CEDU e cultura giuridica italiana. 3) Carta costituzionale e CEDU. Tutto risolto?
Intervista in quattro domande di Roberto Giovanni Conti ad Adele Anzon – ord.dir.costituzionale Univ.Roma2-, Luisa Cassetti – ord.dir.cost. Univ.Perugia – e Andrea Guazzarotti – ass. dir.costituzionale Univ. Ferrara –
Sommario.1. La scelta del tema. 2. Le risposte. 3. Le conclusioni. 4. L’intervista in pdf.
1) Nell’ultimo biennio la Corte costituzionale sembra essere meno interessata alle questioni più spinose che ruotano attorno al rango ed efficacia della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, invece mostrando di curare con particolare attenzione il tema dell’efficacia della Carta UE dei diritti fondamentali dell’Unione europea, a partire dalla vicenda Taricco e successivamente dell’obiter della sentenza n.269/2017, fino alle più recenti decisioni del 2019 nn.20, 69, 112 e 117. Si è trattato, a suo parare, di una scelta strategica, di mera occasionalità o della volontà di creare una più stretta armonizzazione fra le due Carte sovranazionali indirizzata a sottolineare la centralità e prevalenza della Costituzione sulle stesse in caso di contrasto?
2) Quali rimangono, a suo avviso, i principali nodi da sciogliere sul tema dei rapporti fra Carta UE, CEDU e Costituzione e dei livelli di protezione che tali strumenti garantiscono ad un diritto fondamentale?
3) Il consolidamento della giurisprudenza della Corte edu come discrimen fra operatività o irrilevanza della CEDU nell’ordinamento: esistono ancora, a suo avviso, dopo la “risposta” della Grande Camera della Corte edu nel caso G.i.e.m. c. Italia del 28 giugno 2018, le ragioni di contrasto fra la posizione espressa dalla sentenza n.49/2015 della Corte costituzionale e la Corte edu?
4) La scelta di incrementare le forme di cooperazione e collaborazione fra la Corte costituzionale e le Corti sovranazionali sarà a suo avviso in grado di attenuare le frizioni fra le Corti o finirà col mascherare operazioni indirizzate a riconoscere la supremazia della Carta costituzionale e del suo giudice?
La scelta del tema.
Roberto Giovanni Conti
Entrare nel vivo della CEDU e del suo ruolo nelle corti nazionali di merito, di legittimità e della Corte costituzionale impone un’analisi che richiede una sistemazione di posto della Convenzione all’interno del sistema normativo interno. Il che, all’evidenza, sollecita una riflessione sulla fonte, sul suo rango e sulla dimensione che essa assume rispetto alla Costituzione.
Da qui la necessità di “sentire”, ascoltare e riflettere sulle riflessione dei tecnici che per funzione, studiano la Costituzione.
Adele Anzon, Luisa Cassetti e Andrea Guazzarotti hanno accettato di discutere di questi temi rispondendo alle domande loro poste.
Le risposte
1)Nell’ultimo biennio la Corte costituzionale sembra essere meno interessata alle questioni più spinose che ruotano attorno al rango ed efficacia della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, invece mostrando di curare con particolare attenzione il tema dell’efficacia della Carta UE dei diritti fondamentali dell’Unione europea, a partire dalla vicenda Taricco e successivamente dell’obiter della sentenza n.269/2017, fino alle più recenti decisioni del 2019 nn.20, 69, 112 e 117. Si è trattato, a suo parare, di una scelta strategica, di mera occasionalità o della volontà di creare una più stretta armonizzazione fra le due Carte sovranazionali indirizzata a sottolineare la centralità e prevalenza della Costituzione sulle stesse in caso di contrasto.
Adele Anzon
La Corte costituzionale ha dovuto farsi carico – almeno a partire dalle famose sentenze gemelle del 2007 - del compito di venire a capo della intricata trama dei rapporti tra le tre diverse discipline in vario modo incidenti sui diritti fondamentali e si è sforzata di elaborare una propria “dottrina” in materia, analizzando in maniera sistematica le caratteristiche proprie di ciascun sistema e la conseguente differente relazione dei rispettivi rapporti con il diritto interno.
Anche se indubbiamente al centro della sua attenzione è stata nei tempi più recenti il regime della Carta dei diritti dell’Unione europea, non credo che possa parlarsi di disinteresse per la problematica relativa alla CEDU. Direi piuttosto che, mentre incessante e forse accresciuta è stata la sua attenzione verso la giurisprudenza di Strasburgo, la minore considerazione circa i profili teorici del regime della Convenzione è giustificata, credo, dallo stato ormai in gran parte pacifico della relativa sistemazione.
Infatti, quanto al regime della Convenzione europea e sull’impatto di quest’ultima sul diritto interno, sembra che la giurisprudenza della Corte costituzionale ( rappresentata soprattutto, oltre che dalle suddette sentt.nn.348 e 349 del 2007, anche dalle sentt.nn. 80, 236 e 303 e del 2011, 210 del 2013 , 49 del 2015), sia ormai giunta a conclusioni sufficientemente ferme sia sulla collocazione della Convenzione rispetto alla Costituzione italiana, sia sulla sua distinzione rispetto al diritto UE. Ormai, mi pare, la posizione della CEDU sembra nell’insieme stabilmente definita, e dunque, resterebbe poco da rielaborare, anche se certo ne restano aperti alcuni aspetti problematici. Letteratura e giurisprudenza in proposito sono abbondanti e credo ben conosciute per cui non mi pare necessario riprenderle in questa sede.
Mi pare irreversibile l’esclusione proclamata sin dalle “sentenze gemelle”– in accordo anche a univoca giurisprudenza della Corte di Giustizia -della “comunitarizzazione” ex art.6, par.3 TUE e dunque il correlativo mancato acquisto da parte delle norme convenzionali dei particolari effetti giuridici propri del diritto UE: a differenza di questo esse vincolano lo Stato contraente e non producono effetti diretti nell’ordinamento interno.
Fermo è l’orientamento circa il fondamento costituzionale dell’impatto della Convenzione sul diritto interno, e cioè il vincolo al rispetto degli obblighi internazionali imposto dall’art.117. co.1. Le norme convenzionali – nell’interpretazione che ne dà la Corte di Strasburgo - rendono operativo tale meccanismo come norme interposte, così trasformando i contrasti del diritto interno con queste ultime in questioni di legittimità costituzionale che non possono essere risolti dai giudici comuni mediante il meccanismo della disapplicazione della legge nazionale, ma sono di esclusiva competenza del Giudice delle leggi. A carico dei giudici comuni resta il compito di dare alle leggi italiane un significato il più possibile conforme alle norme convenzionali e nel caso di contrasto insanabile promuovere un giudizio di legittimità costituzionale, che sarà risolto, appunto, dalla Corte.
Altro caposaldo dell’orientamento dominante è che l’art.117 co.1 Cost. non ha l’effetto di “costituzionalizzare “ i trattati internazionali e dunque neppure la CEDU. Ha solo l’effetto di attribuire alla fonte convenzionale una forza passiva superiore alle leggi ordinarie, ma non , appunto, di assegnarle un rango pari a quello della Costituzione: le norme convenzionali non possono che avere un rango sub-costituzionale, e non possono perciò modificare la Costituzione. “L’esigenza che le norme che integrano il parametro di costituzionalità siano esse stesse conformi alla Costituzione è assoluta e inderogabile” (sent.n.348 del 2007). Tale conformità alla Costituzione – all’intera Costituzione – deve essere verificata nella valutazione delle norme nazionali asseritamente anti-convenzionali, e solo in caso positivo possono utilizzate come norme parametro interposte.
