1. La lettura del ddl AC-2822 suscita immediatamente un interrogativo: perché insistere ancora nel costruire un sistema elettorale basato su una logica “premiale” al fine di ottenere artificialmente una maggioranza parlamentare? Perché rieditare per la terza volta questo modello se l’esperienza ha sin qui mostrato chiaramente che non è in grado di garantire adeguatamente – come invece la Costituzione primariamente richiede – il principio di rappresentatività del Parlamento?
Non è un caso – e su questo si dovrebbe riflettere – se il sindacato di legittimità della Corte costituzionale in materia elettorale si è concentrato proprio sulle modalità di innesto di premi di maggioranza su base proporzionale (si vedano le sentenze n. 1/2014 e n. 35/2017, oltre alle pronunce nn. 15 e 16/2008 e n. 13/2012 in sede di ammissibilità referendaria).
2. La prima, e preliminare, questione è costituita dall’incompatibilità “logica” di un sistema elettorale con premio di maggioranza per comporre due Camere che svolgono le medesime funzioni.
Non possiamo dimenticarci che la l. n. 52 del 2015 (che introdusse il cd. Italicum) si sarebbe applicata solo alla Camera dei deputati (sulla base della scommessa, poi persa con il referendum costituzionale del 2016, che il Senato non sarebbe stato più eletto dai cittadini).
L’interrogativo allora è il seguente: è ragionevole alterare il principio di rappresentatività in modo artificiale senza avere certezza di ottenere la stessa maggioranza – che è il presupposto della stabilità del Governo – in entrami i rami del Parlamento?
Come già molti hanno evidenziato, potrebbero darsi molteplici ipotesi foriere di esiti irrazionali:
- già al primo turno potrebbero essere assegnati premi diversi a due liste o coalizioni che ottengano almeno il 40% dei voti;
- potrebbe svolgersi il ballottaggio per l’assegnazione dei seggi in entrambi i rami del Parlamento e potrebbero vincere liste o coalizioni diverse;
- si potrebbe indire il ballottaggio in un solo ramo del Parlamento, perché nell’altro il premio è stato assegnato al primo turno (con il rischio di premi differenti) oppure perché nell’altro ramo non ci sono due liste tra il 35 e il 40% e, dunque, nell’uno sarebbe dato il premio e, nell’altro, il riparto dei seggi resterebbe proporzionale.
Credo sia utile richiamare ancora una volta la sentenza n. 1 del 2014, nella parte in cui stigmatizza una distorsione artificiale della rappresentatività dell’organo politico senza garanzia di ottenere la stabilità.
Allo stesso tempo, non vedo “soluzioni” che potrebbero venire incontro a questi rischi senza – ancora una volta – alterare l’esito del voto o l’autonomia dei due rami del Parlamento (come, ad esempio, la previsione, pure adombrata, che il premio sia dato solo se vinto dalla stessa coalizione sia alla Camera, sia al Senato).
Insomma, a me pare che questo sistema elettorale sia logicamente inapplicabile ad un sistema bicamerale come il nostro.
3. La seconda questione che si pone è quella dell’entità del premio che il ddl AC-2282 vuole attribuire alla lista o alla coalizione vincente.
Per comprendere i problemi che si pongono, è preliminare inquadrare, sul piano teorico, il sistema elettorale ora proposto.
Sul piano definitorio quello delineato dal ddl AC-2822 (e, con lui, il cd. Porcellum e il cd. Italicum) non è un sistema “maggioritario” – ancorché l’obiettivo del premio sia quello di definire o rafforzare una maggioranza parlamentare analogamente a ciò che si propongono i sistemi maggioritari – bensì un sistema misto, in quanto il premio, eventuale e condizionato, si innesta sulla distribuzione dei seggi con sistema proporzionale. Nel caso che ci occupa, inoltre, il premio potrebbe non essere attribuito affatto, in quanto, se non ci sono due liste o coalizioni che ottengono fra il 35 e il 40% dei voti, i seggi sono ripartiti con la formula proporzionale pura (soluzione questa, sia detto per inciso, che potrebbe spingere a formare una terza forza politica “di disturbo”, in contrasto con l’obiettivo di semplificazione del sistema politico perseguito dal legislatore). Questo, poi, non è un premio di maggioranza, poiché potrebbe rivelarsi non decisivo, in quanto – come si dirà – potrebbe non assicurare la maggioranza[1].
I sistemi con premio sono dunque sistemi misti, la cui definizione passa dalla formula su cui si innesta il premio stesso: nel caso che ci occupa è una formula proporzionale, ed è bene ribadirlo, perché – come ha chiarito la Corte costituzionale sin dalla sentenza n. 1 del 2014 – è per questa ragione che l’esito del riparto proporzionale dei seggi non può essere eccessivamente alterato, in modo artificiale, dal premio stesso.
In tale prospettiva, l’entità dei premi (70 seggi alla Camera e 35 al Senato) che si vogliono attribuire rischia di incorrere in una censura di irragionevolezza perché la loro assegnazione altera eccessivamente l’esito del riparto dei seggi con formula proporzionale.
Tale criticità risulterebbe attenuata solo qualora la lista o la coalizione beneficiaria avesse già conseguito, in sede di riparto, una quota di seggi prossima al 45%, rendendo lo “scarto” più tollerabile oppure se fossero ammesse al ballottaggio solo le liste che hanno ottenuto almeno il 42/43% dei voti.
