1. Introduzione
La proposta di riforma della legge elettorale recentemente presentata si colloca all’interno di un quadro condizionato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, che negli ultimi anni ha progressivamente delineato alcuni limiti entro i quali il legislatore può incidere sui meccanismi di trasformazione dei voti in seggi.
In tale contesto, l’analisi della proposta non può che muovere, in primo luogo, dalla verifica della sua compatibilità con i parametri elaborati dalla Corte, in particolare con riferimento al principio di libertà, personalità, uguaglianza ed effettività del voto, alle garanzie di rappresentatività delle Camere e ai criteri di ragionevolezza applicati ai meccanismi premiali considerati ammissibili in vista di obiettivi di governabilità.
Da questo punto di vista, innanzitutto, si procederà a una valutazione della proposta alla luce della giurisprudenza costituzionale, concentrandosi in particolare su tre profili: il meccanismo del premio di governabilità, il sistema delle liste bloccate e le implicazioni derivanti dalla distribuzione territoriale dei seggi. L’obiettivo è verificare se le soluzioni adottate risultino compatibili con i parametri di ragionevolezza e con i principi costituzionali già elaborati dalla Corte.
In una seconda parte, si tenterà invece di collocare tali risultati in un quadro più ampio, interrogandosi sulla adeguatezza dell’impostazione seguita dalla giurisprudenza costituzionale e sulla possibilità di individuare criteri più esigenti di valutazione dei sistemi elettorali. In questa direzione, si criticherà il test di costituzionalità organizzato dalla giurisprudenza come forma di bilanciamento tra governabilità e rappresentatività.
2. Il premio di governabilità tra giurisprudenza costituzionale e tecnica normativa
2.1. Il premio nella giurisprudenza della Corte costituzionale: parametri di ragionevolezza
La giurisprudenza della Corte costituzionale italiana ha progressivamente delineato i limiti entro i quali il legislatore può intervenire sui meccanismi di trasformazione dei voti in seggi, in particolare con riferimento all’introduzione di premi di maggioranza.
Il punto di partenza è rappresentato dalla sentenza n. 1 del 2014, con la quale la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del sistema previsto dalla legge n. 270 del 2005, nella parte in cui consentiva l’attribuzione di un premio di maggioranza in assenza di una soglia minima di voti.
In tale occasione, la Corte ha affermato che il legislatore dispone di un’ampia discrezionalità nella scelta del sistema elettorale, ma che essa incontra un limite nel rispetto dei principi di rappresentatività delle assemblee elettive e di uguaglianza del voto. In particolare, è stato chiarito che l’alterazione del rapporto tra voti e seggi è ammissibile solo ove risulti ragionevolmente giustificata, in quanto funzionale al perseguimento di obiettivi di rilievo costituzionale, quali la stabilità del governo e l’efficienza del processo decisionale. Ne deriva che l’attribuzione di un premio di maggioranza deve essere subordinata al raggiungimento di una base elettorale sufficientemente significativa, tale da evitare una compressione eccessiva della rappresentatività delle Camere.
Successivamente, la sentenza n. 35 del 2017 ha ulteriormente precisato i termini del controllo di costituzionalità, censurando il meccanismo previsto dall’Italicum. In tale occasione, la Corte ha affrontato direttamente il tema del turno di ballottaggio, escludendo che esso possa essere considerato una votazione autonoma rispetto al primo turno. Al contrario, il secondo turno è stato qualificato come una prosecuzione del primo, il cui esito deve essere valutato unitariamente ai fini del giudizio di ragionevolezza.
Su questa base, la Corte ha ritenuto illegittimo il ballottaggio nazionale tra liste in quanto idoneo a determinare l’attribuzione del premio di maggioranza in assenza di una soglia minima di voti conseguiti al primo turno. Il meccanismo, infatti, consentiva di attribuire una quota significativa di seggi a una lista che avrebbe potuto aver ottenuto un consenso iniziale anche contenuto, realizzando così una situazione sostanzialmente equivalente a quella già censurata nella sentenza n. 1 del 2014.
