La Cassazione civile utile. A proposito di un recente saggio di Paolo Biavati.
Intervista di Roberto Conti a Elena D’Alessandro, Massimo Ferro e Mario Serio.
Nel suo saggio apparso su questa Rivista qualche mese fa (P.Biavati, Note sul processo civile dopo l’emergenza sanitaria ) il Presidente dell’Associazione processualcivilisti italiani ha svolto un ragionamento ampio sul processo civile post Covid che, quanto alla funzionalità della Corte di Cassazione, muoveva da un dato di fatto che è ben presente in pressoché la totalità degli operatori del diritto.
La Corte di Cassazione è affetta da un problema ormai atavico, rappresentato dai tempi di risoluzione dei ricorsi presentati innanzi a sé, che mina alla radice la sua funzione nomofilattica. Crisi che si è accentuata nell’attuale periodo per effetto della pandemia e del blocco dell’attività giurisdizionale prodottasi.
L'idea che il Prof. Biavati ha inteso sottoporre all’attenzione della comunità scientifica e dei giuristi tutti è quella di pensare a forme di più stretto collegamento fra il giudice di merito e quello di legittimità, capaci di stimolare una pronta risposta della Corte Suprema rispetto a questioni di rilevante impatto sociale ed economico che non possono attendere l’intervento del giudice di legittimità a distanza di parecchi anni da vicende che assumono carattere seriale e rischiano di condizionare in modo marcato il corretto sviluppo dei traffici ma anche la necessaria protezione dei diritti fondamentali. La strisciante crisi economica che sta caratterizzando il nostro come altri paesi fortemente colpiti dalla crisi pandemica, purtroppo destinata a propagarsi per un tempo ad oggi indefinito impone, dunque, risposte adeguate alla gravità del momento che comunque si muovano nel solco della funzione tradizione della Corte di Cassazione.
È stato di recente ricordato il pensiero di Piero Calamandrei nel 1933 che, in occasione del decennale della Cassazione unica, affermava:«la porta, per la quale la scienza del diritto entra più liberamente nelle aule di giustizia, è quella della Cassazione unificata»(v.A. Carratta, G. Costantino, G. Ruffini, Attualità di Piero Calamandrei processualista, in P.Calamandrei, Opere giuridiche, Vol.I, Problemi generali del diritto e del processo,VIII, Riedizione a cura della Biblioteca e Archivio storico Piero Calamandrei inserita nella Collana "La memoria del diritto" distribuita da Roma Tre, 2019).
Quella constatazione deve oggi fare i conti con una dura realtà, nella quale il concorrente bisogno di perseguire in modo bilanciato ius litigatoris e ius constitutionis ha spesso prodotto disagi ad un punto di tale livello da mettere in discussione, per l’appunto, quella verità alla quale Calamandrei dedicò la sua riflessione. E in questo contesto il peso che la Corte tenta di sostenere facendo fronte al contenzioso tributario ed a quello, parimenti immanente, della protezione internazionale costituisce al tempo stesso la prova tangibile e la spia di quel disagio.
Dunque quale sarà il ruolo delle Corte di Cassazione, come essa potrà svolgere la funzione che l’ordinamento le assegna se i meccanismi di accesso continueranno ad essere informati al canone dell’eguaglianza al quale fa da pendant l’accesso “libero” ed indiscriminato a difesa del diritto alla giustizia? Un’eguaglianza che rischia di risolversi in gravissime diseguaglianze se si guarda al peso ed al valore – incidente sui diritti fondamentali e/o sul piano economico - delle diverse decisioni che il giudice di legittimità è chiamato ad adottare e che potrebbe richiedere uno sforzo aggiuntivo di riflessione sull’egualitarismo al quale Guido Calabresi e Philipp Bobbitt hanno dedicato notevole attenzione nel loro formidabile "Scelte tragiche".
Insomma, il dilemma che sta alla base della "scelta di primo grado" - a volere usare le categorie prescelte da Guido Calabresi - se consentire l’accesso alla giustizia di legittimità a tutti coloro che lo richiedono o solo ad alcuni, in un sistema di scarsità di risorse sarà uno dei temi centrali nel futuro del nostro Paese.
Come lo sarà quello correlato alle "scelte di secondo grado" che chiameranno il giudice di legittimità a selezionare, nel caleidoscopio delle decine di migliaia di ricorsi in ingresso, quelli che meritano di essere decise con priorità, riproponendosi i dilemmi che i due studiosi americani hanno richiamato sul metodo migliore per rispondere alla scelta tragica “di turno”.
Scelte che, a ben considerare, non possono ritenersi circoscritte, quanto alla soluzione, al mondo dei magistrati che compongono la Corte, poiché la Giustizia non appartiene soltanto a loro, ma è della società nel suo insieme, risente dei valori e della cultura che lì si ritrova.
Un fascio di questioni che si mostrano certo “tragiche” per chi dovesse non avere accesso al giudice di ultima istanza o dovesse averlo con grande ritardo perché ritenuto meno meritevole di quella tutela rispetto ad altro.
Idealmente collegandosi alla riflessione del Prof.Biavati ed alla tensione che animava il grande pensatore fiorentino Giustizia Insieme ha pensato di rivolgere a tre autorevoli personalità del mondo giuridico - Elena D'Alessandro, Massimo Ferro e Mario Serio - alcune domande sui temi qui accennati, in modo da offrire ai lettori dei punti di osservazione quanto più variegati sul tema.
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1. Iniziamo da dove pochi gradiscono cominciare. La funzione nomofilattica della Corte di Cassazione post Covid-19. Spesso si sostiene che, a Costituzione invariata, i rimedi alla lunghezza dei tempi del processo di legittimità possono trovarsi pensando solo ad un ampliamento di organico o all’informatizzazione del processo all’interno di misure organizzative che continuano a studiarsi. Il tutto con il solito dilemma fra esigenze di specializzazione e di valorizzazione dei diversi apporti culturali forniti da magistrati anche non “esperti” di una specifica materia. Quale è il suo avviso in proposito?
E.D’Alessandro Prima di accingermi a replicare ai quesiti posti, desidero ringraziare tutta la redazione di “Giustizia Insieme” per l’invito a partecipare a questo interessante dibattito. Le questioni che saranno affrontate sono assai spinose. L’obiettivo che mi pongo è quello di suscitare qualche - spero utile - spunto di riflessione.
Risponderò alla prima delle domande formulate basandomi sui dati oggettivi contenuti nel Quadro di valutazione UE della giustizia 2020 (EU Justice Scoreboard 2020). Ogni anno la Commissione europea mette a confronto l’indipendenza, la qualità e l’efficienza degli Stati membri, concentrandosi sul contenzioso in materia civile, commerciale e amministrativa. I dati raccolti sono illustrati con grafici. In tale contesto, il grafico numero 35 si riferisce al numero di giudici per ogni 100.000 abitanti (con riferimento agli anni 2012, 2016, 2017 e 2018). A tale riguardo, l’Italia si posiziona soltanto al ventiduesimo posto tra i ventisette Stati membri. Tale dato induce a ritenere che un ampliamento dell’organico potrebbe essere un utile strumento per rendere più efficiente il sistema giudiziario italiano, considerato, peraltro, che in base ai dati illustrati al grafico numero 33 del medesimo Quadro di valutazione, l’Italia è all’undicesimo posto (‘a metà classifica’) per ammontare di investimenti pubblici destinati al miglioramento del sistema giudiziario.