Nonostante le critiche (per la verità minoritarie) che hanno accompagnato questo orientamento, resta comunque, in estrema sintesi (non essendo questa la sede adatta per dilungarmi sul punto), la constatazione che esse non raggiungono lo scopo di contestare efficacemente nè la mancata assimilazione al diritto dell’Unione, nè l’affermazione del carattere sub-costituzionale delle norme convenzionali e il loro valore di norme interposte rispetto all’art.117, co.1 Cost. E neppure appare invocabile a sostegno di una pretesa parità (o addirittura superiorità!?) della CEDU rispetto alla Costituzione, un qualche diverso fondamento certo in altre disposizioni costituzionali (come gli artt.2, 3, 11Cost., l’art.10,co.), come mi pare abbiano convincentemente dimostrato sia le sentenze della Corte sia la dottrina maggioritaria: appaiono invece privi di agganci nel diritto positivo i diversi richiami a imperativi morali, valori e principi universali, ad una pari dignità costituzionale di tutte le Carte, alla dignità umana come Grundnorm dell’ordinamento e delle relazioni interordinamentali. Si tratta di mere enunciazioni apodittiche ed emozionali, e sarebbero comunque incapaci di configurare precise modalità e criteri di regolazione della sovrapposizione di diverse discipline normative.
L’impostazione dei rapporti tra CEDU, Costituzione e legge nazionale ora illustrata resta d’altra parte necessariamente il punto di partenza della soluzione dei loro contrasti, come del resto non può non avvenire in presenza di una pluralità di fonti che toccano oggetti comuni o interferenti. Non si tratta, mi sembra, di insterilire il confronto in una prospettiva esclusivamente formale-astratta, poiché questa previa applicazione dei tradizionali criteri di risoluzione delle antinomie non impedisce certo una considerazione sostanziale delle diverse norme coesistenti, ma si limita a selezionare e ad indicare il materiale normativo da utilizzare e da interpretare. Perché mai e in che senso in un ordinamento dato la teoria dell’interpretazione potrebbe o dovrebbe prescindere dalla considerazione della posizione delle diverse fonti ed anzi autorizzare un “circolo” in cui tutte debbono essere paritariamente utilizzabili?
L’impostazione anche sostanzialistica della Corte del resto è dimostrata dalla sua espressione costante della necessità di valutare non le disposizioni della CEDU in se e per se considerate, ma le norme convenzionali “viventi”quali risultano dalla interpretazione che ne dà la Corte di Strasburgo.
Molto importanti sono anche le precisazioni del nostro Giudice delle leggi circa gli effetti delle pronunzie di Strasburgo nel nostro ordinamento, e sulle modalità con cui lo Stato deve adempiere all’obbligo di conformarsi alle sentenze definitive della Corte EDU ex art.46 della Convenzione. Ma di ciò dirò qualcosa più avanti rispondendo alla domanda n.2.
In conclusione, non mi pare che simile complessiva ricostruzione dei rapporti tra CEDU e Costituzione sia tale da comportare automaticamente una contrapposizione, anziché invece una ordinata integrazione tra il sistema nazionale e il sistema CEDU. Anche se certo non mancano episodi di segno contrario, segnali plurimi di questo processo di continuo confronto e reciproca conoscenza si rinvengono nell’analisi della copiosa giurisprudenza delle Corti ma anche di pronunzie dei giudici comuni coinvolti anch’essi in questo processo, i quali, pur senza il potere di applicazione diretta della CEDU, possono – specialmente nel promuovere l’interpretazione convenzionalmente conforme o eventualmente nel promuovere il sindacato di costituzionalità davanti alla Corte Costituzionale - a utilizzare nel modo più ampio possibile i suggerimenti derivanti dall’attività interpretativa del giudice di Strasburgo.
Naturalmente esistono battute d’arresto ed eccezioni allo svolgimento fruttuoso del dialogo tra i due sistemi, ma non si può negare che questa sia la tendenza dominante e, sembra, sufficientemente ferma dell’attività dei giudici, di tutti i giudici, operanti all’interno di essi.
Oltre alla considerazione della giurisprudenza, un segnale particolarmente importante nel segno della prospettiva di una costante, ordinata e sempre più stretta collaborazione tra le Corti è dato dal recente incontro di Roma (significamente intitolato “Il dialogo tra Corte di Strasburgo e le Corti italiane”) a cui oltre alla Corte EDU e alla Corte costituzionale hanno partecipato la Corte di Cassazione, il Consiglio di Stato, la Corte dei Conti e il Consiglio Superiore della Magistratura. L’incontro è stato dedicato all’esame di alcuni temi di particolare interesse anche in vista della entrata in vigore del Protocollo n.16 della CEDU che attribuisce alla Corte di Strasburgo il potere di rendere pareri consultivi su richiesta delle più alte giurisdizioni nazionali riguardo a questioni di principio concernenti l’interpretazione o l’applicazione delle norme convenzionali. Impossibile mi pare non considerare questo uno strumento di confronto potenzialmente assai utile per uno scambio di esperienze e modelli interpretativi.
Quanto poi al concentrarsi dell’impegno della Corte nell’ultimo biennio al particolare problema dell’incidenza della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, non mi pare necessariamente frutto di una scelta strategica della Corte, quanto piuttosto un doveroso ripensamento dopo la giuridificazione della Carta di Nizza a mezzo del Trattato di Lisbona. Le ragioni di questo ripensamento sono diffusamente illustrate dalla dottrina e convincentemente chiariti in particolare dalla sentenza n.269 del 2017 e i suoi ulteriori svolgimenti, tutti ormai ben conosciuti e dunque sui quali non è il caso qui di soffermarsi.
Questa opera di sistematizzazione dei rapporti concernenti le tre distinte normative sui diritti fondamentali, ha senza dubbio portato al recupero alla propria esclusiva competenza di valutare il rispetto delle due Carte europee da parte delle leggi interne ed ha in tal modo circoscritto il potere dei giudici comuni.
Non interpreterei però questo riaccentramento dei giudizi in tema di diritti fondamentali come sintomo di una tendenza ad una affermazione in senso “sovranista” della Costituzione nazionale, o addirittura come una sorta di “usurpazione” dei poteri dei giudici comuni. Mi pare, al contrario, difficilmente contestabile che la vigilanza della Corte, proprio con le garanzie del sistema accentrato di costituzionalità e della efficacia erga omnes delle sue decisioni, costituisca la migliore protezione dell’eguaglianza e della certezza dei diritti fondamentali.