Alla luce di tali pronunce, il sindacato di costituzionalità sui meccanismi premiali si articola attorno a criteri tra loro strettamente connessi. Da un lato, è necessario che il premio sia ancorato a una base elettorale significativa, tale da giustificare l’alterazione della rappresentanza. Dall’altro, occorre che l’entità della distorsione prodotta risulti proporzionata rispetto alla finalità perseguita, in modo da non determinare una compressione irragionevole del principio di uguaglianza del voto e della funzione rappresentativa delle Camere.
A tali profili si affianca, in termini impliciti ma necessari, la verifica della idoneità del meccanismo premiale a perseguire lo scopo che ne giustifica l’introduzione. L’alterazione del rapporto tra voti e seggi può infatti ritenersi costituzionalmente tollerabile solo nella misura in cui risulti funzionale a favorire la stabilità degli assetti di governo e l’efficienza del processo decisionale. Ne deriva che non è sufficiente che il premio sia contenuto entro limiti quantitativi ragionevoli, ma è altresì necessario che esso sia strutturato in modo tale da risultare concretamente idoneo al perseguimento di tali obiettivi.
2.2. La soglia di accesso al premio e la non autonomia del secondo turno
Alla luce dei criteri elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, il primo profilo da esaminare concerne le soglie di accesso al premio di governabilità previste dalla proposta di riforma. Come si è visto, la Corte ha ritenuto essenziale che il meccanismo premiale sia ancorato al raggiungimento di una base elettorale sufficientemente significativa.
Nel sistema proposto, il premio è attribuito al primo turno qualora una lista o una coalizione raggiunga il 40 per cento dei voti validi su base nazionale; in alternativa, esso può essere assegnato a seguito di un secondo turno tra le due liste o coalizioni che abbiano superato il 35 per cento dei voti. Negli altri casi (quando cioè non vi sia alcuna lista o coalizione sopra il 40% o non ve ne siano almeno due sopra il 35%), si procede al riparto proporzionale dei seggi senza distorsioni premiali.
In tale configurazione, il profilo più problematico non riguarda tanto la soglia prevista per l’attribuzione del premio al primo turno, quanto piuttosto la disciplina del secondo turno.
In dottrina è stato osservato che la soglia del 40 per cento potrebbe risultare problematica in presenza di bassi livelli di partecipazione elettorale, in quanto idonea a determinare una rappresentanza maggioritaria fondata su una quota ridotta dell’elettorato complessivo. Tale rilievo, pur meritevole di considerazione, non appare decisivo ai fini del presente ragionamento. La soglia, infatti, opera in funzione dei voti validamente espressi, e la riduzione della partecipazione elettorale incide sulla legittimazione complessiva dell’assemblea rappresentativa, più che sulla specifica configurazione del meccanismo premiale.
Alla luce di ciò, il profilo più critico del sistema resta quello relativo al secondo turno, la cui configurazione solleva questioni più incisive sotto il profilo del giudizio di ragionevolezza.
La previsione di un ballottaggio accessibile a liste o coalizioni che abbiano ottenuto una soglia relativamente contenuta di consenso al primo turno introduce un elemento di significativa criticità rispetto ai parametri di ragionevolezza. Il meccanismo, infatti, può dar luogo a due esiti tra loro alternativi, entrambi problematici alla luce dei criteri elaborati dalla giurisprudenza costituzionale.
Da un lato, nei casi in cui il premio consenta effettivamente di raggiungere una maggioranza parlamentare, esso può determinare una distorsione particolarmente significativa della rappresentanza, in quanto attribuito a una lista o coalizione che, al primo turno, non aveva conseguito un livello di consenso particolarmente elevato, dato che il ballottaggio si tiene solo tra liste o coalizioni con meno del 40% dei voti. In tali ipotesi, la compressione del principio di uguaglianza del voto appare difficilmente giustificabile alla luce del criterio di proporzionalità.
