L’ennesima proposta di riforma elettorale: quando perseverare è diabolico...

1. Il riformismo compulsivo in materia elettorale: un’anomalia italiana

La proposta di riforma della legge elettorale per il Parlamento nazionale, presentata il 26 febbraio scorso (A.C. n. 2822, c.d. stabilicum), costituisce l’ennesimo capitolo dell’ipercinetismo in materia elettorale[1] che da un trentennio circa affligge il nostro Paese. Come è noto, a partire dal 1993 nessuna legge elettorale è stata sperimentata per più di tre volte.

Una tale instabilità si spiega avendo riguardo, da un lato, ai limiti tecnici delle diverse leggi elettorali, dall’altro a motivazioni più squisitamente politiche. In ogni caso, la rapida successione di diverse leggi elettorali è stata espressione di un “iperattivismo” del Parlamento spesso determinato da vincoli esterni ad esso (la riforma elettorale del 1993 è “figlia” del referendum abrogativo parziale sulla legge del Senato; l’italicum e il Rosatellum sono stati approvati a seguito, rispettivamente, della sent. 1/2014 e 35/2017 della Corte costituzionale).

Questo riformismo compulsivo costituisce un’evidente patologia, sia perché la legge elettorale è una sorta di Grundnorm del sistema politico e quindi dovrebbe connotarsi per «un grado di stabilità se non identico quantomeno tendenzialmente comparabile con quello proprio del dettato costituzionale e non variare continuamente secondo le contingenze del gioco politico»[2], sia perché i sistemi elettorali, per radicare i propri effetti nell’ordinamento, debbono necessariamente essere applicati in più tornate[3].

Peraltro, queste continue innovazioni hanno investito solo, o prevalentemente, i sistemi elettorali in senso stretto, dimenticando la c.d. legislazione elettorale di contorno, nonostante che essa sia «almeno altrettanto essenziale, ai fini del mantenimento del sistema democratico e altresì allo scopo di sagomare il quadro politico, rispetto al sistema elettorale in senso stretto»[4].

Di conseguenza, la legislazione di contorno è o assai risalente e frammentaria (si pensi a quella relativa alle limitazioni all’elettorato passivo, largamente implementata da una giurisprudenza parlamentare per alcuni profili assai creativa[5]) o bisognosa di integrazioni (si pensi alla disciplina della comunicazione politica[6]) o, ancora, connotata da previsioni di dubbia costituzionalità (si pensi alla disciplina della raccolta delle firme in sede di presentazione delle liste elettorali e alle discutibili fattispecie di esenzione[7]).

Sul punto, è sufficiente ricordare come già la “Commissione Quagliariello” già nel 2013 aveva evidenziato la decisiva rilevanza istituzionale della legislazione di contorno e di una strategia riformatrice a questo livello[8] che invece è mancata, «quasi che si trattasse di questioni di natura prevalentemente tecnica, da considerarsi marginali nella complessiva economia dei sistemi elettorali»[9]. Al contrario, alcuni istituti propri della legislazione di contorno finiscono per condizionare, almeno in parte, il rendimento dei sistemi elettorali: si pensi, solo per citare un esempio, alla rilevanza di previsioni quali quella, già ricordata, dell’esenzione dalla raccolta delle firme in favore di alcune liste, che, incidendo sull’offerta elettorale, contribuisce, almeno indirettamente, ad alimentare la frammentazione.

Vi sono poi alcuni capitoli della legislazione di contorno che ancora non sono disciplinati o non sono disciplinati adeguatamente.