Se questo significa garantire la centralità e la prevalenza della Costituzione rispetto alle altre Carte, mi pare certo tutt’altro che incompatibile con i compiti di garanzia costituzionale di una Corte costituzionale e non può essere contestato presupponendo una sorta di naturale – e non dimostrata né dimostrabile - “ superiorità” del diritto UE e di quello CEDU ( ma anche almeno di quello del Patto internazionale sui diritti civili e politici) rispetto alla Costituzione Nazionale sul catalogo dei diritti , un generale quanto inspiegabile surplus di valore, in via di principio e non già eventualmente nei singoli casi, del diritto proveniente da fonti esterne rispetto all’ordinamento nazionale. Né poi questa ideale migliore e più intensa protezione da parte di tali fonti si potrebbe giustificare, come è avvenuto di recente, asserendo l’identità dei diritti protetti in una visione “tendenzialmente monista” dei rapporti tra l’ordinamento interno, quello UE e quello internazionale, del quale la Costituzione dovrebbe (chissà perché) trovarsi pregiudizialmente sul gradino inferiore. Non c’è identità tra le previsioni dei diritti né nella singola figura né poi tanto meno nel contesto dei sistemi in cui sono chiamati ad operare, né l’ opposta impostazione “dualista” ma “flessibile” della nostra tradizione (per cui quello italiano e quello della UE sono ordinamenti distinti, ma coordinati e comunicanti) si può considerare di per sé impeditiva di una interpretazione integrata e collaborativa, nel rispetto reciproco, da parte dei diversi giudici senza che sia necessario presupporre la primazia del diritto ( e delle Corti) diverse da quelli nazionali, né chiudersi, al contrario, in una difesa cieca e preconcetta delle garanzie della Costituzione italiana.
Luisa Cassetti
Se è indiscutibile la connessione culturale - oltreché temporale - tra la sent. n.269 del 14 dicembre 2017 e la decisione di utilizzare il rinvio pregiudiziale nel caso Taricco, attraverso l’ord. n.24 del 26 gennaio dello stesso anno) mi pare opportuno riflettere sulle ragioni di fondo che hanno spinto la Corte costituzionale a fare il punto sui rapporti tra diritto dell’Unione europea e diritto interno quando vi siano in discussione diritti e garanzie contenuti nella Carta dei diritti fondamentali (Carta DFUE). Questa riflessione è la necessaria premessa per considerare il differente contesto in cui, a mio avviso, operano, da un lato, i rapporti tra Costituzione e diritto dell’Ue e, dall’altro, le relazioni tra Costituzione e Cedu.
In altre parole, a me sembra che la rivendicazione della centralità della Costituzione - e quindi la corrispondente centralità del sindacato di costituzionalità – così come risultante dalla giurisprudenza inaugurata dall’obiter dictum contenuto nella sent. n.269 ( nei termini in cui lo stesso è stato sviluppato e applicato dalla giurisprudenza del 2019) debba essere inserita nel quadro delle odierne relazioni ordinamentali che riflettono lo stato attuale dell’integrazione europea. Questo quadro ordinamentale si regge su una dinamica tra fonti (nazionali e sovranazionali/primato del diritto dell’Unione) che ha alle spalle l’esercizio di competenze normative e dunque l’elaborazione di politiche pubbliche. Sono parte essenziale di questa evoluzione l’estensione delle competenze e la cooperazione sempre più stretta tra Unione e Stati membri in ambiti “costituzionalmente” molto sensibili. E’ sufficiente solo ricordare le dimensioni attuali delle politiche Ue nello spazio di libertà sicurezza e giustizia, terreno che fornisce alla Corte di Giustizia occasioni frequenti di misurarsi con il bilanciamento tra obiettivi politici prioritari e la necessità di salvaguardare diritti fondamentali e principi supremi (a partire da quello della dignità della persona) le cui radici si sono consolidate nel momento in cui la Carta dei diritti fondamentali è divenuta, con il trattato di Lisbona, parte integrante del diritto primario dell’Unione (su queste e le altre premesse sul versante della progressiva estensione delle competenze Ue v. R.Mastroianni, Da Taricco a Bolognesi, passando per la ceramica Sant’Agostino: il difficile cammino verso una nuova sistemazione del rapporto tra Carte e Corti, in Osservatorio sulle fonti n.1/2018, disponibile in http://www.osservatoriosullefonti.it). Può essere utile ricordare in questa sede il percorso del bilanciamento svolto dalla Corte di Giustizia nell’ambito dell’applicazione delle regole sul mandato di arresto europeo. Nel delicato settore della cooperazione giudiziaria penale abbiamo assistito a un primo approccio volto a rimarcare la priorità dell’obiettivo prioritario della massima collaborazione e fiducia reciproca tra gli Stati, obiettivo ritenuto prevalente rispetto alla valorizzazione del massimo livello delle garanzie individuali rappresentato dalla giurisprudenza CEDU sul processo in absentia (CGUE, G.S. sent.26.2.2013, Melloni); tre anni dopo la Corte di Giustizia ha ritenuto invece assolutamente prevalente il valore “assoluto” della dignità dell’uomo che giustifica la sospensione dell’ esecuzione del mandato di arresto in presenza del rischio concreto che il ricercato possa essere sottoposto a trattamenti inumani e degradanti nel paese richiedente (CGUE, GS, sent. 5.4.2016, Aranyosi e Caldararu). La ricerca di una sintesi fra questi opposti estremi del bilanciamento è arrivata in una recentissima sentenza in cui la Corte di giustizia ha chiarito che l’autorità giudiziaria chiamata a dare esecuzione al mandato, ove disponga di “elementi oggettivi, attendibili, precisi e debitamente aggiornati” attestanti carenze sistemiche degli istituti penitenziari dello Stato emittente, deve valutare in concreto il rischio della violazione delle garanzie dell’art.4 della Carta attraverso una valutazione di tutte le condizioni oggettive della detenzione tenuto conto dei requisiti minimi elaborati dalla Corte di Strasburgo in merito ai presupposti per considerare la precarietà o l’assenza di quelle garanzie come una violazione del divieto convenzionale di trattamenti inumani e degradanti (art.3 CEDU) (CGUE, G.S. sent. 15.10.2019, Dorobantu). E’ sicuramente anche a questo ruolo istituzionale via via accresciuto della Corte di giustizia che pensa la Corte costituzionale quando precisa nell’obiter dictum del 2017 la necessità di chiarire le evoluzioni ordinamentali successive al Trattato di Lisbona. E che ci siano queste specificità ordinamentali la Corte costituzionale lo ha precisato quando si è posta il problema di demarcare, nel contesto del riformato art.117,co.1 Cost., i confini del vincolo derivante dalla Cedu e dalle interpretazioni che della stessa fornisce la Corte di Strasburgo.
Come è noto, nella sent. 348 del 2007 la Corte costituzionale chiarì che mentre “con l’adesione ai Trattati comunitari, l’Italia è entrata a far parte di un “ordinamento” più ampio, di natura sopranazionale, cedendo parte della sua sovranità, anche in riferimento al potere legislativo, nelle materie oggetto dei Trattati medesimi, con il solo limite dell’intangibilità dei principi e dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione”, la Convenzione Edu invece “non crea un ordinamento giuridico sopranazionale e non produce quindi norme direttamente applicabili negli Stati contraenti. Essa è configurabile come un trattato internazionale multilaterale (…) da cui derivano “obblighi” per gli Stati contraenti, ma non l’incorporazione dell’ordinamento giuridico italiano in un sistema più vasto, dai cui organi deliberativi possano promanare norme vincolanti, omisso medio, per tutte le autorità interne degli Stati membri” (punto 3.3. del Considerato in diritto).
Come vedremo più avanti, è proprio la complessità del processo di integrazione sovranazionale e le relazioni strette tra fonti primarie (Trattati e Carta DFUE) e diritto derivato dell’Ue (specie per le direttive) a rendere necessario precisare i confini del nuovo corso della giurisprudenza costituzionale inaugurata dall’obiter del 2017 poi divenuto parte integrante della motivazione in alcune decisioni del 2019.