Aggiungo che, alla luce dell’esperienza maturata durante l’emergenza Covid-19, anche un ampliamento dell’informatizzazione esteso alla Suprema Corte e agli uffici dei giudici di pace che ancora non beneficiano di tale servizio, certamente non nuocerebbe all’efficienza del sistema giurisdizionale italiano.
Riguardo, infine, all’opportunità di predisporre misure organizzative volte a privilegiare esigenze di specializzazione, come sottolineato dallo stesso intervistatore, vi sono argomenti sia in favore sia contro la loro introduzione. Dipende dal valore che si privilegia e, quindi, dall’obiettivo che ci si prefigge.
Se l’obiettivo è quello di guadagnare posizioni nell’ambito del Quadro di valutazione UE della giustizia accorciando la tempistica del contenzioso civile, il rafforzamento delle misure organizzative volte a privilegiare esigenze di specializzazione dovrebbe essere premiante, posto che il giudice esperto della materia, forte dell’esperienza maturata sul campo, dovrebbe riuscire a definire i processi, scrivendo la decisione, in tempi più brevi.
Si debbono, però, evitare gli eccessi.
Le sezioni composte da soli magistrati esperti in una determinata materia non possono diventare “la regola”, perché gli episodi della vita che generano il contenzioso civile sono fenomeni complessi che, spesso, con difficoltà si lasciano inquadrare in “rigide categorie”. Proprio per cogliere a pieno questa complessità della società moderna i nuovi programmi di finanziamento di matrice europea spingono affinché l’attività di ricerca, nell’accademia, sia più interdisciplinare. Se l’interdisciplinarietà è lo strumento per dominare la complessità della società attuale, allora occorre valorizzare anche la figura del giudice non ‘esperto’, che porta in camera di consiglio il bagaglio esperienziale di un diverso settore del diritto civile.
M.Ferro La durata del processo di legittimità, computata per l’anno 2019 nel settore civile, è risultata pari a 3 anni e 14 giorni, in significativo calo rispetto all’anno precedente, dove si collocava a 3 anni 4 mesi e 5 giorni. Il dato, in sé isolatamente inteso, potrebbe già esaurire l’interrogativo, attenuandone la drammaticità in mera prospettiva problematica, cioè con invito ad esaminare i periodi che sono in costante decrescita nel quinquennio (e salvo una ripresa nel 2018), essendo partiti dai 1.332 giorni del 2015 per abbattersi sino, appunto, ai 1.110 dell’anno scorso. A ciò si aggiunga che proprio dal 2015, con 26.200 definizioni, si è innescato – in apparenza in modo irreversibile – un incremento virtuoso della produzione, consolidatosi ogni anno e culminato nei 33.045 provvedimenti ancora del 2019 (procedimenti definiti). Un bilancio che perciò misurasse l’impiego del capitale umano potrebbe limitarsi a sorreggere il commento dei flussi e l’aumento del numero delle decisioni pro capite, assecondandone la curva positiva e tanto più considerando che il computo non sconta fattori disorganizzativi esterni di portata straordinaria, alla stregua dei quali andranno invece lette le risultanze del 2020 e nonostante, invece, storiche scoperture di organico anche maggiori (per assenze e concomitanti esoneri) proprie di quegli anni rispetto alle attuali internalità critiche. Il dato offerto, del tutto omologo al più semplice quesito sull’intervallo temporale, mette in evidenza anche i limiti di produzione della macchina istituzionale e però viene spesso impiegato in un duplice contesto: la corrente narrazione giustificativa che invoca l’aumento dei giudici per migliorare la performance e, all’interno, una perdurante progettazione direttiva che nella sostanza si esaurisce in una altrettanto poco originale richiesta di nuovi numeri, incessantemente rinnovata ad ogni ricambio generazionale e direttivo.
Si tratta di atteggiamenti errati perché l’uno esclude programmaticamente qualunque investigazione sulla quantità e qualità di domanda che, a monte, impatta sul giudice di legittimità italiano e l’altro procede mimando una conduzione manageriale che sacrifica non solo qualità e autorevolezza della risposta giudiziaria ma, sul lungo periodo, l’identità intellettuale dei giudici stessi. Ancora un dato: nel 2010 si tennero 1.067 udienze, nel 2019 1.341; nel 2010 la media dei ricorsi trattati per singola udienza era 27,5, nel 2019 è ascesa a 29,6. Più ampiamente, il confronto fra la produttività individuale anche solo della fine degli anni ’90 rispetto alla curva finale del secondo decennio del nuovo secolo mette in luce non solo un consistente aumento di produttività, ma altresì il trascinamento di un debito giudiziario pregresso scaricato sulle generazioni successive, non ancora del tutto indagato e ormai tale da incombere, stravolgendole, sulle reali condizioni di apertura culturale, attrezzatura di studio e dunque tempo di preparazione che un diverso carico di lavoro individuale potrebbe e dovrebbe permettere a tutti i consiglieri. E che oggi è sempre meno assicurato.
A meno dunque di comprimere la risposta giurisdizionale in una pronuncia talmente sintetica da ledere l’obbligo di motivazione ex art.111 comma 6 Cost. e prendendo atto che il monte provvedimenti ha già da tempo raggiunto livelli a loro volta assai elevati, è contestabile il difetto di ambizione sottostante al proposto doppio rimedio aumento dei giudici/nuovi traguardi di produttività meramente numerica. Il dato del 2019 palesa inoltre un’intima contraddizione, che deriva proprio dalla sua parzialità e che, pertanto, reclama l’illogicità di un qualunque progetto che voglia operare solo su di esso: il caso italiano contrappone un indice di ricambio ancora altissimo, non essendo mai sceso sotto l’85% e con ben quattro picchi pari o superiori al 100% nel decennio 2009-2019, ma con la duplice desolante peculiarità di un numero di procedimenti iscritti tornati ad essere irraggiungibili, perché superiori ai definiti, dopo il punto di pareggio sostanzialmente conseguito nel 2017 e soprattutto senza nessuna possibilità, allo stato, di intaccare i dati di stock della Cassazione civile, fissati a 117.033 a fine 2019 (non vanno considerati, qui, i dati della prima parte del 2020, in ovvia controtendenza). Nessuna proposta dunque appare adeguata se essa non inquadra l’insieme dei fattori del cantiere, ideologici e materiali. Da questo punto di vista, occorre che i giuristi riconoscano che, nella sostanza, la Corte italiana assolve nella prassi del suo accesso e mancando negli interventi legislativi un costante scrupolo di salvaguardarne la funzione sancita dall’art.65 dell’ordinamento giudiziario, ad un ruolo di terzo organo di giustizia, al vertice di una sequenza organizzativa regolatoria del litigio civile in cui il ricorso per cassazione vi appartiene come passaggio di un programma ordinario. Consentito ad una somma eterogenea di parti (da quelle più abbienti ad altre fruitrici di assistenza pubblica nella difesa), ma entro una gittata almeno culturale che - come comune denominatore - non ne avverte la straordinarietà (anzi, in rivincita fattuale delle parole dei giuristi applicate al modello-ricorso). Per questo una risposta in termini di modello processuale astratto non ha alcun senso se non si accompagna ad un’analisi dell’organizzazione giudiziaria di legittimità da condurre in modo interdisciplinare e comparatistico, coltivando con realismo la consapevolezza che altre scienze – di economia gestionale, management, psicologia di comunità, statistica, sociolinguistica, finanza amministrativa – dovrebbero concorrere alla pari a studiare il modello di funzionamento organizzativo vivente e concreto. E al contempo assumere tutti i dati ambientali che, in altre esperienze sistemiche, permettono – anche solo per ottimale reattività sulla domanda – di perseguire in modo ordinario e prevalente la funzione nomofilattica.