Sul primo punto, si pensi alla disciplina del contenzioso elettorale preparatorio relativo alle elezioni politiche, in ordine al quale la sent. n. 48/2021 della Corte costituzionale ha affermato la necessità di un intervento legislativo, ritenendo che essa non ricada nell’ambito di applicazione dell’art. 66 Cost. Tuttavia, il “buco nero giurisdizionale”[10] dato dall’assenza di tutela giurisdizionale su queste controversie non è stato ancora risolto: infatti il monito al legislatore ad intervenire sul punto non ha avuto seguito (come avvenuto, purtroppo, in molte altre occasioni). Rimane quindi ancora una zona franca che attiene al diritto di elettorato passivo, e quindi ascrivibile al novero dei diritti inviolabili, la cui tutela effettiva, come si legge nella stessa sentenza, richiede l’accesso a un giudice, posto che «previsione del diritto inviolabile e garanzia del ricorso al giudice per assicurarne la tutela devono insomma coesistere e sorreggersi reciprocamente»[11].

Sul secondo punto, rimangono ancora largamente in attesa di soluzioni stabili questioni inerenti all’effettività del diritto di voto, a cominciare dalla vexata quaestio dei c.d. fuori sede: la sperimentazione operata con riferimento prima alle elezioni europee del 2024 (art. 1-ter, d.l. 7/2024) e quindi ai referendum abrogativi del giugno 2025 (art. 2, d.l. 27/2025) non ha avuto seguito con riferimento al referendum costituzionale del 22-23 marzo 2026, nonostante che in una recente, pregevole relazione del Ministero dell’interno si legga che «il modello di voto per i “fuori sede” applicato per la tornata referendaria del 2025 può essere ritenuto, da un punto di vista dell’impatto organizzativo, sufficientemente assimilato nei meccanismi più generali della c.d. “macchina elettorale” complessiva»[12]. Da questo punto di vista, la questione del voto dei c.d. “fuori sede” incrocia le scelte operate con riferimento ai sistemi elettorali: nella stessa relazione si afferma che «con riferimento alle elezioni politiche, è noto che in base all’attuale legge elettorale vi sono 221 diverse schede per i collegi uninominali e plurinominali di Camera e Senato, il che comporterebbe la necessità per le sezioni elettorali – eventualmente istituite ad hoc – di gestire diverse e numerose schede per raccogliere il voto dei “fuori sede” e ritrasmettere le schede votate ai seggi di “iscrizione” nel Comune di residenza per il successivo scrutinio. Ciò non garantirebbe la certezza, la celerità, la segretezza del voto e la tempestività dello scrutinio, con elevati rischi di disfunzionalità tecniche e di regolarità delle operazioni elettorali»[13]. 

2. Le criticità, ancora non risolte, della circoscrizione estero

Tra i problemi che il legislatore elettorale dovrebbe affrontare vi è sicuramente anche quello della circoscrizione estero, oggetto di diffuse ma mai risolte criticità.

Tra queste, vi è, come noto, la modalità di voto per corrispondenza che appare assai problematica alla stregua dell’art. 48, comma 2, Cost., poiché non vi è alcuna certezza che il voto sia espresso dall’elettore personalmente, liberamente e in condizioni di riservatezza[14]. Tuttavia, la Corte costituzionale ha disatteso tali rilievi di costituzionalità nelle ordinanze 195/2003 e 63/2018, sebbene nella seconda abbia riconosciuto che l’ordinanza di rimessione evidenziava «oggettive criticità della normativa denunciata quanto al bilanciamento della “effettività” del diritto di voto dei cittadini residenti all’estero con gli imprescindibili requisiti di personalità, libertà e segretezza del voto stesso».

Alla base della scelta del legislatore vi è stato probabilmente un bilanciamento tra l’effettività del diritto di voto dei residenti all’estero, di cui all’art. 48, comma 3, Cost., e i valori di personalità e segretezza di cui allo stesso art. 48, comma 1[15]. Tuttavia, tale bilanciamento è quantomeno opinabile, giacché il sacrificio dei requisiti previsti dall’art. 48, comma 2, definiti dalla Corte “imprescindibili”, «è troppo ampio – sia nella fase di formazione della volontà che nella fase del voto»[16].