A fronte di un’evoluzione dell’integrazione europea che mette in circolo ormai sempre più spesso gli obiettivi e le competenze definite nei Trattati europei con le garanzie dei diritti fondamentali e che impone le regole sul funzionamento della Carta DFUE, specie nella parte in cui si prevede che le garanzie della stessa si rivolgono anche agli atti e alle scelte degli Stati membri “allorché applicano il diritto dell’Ue”, abbiamo assistito ad un avvicinamento tra la Corte di giustizia e il giudice delle leggi: come è noto, infatti, la Corte costituzionale ha radicalmente mutato il proprio atteggiamento di chiusura rispetto alla possibilità di instaurare un dialogo con la Corte di giustizia attraverso il ricorso al rinvio pregiudiziale. Di questa scelta, praticata nel 2013 nell’ambito del giudizio in via incidentale, si è avuta conferma proprio nella ord. n.24 del 2017 attraverso la quale la Corte ha fatto valere la radicale incompatibilità tra la linea interpretativa condensata dalla Corte di giustizia nella sent. Taricco del 2015 con alcuni principi costituzionali la cui violazione è in grado di far scattare i “controlimiti” alla efficacia diretta e al primato del diritto dell’Ue.
Dunque, nello stesso periodo in cui maturava il confronto-scontro sui “controlimiti” la Corte costituzionale, proprio nella consapevolezza delle evoluzioni in atto sul versante delle competenze dell’ordinamento europeo, ha sentito il bisogno di chiarire le effettive potenzialità del suo ruolo di custode dei diritti fondamentali invocando, sotto forma di obiter, la priorità “temporale” del sindacato di costituzionalità rispetto al rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia allorché si sia in presenza della lamentata violazione di una garanzia della Carta DFUE che riproduce una norma costituzionale. L’elemento distintivo fondato sulla natura e sull’efficacia della fonte europea (direttamente applicabile ovvero priva di questo requisito) sul quale si reggeva la storica sent.170 del 1984 non può essere più l’unico discrimine. Piuttosto occorre valutare nella sostanza il senso e il valore del diritto dell’Unione: pur essendo le garanzie della Carta DFUE ormai parte del corpus del diritto europeo dei Trattati (e come tale immediatamente applicabile) ciò che rileva è la natura “materialmente costituzionale” di quelle garanzie. Continuare ad accettare che siano i giudici a poter disapplicare il diritto interno in contrasto con quelle garanzie equivarrebbe a consentire un sistema di controllo diffuso sulla violazione di norme “materialmente costituzionali” e quindi a violare le premesse del sindacato accentrato di legittimità costituzionale e il suo ruolo centrale nell’architettura costituzionale italiana.
La priorità temporale del giudizio di costituzionalità è quindi collegata alla necessità di ribadire le specificità del giudizio di costituzionalità accentrato sulle leggi: la prospettiva di sintesi che solo la Corte costituzionale può adottare è legata al possibile esito di quel sindacato ovverosia alla facoltà di eliminare dall’ordinamento con effetti erga omnes la norma interna che contenga in sé sia profili di violazione della Costituzione, sia profili di incompatibilità con le garanzie dei diritti fondamentali in ambito Ue. In nome di queste “virtù” del giudizio accentrato la Corte costituzionale indica ai giudici la via maestra ovverosia la “preferibilità” dell’immediato sindacato di costituzionalità rispetto all’eventuale non applicazione limitata al caso di specie direttamente praticata da qualsiasi giudice nazionale nel momento in cui riscontri una violazione del diritto europeo direttamente applicabile scritto in una garanzia contenuta nella Carta DFUE che abbia un suo omologo in una garanzia costituzionale.
L’attrazione verso il previo sindacato accentrato di costituzionalità in queste circostanze non mi pare si traduca automaticamente in una scontata prevalenza unilaterale delle garanzie costituzionali in nome di una loro aprioristica predominanza assiologica: l’obiettivo è piuttosto quello di una ricerca della prospettiva interpretativa che offra il massimo delle garanzie e al contempo un luogo in cui quella ricerca sia svolta al meglio delle potenzialità (e cioè da parte del giudice delle leggi, unico a poter annullare una legge incostituzionale). Nella giurisprudenza del 2019 vi sono esempi virtuosi della ricerca di questa sintesi fondata sulla comparazione dei livelli di tutela che uno stesso principio può aver maturato in ambito nazionale, sovranazionale e convenzionale (v. in particolare, N.Lupo, Con quattro pronunce dei primi mesi del 2019 la Corte costituzionale completa il suo rientro nel sistema “ a rete” di tutela dei diritti in Europa, in federalismi.it, n13/2019).
Nel momento in cui la Corte costituzionale mette sul suo tavolo i diversi parametri al fine di ponderare gli ambiti di tutela effettivamente raggiunti da un determinato principio a livello unionale, magari muovendo dal livello minimo garantito allo stesso in ambito Cedu, per poi confrontarlo con l’interpretazione costituzionale che lo sostiene in ambito nazionale non compie un’operazione arbitraria, ma ricerca piuttosto una sintesi che possa fornire una risposta definitiva e incontrovertibile alla situazione soggettiva sub judice.
Questa sintesi mira in realtà a colorare l’affresco delle tradizioni costituzionali che si siano eventualmente consolidate attorno a quel principio: l’ intervento del giudice costituzionale è in realtà un passaggio in certo modo necessario poiché solo sulla base di un costante aggiornamento di quelle tradizioni da parte di ciascun ordinamento nazionale si può alimentare concretamente la ricerca (fruttuosa e non meramente nominale) delle tradizioni comuni la cui elaborazione spetta alla Corte di giustizia. Di questa ricerca vi è ampia traccia nella ord. n.117 del 2019: in questa occasione la giurisprudenza costituzionale è stata messa a confronto con l’orientamento della Corte di giustizia in ordine all’applicazione del principio nemo tenetur se detegere giacchè il giudice rimettente (Corte di Cassazione) dubitava della compatibilità della norma interna, adottata in attuazione del diritto Ue in ordine al procedimento amministrativo di contestazione dinanzi alla Consob per l’accertamento dell’abuso di informazioni privilegiate, con le garanzie costituzionali del diritto alla difesa e del giusto processo (artt.24 , 111, 117, co.1 Cost.), quest’ultimo letto alla luce dell’art.6 Cedu e in relazione all’art.47 della Carta DFUE. In una situazione in cui sono presenti tutti i parametri (costituzionali, europei e sovranazionali) la Corte costituzionale ha chiarito che il diritto al silenzio e a non fare affermazioni che potrebbero danneggiare l’incolpato (così come garantito dall’art.24 Cost. e dall’art.6 Cedu) vale non solo in materia penale, ma si applica anche ai procedimenti amministrativi: al contempo ha attivato il rinvio pregiudiziale al fine di ottenere dalla Corte di giustizia un chiarimento in merito alla lettura di quella garanzia alla luce dell’art.47 della Carta DFUE. Applicando qui la regola dell’obiter del 2017 si raggiunge l’obiettivo della previa valutazione con effetti erga omnes della incostituzionalità della norma impugnata e allo stesso tempo si lascia, in questo caso su iniziativa della stessa Corte costituzionale, il dovuto spazio al coinvolgimento interpretativo della Corte di giustizia che dovrà a questo punto ragionare sull’estensione della copertura dell’art.47 della Carta DFUE quando una garanzia tipica del processo penale viene invocata rispetto a un procedimento amministrativo (sul punto, F. Biondi, Quale dialogo tra le Corti?, in federalismi.it n.18/2019, 14).