Basti solo l’esempio francese: nel 2019, la durata dei procedimenti civili era di 429 giorni (peraltro in crescita nel decennio, rispetto ai 378 del 2010), con poco più della metà delle decisioni italiane (17.813), un flusso d’ingresso nell’identica proporzione (attorno alla metà di quelli italiani, 17.071, dopo un picco di 21.860 nel 2011), ma con uno stock, cioè di pendenti al netto dei definiti, di 19.231. É quel dato di approssimato sostanziale pareggio che consente di operare sull’unità annuale per lo smaltimento, che invece in Italia, nonostante ogni impegno professionale e tensione riorganizzativa, blocca lo smaltimento ad un indice modesto, consegnato per il 2019 al 22%. Lavorare sulla prospettiva di un anno o poco più significa offrire alla giurisprudenza di legittimità un contesto responsabile per selezionare i conflitti, organizzarne lo studio per ogni implicazione nei rapporti sociali ed economici, chiamare a contribuzione efficace tutti gli attori della giurisdizione, evitando il sopraggiungere – nella massa di numeri ingovernabili secondo il mero criterio della prevenzione temporale – di estemporanee scelte prioritarie, siano esse dettate di volta in volta da ambigue clausole normative (che finiscono con l’assecondare spinte di corto periodo della opinione pubblica e, sul piano tecnico, non sono sempre attuabili) o prescrizioni interne (altrettanto condizionabili da mutevoli sensibilità), entrambe in potenziale conflitto con il principio costituzionale di uguaglianza che, a fronte di risorse scarse, è messo a dura prova da sistemi selettivi (dei casi da trattare) contraddittori, sovrapposti e disastrosamente eccentrici rispetto al principio di ragionevole prevedibilità del formante decisorio e della sua epoca di confezione.
Dunque un primo punto su cui le comunità professionali coinvolte nella giustizia di legittimità dovrebbero convergere è il riconoscimento che un ruolo orientativo della Corte, nonostante i limiti del precedente in un sistema di civil law, non è allo stato perseguibile rincorrendo acriticamente i flussi in ingresso senza analizzare come essi si generano, né le proposte più tradizionali e scontate – aumento del numero dei giudici ovvero razionalizzazioni informatiche, versanti peraltro del tutto diversi e diversamente decisivi - possono costituire soluzioni corrette ovvero, rispettivamente, esaustive dei bisogni della drammatica crisi dell’organizzazione della Cassazione. La difficoltà ad esprimere lo jus constitutionis in termini temporali persuasivi rispetto alle esigenze poste nelle vicende di maggiore problematicità si scorge nell’orientamento alle risorse che con fatica l’intero assetto della Corte – frutto di leggi processuali, circolari del C.S.M., atti e norme della pubblica amministrazione e direttive del Primo Presidente, scelte di dettaglio degli altri profili direttivi – dirige per lo più verso lo jus litigatoris. Aumento dei giudici e ingegnerizzazione del processo non sono peraltro due soluzioni omogenee, anche se – nell’attuale dibattito – in parte per essere declinate al futuro e comunque riscuotono consenso e appaiono aggregate, quasi inscindibilmente, poiché intercettano una convergenza pacificata nella richiesta, che non scuote alcun equilibrio, né incide su alcuna causa dell’abnorme domanda anzi rincorrendola.
Vanno però fatte necessarie distinzioni. Incrementare l’organico della Corte di cassazione, scelta peraltro già disposta dal legislatore, costituisce una indicazione assai tradizionale, riflettendo l’ancestrale aspirazione meccanicistica per cui all’aumento della forza lavoro, a parità di condizioni praticate nel processo produttivo, corrisponde un aumento delle merci-pronunce. In realtà essa non mostra di considerare alcune circostanze di cd. scarto produttivo e cioè: vi è già stata una poderosa immissione di nuovi giudici, almeno dal 2012 in poi, pur se con congedo anticipato di persone di grande esperienza e residua alta produttività in occasione della riforma che ha ridotto, a metà del decennio, l’età pensionabile; altra vicenda incrementativa ha riguardato l’applicazione ad una sezione (tributaria) dei colleghi del Massimario; infine, vi è stato l’ingresso, in più riprese, di giudici aggregati o esperti ritornati in servizio e addetti al medesimo settore in sofferenza, oltre ad un accesso costante di quote di consiglieri per meriti insigni. Orbene l’ingresso di nuove generazioni di magistrati, con indici di ricambio che oggettivamente hanno mutato la composizione delle sezioni alterando il più lento meccanismo cooptativo, ha impattato sul sistema in modo attivo sotto il profilo delle quantità delle pronunce emesse, ma la sua trasformazione in risorsa altrettanto saldamente coordinata alla funzione nomofilattica non può dirsi altrettanto raggiunta. Lo comprovano alcuni dati: la ricorrenza crescente dei contrasti interni; la alimentazione per il nuovo contenzioso di precedenti conflittuali e spesso coevi; la drammaticamente più corta durata della stabilità delle stesse soluzioni al contrasto dettate sulla medesima questione dalle Sezioni Unite con frequenti e ravvicinate nuove remissioni sullo stesso punto; l’aumento dei ricorsi per revocazione; la proliferazione, anche nelle stesse Sezioni, di prototipi redazionali disomogenei per estensione, dialogo con i precedenti e selezione delle essenziali questioni preliminari di natura processuale. Si tratta di fattori alla base di un humus culturale, non solo interno, in cui proprio l’inclinazione meramente quantitativa progettata, incentivata e realmente perseguita (nella sostanza, il carico di lavoro individuale e collegiale) nella formazione dei ruoli restituisce un clima in cui la forza persuasiva della pronuncia innovativa o che affronta un contrasto sembra necessitare – in modo del tutto contraddittorio con il modello su cui si fonda l’autorevolezza dei sistemi basati sul precedente – di una ripetizione, più e più volte, per potersi dotare di plausibilità. Il che getta una patina di provvisorietà e qualche volta sperimentalità alla prima pronuncia, non essendo predittibile se sarà seguita da altre conformi o preluderà ad una resistenza e per quanto tempo la coabitazione di indirizzi difformi sosterrà il percorso ermeneutico prima di un intervento delle Sezioni Unite. Le conseguenze di selezione avversa rispetto al formarsi del contenzioso in ingresso sono agevolmente intuibili: la consapevolezza che il precedente innovativo necessita all’interno della Corte di un percorso ulteriore e indeterminato per fissarsi in termini di riferimento come ‘diritto certo’ alimenta l’intera struttura redazionale, nonché il suo malfermo collegamento di sistema; all’esterno, il medesimo provvedimento non assolve ad alcuna funzione disincentivante nuovi flussi di ricorsi coltivati con argomentazioni contrarie.