Per di più questa modalità di voto, così dubbia sul piano della legittimità costituzionale, non ha favorito la partecipazione al voto: in particolare, nelle elezioni del 2022 la partecipazione è precipitata al 26,35% alla Camera e al 25,99 al Senato.

Un ulteriore aspetto suscettibile di un intervento di riforma attiene alla distribuzione degli eletti in quattro ripartizioni separate: con la riduzione del numero dei parlamentari si è determinata una ulteriore, decisa accentuazione del carattere maggioritario del sistema elettorale, a dispetto della sua qualificazione formale (l’art. 11, comma 1, della l. n. 459/2001, prevede che «l’assegnazione dei seggi tra le liste concorrenti è effettuata in ragione proporzionale per ciascuna ripartizione, con le modalità previste dagli articoli 15 e 16»). Si tratta di una questione non irrilevante perché, come è noto, la Corte costituzionale (sent. 1/2014) ha affermato che «qualora il legislatore adotti il sistema proporzionale, anche solo in modo parziale, esso genera nell’elettore la legittima aspettativa che non si determini uno squilibrio sugli effetti del voto».

In effetti, al Senato ciascuna ripartizione elegge un solo senatore, nonostante evidenti e forti differenze in termini di numero di cittadini italiani residenti[17]; ed anche con riferimento alla Camera, si sono accentuati insieme, il carattere maggioritario del sistema elettorale e lo "schiacciamento" in termini di rappresentanza delle quattro ripartizioni[18]. In questo senso, le soluzioni astrattamente percorribili sono almeno due: o la trasformazione del sistema di elezione in un vero e proprio sistema maggioritario, con eliminazione del voto di preferenza e modifica anche dell’art. 11 della l. 459/2001 o, in alternativa, un accorpamento delle ripartizioni in una o due[19].

Infine, dovrebbe aprirsi una riflessione anche con riferimento alla previsione del voto di preferenza che, come è noto, è escluso per gli elettori delle circoscrizioni nazionali[20]. I noti problemi insiti in questa modalità di voto finiscono per essere aggravati, con riferimento alla circoscrizione estero, dalle discutibili modalità di esercizio del voto. Non stupisce allora come da più parti e a più riprese siano stati denunciati abusi e scorrettezze[21].

Vale allora la pena di riflettere se mantenere il voto di preferenza nella circoscrizione estero sia perché, alla stregua di quanto affermato nella sent. 1/2014 della Corte costituzionale, esso non può essere definito costituzionalmente necessario, dato il basso numero di seggi assegnati alle diverse ripartizioni, sia perché, data l’ampiezza delle ripartizioni, manca quella “vicinanza” tra candidati ed elettori cui la Corte costituzionale si è riferita nella stessa sentenza.

3. Il c.d. stabilicum: una proposta di riforma elettorale “sospesa” tra due legalità costituzionali?

Il lungo dibattito sulle riforme elettorali nell’ultimo ventennio in Italia si è inserito quasi sempre, in modo più o meno coerente a seconda dei casi, all’interno di più generali progettazioni costituzionali[22]. Dato il sistematico fallimento di tutte queste ultime, sulle leggi elettorali (e sulle loro riforme) si sono scaricate aspettative che da sole non possono riuscire a soddisfare. Non solo, ma i contenuti di alcune di esse (la l. 270/2005, c.d. legge “Calderoli” o Porcellum; la l. 52/2015, c.d. italicum) sono state concepite come “attuative” di progettazioni costituzionali poi non entrate in vigore, e ciò contribuisce a spiegare gli interventi caducatori del giudice delle leggi[23].

Non è certo casuale che i sistemi elettorali introdotti con la legge Calderoli (soprattutto quello della Camera, in quanto majority assuring) risultassero congeniali proprio rispetto alla forma di governo delineata dal progetto di riforma costituzionale approvato nella XIV legislatura, ispirata a una sorta di premierato[24]: dopo la reiezione di quest’ultima nel referendum del giugno 2006, la l. 270/2005 ha potuto, per così dire, dispiegare in pieno tutti i problemi di costituzionalità che sono stati scrutinati dalla sent. 1/2014. Anche l’Italicum è stato pensato nel contesto di una revisione costituzionale (il c.d. testo “Renzi-Boschi”), tanto che uno degli aspetti critici emerso in occasione del referendum costituzionale del dicembre 2016 è stato il “combinato disposto” tra riforma elettorale e revisione costituzionale[25].