E’ evidente la necessaria circolarità di un processo interpretativo che è il naturale corollario di sistemi nazionali sempre più profondamente integrati in un ordinamento sovranazionale la cui crescita resta sì affidata alla responsabilità di tutti i giudici chiamati a far prevalere il diritto euro-unitario sul diritto nazionale, ma non può prescindere dal confronto continuo e costante sui diritti, attraverso le relazioni tra il giudice costituzionale e le soluzioni interpretative della Carta DFUE riservate alla Corte di giustizia (che ha nel suo corredo interpretativo un ampio spettro di soluzioni che vanno dalla mancata valorizzazione fino alla affermazione della piena e assoluta precettività, sperimentata di recente anche nel campo dei diritti sociali fondamentali quale quello alle ferie retribuite protetto dall’art.31 Carta DFUE). Per questa via si procede attraverso un confronto costante tra le tradizioni elaborate in ambito nazionale su analoghe clausole di garanzia declinate nella Carta DFUE.
E’ altresì indubbia la complessità di questo confronto e la molteplicità di situazioni che si possono concretamente verificare se è vero che il valore precettivo delle diverse garanzie offerte dalla Carta DFUE non è certo un processo interpretativo chiuso e definito, ma costantemente in via di precisazione ad opera della Corte di giustizia.
Andrea Guazzarotti
La Corte costituzionale non dispone dell’ordine delle questioni che a essa giungono, pertanto credo si tratti sicuramente di un esito in gran parte dettato dall’occasionalità. Ma l’occasionalità, probabilmente, stava accumulando una serie di casi esemplari che la Corte, nel famigerato obiter dictum della sent. n. 269 del 2017, ha interpretato come altrettanti campanelli di allarme rispetto a un mutamento dell’assetto delle fonti interne ed esterne tale da marginalizzare oltre il tollerabile il sindacato accentrato di costituzionalità sulle leggi.
Vero è, comunque, che la questione della diretta applicabilità nei giudizi comuni della Carta dei diritti fondamentali dell’UE (CDFUE) è assai più delicata di quella del rango interno della CEDU. Ciò, nella misura in cui il ricorso alle norme della CDFUE sui diritti equivalenti a quelli della CEDU permette, in buona sostanza, ai giudici comuni di bypassare i protocolli di giudizio posti dalla Corte fin dalle sent. n. 348 e 349 del 2007.
Per molti diritti contemplati nella CEDU, in altre parole, il giudice comune potrebbe smarcarsi dall’obbligo del previo sollevamento della questione di costituzionalità, attingendo direttamente alla giurisprudenza CEDU, magari in sinergia con quella della Corte di giustizia dell’UE, per offrire una soluzione al caso dinanzi a lui pendente senza minimamente coinvolgere la Corte costituzionale.
Lo strumento della disapplicazione – coniato ad altri fini da una giurisprudenza pionieristica della Corte di giustizia nei lontani anni sessanta – verrebbe piegato al fine di trasformare un sistema di sindacato sulle leggi da accentrato in diffuso, cui accede, come un accessorio un po’ “vintage”, il sopravvissuto giudizio accentrato di costituzionalità.
Del resto, l’accentramento “non conflittuale” del sindacato della Corte costituzionale anche su questioni teoricamente risolubili dal giudice comune ricorrendo a precedenti della Corte di giustizia, consente alla Corte costituzionale di formulare questioni interpretative o di validità alla stessa Corte di giustizia che possono avere, in qualche caso cruciale, un peso specifico ben maggiore dell’analoga questione pregiudiziale sollevata dal giudice comune. Se il caso Gauweiler sugli strumenti “salvici” messi in piedi dalla BCE di Draghi fosse stato sollevato da un giudice comune, magari di primo grado, anziché dal Tribunale costituzionale federale tedesco, non credo che il messaggio di “politica costituzionale” veicolato nell’ordinanza di quest’ultimo avrebbe avuto la stessa udienza da parte della Corte di giustizia (e degli stessi organi dell’UE, BCE in testa).
2)Quali rimangono, a suo avviso, i principali nodi da sciogliere sul tema dei rapporti fra Carta UE, CEDU e Costituzione e dei livelli di protezione che tali strumenti garantiscono ad un diritto fondamentale?
Adele Anzon
L’opera di razionalizzazione dei rapporti tra le Carte non ha certo risolto tutti i problemi. Restano naturalmente diversi nodi da sciogliere, anche se non tali da mettere in discussione l’impianto complessivo di tale opera. Segnalerei tra i principali problemi ancora bisognosi di riflessione quello relativo agli effetti delle sentenze di condanna della Corte di Strasburgo nell’ordinamento italiano, sia per quanto riguarda la giurisprudenza CEDU consolidata, sia poi per le sentenze non tradottesi in “diritto convenzionale vivente” ovvero concernenti altri Stati.
Quanto alla Carta UE, tra i problemi di ancora incerta soluzione di particolare rilievo è quello dell’ individuazione e definizione dell’ambito di applicazione della medesima Carta, non essendosi ancora delineato un orientamento comune tra i giudici nazionali e la Corte di Giustizia. Altro importante quesito aperto è quello concernente la posizione del giudice comune nei casi di “doppia pregiudizialità”, quanto al seguito della definizione prioritaria della questione di costituzionalità e ciò sia nel caso di rigetto sia in quello di accoglimento “manipolativo”.
Del resto, la razionalizzazione dei rapporti tra le discipline sui diritti certo non è conclusa, come ha rimarcato il Presidente Giorgio Lattanzi nella sua Relazione del 2019, ma è ancora in fieri e non può che procedere a piccoli passi, cioè con l’impegno di tutti i protagonisti ad un faticoso e continuo lavoro di riflessione e approfondimento e di confronto con le esigenze che continuamente emergono dalla esperienza reale.
Luisa Cassetti
Rispetto allo sfondo che alimenta e sostiene l’attuale rapporto tra Corte di giustizia e giudici costituzionali credo che il contesto in cui si muovono le dinamiche tra Corte costituzionale e Corte EDU sia differente. In altre parole, non mi pare corretto sovrapporre i due processi in nome di una tendenza in qualche modo “pianificata” dai giudici costituzionali per arrivare a far valere su entrambe i fronti una supremazia assoluta della Carta costituzionale (e del suo custode).
In effetti, il confronto tra Corte costituzionale e Corte di giustizia si sviluppa sulla base di una fitta e complessa trama di relazioni ordinamentali riconducibili alle competenze e alle politiche che hanno condotto il processo di integrazione europeo al punto in cui siamo: come abbiamo già ricordato, il confronto invocato dalla sent. n.269 del 2017 e poi applicato nella giurisprudenza del 2019, origina dalla percezione della “frequenza” con la quale ormai la Corte di giustizia imposta e risolve il bilanciamento tra obiettivi politici e garanzie individuali coinvolgendo sempre più spesso i principi e le regole contenute nella Carta dei diritti fondamentali.
Proprio per la complessità delle relazioni ordinamentali che restano sullo sfondo dei rapporti tra Corte costituzionale e Corte di giustizia, le precisazioni contenute nell’obiter dictum del 2017 via via introdotte nelle motivazioni di alcune decisioni di quest’anno, non risolvono certo tutte le questioni interpretative, alcune delle quali restano problematicamente aperte.