Dall’altro lato, l’attribuzione del premio al termine del secondo turno potrebbe non essere sufficiente a garantire una posizione idonea a sostenere una maggioranza parlamentare. Ciò dipende dal fatto che il premio previsto dalla proposta è determinato in misura fissa (pari a settanta seggi alla Camera e a trentacinque al Senato): ne consegue che l’incremento di seggi derivante dal premio potrebbe non risultare adeguato a determinare il raggiungimento della maggioranza. In tale ipotesi, l’alterazione del rapporto tra voti e seggi non risulta funzionale al perseguimento dell’obiettivo della governabilità, venendo meno il requisito della idoneità del mezzo rispetto al fine.
Quando il premio non assicuri al suo beneficiario una posizione idonea a sostenere un governo, esso comunque altera la distribuzione dei seggi tra le forze politiche. Tale alterazione può incidere negativamente sulle condizioni di formazione della maggioranza parlamentare. Può infatti verificarsi che, in assenza del meccanismo premiale, tra le forze politiche diverse da quella beneficiaria del premio sussistano le condizioni per costruire una maggioranza in entrambe le Camere. L’attribuzione del premio alla lista o coalizione più votata, senza conferirle una effettiva capacità di sostenere un governo, può invece ridurre la consistenza parlamentare delle altre forze politiche, fino al punto di precludere la formazione di tali maggioranze alternative.
Ne deriva che il meccanismo premiale, in queste ipotesi, non solo non realizza l’obiettivo della governabilità, ma può incidervi negativamente. L’alterazione del rapporto tra voti e seggi non si limita, dunque, a risultare priva di giustificazione, ma assume un effetto potenzialmente controproducente rispetto alla finalità perseguita.
In termini generali, quindi, il premio può ritenersi compatibile con i parametri di ragionevolezza solo quando sia strutturato in modo tale da favorire la formazione di una maggioranza parlamentare, nel rispetto degli ulteriori limiti di proporzionalità e di base elettorale significativa. In mancanza di tale condizione, l’alterazione della rappresentanza non trova adeguata giustificazione sul piano costituzionale.
Ne consegue che il meccanismo del ballottaggio, così configurato, non supera il test di ragionevolezza in nessuna delle sue possibili applicazioni: o risulta inidoneo a realizzare la finalità della c.d. governabilità, oppure determina una alterazione eccessiva della rappresentanza.
2.3. L’entità del premio e il suo tetto
Assunta, nei termini esaminati nel paragrafo precedente, la questione relativa alla base elettorale richiesta per l’accesso al premio, occorre ora verificare se la configurazione concreta del meccanismo premiale rispetti i criteri di proporzionalità e ragionevolezza elaborati dalla giurisprudenza costituzionale. In particolare, viene in rilievo il rapporto tra l’entità del premio e la funzione che ne giustifica l’introduzione, ossia, di nuovo, il perseguimento della c.d. governabilità.
Nel sistema delineato dalla proposta, il premio è determinato in misura fissa, pari a settanta seggi alla Camera dei deputati e a trentacinque seggi al Senato della Repubblica. Esso non è dunque modulato in funzione della percentuale di voti ottenuta dalla lista o dalla coalizione beneficiaria, ma opera come incremento predeterminato della rappresentanza parlamentare. Tale incremento è, peraltro, soggetto a un limite massimo, in quanto è previsto un tetto al numero complessivo di seggi attribuibili al vincitore, che può giungere fino a circa il sessanta per cento dei seggi in palio. Il tetto opera, infatti, mediante l’attribuzione di un numero massimo di seggi (pari, alla Camera, a 230 su 384), ma riguarda solo i seggi considerati ai fini del meccanismo premiale, mentre restano esclusi altri seggi che si sommano ulteriormente, con la conseguenza che la consistenza complessiva della rappresentanza del soggetto beneficiario può eccedere tale limite.
In questa prospettiva, il profilo decisivo riguarda la verifica della proporzionalità dell’alterazione prodotta dal premio rispetto alla finalità della governabilità. Ne consegue che il premio può ritenersi compatibile con la Costituzione solo entro un intervallo di ragionevolezza, definito dal rapporto tra sacrificio della rappresentanza e risultato in termini di governabilità.