Si tratta di circostanze che non sembrano analizzate nel loro impatto e la scorrevolezza con cui si indulge, ancora una volta, verso il mero aumento dei giudici quale prima opzione sistemica può trovare spiegazione nell’apparente neutralità ordinamentale della scelta (che sposta in modo non irreversibile risorse da un comparto all’altro della giurisdizione, assicurandone anzi maggiore circolarità) e nella sua vocazione compromissoria (essa non instaura conflitti all’esterno della magistratura e nelle comunità professionali della giustizia, poiché non viene affrontata la questione della non proporzionalità della domanda di accesso alla Corte rispetto alle capacità di definizione corrente, oltre che dei pendenti a regime). I limiti della soluzione reiterano pertanto la parzialità del dato di sofferenza quantitativa, ma non affrontano alcun nodo relativo al mutamento qualitativo irreversibile che quegli indici numerici hanno oramai determinato sulla costituzione materiale della Corte italiana. Anzi, se è possibile ricordare una proposta che la stessa A.N.M. – sezione della Cassazione aveva coraggiosamente introdotto alcuni anni orsono in un pubblico dibattito: occorrerebbe, al contrario, una perspicua riduzione del numero dei giudici di legittimità, accompagnata da una massiva sensibilizzazione sulla non inevitabilità dello stesso ricorso per cassazione per ogni litigio questione o materia, accompagnando l’obiettivo anche con l’investitura della selezione della domanda affidata ad un’Avvocatura specializzata ed ordinata in albo apposito, con scelta a monte di esclusività di patrocinio solo per tale processo rispetto alle difese assumibili avanti ai giudici di merito. Ne guadagnerebbe, tra l’altro, anche il bacino di reclutamento dei consiglieri per meriti insigni di cui all’art.106, comma 3, Cost., oggi numericamente così vasto da non costituire, di fatto, un contesto seriamente preselettivo, confondendosi con l’altro e diverso requisito della mera anzianità quindicennale. Se su questo punto l’esempio, ancora, rimanda agli avocats aux conseils, gli unici abilitati in Francia a patrocinare avanti alla Corte di cassazione e al Consiglio di Stato (sono 119 titolari), andrebbe auspicabilmente valutata – constatando l’incomparabilità numerica con le oltre 4 decine di migliaia del modello italiano (che non si fonda sul numero chiuso, né la riforma della legge n.247/2012 ha dispiegato ancora alcun effetto selettivo) – la caratura istituzionale di un ceto forense non solo specializzato (sul giudizio di legittimità e i mezzi di ricorso) ma ampiamente associabile, nella sua rappresentanza, in una continua collaborazione progettuale e istruttoria sulla tenuta di sistema della stessa Corte di cassazione. Si pensi a conferenze e consultazioni decisive fra giudici e avvocati di legittimità proprio per analizzare la composizione del contenzioso e dei suoi flussi, fornire elementi informativi sui contrasti ovvero fissare i presupposti per una rimeditazione dei precedenti di cui si predichi la datazione storica o incompatibilità, si può aggiungere, di lettura costituzionale. Ma si tratta, si è consapevoli, di suggestione mai presa in serio esame nei progetti di riforma posto che, com’è noto, il corso propedeutico all’iscrizione all’albo speciale degli avvocati cassazionisti italiani non spiega effetti sul possesso dei requisiti vigenti anteriormente al febbraio 2021 e manifesterà assai modesti riflussi selettivi e in ogni caso differiti di decenni.
Altro fronte dovrebbe essere l’attuale interpretazione del settimo comma dell’art.111 Cost., da circa 70 anni inteso in senso estensivo come copertura di un sindacato di legittimità che va oltre le sentenze e può dirigersi anche ai cd. provvedimenti definitivi e decisori sui diritti soggettivi. La giurisprudenza ha così allargato il bacino di giustiziabilità verso assetti regolati dal giudice di merito ma con pronunce ritenute suscettibili di violazione o falsa applicazione della legge, specie colmando un deficit di normazione conforme a Costituzione per svariati rapporti e conflitti. L’indirizzo, peraltro, si era formato in un’epoca di acerba articolazione del controllo di costituzionalità e senza contrappesi con le normazioni sovranazionali, intervenendo soprattutto su un impianto legislativo antecedente alla Carta del 1948. Orbene, non solo il quadro ordinamentale è completamente mutato quanto ai riferimenti di costituzionalità e compatibilità esterna, ma negli ultimi decenni il legislatore domestico ha pienamente assunto la traiettoria della ricorribilità in Cassazione tutte le volte in cui la pronuncia di merito, benché non nella veste di sentenza, ne esigesse il controllo sulla tutela di pregnanti diritti soggettivi. Ciò farebbe ritenere matura l’epoca per una rimeditazione del pregresso indirizzo, così evidenziando la piena responsabilità politico-parlamentare di scelte di allargamento dell’accesso alla Corte. Con la salvaguardia, piuttosto, della tutela di diritti soggettivi fondamentali, a chiusura del sistema, un arretramento della interpretazione al dato testuale della norma costituzionale avrebbe l’effetto di un riordino selettivo della materia suscettibile di intervento cassatorio ai sensi della citata disposizione.
Tutt’altro commento va esposto quanto all’informatizzazione del processo. La nostra istituzione sconta un ritardo storico, frutto di una scelta esattamente capovolta – per restare nella comparazione con la Francia, in cui il processo telematico è stato avviato per primo nella sede di legittimità – avendo riguardo alla specialità dell’ufficio (concentrato, ad unica sede, nazionale, con un equilibrio di genere crescente) e del processo (organizzativamente ancora semplice, con prassi riconducibili ad unità per via di efficaci prescrizioni anche amministrative interne oltre che giurisprudenziali). Il processo telematico di cassazione, che ha brillato per la sua assenza durante il periodo del lockdown e la difficoltà di assicurare l’accesso agli atti nella generale sospensione delle attività e la riprogettazione delle adunanze e camere di consiglio da remoto, è dunque scelta tecnico-organizzativa imprescindibile, a patto che il suo decollo avvenga insieme per tutti i suoi atti, da quelli di parte a quelli del giudice, dalle notifiche al deposito e pubblicazione contestuale della decisione, facendo tesoro delle esperienze sinora praticate negli uffici. Si tratta di valorizzare la naturale esigenza di canalizzazione degli atti, di parte e del giudice, che il processo telematico impone al fine di renderne compatibile la disamina non solo individuale ma che già tenga conto della virtuosità delle adunanze tenute in via telematica presso la Corte e sino al 31 luglio 2020, quasi sempre precedute da ulteriori approfondimenti preliminari con lo stesso mezzo. Sul versante del costume redazionale, va preso atto che le opportune indicazioni di uniformità stilistica impartite nel 2016 per la prima volta hanno permesso di oggettivizzare la stesura scritta delle pronunce, evitando la bizzarra (e peraltro poco avvertita come tale) proliferazione di stili grafici, di fatto con soggettivizzazione stridente per una Corte che aspira, anche per questa via, ad un’imputazione collegiale delle sue decisioni. Tale spinta, è stato osservato, pare però essersi in parte esaurita, per una somma di inclinazioni individualistiche, il ritorno in auge di sentenze-trattato, la necessità di veloce consegna degli elaborati (confezionati in proprio dai magistrati redattori), la scarsa dimestichezza informatica di altri, l’inesistenza di una adeguata filiera di semielaborati fornita da assistenti stabili a supporto delle Sezioni e dei rispettivi consiglieri. Sullo sfondo, va anche annotata la mancanza di percorsi di formazione comune interni strettamente connessi ai ruoli e dunque a tendenziale doverosa partecipazione almeno per gruppi di consiglieri addetti a settori omogenei, nonché la carenza di continuità di esperienze seminariali virtuose (pur inaugurate all’inizio del decennio) proprio sulla motivazione ovvero su altre figure centrali delle regole processuali.