La prima questione riguarda la natura del vincolo della previa proposizione della questione di legittimità costituzionale di una norma che sia sospettata di violare al contempo garanzie della Costituzione riprodotta nella Carta DFUE. Se, già alla luce delle sentenze nn.20 e 63 del 2019, non si può ragionevolmente parlare di un obbligo, è però evidente che la Corte costituzionale invita i giudici a instaurare con essa un confronto diretto: si tratta di un rimedio “fortemente opportuno” che viene sollecitato dai giudici costituzionali (v. da ultimo, S.Catalano, Doppia pregiudizialità: una svolta 'opportuna' della Corte costituzionale, in federalismi.it n.10/2019, 26).
Sempre alla luce della giurisprudenza del 2019 è stato precisato l’ambito della facoltà dei giudici di sollevare qualsiasi questione pregiudiziale: non vi è alcuna preclusione e dunque la questione pregiudiziale può coinvolgere qualsiasi profilo che il giudice ritenga di dover sottoporre all’attenzione della Corte di giustizia una volta concluso il sindacato di costituzionalità.
E’ altresì inevitabile che il comportamento del giudice dipenderà dall’esito del giudizio di costituzionalità: nell’ipotesi in cui vi sia stata una sentenza di accoglimento, l’annullamento della norma interna incompatibile sia con la Costituzione che con le analoghe garanzie della Carta DFUE rende pressoché inutile domandare alla Corte di giustizia lumi sulla compatibilità di una norma che è stata già sradicata dal sistema.
Diverso è invece il caso in cui il sindacato di costituzionalità abbia portato a una pronuncia di rigetto: in questo caso il giudice potrebbe avere qualche remora nel disapplicare una norma che è stata ritenuta conforme a Costituzione in virtù di un parametro interno sostanzialmente omogeneo al precetto della Carta DFUE e dunque potrebbe usare lo strumento del rinvio pregiudiziale, sempre che lo stesso non sia stato già attivato dalla stessa Corte costituzionale.
I problemi aperti più rilevanti derivano dalle specifiche caratteristiche ordinamentali dell’assetto dell’Unione e in particolare dall’intreccio tra le garanzie della Carta DFUE con analoghe garanzie già introdotte dal diritto europeo derivato, sia di fonte regolamentare (quindi dotato dell’applicabilità immediata e diretta) sia introdotto mediante direttiva (che può lasciare spazi più o meno ampi alla scelta discrezionale del legislatore nazionale).
Il valore effettivo delle garanzie della Carta DFUE è dunque una questione spesso strettamente correlata con l’esistenza di analoghe garanzie all’interno di norme del diritto derivato (es. direttive) che spesso la Carta DFUE, adottata nel 2000 quando ormai il livello di integrazione tra gli ordinamenti era già molto esteso, si è limitata a riprodurre: in virtù di questo legame è opportuno chiarire di volta in volta il rapporto tra le due fonti. In presenza di norme nazionali che contrastino con una garanzia che si trova positivizzata nella Carta DFUE ma trova la sua origine nel diritto derivato sarà opportuno verificare la “reale” sostanza normativa dello stesso e quindi stabilirne il carattere eventualmente auto-applicativo.
Se la norma interna di attuazione si inserisce in uno spazio aperto alla discrezionalità del legislatore si giustifica l’attivazione del previo controllo di costituzionalità rispetto all’eventuale non applicazione con possibile rinvio pregiudiziale da parte del giudici: è questo del resto il caso oggetto della sent. n.20 del 2019 giacché la norma interna, impugnata dal giudice rimettente per aver introdotto un vincolo di pubblicità per i dati reddituali di tutti i dirigenti pubblici in violazione del principio di proporzionalità nella tutela della privacy, si inseriva in un quadro normativo di applicazione del diritto dell’Ue ma operava all’interno di uno spazio non del tutto vincolato dallo stesso. In virtù di questa premessa si giustifica l’intervento in prima battuta della Corte costituzionale anche se, in nome della unità ed effettività del diritto europeo, devono residuare margini al giudice per adottare misure provvisorie, rivolgersi eventualmente alla Corte di Giustizia tramite rinvio pregiudiziale (sia di interpretazione che di validità) e disporre l’eventuale disapplicazione della regola nazionale una volta concluso il sindacato di costituzionalità (in linea con quanto richiesto da Corte di giustizia, grande Sezione nella sentenza del 22.06.2010 Melki e Abdeli).
In un’ottica di piena e aperta collaborazione tra i giudici, che restano appunto pienamente titolari e responsabili rispetto all’uso del rinvio pregiudiziale, e la Corte costituzionale, che è in grado di attivare il medesimo strumento per invocare sia il sostegno interpretativo della Corte di giustizia quando non vi sia giurisprudenza (ovvero vi siano interpretazioni contrastanti) in merito al valore e all’estensione di una clausola della Carta DFUE, sia per accertare la validità della fonte europea derivata sospettata di violare un parametro della Carta DFUE, credo si possa ragionevolmente ammettere che anche nell’ipotesi in cui la fonte interna sia pienamente riproduttiva di una direttiva e sussistano le condizioni per avere una doppia pregiudizialità possa essere la Corte costituzionale, investita in via prioritaria, a sollevare questione pregiudiziale per aprire la via del controllo di compatibilità rispetto al diritto dell’Unione.
Analoga possibilità dovrebbe poter valere anche quando la norma interna, sospettata di confliggere sia con la Costituzione che con la Carta DFUE, sia riproduttiva di un principio codificato in un regolamento. Il giudice costituzionale è perfettamente consapevole del fatto che un sindacato di costituzionalità su una norma del genere sarebbe in contrasto con il diritto dell’Unione e quindi può valutare, alla luce degli orientamenti giurisprudenziali della Corte di giustizia in materia, se si renda indispensabile la via del rinvio pregiudiziale. E’ del resto questo il caso già verificatosi in occasione della già citata ord. n.117 del 2019. La Corte costituzionale dinanzi al sospetto di incostituzionalità della previsione che impone un obbligo di collaborazione nell’ambito di indagini su illeciti anticoncorrenziali corredato dalla possibilità di irrogare sanzioni a colui che in sede di audizioni non collabora per non contribuire alla propria incolpazione, obbligo sostanzialmente riproduttivo di una disposizione di natura regolamentare (che aveva sostituito una precedente direttiva del 2003), una volta prospettata l’ipotesi della contestuale violazione dell’art.24 Cost., nella parte in cui comprende il diritto al silenzio, dell’art.6 Cedu, per la natura sostanzialmente punitiva delle sanzioni applicabili nel caso di violazioni di natura amministrativa, e delle garanzie contenute negli articoli 47 e 48 della Carta DFUE, si ferma dinanzi alla mancata chiarezza della giurisprudenza della Corte di giustizia. Infatti, mentre in alcune sentenze si rimarca la pienezza del vincolo di collaborazione nel corso di indagini su illeciti anticoncorrenziali, in pronunce successive all’entrata in vigore della Carta di Nizza i giudici di Lussemburgo hanno riconosciuto il carattere punitivo delle sanzioni amministrative previste dal nostro ordinamento in materia di abuso di informazioni privilegiate e questo farebbe pensare alla opportunità di estendere all’incolpato in quei procedimenti amministrativi sanzionatori il diritto al silenzio già garantito nei processi penali. A fronte di questa ambiguità, in virtù della sovrapponibilità tra la norma interna e la regola contenuta in una fonte europea direttamente applicabile, la Corte costituzionale, riprendendo in toto la prospettazione offerta nell’ordinanza di rimessione dalla Corte di Cassazione, attiva il rinvio ex art.267 TFUE chiedendo lumi alla Corte di giustizia in merito sia all’interpretazione della fonte europea, per verificare se consenta allo Stato di non sanzionare chi si rifiuti di rispondere a domande dell’autorità competente quando corra il rischio di fare emergere una sua responsabilità per un illecito punito con sanzione amministrativa di natura punitiva, sia in merito alla validità della fonte medesima da valutare, qualora si escluda quella possibilità interpretativa, con riferimento alla garanzia del diritto al silenzio ricavabile dagli articoli 47 e 48 Carta DFUE alla luce della giurisprudenza della Corte di Strasburgo sull’art.6 Cedu e delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri.