Sotto questo profilo, la previsione di un tetto che consente di attribuire al vincitore una quota di seggi prossima al sessanta per cento appare problematica. Una simile soglia perde qualsiasi giustificazione funzionale in relazione alla formazione e alla stabilizzazione di una maggioranza parlamentare, che può essere garantita anche con percentuali considerevolmente inferiori. In tal senso, è significativo che anche in precedenti esperienze legislative, nelle quali il meccanismo premiale non è stato ritenuto costituzionalmente illegittimo, la soglia di attribuzione della maggioranza si attestasse su livelli più contenuti, pari al cinquantacinque per cento dei seggi. Al di sopra di tale livello, il rafforzamento della posizione del soggetto vincitore non risponde più a una esigenza funzionale alla governabilità, ma determina una sovra-rappresentazione non giustificata.
L’alterazione prodotta dal premio, in tali condizioni, non si limita a incidere sulla possibilità di formare un governo stabile, ma si estende agli equilibri complessivi del sistema costituzionale. In particolare, il raggiungimento di soglie prossime al sessanta per cento dei seggi consente di incidere su quelle maggioranze qualificate che la Costituzione prevede come strumenti di garanzia, ad esempio per l’elezione dei giudici della Corte costituzionale o dei componenti del Consiglio superiore della magistratura, determinando un effetto di trascinamento del premio ben oltre la funzione che ne giustifica l’introduzione.
Ne deriva che il meccanismo premiale, così configurato, tende a perdere il proprio carattere strumentale, trasformandosi in un fattore di alterazione autonoma della rappresentanza parlamentare. Viene meno, in tal modo, la relazione di proporzionalità tra sacrificio della rappresentanza e finalità perseguita, che costituisce il presupposto del giudizio di ragionevolezza delineato dalla giurisprudenza costituzionale.
2.4. Il premio e i suoi limiti in un sistema bicamerale
Un ulteriore profilo di criticità del sistema delineato dalla proposta concerne il coordinamento tra i premi di governabilità previsti per le due Camere. Il meccanismo premiale è infatti costruito attraverso una pluralità di soglie e condizioni – relative sia indirettamente all’accesso alla rappresentanza sia direttamente all’attribuzione del premio – che operano in modo autonomo nei due rami del Parlamento.
In un sistema bicamerale, la divergenza tra gli esiti elettorali delle due Camere costituisce un elemento fisiologico. Tale divergenza, peraltro, assume una portata limitata nei sistemi proporzionali o nei sistemi fondati su collegi uninominali maggioritari, nei quali le eventuali differenze tra le due assemblee che derivano da scarti contenuti nella distribuzione del consenso si traducono, di regola, in variazioni circoscritte nella composizione parlamentare. In questi casi, l’effetto delle regole elettorali si manifesta infatti attraverso l’attribuzione di singoli seggi, con un’incidenza puntuale e progressiva sugli equilibri tra le forze politiche.
Diversa è la situazione nei sistemi che prevedono meccanismi premiali su base nazionale. In tali ipotesi, divergenze significative di composizione politica tra le due Camere non derivano soltanto da differenze significative nel voto, ma possono essere amplificate dall’attribuzione di blocchi consistenti di seggi – pari, nella proposta in esame, a settanta alla Camera e trentacinque al Senato – sulla base del superamento di soglie determinate. Ne consegue che anche scostamenti minimi nei risultati elettorali possono produrre effetti significativamente più incisivi sulla composizione delle assemblee.
In particolare, la presenza di una molteplicità di soglie – tra cui quelle dell’1%, del 3%, del 10%, del 35% e del 40%, nonché la previsione relativa alla lista più votata sotto il 3% nelle coalizioni – determina una situazione nella quale anche scostamenti minimi nei risultati elettorali di qualche singola lista possono produrre effetti rilevanti sulla distribuzione dei seggi, facendo scattare o no il premio a favore di un soggetto o di altro. È infatti sufficiente una variazione anche marginale nel numero dei voti ottenuti da una lista o da una coalizione perché essa superi una determinata soglia in una Camera ma non nell’altra o viceversa.