La produzione delle decisioni attraverso un unico desk del giudice, esercitabile anche da remoto e quale imprescindibile assetto d’esordio del processo telematico di cassazione, raffinerebbe certamente il risultato, presentandosi anche come l’occasione per superare lo schema libero di stesura e, previa la più ampia discussione sui modelli, adozione di format omogenei, almeno per tipologia di pronunce ovvero riferimenti alle adunanze o udienze. Ovviamente, occorrerebbe far tesoro della lunga esperienza dei giudici di merito quanto a reale comprensione e metabolizzazione degli atti in lettura a video, costruendo dispositivi che almeno affrontino queste criticità, superando ogni rassegnazione culturale quale si avrebbe se il processo telematico di cassazione fosse l’attuale processo così com’è meramente trasfuso in un server. Parimenti, andrebbe dunque replicato – uscendo da una certa timidezza propositiva - anche il modello organizzativo messo a punto con il processo telematico amministrativo, ai fini della chiarezza e sinteticità degli atti di parte, rimettendo al Primo Presidente, come avviene per il Consiglio di Stato ai sensi dell’art.13-ter del decreto legislativo n.104 del 2010 e previa la stessa interlocuzione istituzionale preventiva, il potere di regolamentare il perimetro degli atti difensivi, per criteri di redazione e limiti dimensionali, con le stesse conseguenze. La misura ben può e dovrebbe invero assumere portata normativa, così evolvendo l’esperienza dei Protocolli e, in tal modo, contribuendo ad una modulazione meglio organizzata di un ambiente di lavoro che sconterà inevitabili criticità, nella sostituzione della carta e del tradizionale fascicolo, avendo di mira l’obiettivo della fattibilità di una disamina completa di elementi redazionali chiari e sintetici (in linea con la prescrizione del comune P.C.T. attivo nel merito). Ma senza l’illusione che un intervento, quale sarà, di ingegnerizzazione organizzativa provochi un abbattimento dei flussi solo se in sé considerato, ove non si presti adeguata attenzione di dettaglio, oltre alla facilità di avvio, altresì alla semplicità di trattazione e all’output cui è chiamata la macchina.
Sulla specializzazione e i giudici non esperti: va detto subito che, ove sia confermata la progettata temporaneità della appartenenza del consigliere ad una Sezione o, meglio, ad un’area omogenea in essa definita (ai sensi dell’art.231 della Circolare C.S.M. sulle tabelle 2020-22), si potrebbero creare le basi, profondamente malferme, per una retrocessione ad una cultura genericista del giudice, trasferendo pericolosamente nella competenza tecnica un sospetto di intima inidoneità all’evoluzione interpretativa e ignorando in modo clamoroso che già di per sé l’età di accesso alla Corte (in aumento possibile per la nuova Circolare sui trasferimenti del 9 settembre 2020), i meccanismi di mobilità interna, il turn over generazionale, semmai e all’opposto, richiederebbero un rafforzamento dei necessari indici della specializzazione. Il carattere nazionale dell’Ufficio ha infatti, sinora, arginato l’applicazione anche alla Corte del limite temporale di permanenza nelle funzioni, ma la cennata prospettiva, pur allo scopo di evitare la concentrazione - peraltro impossibile, già per le proporzioni del contenzioso – in capo ad un singolo consigliere esperto delle questioni afferenti ad una certa materia, potrebbe assumere i tratti destabilizzanti rispetto alla faticosa costituzione di gruppi di lavoro, interni alla medesima Sezione, sufficientemente coesi, ovviamente per numero di componenti maggiore rispetto a quelli di un ordinario collegio, ma in realtà a vocazione motivata perché destinati ad offrire la generalmente attesa risposta competente ai ricorsi e al contempo rappresentare l’interlocutore attendibile della stessa giurisprudenza di merito e della comunità professionale di riferimento. Per questa ragione è semmai preferibile che i gruppi per aree omogenee siano costituiti da consiglieri all’inizio anche non esperti della materia ma con destinazione non sporadica alla trattazione dei relativi affari, così da acquisire velocemente la necessaria esperienza. Solo raggiunto tale assetto, evitando – come tuttora accade - inserzioni del tutto occasionali di consiglieri estranei al gruppo di lavoro, può essere strutturato un congegno di ingresso/uscita regolato secondo criteri che ne favoriscano il graduale avvicendamento.
M.Serio In via generale desidero premettere che le mie risposte agli stimolanti quesiti posti nel dibattito con lungimiranza promosso da Giustizia Insieme saranno particolarmente concise in considerazione dell'esauriente trattazione svolta dagli altri, autorevoli interlocutori dai cui circostanziati interventi il lettore ben può trarre significative e benefiche indicazioni.
Il dilemma tra incremento del numero dei Magistrati addetti ad un dato Ufficio e miglioramento in senso tecnologico e della specializzazione del servizio attanaglia ogni settore della giurisdizione, ed in particolare di quella civile in cui più evidenti ed avvertite, anche sulla scena internazionale, sono le diseconomie derivanti dalla mancata o incompleta attuazione del precetto costituzionale che sviluppa la nozione di "giusto processo" anche sul terreno della sua ragionevole durata. È, tuttavia, indubbio che il giudizio di legittimità esibisca carattere e funzione talmente peculiari, e richieda l'impiego di energie professionalmente e culturalmente apprezzate, che le approssimazioni ,immediatamente percettibili agli occhi degli osservatori più esperti ,si risolverebbero sia in un impacciato funzionamento del sistema ruotante attorno alla nomofilachia sia in una compromissione dell'immagine dell'organo giudicante. Naturalmente, una realistica visione della realtà ,rappresentata dal dilagante afflusso di ricorsi per cassazione, impone che non si rinunci alla formazione della specificità del ruolo del Consigliere di Cassazione attraverso apposite attività di studio, preparazione, discussione dedicate ad altri Giudici desiderosi di misurarsi con una sfera decisoria del tutto particolare ed irripetibile. In questo senso si rivelano di somma importanza i corsi di conversione alla funzione di legittimità organizzati sia dalla Scuola superiore sia dai formatori interni alla stessa Corte Suprema. Se è vero che questa non deve arroccarsi su posizioni di torre accessibile solo dagli iniziati, è altrettanto vero che la cultura della giurisdizione di legittimità impostata sui criteri fissati dall'art.360 c.p.c. non può essere dispersa né spinta verso approdi ad essa tradizionalmente estranei, del tutto sbilanciati, come non di rado accade davanti alle sezioni penali della Corte, sul versante di apprezzamenti fattuali o di merito che dovrebbero essere preclusi. Coniugare il necessario mantenimento di questa struttura di giudizio con la rapidità richiesta dall'incalzante e diffusissima domanda delle parti (analiticamente descritta negli altri interventi, che ho avuto il vantaggio di leggere in anticipo) non può che implicare accorgimenti mirati, quali quelli, anche provenienti da esperienze straniere ,di cui discuterò nelle risposte successive.
2. Il ricorso alla comparazione per sciogliere i nodi. Proprio Piero Calamandrei nei suoi studi dedicati alla Cassazione civile, dedicò ampio spazio alla comparazione fra i diversi sistemi giuridici che nei Paesi europei disciplinavano, all’epoca, il ruolo delle giurisdizioni superiori. Biavati, con la sua proposta di attivare il collegamento diretto fra giudice di merito e giudice di legittimità sembra inserirsi a pieno titolo in questa prospettiva. Vi sembra che questa prospettiva sia utile e proficua e, se sì, in che misura rispetto ai temi qui affrontati?