Anche in questo caso, l’esito del referendum costituzionale ha “esaltato”, insieme, i dubbi di costituzionalità e quelli di “sostenibilità” della legge elettorale, in presenza di contenuti di dubbia costituzionalità e dell’asimmetria dei contenuti per i due rami del Parlamento.

Una discutibile strategia del genere potrebbe riproporsi con la recente proposta di riforma elettorale che sembra, almeno in parte, calibrata della proposta di revisione costituzionale della forma di governo presentata dal Governo nell’attuale legislatura e approvata in prima deliberazione dal Senato (A.C. n. 1921, c.d. “premierato elettivo”).

In effetti, l’art. 92 Cost., nel testo risultante da tale proposta di revisione costituzionale, prevede che il Presidente del Consiglio sia eletto a suffragio universale e diretto per cinque anni e che la legge disciplini «il sistema per l’elezione delle Camere e del Presidente del Consiglio, assegnando un premio su base nazionale che garantisca una maggioranza dei seggi in ciascuna delle Camere alle liste e ai candidati collegati al Presidente del Consiglio, nel rispetto del principio di rappresentatività e di tutela delle minoranze linguistiche»; il testo modifica inoltre l’art. 57, comma 1, Cost., affiancando alla base regionale «il premio su base nazionale previsto dall’articolo 92».

Ebbene, tutti e tre questi elementi sono presenti, almeno in parte, nella proposta di riforma elettorale che sembra quindi, ancora una volta, “anticipare”, sul terreno della legislazione ordinaria, i contenuti di una futura (ma ormai incerta) revisione costituzionale.

Rinviando al paragrafo successivo alcune considerazioni sul secondo e il terzo, in questa sede vale la pena di soffermarsi sul primo: ovviamente, la proposta di riforma elettorale non prevede l’elezione diretta del Presidente del Consiglio ma impone alle coalizioni ed anche alle liste che si presentino da sole di indicare «il nome e cognome della persona da indicare come proposta per l’incarico di Presidente del Consiglio dei ministri» (art. 1, comma 7).

Come è noto, anche la l. 270/2005 prevedeva l’indicazione del “capo unico” della forza politica o della coalizione. Tale previsione era stata considerata ambigua, anche se nella prassi non si era tradotta in un vincolo giuridico al Capo dello Stato, ipotizzabile solo con una revisione dell’art. 92 cost.[26], né era risultata tale da alterare la più complessiva posizione costituzionale del Presidente del Consiglio, come affermato in un paio di occasioni dalla Corte costituzionale (sent. 262/2009; 23/2011).

La previsione contenuta nello stabilicum è però decisamente più “impegnativa”: non solo, infatti, essa allude testualmente ad una persona destinata ad essere proposta come Presidente del Consiglio ma addirittura, con riferimento alle coalizioni, richiede la sottoscrizione dei «presidenti» o dei «segretari dei partiti o dei gruppi politici collegati in coalizione».

Il salto di qualità pare evidente, anche se, da un lato, la relazione alla proposta di legge afferma che tale indicazione realizzerebbe solo un «elemento di trasparenza dell’offerta politica» e, come tale, «privo di effetti vincolanti», non risultando sulla scheda elettorale e, dall’altro, il testo della proposta si premura di precisare che «restano ferme le prerogative spettanti al Presidente della Repubblica ai sensi dell’articolo 92, secondo comma, della Costituzione».