Il ruolo di cerniera svolto dalla Corte costituzionale in presenza di un dubbio che nel caso sopra richiamato coinvolge la violazione delle tre Carte (Costituzione, Cedu e Carta DFUE) è in realtà frutto della piena cooperazione con il giudice rimettente, non mette in discussione il ruolo della Corte di giustizia rispetto alle sue prerogative nell’interpretazione della Carta DFUE né rispetto al suo ruolo esclusivo nella individuazione delle tradizioni comuni e pone le premesse per una sintesi che solo il giudice costituzionale, per le caratteristiche del giudizio accentrato, è in grado di operare.
Potrebbe presentare altrettanti profili problematici il confronto tra la norma interna sospettata di violare una garanzia della Carta DFUE che, pur non essendo esplicitamente contenuta nel catalogo costituzionale, è il frutto dell’interpretazione evolutiva della Corte costituzionale: se si seguisse il criterio “formale” diverse potrebbero essere le situazioni in cui il ri-accentramento del sindacato predicato dal giudice costituzionale in caso di duplice violazione di parametro europeo e nazionale non potrebbe operare. Nel catalogo della Carta DFUE vi sono infatti diversi esempi di garanzie che non trovano una corrispondenza diretta nel catalogo costituzionale ma il cui ambito potrebbe facilmente desumersi da interventi manipolativi del giudice delle leggi (interpretazione evolutivo/estensiva di una garanzia, sindacato di eguaglianza/ragionevolezza, interventi manipolativi/additivi etc.) Se in questi casi si mantenesse la prospettiva di privilegiare la sostanza (costituzionale) della garanzia contenuta nella Carta DFUE certo si estenderebbe ulteriormente il raggio di azione del giudice costituzionale in caso doppia pregiudiziale: ma è altresì indubbio che chiudere gli occhi davanti a questa ipotesi sarebbe come negare il valore di fonte delle sentenze manipolative della Corte costituzionale e la capacità della giurisprudenza costituzionale di attualizzare e potenziare il valore di un catalogo di diritti scritto nel 1947.
Sul versante dei rapporti tra Corte costituzionale e Cedu non troviamo l’intreccio tra le garanzie di natura costituzionale di un catalogo dei diritti con un sistema di fonti prodotte da un ordinamento esterno, ma siamo di fronte alla complessa ricerca della delimitazione del vincolo della interpretazione giurisprudenziale delle garanzie elaborata dalla Corte di Strasburgo: la difficoltà di questa ricerca, costellata da progressivi distinguo successivi alle sentenze nn.348 e 349 del 2007 è collegata alla tecnica decisoria e alle modalità del reasoning di quel giudice internazionale dei diritti umani.
E’ rispetto a questa specificità della tecnica e dell’argomentazione utilizzata dai giudici di Strasburgo che si concentra la distanza di questo modello decisionale rispetto alla “tutela sistemica e non frazionata” che il nostro giudice delle leggi continua a opporre con l’obiettivo di far valere la supremazia assiologica delle garanzie costituzionali.
A differenza delle premesse sopra richiamate con riferimento ai rapporti tra ordinamento costituzionale e ordinamento UE, la prospettiva di “sistema” nel caso dei rapporti tra Corte costituzionale e Corte Edu è tutta interna alle modalità, alle forme e alla estensione della tutela dei diritti fondamentali.
Su questa premessa si fonda del resto l’affermazione della giurisprudenza costituzionale sul “più elevato livello di tutela” offerto dalla Carta costituzionale che, a differenza della prospettiva meramente individuale e casistica dell’applicazione delle garanzie convenzionali nelle decisioni rese a Strasburgo, consente al giudice costituzionale di ponderare le garanzie di un diritto calandolo all’interno del sistema nel suo complesso (fatto di diritti, doveri, principi generali).
Nell’ottica di perseguire l’obiettivo della massima tutela delle garanzie dei diritti la Corte costituzionale è approdata all’affermazione della “superiorità assiologica” della Carta costituzionale che giustifica la necessità di graduare l’intensità dell’effetto di vincolo delle decisioni della Corte europea di Strasburgo in armonia con gli indici di riconoscimento della giurisprudenza europea “consolidata” descritti dalla sent. n.49 del 2015.
Andrea Guazzarotti
Mi sembra che non ci siano nodi da sciogliere di natura tecnica, se questa espressione connota la possibilità di trovare un qualche dispositivo procedurale capace di chiarire una volta per tutte le regole che devono presiedere alla gestione dei rapporti tra Carte dei diritti e delle “Vestali” di queste ultime.
Sciolto un nodo, infatti, se ne presenterà un altro, temo.
Ciò nella misura in cui le Carte dei diritti non si legano – soltanto – a una dimensione immanente di diritto naturale, sgorgante dal necessario rispetto dovuto alla dignità della persona e alla sua primazia rispetto alle strutture istituzionali che pretendono organizzare le comunità umane. Non si tratta, in altre parole, solo di dotarsi del migliore strumento con cui “scoprire” l’essenza intima di un diritto fondamentale, o inviolabile, della persona, per poi porlo nelle condizioni più favorevoli alla sua effettiva garanzia ed espansione.
Occorre, invece, interrogarsi sul legame che ciascun sistema di tutela dei diritti intrattiene col proprio sistema “politico” di riferimento. Il mutare del sistema politico, cui il sindacato delle Corti dovrebbe fare da contrappeso, condiziona necessariamente il ruolo e le funzioni delle Corti stesse.
A me è sembrato che il rafforzamento della tutela dei diritti individuali abbia subito negli ultimi venti anni accelerazioni notevoli, ma anche complicazioni notevolissime, tali da rendere la certezza del diritto sempre più precaria. Lo stesso stallo che si è creato sull’adesione della UE alla CEDU, per effetto del parere negativo della Corte di giustizia del dicembre 2014, è indice significativo di tale complessità. Se si guarda a quanto articolata sarebbe stata la procedura per permettere alla Corte EDU di sindacare il diritto dell’UE, stando a quel parere, ci si può fare un’idea di tale problema. Un simile grado di complessità nei rapporti tra sistemi giuridici può tollerarsi, in quanto costituisca un necessario passaggio verso una destinazione certa, destinazione che molti della mia generazione vedevano nella costituzione di una federazione europea di Stati pacificati nelle reciproche pretese di egemonia, una federazione in grado di esercitare anche un ruolo politico verso l’interno, e geopolitico verso l’esterno. Oggi, evidentemente, questa destinazione è quanto mai offuscata, così che il grado sempre più intricato dei rapporti tra fonti e tra diritti assume un peso difficile da giustificare.
3)Il consolidamento della giurisprudenza della Corte edu come discrimen fra operatività o irrilevanza della CEDU nell’ordinamento: esistono ancora, a suo avviso, dopo la “risposta” della Grande Camera della Corte edu nel caso G.i.e.m. c. Italia del 28 giugno 2018, le ragioni di contrasto fra la posizione espressa dalla sentenza n.49/2015 della Corte costituzionale e la Corte edu?