E.D’Alessandro Concordo con l’Illustre Maestro. La comparazione fra i diversi sistemi giuridici, con particolare riferimento al ruolo svolto dalle giurisdizioni superiori, mi pare senz’altro proficua. Nel compiere tale attività, e, in particolare, nel confrontarsi con ordinamenti che prevedono filtri d’accesso alle giurisdizioni superiori, occorre tuttavia tenere a mente un dato che non era presente quando Calamandrei scriveva, essendo la sua monografia sulla Corte di Cassazione (in due tomi) datata 1920. Mi riferisco al fatto che, in Italia, a differenza di altri paesi europei, il ricorso per cassazione trova una garanzia costituzionale nell’art. 111, co. 7, della Costituzione.
Come a più riprese sottolineato dalla dottrina processualcivilistica, ogni tentativo di importare sistemi di filtro modellati sull’esperienza di ordinamenti a noi vicini dovrà pertanto misurarsi con la portata della citata disposizione della Costituzione.
Anche quando si guardi all’esperienza di altri Stati per trarre utili indicazioni a proposito del modo in cui le giurisdizioni superiori sono organizzate occorrerà tenere a mente il modo con cui la nostra Costituzione concepisce i rapporti tra giudice ordinario e giudici speciali, perché l’impostazione potrebbe non necessariamente coincidere con quella adottata nell’ordinamento straniero preso a riferimento. Così, ad esempio, nel contesto del sistema giudiziale civile tedesco, all’epoca preso ad esame anche da Calamandrei, il Bundesgerichtshof si caratterizza per un’efficienza dovuta in primis al carico di lavoro più esiguo rispetto a quello della nostra Corte di cassazione. Infatti il Bundesgerichtshof, in linea con la Costituzione federale tedesca, si occupa solo di controversie civili e commerciali. Per contro, le controversie di lavoro e quelle tributarie (che, da noi, generano un cospicuo carico di lavoro per la Corte di legittimità) sono affidate ad una diversa ed apposita Corte di vertice.
Più semplice è prendere spunto dall’esperienza di altre Corti di vertice a proposito delle misure di coinvolgimento del pubblico: penso, in particolare, alle interessanti misure adottate a tal fine dalla UK Supreme Court, invero non dissimili da quelle adottate dalla Corte costituzionale. Si è deciso di registrare e rendere disponibili sul sito web della Corte tutte le udienze, così come di non utilizzare toghe e wigs affinché la giustizia sia percepita come “friendly” e “vicina” dalla cittadinanza.
M.Ferro La suggestione del professor Biavati, peraltro formulata con l’estremo garbo proprio della consapevolezza di un’intelligente provocazione, ha il merito di richiamare tutti alla drammaticità con cui il nuovo diritto reclama con urgenza una dimensione nazionale e prevedibile. Il divario temporale che separa la trattazione nel merito delle nuove questioni rispetto al divenire esse oggetto del giudizio cassatorio offre significato alla proposta. Essa dunque ha il pregio di ipotizzare una distanza corta, istituzionalizzando il bisogno di nomofilachia immediata. E tuttavia, per quanto già detto, la sua traiettoria non intacca, in apparenza, alcuno dei fattori del sovradimensionamento della domanda di accesso alla Corte. In secondo luogo, la devoluzione immediata alla Cassazione di una questione controversa assegna alla singola iniziativa del giudice di merito di fatto una funzione impeditiva al formarsi di una più larga acquisizione interpretativa, così permettendo, nel dialogo fra giudici di merito, dottrina e avvocatura, la costituzione progressiva di un diritto vivente tale anche da escludere contrasti profondi, ove sedimentato nel territorio al lordo delle esperienze impugnatorie e dei relativi commenti (ed anche senza che, in ipotesi, si pervenga sempre e comunque ad una pronuncia di legittimità). Assumere un istituto a quesito obbligato e con prospettati effetti interpretativi generali (inevitabili nonostante ogni puntualizzazione, pena la frustrazione dell’intero impianto organizzativo) finirebbe cioè per eludere, a ben vedere, lo stesso ruolo di composizione dei conflitti che la Corte ha nella sua costituzione ordinamentale e che presuppone una giurisdizione di merito articolata per diverse competenze territoriali. Altra perplessità concerne l’improprietà adattativa cui si presterebbe la stessa funzione nomofilattica che, provocata senza il citato retroterra, si determinerebbe senza potervi attingere, dunque con una consapevolezza meno profonda degli effetti connessi alle varie opzioni ermeneutiche alfine scelte. Con il rischio di ingessare l’evoluzione della norma interpretata, salvo prevedere continui e repentini giudizi di identico segno, che – ove sfociassero anche in mutamenti delle pronunce a valenza nomofilattica – minerebbero la serietà del congegno ipotizzato, che comunque implica risorse ed investimenti. Così, la previsione di un modello ancora una volta meramente processuale – ispirato ad esempio al recurso extraordinário de uniformização de jurisprudência dell’ordinamento portoghese – rischia di concentrare l’ennesima tensione riformistica in un campo, come detto, proprio della sola scienza giuridica, drammaticamente disconnesso rispetto ad analisi dei flussi e bacino di lavorazione del contenzioso che affluisce alla Corte.
Va messo per ultimo, ma da non sottovalutare, il rischio di deresponsabilizzazione in capo al giudice di merito nell’applicazione del nuovo diritto o, all’opposto, la pericolosa pressione ambientale alla non decisione, oltre che l’incalcolabile innesto nel sistema di un nuovo istituto ad oggettiva portata dilatoria.
M.Serio A questa domanda, specialmente stimolante per un comparatista, è agevole la risposta incondizionatamente positiva. E ciò sul piano generale degli apporti migliorativi dello stato di un ordinamento giuridico che la conoscenza di altri sistemi sempre determina. Vedremo più avanti che è conseguenziale trascorrere dal piano puramente epistemologico a quello dell'innovazione del diritto interno allorché il primo offra soluzioni, atteggiamenti culturali, modelli esperienziali traducibili in misure normative o organizzative.
Quanto al collegamento diretto tra giudice di merito e giudice di legittimità possono aprirsi scenari nuovi improntati allo svolgimento da parte del primo di ruoli di cooperazione e preparazione rispetto al giudizio di legittimità.
Penso all'attribuzione ai giudici di merito del compito di pronunciarsi, come avviene nel common law inglese, sulla ricorribilità dei propri provvedimenti per cassazione, adottando come parametri di riferimento, eventualmente da riproporsi davanti la Corte di Cassazione in caso di rigetto dell'autorizzazione, quelli legati al generale interesse alla soluzione del problema connesso all'eventuale impugnazione nonché quello della mobilità ed incertezza, eventualmente da fugare, degli orientamenti circolanti intorno alla "res judicanda".
3. Quanto i canoni di effettività ed efficienza della giustizia che trovano matrice prevalente nelle fonti sovranazionali possono giocare un ruolo attivo nella ricerca di forme di tutela e soluzioni normative improntate a rivitalizzare il ruolo della Corte di Cassazione?
E.D’Alessandro La funzione e il ruolo centrale della Corte di Cassazione nel contesto del sistema giudiziario italiano sono molto ben valorizzati dalla Costituzione. Ciononostante, il richiamo ai criteri europei di effettività ed efficienza, sulla base dei quali, ogni anno, la Commissione europea predispone il Quadro di valutazione UE della giustizia degli Stati Membri (EU Justice scoreaboard) potrebbe forse spronare il nostro legislatore a ricercare forme di tutela e soluzioni normative improntate a rivitalizzare il ruolo della Corte di Cassazione in un’ottica di efficienza e di competizione con gli altri Stati membri. Infatti, come segnalato ogni anno nella parte introduttiva del Quadro di valutazione UE, uno Stato membro in cui il sistema giustizia è efficiente – rectius: è più efficiente di quello di altri Stati membri - è uno Stato in cui gli investitori sono spinti ad operare.