E tuttavia, delle due l’una: o la disposizione proposta non dà luogo a vincoli giuridici, ma allora determina quantomeno il rischio di fraintendimenti nel corpo elettorale, oppure essa è funzionale ad anticipare sviluppi costituzionali futuri e dunque pone problemi obiettivi de iure condito: da questo punto di vista, in effetti, la tesi più riduttiva non riesce a spiegare la già richiamata solennità cui è accompagnata tale indicazione. 

4. Lo stabilicum: una legge elettorale che somma i difetti della l. 270/2005 (porcellum)…

Gli altri due contenuti principali dello stabilicum, ovvero il premio di maggioranza nazionale con riferimento sia alla Camera che al Senato, presentano, a parere di chi scrive, de iure condito insuperabili problemi di legittimità costituzionale.

Sul punto si può rinviare largamente alle altre relazioni pubblicate in questo numero e, in particolare, a quelle di Spadacini e di Passarelli.

In questa sede ci si può limitare ad osservare che la proposta di legge presenta di nuovo, dopo il porcellum e l’italicum, il premio senza tenere conto delle indicazioni offerte nelle sent. 1/2014 e 35/2017 della Corte costituzionale ma, appunto, probabilmente, guardando ad una legalità costituzionale futura ma incerta.

La differenza rispetto alle due leggi precedenti è data dalla previsione di un premio di maggioranza fisso, individuato in 70 seggi per la Camera e in 35 per il Senato, in favore della coalizione o della lista singola che abbia ottenuto il maggior numero di voti validi a livello nazionale e che abbia conseguito almeno il 40% di voti validi nel primo turno di votazione, ovvero a seguito di un turno di ballottaggio nel caso in cui le prime due liste o coalizioni abbiano ottenuto entrambe almeno il 35% dei voti validi.

In estrema sintesi, la previsione di un premio fisso, ancorché non configurato come majority assuring, è per definizione in contrasto con le indicazioni risultanti dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, che, come è noto, non ammette eccessi di torsività nei sistemi elettorali fondati sul premio di maggioranza.

In effetti, nello stabilicum il premio può, a seconda dei casi, o risultare eccessivamente ampio, e quindi irragionevolmente torsivo (potendo raggiungere o superare il 60% dei seggi) o risultare insufficiente a garantire alla lista o alla coalizione vincitrice la maggioranza assoluta dei seggi. Da questo punto di vista, l’ipotesi del ballottaggio appare paradigmatica: da un lato, questa previsione consente potenzialmente il conseguimento del premio anche a chi al primo turno abbia ottenuto una percentuale di consensi limitata, dall’altro, l’aliquota aggiuntiva di seggi potrebbe comunque risultare insufficiente nell’ottica della governabilità. In entrambi i casi si tratta di una torsività irragionevole alla stregua della giurisprudenza costituzionale: come è noto, la sent. 35/2017 ha giustificato l’assegnazione di un premio di maggioranza pari complessivamente a circa il 54% dei seggi in favore della lista o coalizione che avesse ottenuto il 40% dei voti validi; e tuttavia, ha fatto salvo il «controllo di proporzionalità riferito alle ipotesi in cui la previsione di una soglia irragionevolmente bassa di voti per l’attribuzione di un premio di maggioranza determini una tale distorsione della rappresentatività da comportarne un sacrificio sproporzionato, rispetto al legittimo obbiettivo di garantire la stabilità del governo del Paese e di favorire il processo decisionale»[27]; in questo senso, anche un premio insufficiente per la stabilità del Governo del Paese risulta incostituzionale nella misura in cui determina una torsività fine a se stessa, o, se si vuole, inutilmente in danno della rappresentatività.