Tale effetto risulta particolarmente problematico se si considera che il premio opera non su base circoscritta, ma a livello complessivo, incidendo sull’intera distribuzione dei seggi. A differenza di quanto accade nei sistemi fondati su collegi uninominali, nei quali l’eventuale divergenza tra le due Camere deriva dall’esito di singole competizioni locali, il premio determina una alterazione sistemica dell’equilibrio parlamentare. Di conseguenza, la combinazione tra soglie multiple e meccanismo premiale può produrre divergenze sostanziali tra le due Camere anche in presenza di una sostanziale coincidenza nella distribuzione del voto.
In questa prospettiva, il sistema è idoneo a generare una pluralità di esiti divergenti tra le due Camere, riconducibili a diverse combinazioni delle soglie e dei meccanismi di attribuzione del premio. In particolare, tra le altre, possono verificarsi persino le seguenti ipotesi: il premio è attribuito a una lista o coalizione in una sola Camera, in quanto essa supera la soglia del 40 per cento in uno dei due rami del Parlamento, ma non nell’altro; il premio è attribuito in entrambe le Camere, ma a soggetti diversi, in ragione di scostamenti anche minimi nei risultati elettorali che incidono sul superamento delle soglie rilevanti; il ballottaggio si svolge in una sola Camera, mentre nell’altra si procede al riparto proporzionale, per mancanza delle condizioni richieste per l’accesso al secondo turno.
In tutte queste ipotesi, la divergenza tra le due assemblee non deriva da autonome dinamiche del voto, ma è il prodotto diretto dell’applicazione di regole giuridiche che operano un’alterazione della rappresentanza sulla base di soglie e meccanismi premiali di carattere nazionale.
Proprio per questa ragione, sono le disposizioni che introducono tali meccanismi di alterazione della rappresentanza a dover essere sottoposte al test di ragionevolezza delineato dalla giurisprudenza costituzionale, secondo il quale l’alterazione del rapporto tra voti e seggi è ammissibile solo nella misura in cui risulti funzionale a favorire la governabilità. Gli effetti sopra richiamati assumono rilievo, in questa prospettiva, non in quanto autonomamente sindacabili, ma in quanto manifestano le potenzialità applicative della disciplina e consentono di verificare se essa sia effettivamente idonea a perseguire il fine che ne giustifica l’introduzione.
Poiché il funzionamento delle disposizioni premiali è idoneo a produrre esiti che non contribuiscono alla formazione di una maggioranza parlamentare coerente, o addirittura la ostacolano, viene meno la loro idoneità a perseguire il fine che ne giustifica l’introduzione. In tali condizioni, l’alterazione del rapporto tra voti e seggi non può ritenersi costituzionalmente giustificata, risultando priva di un adeguato fondamento funzionale alla luce dei parametri di ragionevolezza.
In particolare, l’attribuzione del premio in una sola Camera, ovvero a soggetti diversi nei due rami del Parlamento, può rendere più difficile la formazione di una maggioranza coerente in entrambe le assemblee. Può infatti verificarsi che una lista o coalizione superi una delle soglie rilevanti – ad esempio quella del 40 per cento – in una sola Camera, ottenendo così l’attribuzione del premio e una posizione idonea a sostenere un governo, mentre nell’altra Camera tale soglia non sia raggiunta.
In una simile ipotesi, qualora tra le forze politiche non beneficiarie del premio sussistano le condizioni per costruire una maggioranza in entrambe le Camere sulla base dei risultati proporzionali, la formazione di tale maggioranza può essere impedita proprio dall’alterazione prodotta dal premio in uno dei due rami del Parlamento. In tal caso, il premio attribuisce un vantaggio a una forza politica di maggioranza relativa che, pur non essendo in grado di esprimere una maggioranza parlamentare, finisce per ostacolare la formazione di una diversa maggioranza. In un sistema bicamerale, ne deriva che il meccanismo premiale non solo non è univocamente idoneo a favorire la governabilità, ma è strutturalmente capace di comprometterne le condizioni per la sua realizzazione.