M.Ferro Provando a rispondere con lo stesso metodo materialistico, parto dalla fisicità. In Francia, il Tribunal de Grande Instance de Paris è stato trasferito nel nuovo Palais de Justice des Batignolles: alto 160 metri, riunisce tre strutture, vi è organizzato il lavoro di 1.800 persone tra magistrati e personale, ha un riferimento di utenza di 2 milioni di persone. È in vetro, cemento, metallo ed è ispirato alla luce. Non è stato costruito sulla base di un’indicazione di fonte sovranazionale, ma costituisce il risultato di una complessa scelta che ha consapevolmente rivisto un archetipo nazionale, fondato sull’imponenza muraria, la severità architettonica, l’oscurità quali componenti visive compendiate in una secolare nozione di giustizia, sofferenza, gerarchie, solennità e autorità. In cui la distanza è stata in tutta Europa la condizione per dire la legge. Dobbiamo chiederci se questa straordinaria progettazione di Renzo Piano non schiuda idee più generali su cui riflettere anche per la giustizia di legittimità del nuovo millennio, ove fattivamente si vogliano tradurre i buoni propositi di giustizia autorevole, empatica, efficiente e parte solida della costituzione materiale delle relazioni sociali ed economiche, sia pur nella versione del punto di caduta dei precetti positivi. Può sembrare eccentrico, ma l’immenso investimento nel digitale e nelle infrastrutture orientate alla salvaguardia attiva delle risorse scarse del pianeta che anche il nostro Stato si accinge a praticare come condivise scelte di rilancio e sviluppo sostenibile delle società europee passa da una profonda rivisitazione delle strutture organizzative, materiali e anche simboliche cui continua ad essere affidata la preservazione dell’unità del diritto oggettivo nazionale. Andrebbe così recuperata tutta la sostanzialità che l’esame equo, pubblico e ragionevole da parte di un sistema giudiziario indipendente ed imparziale, secondo l’art.6 CEDU, impone di organizzare, allestendo complessive condizioni non solo di lavoro-produzione ma altresì di rappresentazione-partecipazione della giustizia. Così, c’è da chiedersi se il tradizionale sistema della verticalità processuale abbia ancora un corrispondente riflesso nei paradigmi architettonici della solidità muraria, densità cromatica e chiusura al cielo propri del passato. Tanto più che un Ufficio apicale chiamato al contempo a dire il diritto di tutti e per tutti dovrebbe assumere anche dall’immaterialità ideologica di questo compito delle forme coerenti con il diverso rapporto che le Costituzioni domestiche e i Trattati hanno indicato nella considerazione della persona, nozione ben più evoluta del suddito o del solo homo oeconomicus. Infine, c’è da chiedersi se un intero ordinamento regolato sul digitale sia ancora compatibile, anche in termini di agevole sicurezza del dato, rispetto alla scarsa funzionalità di strutture murarie concepite, all’opposto, entro paradigmi culturali basati su testi scritti e accumulazione cartacea, con un’idea di oblio dominata dalla cedevolezza della materia più che da scelte razionali e normative.
Ovviamente l’efficacia della giurisdizione di legittimità, al di là degli aspetti appena considerati, trae alimento continuo – e per certi versi punto di caduta più che salvifico rispetto al cd. processo infinito italiano – dalle matrici profondamente sostanziali sia delle norme CEDU sia delle molte fonti UE e sovranazionali che hanno abituato anche la Corte italiana ad assumere la precettività del risultato voluto da una certa disciplina (si pensi al valore del giudicato) rispetto ai limiti del diritto processuale. La più seducente lezione che proviene, tentando una formula riassuntiva, dagli ordinamenti sovranazionali, in cui provvidamente anche il nostro è inserito, e cioè la semplicità del comando, inverte il rapporto con il processo individuandone punti essenziali di garanzia ma avendo come primario obiettivo la realizzazione effettiva del diritto sostanziale, in antico denominata strumentalità. In questo, la strada domestica è ancora lastricata di tradizione e difficoltà, quasi insormontabili, ergendosi spesso le dinamiche processuali ad un prius condizionante eccessivamente – da ogni angolo visuale – il dibattito sulla norma applicata dal giudice di merito. Che sia il residuo o rinnovato terreno di scontro sulla regolarità delle forme, animato dal contraddittorio delle parti ovvero il filtro di accesso cui si aggrappa la cultura selettiva del giudice di legittimità, in concreto il ruolo materiale svolto dal processo rallenta e differisce e talora preclude l’esame del diritto applicato alla fattispecie. La grande opportunità offerta dal processo telematico potrebbe allora ben intercettare la più ampia direttiva di sostanzialità di tantissimi Regolamenti UE, ad esempio, per ridurre se non proprio azzerare ogni difficoltà regolativa dell’accesso al processo di legittimità, codificando e guidando la sua introduzione entro un alveo tecnologicamente strutturato nel quale si proceda per passaggi: senza trabocchetti, per chi vi reca tutti gli elementi prescritti e senza deroghe per chi non li ha, instaurando una più semplice procedura di data entry agile, tutelata e però ferma nella preclusione ad abusi. Ne guadagnerebbe la concentrazione della lite sul merito cassatorio invocato, sarebbero scoraggiati accessi impropri e di contenzioso seriale pretestuoso, con la sola accortezza di prevedere un limitato e attrezzato incubatore aperto alla ricognizione della eccezionalità dei casi d’ingresso mal disegnati da un sistema informatico (di continuo aggiornamento, aperto all’intera comunità professionale interessata alla giustizia). D’altronde, proprio alcuni Regolamenti UE hanno inaugurato formulari, secondo linee guida omogenee semplici, così tracciando modalità di esposizione del caso e richieste in modo predefinito. Sarebbe, a rifletterci, la ragionevole contropartita rispetto ad altre misure selettive cui si è qui fatto cenno. Con l’obiettivo di ridurre alla marginalità le pronunce di improcedibilità e di circoscrivere anche quelle d’inammissibilità. Va solo ricordato che, ancora nel 2019, le reiezioni dei ricorsi assommavano al 67,8%.
Infine, tra i tanti progetti che sono all’attenzione dei Governi e dei Parlamenti con la Next Generation EU non apparirebbe davvero eccentrico un investimento radicale di risorse sul sistema giustizia, posto che esso – a dirla con altro linguaggio – avrebbe il pregio della catena di valore già molto corta, si presta ad una uniformizzazione coordinabile e rendicontabile dal soggetto pubblico, intercetta tutti i parametri di transizione al digitale e pone in collegamento l’efficienza della sua struttura – come enfaticamente recita ogni narrazione sul doing business – con l’attrattività per capitali, merci e persone. I settori che si prestano al recovery fund sono molteplici, almeno nel diritto dell’economia e la crisi della giurisdizione di legittimità offre – non casualmente - le cifre alte del suo stock problematico proprio nelle materie del tributario, del lavoro e delle procedure concorsuali, essenziali per la competitività delle imprese interne, la regolarità dei mercati e gli equilibri del credito. Dunque, non è un fuor d’opera assoluto riconoscere che una onesta traduzione radicale di molte norme e principi della legislazione sociale europea trovano oggi un ostacolo nella inefficienza con cui le liti pervengono alla loro definizione finale, già per i tempi del giudizio di cassazione.