Inoltre, se tale premio vuole essere “fisso”, è necessario fissare una soglia massima inferiore a quella attuale di 230 seggi alla Camera e 114 al Senato. Sebbene infatti la Corte costituzionale – nella sentenza n. 35 del 2017 – abbia dichiarato che non è irragionevole attribuire il premio a chi raggiunge la soglia del 40%, in quel caso si poteva giungere ad ottenere il 56,7% dei seggi, mentre con il progetto ora in esame, teoricamente, si potrebbe raggiungere il 57,5%, e, in virtù dei seggi conquistati in Trentino, in Valle d’Aosta e nella circoscrizione estero, finanche il 61,76%.
I dubbi di conformità a Costituzione si accentuano nell’ipotesi di assegnazione del premio tramite ballottaggio, qualora vi accedano forze politiche con consensi iniziali ridotti (il 35% o poco più), poiché lo scarto percentuale tra voti espressi e seggi assegnati potrebbe arrivare al 25%, con un evidente effetto distorsivo del principio di rappresentatività. In tale evenienza, peraltro, la distanza tra voti espressi e seggi assegnati potrebbe anche non garantire il raggiungimento di una maggioranza stabile: si configurerebbe, infatti, un’alterazione del voto priva di una reale funzionalità sistemica, incorrendo in quella medesima irragionevolezza già stigmatizzata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 1 del 2014 con riferimento ai premi regionali previsti dalla legge n. 270 del 2005.
4. La terza questione riguarda le modalità di assegnazione dei seggi dati a chi ottiene il premio.
Si tratta di un sistema che parte “dal centro” e “ricade” sui territori in modo complesso, quasi oscuro, pregiudicando il rapporto diretto tra elettori ed eletti, il quale si fonda, se non necessariamente sulla scelta diretta del candidato tramite l’espressione delle preferenze, quantomeno sulla conoscibilità dell’effetto del proprio voto sui candidati proposti.
Secondo quanto previsto nel ddl AC-2822, gli eletti grazie al premio sono pescati da una lista bloccata, confezionata dai partiti di ciascuna coalizione, “spezzettata” poi solo formalmente nei collegi plurinominali. La formazione di tale lista (o, meglio, si potrebbe dire, “listone”) consente ai partiti della coalizione di assicurare già prima del voto alcuni seggi ai partiti che, con la formula proporzionale, potrebbero ottenerne meno di quelli auspicati. Serve, cioè, a favorire gli accordi, garantendo un certo numero di eletti in caso di vittoria del premio.
Ma l’effetto del voto su questa lista è davvero poco immediato e comprensibile.
Non solo. Sappiamo che è previsto che una lista o una coalizione non possa ottenere più di 230 seggi alla Camera e 114 al Senato. Se tale limite massimo è raggiunto con l’attribuzione del premio, i seggi eccedenti non pregiudicano coloro che sono inseriti nel “listone”, ma sono sottratti ai seggi assegnati con la formula proporzionale. Si tratta di una soluzione evidentemente irragionevole, poiché sacrifica i candidati scelti dagli elettori con il voto proporzionale a favore di chi è inserito nelle liste “di coalizione” per l’attribuzione del premio.
Sul piano giuridico-costituzionale, sarebbe preferibile – sia pure in un modello che in generale non convince – che, in caso di vittoria del premio, vengano proclamati eletti coloro che, già candidati nelle liste per il riparto proporzionale presentate nei collegi plurinominali, non risultano già eletti applicando quella formula. Sarebbe sufficiente “allungare” le liste per il riparto con formula proporzionale (e, auspicabilmente, prevedere il voto di preferenza).
5. Il sistema proposto pone varie questioni in ordine ai seggi assegnati nelle circoscrizioni Valle d’Aosta e Trentino-Alto Adige.
Anzitutto, essi non concorrono al massimale dei 230 seggi alla Camera e dei 114 al Senato.
In secondo luogo, queste Regioni sono espressamente escluse dall’insieme di quelle tra le quali sono ripartiti i seggi da attribuire come premio, tanto che non è previsto che in tali territori sia presentata la lista circoscrizionale.
L’ufficio studi della Camera ritiene altresì che i voti espressi al primo turno nelle circoscrizioni Valle d’Aosta e Trentino-Alto Adige non concorrano a determinare la cifra elettorale nazionale delle liste delle coalizioni, perché non è previsto che i voti espressi in tali Regioni siano comunicati all’ufficio centrale nazionale.
Tuttavia, gli elettori delle circoscrizioni in questione partecipano al turno di ballottaggio per l’assegnazione del premio e, dunque, di candidati che neppure erano elencati (e, dunque, conoscibili) nelle schede che hanno votato al primo turno. Si tratta di una soluzione decisamente irragionevole.
6. Infine, quanto all’indicazione del “premier” da parte delle coalizioni e delle liste in occasione del deposito del programma elettorale, mi pare che la formula che ora si propone sia ben più pregnante di quella sino ad oggi conosciuta, quasi a voler ottenere con la legge elettorale un risultato analogo a quello che vorrebbe perseguire la riforma costituzionale della forma di governo (c.d. premierato).
Mentre, infatti, nelle formulazioni normative sino ad oggi previste si legge che, insieme al programma, deve essere indicato “il capo della forza politica” (così nel testo attualmente vigente) o, come nella l. n. 270 del 2005, “l’unico capo della coalizione”, ora si pretende che venga dichiarato “il nome e cognome della persona da indicare come proposta per l’incarico di Presidente del Consiglio dei ministri”.
Le prerogative del Presidente della Repubblica non sono intaccate, ma certamente si tratta di una disposizione che ha un significato “politico” profondamente diverso.
[1] Tantomeno si tratta di un premio di “governabilità”, quale è quello concesso a chi già ha raggiunto il 50% dei voti e si vuole rafforzare una maggioranza che già c’è, come accadde nel caso della c.d. legge truffa del 1953.