È evidente che il sistema non è destinato a produrre in ogni caso esiti difformi tra le due Camere. Tuttavia, ai fini della valutazione della costituzionalità della legge elettorale, tale circostanza non è decisiva, in quanto essa deve essere condotta con riferimento alle potenzialità applicative della disciplina, e non ai soli esiti concretamente verificatisi.
Come emerge dalla giurisprudenza della Corte costituzionale italiana in materia elettorale, il sindacato sulle leggi elettorali presenta caratteri peculiari rispetto al modello incidentale tradizionale, in quanto è volto a verificare, in via sostanzialmente astratta, la compatibilità del meccanismo elettorale con i principi costituzionali, anche attraverso la considerazione degli effetti che esso è idoneo a produrre.
In tale prospettiva, rilevano non solo gli esiti che il sistema può concretamente generare, ma anche quelli che, in base alla sua struttura, è potenzialmente in grado di determinare, senza che sia necessario che tali esiti si verifichino in concreto affinché il giudizio di costituzionalità possa essere introdotto. Il sindacato della Corte, infatti, investe la disciplina in quanto tale, alla luce delle sue possibili applicazioni.
Ne consegue che, ove il meccanismo premiale non risulti univocamente orientato a favorire la formazione di una maggioranza parlamentare, ma sia invece idoneo anche a produrre effetti di segno opposto, esso non supera il test di ragionevolezza, difettando del requisito della idoneità del mezzo rispetto al fine che ne giustifica l’introduzione.
2.5. Il premio e la base regionale del Senato
Un ulteriore profilo di criticità concerne la compatibilità del meccanismo premiale con il principio della base regionale dell’elezione del Senato della Repubblica, sancito dall’art. 57 della Costituzione.
Per comprendere il significato di tale principio, occorre considerarlo in relazione al sistema di distribuzione dei seggi tra le regioni delineato dalla Costituzione. A differenza di quanto accade per la Camera dei deputati, infatti, al Senato la distribuzione dei seggi non è rigidamente proporzionale alla popolazione, essendo previste deroghe esplicite, quali l’attribuzione di un numero fisso di seggi ad alcune regioni (o province autonome) e la garanzia di un minimo di rappresentanza per ciascuna di esse. Ne deriva che il principio di uguaglianza del voto non opera a livello nazionale, ma solo all’interno di ciascuna regione, determinando una inevitabile differenziazione nel peso del voto tra elettori appartenenti a territori diversi.
In questa prospettiva, la base regionale dell’elezione del Senato non costituisce soltanto un criterio organizzativo del procedimento elettorale, ma rappresenta il presupposto che consente di giustificare, sul piano costituzionale, una deroga al principio di uguaglianza del voto. Proprio per questa ragione, essa può essere compresa solo come espressione di una pluralità di competizioni elettorali regionali autonome, ciascuna delle quali contribuisce alla composizione complessiva dell’assemblea.
Nel sistema delineato dalla proposta, tuttavia, il premio di governabilità è configurato in modo tale da operare sulla distribuzione complessiva dei seggi, incidendo sull’equilibrio parlamentare in termini unitari. Pur essendo formalmente articolato su base regionale, il meccanismo premiale è strutturato in modo da produrre un effetto aggregato, determinato sulla base del risultato elettorale complessivo della lista o coalizione vincente, con conseguente alterazione della rappresentanza nelle singole regioni.
In questa prospettiva, la base regionale dell’elezione del Senato rischia di essere svuotata della sua funzione sostanziale. L’attribuzione del premio può infatti comportare una redistribuzione dei seggi che non riflette più il rapporto tra voti e rappresentanza all’interno delle singole regioni, ma risponde a una logica unitaria, orientata al rafforzamento della posizione parlamentare del soggetto beneficiario.
Il problema non riguarda soltanto la misura della distorsione, ma la sua stessa configurazione. Il principio della base regionale implica che la rappresentanza senatoriale sia costruita attraverso una pluralità di operazioni elettorali territoriali distinte. L’introduzione di un meccanismo premiale che opera, in sostanza, come correttivo nazionale tende invece a sovrapporre a tale logica una dinamica accentrata, nella quale il risultato complessivo prevale sulle articolazioni territoriali.