Adele Anzon
A mio parere la distonia tra la risposta della Corte di Strasburgo e la sentenza n.49 del 2015 della Corte costituzionale sul carattere vincolante delle pronunzie del sistema EDU è in gran parte solo apparente. Occorre infatti innanzi tutto considerare che le singole sentenze di Strasburgo sono fisiologicamente strettamente connesse al singolo caso. La giurisprudenza di Strasburgo «resta pur sempre legata alla concretezza della situazione che l’ha originata» (sentenza n. 236 del 2011) e , data la sua connotazione sporadica e casistica, spesso non è univoca ( sent.n.200/2016).Nel sistema EDU le singole decisioni non hanno efficacia al di fuori di esso salvo che come precedenti, mentre solo la Grande Chambre può modificare, in casi prestabiliti, indirizzi pregressi. In assenza di specifici interventi della Grande Chambre , tale giurisprudenza è spesso composta da decisioni tra di esse poco coerenti o addirittura incompatibili, mentre il numero di sentenze e decisioni pronunciate dalla Corte europea nelle diverse formazioni non aiuta ad assicurarne la costante coerenza e l’ordinato sviluppo. Il concorrere di tutti questi fattori rende tutt’altro che priva di problemi l’individuazione della “giurisprudenza consolidata” indicata dalla sentenza n.49 del 2015 della Corte costituzionale come il necessario riferimento alle operazioni interpretative dei giudici nazionali nell’esperire il confronto della legge nazionale con le norme convenzionali.
La Corte di Strasburgo nella sentenza della Grande Camera G.I.E.M. c.Italia del 2018 ha replicato con durezza che tutte le proprie pronunzie hanno il medesimo valore vincolante. Nonostante che a prima vista il contrasto di opinioni possa sembrare evidente, ad una più attenta e convincente lettura invece può essere superato tenendo presente la diversa prospettiva con cui le due Corti trattano l’argomento: la sent.n.49 del 2015 della Corte Costituzionale esige il carattere stabilizzato della giurisprudenza CEDU come presupposto necessario del vincolo per i giudici nazionali, con lo scopo di soddisfare esigenze di stabilità e di certezza nell’ottica del possibile ampliamento con efficacia erga omnes dei suoi dicta mediante gli strumenti del diritto interno. La sentenza della Grande Camera sopra citata , viceversa, nell’affermare che tutte le decisioni hanno di per sé un identico valore legale riguarda invece l’efficacia della singola decisione nei confronti degli Stati aderenti alla Convenzione, richiedendone l’adempimento, senza specifico riferimento ai giudici nazionali, ma soltanto alle istituzioni nazionali che di volta in volta lo Stato resta libero di prescegliere a tale scopo.
Certo , anche così superato il contrasto tra le due sentenze o comunque ridimensionatane la valenza conflittuale, il problema, già più sopra considerato, della concreta individuazione della giurisprudenza EDU consolidata resta irto di difficoltà. Ma tale individuazione rientra nei compiti di tutti i giudici nazionali, compresa ovviamente la Corte costituzionale e può essere cercata mediante il ricorso a diversi indizi. E’ auspicabile che l’operazione possa giovarsi del nuovo meccanismo disegnato dal Protocollo n.16 alla Convenzione.
Luisa Cassetti
E’ incontrovertibile il fatto che la precisazione fornita dalla Grande Camera nel caso G.I.E.M. and Others v. Italy del 28 giugno 2018, in merito alla pari efficacia vincolante di tutte le decisioni adottate dalla Corte di Strasburgo, esprime in realtà una chiara e diretta risposta ai distinguo introdotti dalla Corte costituzionale con la suddetta sentenza n.49 del 2015: ciò è del resto confermato dall’esplicita affermazione del giudice Pinto de Albuquerque quando ricorda che si tratta appunto di “una risposta a quella sentenza della Corte costituzionale italiana oltre che un messaggio indirizzato a tutte le Corti supreme e a tutti i giudici costituzionali europei” (v. pag. 106, nota n.96).
Al di là della chiarezza e del carattere esplicitamente perentorio dell’affermazione in questione non si può parlare in assoluto di un vero e proprio chiarimento.
Le prospettive dalle quali prendono le mosse i distinguo della Corte costituzionale muovono dalla consapevolezza di definire i confini del vincolo veicolato dall’obbligo di conformità agli obblighi internazionali di cui all’art.117 co.1 Cost. Per questo motivo assumono un grande rilievo i dubbi su ciò che a Strasburgo si debba considerare come orientamento “consolidato”.
Diversa è la prospettiva adottata dalla Corte EDU: i caratteri del suo processo e le potenzialità decisorie ad essa riservate convergono sull’unica possibilità di decidere se il diritto nazionale denunciato abbia violato o meno una garanzia della Convenzione e tutte le decisioni sono vincolanti.
Non troviamo qui alcuno spazio per il dialogo con i giudici nazionali nelle forme strutturate del rinvio pregiudiziale (per queste e altre sostanziali differenze processuali e decisorie tra Corte di giustizia e Corte Edu v. S.O’Leary, A Tale of Two Cities:Fundamental Rights Protection in Strasbourg and Luxembourg, in Cambridge Yearboook of European Legal Studies, 20 , 2018,, 3 ss.).
Nella giurisprudenza del 2019 resta confermata la premessa cd. “predominio assiologico” della Costituzione abbinata con la precipua capacità della Corte costituzionale di interpretarla in una prospettiva “di sistema” che significa poter effettuare di volta in volta un bilanciamento con altri valori costituzionali eventualmente confliggenti. Da qui deriva l’unicità del bilanciamento costituzionale e quindi l’unicità del risultato ovverosia la possibilità ancorché eventuale di annullare una legge con effetti erga omnes.
Nella sent. 25 del 2019 la Corte si è trovata nella condizione di dover fare la sintesi tra una sua decisione del 2010 ( n.282), la sentenza della Corte Edu De Tommaso e una sentenza della Corte di Cassazione (SS.UU. penali n.40076 del 2017) rispetto al significato della principio di legalità in materia penale. La norma che puniva l’inosservanza delle prescrizioni di “vivere onestamente “ e di “rispettare le leggi”, passata indenne dal giudizio di non fondatezza dei giudici costituzionali nel 2010, è stata poi scrutinata dalla Corte di Strasburgo rispetto al principio di legalità con riferimento alla libertà di circolazione (art.2 prot.n.4 Cedu) e si è arrivati alla censura di quella misura di prevenzione che per la sua formulazione vaga e imprecisa collide con la prevedibilità della condotta criminosa necessario presupposto per limitare la libertà personale di circolare. I giudici della Cassazione si sono confrontati con questa interpretazione della Corte Edu giungendo ad una sostanziale convergenza, ma quell’intervento non ha generato una vera e propria abolitio criminis e dunque permanevano spazi in cui quella norma incriminatrice avrebbe potuto operare: il sindacato di costituzionalità si pone qui come “necessario completamento” dell’opera di adeguamento interpretativo della Suprema Corte giacché l’interpretazione adeguatrice dei giudici non implica anche l’illegittimità costituzionale della disposizione oggetto dell’interpretazione per violazione di un principio convenzionale come parametro interposto ai sensi dell’art.117,co.1 Cost.
E’ chiaro l’uso che la Corte fa delle giurisprudenza elaborata a Strasburgo ricono