M.Serio Come detto, il ricorso a fonti ordinamenti diverse da quelle del paese d'origine del giurista, trascina con sé come esito inevitabile l'allargamento dell'orizzonte cognitivo, di per sé capace di suggerire interventi modificativi o, comunque,utili raffronti tra i sistemi messi in comunicazione.Se si guarda all'obiettivo dell'effettività,intesa in termini di efficacia della risposta giudiziaria e della sua attitudine a soddisfare concretamente l'aspirazione che ha mosso le parti del giudizio, mi sembra che potrebbe concorrere allo scopo la maggior concentrazione in capo alla Cassazione di poteri definitori della controversia, con assottigliamento dei casi di rinvio al giudice di merito.Certamente l'aggravio sarebbe notevole, ma i vantaggi per le parti e per le non meno congestionate giurisdizioni inferiori sarebbero innegabili.
4. La Presidente emerita della Corte costituzionale Marta Cartabia, nel gennaio di quest’anno, è stata una delle artefici dell’idea di aprire la Corte costituzionale alla società civile, attraverso l’approvazione di modifiche regolamentari ed interne orientate a favorire forme di sempre più marcato dialogo fra la Corte costituzionale e gli operatori attivi nella società. Lei ritiene che quella strada potrebbe essere battuta anche rispetto al ruolo della Corte di cassazione e, se sì, con che modalità e sulla base di quali modifiche normative o anche solo interne?
E.D’Alessandro La mia risposta è affermativa. A tale riguardo, richiamo ancora una volta il Quadro di valutazione UE della giustizia 2020 (EU Justice Scoreboard 2020) facendo notare che, tra gli indici valutati dalla Commissione europea per misurare la qualità dei sistemi giurisdizionali civili degli Stati membri, vi è quello della vicinanza della giustizia ai cittadini (citizen-friendly justice). L’idea è che una giustizia percepita dalla società civile come “vicina” ispiri fiducia.
Non è semplice far apparire citizen-friendly una corte di vertice come quella italiana, a cui l’ordinamento assegna una funzione di nomofilachia ma che, nel 2019, secondo le statistiche rese pubbliche, ha definito più di 33.000 controversie civili, con una durata media a giudizio di 1.110 giorni (e trattasi di trend in calo!). Pertanto, una riforma normativa da molti auspicata è quella finalizzata a ridurre il carico di lavoro della Cassazione per restituire alla società civile una corte di vertice in condizioni di svolgere attività nomofilattica. Tra gli operatori, come noto, non vi è però concordia circa le modalità con cui raggiungere l’obiettivo.
Mentre si attende l’intervento del legislatore, ispirandosi all’esperienza della Corte Costituzionale e della UK Supreme Court inglese, si potrebbe cercare di avvicinare un po’ di più la giustizia di legittimità alla collettività. Ad esempio, si potrebbero pubblicare sul sito web della Corte di Cassazione schede illustrative (e forse anche pillole video dell’udienza pubblica) di decisioni reputate dall’Ufficio del Massimario interessanti per la collettività. Mi riferisco, in particolare, ai ‘non addetti ai lavori’. Penso, ad esempio, alle sentenze sui riders e sulla natura dell’assegno divorzile, che tanta eco hanno avuto nell’opinione pubblica.
Per quanto concerne, invece, il dialogo attivo tra la Cassazione e gli altri operatori giuridici (‘gli addetti ai lavori’), a cui espressamente si riferisce la domanda posta dall’intervistatore, mi sembra che vi siano già delle prassi virtuose che si potrebbero incentivare, senza necessità di mettere mano ad alcuna modifica, neppure interna. Penso, in particolare al noto ciclo di seminari ”Διαλογοι sulla giustizia civile”. In tale contesto, magistrati, accademici ed avvocati, riuniti al Palazzaccio, si confrontano, dialogando, su questioni di particolare importanza ovvero su contrasti giurisprudenziali rimessi alle Sezioni Unite, prima che queste ultime si pronuncino. Il meritorio scopo è quello di fare in modo che il Collegio giudicante possa giovarsi degli spunti di riflessione emersi dal dibattito.
M.Ferro La duplice funzione di orientamento istituzionale, secondo la nomofilachia dell’art.65 dell’ordinamento giudiziario e al contempo il posizionamento al vertice di una filiera giudiziaria in senso stretto, implicano un assetto tendenzialmente interno all’intero plesso giurisdizionale. E tuttavia la scelta costituzionale e poi di legislazione ordinaria secondo il modello di canalizzazione nella magistratura di Cassazione di ulteriori compiti di raccordo, coordinamento e regolazione dei conflitti rispetto alle altre magistrature impongono di attualizzare la struttura amministrativa secondo una più marcata autonomia. Come la progressiva articolazione interna ha invero fatto emergere, dapprima sulla base di iniziative di condivisione di responsabilità dei Primi Presidenti e poi nell’ambito del sistema tabellare regolato dal C.S.M., nessuno dei compiti affidati all’Ufficio di Cassazione riesce a reggere senza una robusta iniezione di risorse proprie, di tipo finanziario e amministrativo, che – secondo uno statuto di specialità – costituiscono il presupposto per lo svolgimento adeguato dei crescenti compiti di relazione istituzionale assunti. Dall’interlocuzione peculiare, attraverso il Primo Presidente, con il C.S.M. sino alla Rete europea dei Presidenti delle Corti Supreme, il dialogo con altri attori amministrativi, costituzionali e internazionali e la esponenzialità esclusiva di un interesse fondante una giurisdizione nazionale sollecitano una divisione organizzativa interna di funzioni referenti decisive proprio al fine di assicurare una moderna unità della giurisdizione, ben oltre il solo ambito comunicativo dei provvedimenti assunti in sede di legittimità. E dunque l’attrazione di capitale umano stimolato a compiere un’esperienza non di mera produttività mutata di mera sede di lavoro, ma aperta ad una rappresentanza regolata del diritto vivente, per come riassunto e definito nella giurisdizione.
Ciò significa auspicare che, accanto ad una fondamentale autonomia di bilancio e finanziaria, con un budget autonomo aggiuntivo rispetto alle ordinarie destinazioni nelle voci di spesa ministeriali, la Cassazione possa divenire Ufficio elettivamente accessibile, per specialità di concorso e con guarentigie peculiari, non solo, com’è ora, per i consiglieri, ma anche per il personale amministrativo, dovendo ipotizzarsi concorsi ad hoc e, soprattutto, profili innovativi (ad es. ingegneri informatici, psicologi, esperti di comunicazione, linguisti, manager). In quest’ambito, una funzione nazionale dovrebbe accompagnarsi a meccanismi perequativi incentivanti, volti ad un reclutamento all’insegna del pluralismo territoriale e del rispetto del genere, parametrando idonee indennità (in modo proporzionale e non identico per tutti) alle distanze territoriali e così superando le disuguaglianze di fatto nell’accesso. L’obiettivo, se perseguito in tal modo, avvicinerebbe maggiormente anche il concomitante innesto di regole temporali di moderato turn over, dirette a permettere a più funzionari di perseguire un’esperienza amministrativa di eccellenza, che non può ridursi alla pari di altre opportunità di rientro nella medesima sede di origine e così stabilizzarsi, senza ricambi generazionali. Serve, per essere ancora più chiari, un progetto permanente di attrattiva d’identità istituzionale legata alla funzione e non alla mera sede, che dovrebbe operare sia per i giudici che per il personale dell’amministrazione. Tra l’altro, il recente lockdown (con le innovative formule organizzative delle camere di consiglio a distanza) e il futuro processo telematico (in questi mesi non certo anticipato con lo smart working, praticato nei modestissimi limiti consentiti ad una pubblica amministrazione che ancora non dialoga