È ben noto, peraltro, che la nozione di “base regionale” non presenta contorni univoci in dottrina. Tuttavia, anche a voler riconoscere margini di incertezza interpretativa, non sembra dubitabile che, nei sistemi che prevedono un meccanismo premiale, sia proprio quest’ultimo a costituire la regola centrale del sistema elettorale, in quanto idoneo a incidere in modo determinante sulla composizione dell’assemblea nel suo complesso.
Sotto questo profilo, la qualificazione del sistema in termini territoriali o nazionali non può essere desunta dalle sole modalità formali di articolazione delle circoscrizioni, ma deve essere verificata alla luce del meccanismo che, in concreto, determina l’assegnazione dei seggi. Nel caso della proposta in esame, il premio di governabilità è configurato in modo tale da operare sulla base del risultato elettorale complessivo, secondo una logica unitaria che prescinde dalle singole dinamiche regionali.
Ne consegue che, pur in presenza di una formale articolazione territoriale delle liste per il premio, il sistema elettorale finisce per essere strutturalmente fondato su una base nazionale. In tale configurazione, la deroga al principio di uguaglianza del voto, che trova giustificazione nella base regionale, viene sostanzialmente svuotata, poiché la composizione dell’assemblea è determinata da un meccanismo che opera su scala unitaria.
2.6. Ciò che resta del sistema premiale proposto all’esito del test di costituzionalità
Alla luce dei criteri elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, il sistema premiale delineato dalla proposta presenta plurimi profili di incompatibilità.
In primo luogo, non appare compatibile con i parametri costituzionali la previsione di un premio nazionale al Senato, in ragione della tensione con il principio della base regionale dell’elezione di cui all’art. 57 Cost.
In secondo luogo, risulta difficilmente giustificabile il ricorso al ballottaggio tra liste o coalizioni in un contesto di collegio plurinominale nazionale, sia per il difetto di idoneità del meccanismo a garantire la formazione di una maggioranza parlamentare, sia per l’eccessiva distorsione della rappresentanza che esso può determinare.
In terzo luogo, appare irragionevole la previsione di un tetto al premio tale da consentire il raggiungimento di una quota di seggi prossima al sessanta per cento, eccedente rispetto a quanto necessario per assicurare la governabilità e idonea a incidere su equilibri costituzionali di garanzia.
Per converso, l’unico profilo che può ritenersi, in linea di principio, compatibile con la giurisprudenza costituzionale è rappresentato dalla previsione di una soglia del quaranta per cento per l’attribuzione del premio al primo turno, a condizione tuttavia che essa sia accompagnata da un meccanismo premiale proporzionato, idoneo a garantire la formazione della maggioranza e contenuto entro limiti non eccedenti quelli già sperimentati nella legislazione precedente.
In questa prospettiva, un sistema che preveda l’attribuzione del premio al superamento della soglia del quaranta per cento e che assicuri una maggioranza parlamentare contenuta entro il cinquantacinque per cento dei seggi potrebbe risultare compatibile con i parametri delineati dalla Corte costituzionale, ferma restando la necessità di verificare anche gli ulteriori profili di legittimità del sistema nel suo complesso.
3. Il sistema delle liste bloccate dopo l’eliminazione dei collegi uninominali
3.1. Le liste bloccate nella giurisprudenza costituzionale
La giurisprudenza della Corte costituzionale italiana ha affrontato il tema delle liste bloccate in modo non univocamente preclusivo, ma subordinandone la legittimità al rispetto di specifiche condizioni, strettamente connesse alla tutela del principio di rappresentanza e alla effettività del diritto di voto.
Il punto di partenza è rappresentato dalla sentenza n. 1 del 2014, con la quale la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle liste bloccate previste dalla legge n. 270 del 2005 nella misura in cui esse si presentavano come liste lunghe, tali da impedire all’elettore una effettiva conoscibilità dei candidati. In tale contesto, la Corte ha ritenuto che la totale preclusione di qualsiasi forma di scelta da parte dell’elettore, combinata con l’ampiezza delle liste e delle circoscrizioni, determinasse una compressione eccessiva del rapporto tra elettore ed eletto.