Il tutto è poi aggravato da possibili esiti diversi della competizione elettorale nei due rami del Parlamento che non possono essere esclusi in una stagione di grande volatilità elettorale e, comunque, nei casi in cui la distanza in termini di voti tra le due coalizioni principali sia minima: il punto è già stato evidenziato dalla dottrina[28] e dai Servizi studi di Camera e Senato[29], ma deve essere ribadito fino al punto di mettere in dubbio la praticabilità di sistemi elettorali fondati sul premio di maggioranza alla stregua del bicameralismo paritario fatto proprio dalla nostra Costituzione[30]. Da questo punto di vista, parafrasando il monito contenuto nell’ultima parte della sent. 35/2017, vi è da chiedersi se lo stabilicum dia luogo, in ragione dei suoi contenuti, a sistemi elettorali che finiscano per ostacolare, anziché favorire, «la formazione di maggioranze parlamentari omogenee»[31].

Da parte sua, la previsione del premio di maggioranza nazionale esteso al Senato è intrinsecamente problematica: certo, della locuzione «base regionale» si può dare un’interpretazione più o meno restrittiva[32]; e tuttavia, non vi è dubbio che la previsione di un premio fisso sulla base di una lista che è unitaria, ancorché “spacchettata” a livello regionale[33], appare fuori asse rispetto alla ratio dell’art. 57 Cost., a maggior ragione perché alcune delle Regioni con minore consistenza demografica non sarebbero destinatarie di “seggi-premio”.

In questa parte vi è un’evidente incoerenza di fondo tra lo stabilicum e il disegno di legge costituzionale relativo al premierato, pur essendo entrambi espressione delle stesse parti politiche: quest’ultimo, infatti, confermando il criterio della «base regionale» fa salva la previsione di un premio di maggioranza nazionale al Senato, presupponendo quindi che de iure condito un premio nazionale sia di per sé incompatibile con la «base regionale».

Rimane poi la questione dell’esclusione dei voti della Valle d’Aosta e del Trentino-Alto Adige dal computo dei voti utili ai fini del raggiungimento della soglia del 40% anche se poi, con un’evidente incoerenza, gli elettori di queste Regioni risultano coinvolti nell’eventuale ballottaggio. Sul punto, è da ricordare che anche la l. 270/2005 escludeva i voti dei cittadini della Valle d’Aosta ai fini della determinazione del premio con riferimento alla Camera[34]. Tale scelta era stata definita un evidente vulnus che fortunatamente non risultò mai decisivo ai fini dell’esito delle tre competizioni nelle quali ha trovato applicazione la l. 270/2005.

Per concludere sul punto, è appena il caso di richiamare il fatto che il premio di maggioranza non può essere considerato una sorta di equivalente sistemico di un sistema maggioritario applicato in collegi uninominali: rinviando alla dottrina sul punto, si può richiamare, ancora una volta, la sent. 35/2017 nella parte in cui, con riferimento all’italicum, ha ricordato che «il turno di voto qui scrutinato – con premio assegnato all’esito di un ballottaggio in un collegio unico nazionale con voto di lista – non può essere accostato alle esperienze, proprie di altri ordinamenti, ove al ballottaggio si ricorre, nell’ambito di sistemi elettorali maggioritari, per l’elezione di singoli rappresentanti in collegi uninominali di ridotte dimensioni. In casi del genere, trattandosi di eleggere un solo rappresentante, il secondo turno è funzionale all’obbiettivo di ridurre la pluralità di candidature, fino ad ottenere la maggioranza per una di esse, ed è dunque finalizzato, oltre che alla elezione di un solo candidato, anche a garantirne l’ampia rappresentatività nel singolo collegio»[35].

5. Segue: … e del Rosatellum

Infine, lo stabilicum conferma, e per alcuni profili accentua, alcuni dei più rilevanti difetti del Rosatellum che in questa sede possono essere solo elencati. Tra questi:

1. la differenziazione delle soglie di sbarramento tra le liste facenti parte di una coalizione e le liste singole; sul punto, già con riferimento alla l. 270/2005 si era osservato che «rimane molto arduo argomentare l’esclusione di forze maggiori, rispetto a quelle minori, se ci si confronta con le logiche proprie della rappresentanza politica universale e eguale»; in questo senso, le soglie plurime sono state definite «tanto più irragionevoli in quanto artificialmente collegate alla spregiudicatezza dei premi previsti senza alcun limite e senza nessun ordine»; e ciò perché mentre le soglie di sbarramento selezionano in “entrata” le forze politiche, il premio di maggioranza altera l’esito “in uscita”[36];
2. il trasferimento dei voti delle liste in coalizione tra l’1 e il 3% alle liste che abbiano superato il 3% ed appartenenti alla stessa coalizione; tale scelta appare criticabile anche dal punto di vista degli elettori: il voto a queste liste appare infatti una sorta di voto di “serie B”, sia perché diretto a liste che non conseguono una propria rappresentanza, sia perché destinato a favorire liste diverse, sia pure apparentate[37];
3. il trasferimento dei voti attribuiti alla sola lista circoscrizionale (nello stabilicum; nella vigenza del Rosatellum, ai soli candidati nei collegi uninominali) alle liste coalizzate pro-quota, cosicché il trasferimento del voto di un elettore finisce per dipendere dalle scelte fatte dagli altri (ipoteticamente anche una minoranza di elettori, qualora una gran parte degli elettori voti solo per le liste circoscrizionali)[38];
4. la scelta per un modello di liste bloccate che addirittura lo stabilicum rafforza ulteriormente, laddove prevede un premio attribuito sulla base di una lista che è nella sostanza nazionale (ancorché malamente “spacchettata” a livello circoscrizionale[39]), laddove aumenta, seppur di poco, il numero dei candidati nei collegi plurinominali, e, soprattutto, laddove presuppone un aumento, anche considerevole, degli eletti nei collegi stessi (in particolare laddove il riparto dei seggi avvenga senza applicazione del premio). In questo caso, appaiono fondati i dubbi di legittimità costituzionale, alla luce del fatto che la Corte ha condannato leggi elettorali che prevedano liste bloccate lunghe che, in quanto tali, non assicurano né la facoltà dell’elettore di incidere sull’elezione dei propri rappresentanti, né la conoscibilità stessa dei candidati (sent. 1/2014).

Vi è da chiedersi se il Rosatellum e, a maggior ragione lo stabilicum, abbiano dato pieno seguito alle indicazioni della sentenza laddove prevedono collegi plurinominali che eleggono un numero limitato di candidati (il primo, ma, potenzialmente, non il secondo, come detto) ma la cui elezione deriva da un complesso meccanismo “a cascata” a tre livelli per la Camera e a due livelli per il Senato, tale da non garantire affatto l’effettività della scelta e la libertà del voto.

Anche a non ritenere che con tali complessi meccanismi «il voto dell’elettore venga sostanzialmente manipolato dal sistema»[40], rimangono dubbi di compatibilità con il carattere personale e diretto del voto, nella misura in cui i metodi di calcolo in questione contribuiscono sì «a premiare la lista indicata dall’elettore» ma non promuovono «in via esclusiva i candidati proposti nel suo collegio di appartenenza, potendo i voti trasmigrare verso i candidati presentati dallo stesso partito in altri collegi o in altre circoscrizioni», con una sorta di effetto “flipper” che nella vigenza del Rosatellum si è amplificato con la riduzione del numero dei parlamentari operato dalla l. cost. 1/2020[41] e che nello stabilicum potrebbe ulteriormente espandersi grazie al premio di maggioranza.

Si tratta di complessi meccanismi che non solo sfuggono agli elettori i quali non hanno alcuna possibilità di prefigurare l’esito della propria scelta, ma anche agli stessi partiti politici: è anche per questa ragione che sia il Rosatellum che lo stabilicum consentono le pluricandidature, altra evidente anomalia della nostra legislazione elettorale che consente ai vertici delle formazioni politiche di massimizzare le possibilità di elezione dei candidati a loro più vicini e di adottare «tutte le più opportune strategie di distribuzione territoriale dei candidati»[42].

Gli effetti perversi delle pluricandidature sono stati solo limitati dalla Corte costituzionale, laddove ha condannato il meccanismo dell’opzione libera del plurieletto[43].

6. Conclusioni

La letteratura costituzionalistica e politologica ricorda poi che i sistemi elettorali con premio sono assai poco utilizzati nelle democrazie consolidate, innanzitutto perché la logica del premio favorisce la formazione di coalizione tendenzialmente ampie ed eterogenee, allo scopo di massimizzare le possibilità di conseguimento del successo elettorale ma a scapito dell’omogeneità politica e programmatica.

Inoltre, come è stato esattamente osservato, «sempre più ricerche mostrano ormai come la crisi della democrazia in Occidente sia una crisi di “responsiveness”, in cui il voto populista esplode per una percezione diffusa che i governi prendano decisioni non in linea con le posizioni dei cittadini. Ecco, quindi, che quella della governabilità rischia di essere un’illusione. È inutile fabbricare una maggioranza forte, se questa non viene da un grande sostegno del paese (e se non è popolata di rappresentanti con un forte legame territoriale e coi cittadini); perché così prenderà provvedimenti sempre più impopolari, che creano sempre maggiori tensioni con la cittadinanza, in un contesto generale di legittimità sempre più bassa delle istituzioni»[44].

Alla luce dei gravi problemi che lo stabilicum presenta, appare impossibile perseguire una strategia emendativa di tale testo, per evitare il rischio di una “terza bocciatura” della Corte costituzionale, che sarebbe gravissima, a maggior ragione se intervenisse dopo l’inizio della nuova legislatura[45].

Se però l’obiettivo del legislatore è comunque dotare il Paese di un’ennesima riforma elettorale, a parere di chi scrive, bisogna partire dall’assunto che «una legge elettorale nel contesto dato è una buona legge quando non pretende di imporre le scelte politiche in termini di alleanza e di programmi, ma solo di incoraggiare l’evoluzione del sistema politico nella direzione considerata la più auspicabile»[46], senza chiedere cioè a un sistema elettorale quelle virtù palingenetiche che esso intrinsecamente non ha. Per cui anche alla stregua della giurisprudenza costituzionale, sarebbe auspicabile la scelta per modelli che prevedano meccanismi tali da favorire «la ricomposizione del nostro sistema politico-partitico», essendo illusorio «perseguirla con strategie istituzionali eccessivamente costrittive, mentre appare più saggio stimolarla con scelte istituzionali incentivanti e con strategie politico-culturali forse più lente, ma alla lunga più efficaci»[47].

Un’ulteriore esigenza, da perseguire in particolare nel presente momento storico in cui alta è la disaffezione degli elettori nei confronti della politica, è quello di dotarsi di sistemi elettorali che abbandonino modelli complessi come quelli che prevedono l’assegnazione dei seggi "dall’alto in basso" in favore di soluzioni più semplici, anche dal punto di vista dell’elettore, che avvicinino quanto più possibile gli eletti agli elettori.

In questo senso, potrebbero forse essere presi in considerazione modelli che prevedano un’assegnazione dei seggi o integralmente a livello territoriale, quantomeno con una prima assegnazione a partire dai territori[48]: come è noto, nella XV legislatura fu presentato un testo (c.d. "Vassallo-Bianco"), che recava soluzioni in questo senso, assai più percepibili per l’elettore rispetto a complicati meccanismi di allocazione a più livelli.

Un altro modello astrattamente possibile è il sistema elettorale per il Senato in vigore fino al 1992, che certo ha il vantaggio di “recuperare” collegi uninominali, bypassando le problematiche inerenti ai listini bloccati e evitando il ricorso al voto di preferenza che presenta, come detto, alcuni gravi limiti. Di quel modello occorrerebbe, tuttavia, correggere la potenziale diseguale rappresentanza territoriale, poiché esso rendeva possibile che un collegio uninominale esprimesse anche più eletti o, al contrario, nessuno.