La pronuncia non ha tuttavia escluso in via assoluta la legittimità delle liste bloccate, ma ha individuato un criterio di ragionevolezza fondato sulla loro concreta configurazione. In particolare, la Corte ha lasciato intendere che liste di dimensioni contenute, tali da consentire una reale conoscibilità dei candidati, possano risultare compatibili con i principi costituzionali, in quanto non incidono in modo irragionevole sulla libertà di scelta dell’elettore.
Tale impostazione emerge già dalla sentenza n. 1 del 2014, nella quale la Corte, pur dichiarando l’illegittimità delle liste bloccate lunghe, non ha escluso in via generale la possibilità di ricorrere a tale meccanismo. In particolare, la pronuncia lascia intendere che la presenza di liste bloccate possa risultare compatibile con i principi costituzionali all’interno di sistemi elettorali che prevedano anche modalità di selezione dei candidati idonee a preservare un rapporto diretto tra elettore ed eletto, come avviene nei sistemi fondati, in tutto o in parte, su collegi uninominali. In tali ipotesi, la componente uninominale assume un rilievo compensativo, attenuando gli effetti derivanti dalla preclusione di scelta nelle liste bloccate
In questa prospettiva, ciò che la Corte ha escluso non è l’utilizzo delle liste bloccate in quanto tale, ma la loro generalizzazione in sistemi nei quali esse costituiscono la modalità esclusiva o largamente prevalente di selezione dei candidati, soprattutto quando si accompagnano a circoscrizioni di ampia dimensione e a liste di notevole estensione.
Anche la sentenza n. 35 del 2017, relativa all’Italicum, si colloca in questa linea, ma in un contesto diverso, poiché il sistema allora esaminato non prevedeva liste integralmente bloccate. La preclusione della scelta dell’elettore riguardava infatti soltanto i capilista, mentre per gli altri candidati era ammesso il voto di preferenza. Proprio tale configurazione ha consentito alla Corte di escludere che il meccanismo determinasse una compressione della rappresentanza analoga a quella già censurata nella sentenza n. 1 del 2014.
Dalle pronunce richiamate emerge dunque un criterio sufficientemente definito: le liste bloccate non sono di per sé incompatibili con la Costituzione, ma lo diventano quando determinano una sostanziale sottrazione all’elettore della possibilità di incidere sulla scelta dei rappresentanti. In termini più puntuali, la loro ammissibilità risulta subordinata alla presenza di specifiche condizioni che attenuino tale effetto.
In particolare, alla luce della giurisprudenza costituzionale, le liste bloccate possono ritenersi compatibili con i principi costituzionali quando ricorra almeno una delle seguenti circostanze: quando la preclusione della scelta riguardi solo una parte dei candidati, come nel caso dei soli capilista bloccati; quando le liste siano di dimensioni contenute, tali da consentire una effettiva conoscibilità dei candidati; ovvero quando il sistema elettorale preveda, accanto alla componente proporzionale, una quota significativa di seggi assegnata in collegi uninominali, idonea a preservare un rapporto diretto tra elettore ed eletto.
In assenza di tali condizioni, la generalizzazione delle liste bloccate è idonea a determinare una compressione eccessiva della rappresentanza, in contrasto con i principi affermati dalla Corte costituzionale.
3.2. La natura fittizia dell’articolazione circoscrizionale delle liste per l’assegnazione del premio
Il sistema delineato dalla proposta si colloca al di fuori dell’area di tolleranza individuata dalla giurisprudenza costituzionale in materia di liste bloccate. Esso, infatti, non presenta nessuna delle condizioni che, secondo quanto emerso dalle pronunce della Corte, consentono di ritenere compatibile tale meccanismo con i principi di rappresentanza e di effettività del voto.
In primo luogo, il sistema non prevede alcuna forma di selezione dei candidati mediante preferenze, né limita la preclusione della scelta ai soli capilista, con esclusione di qualsiasi possibilità per l’elettore di incidere sull’ordine di elezione. In secondo luogo, non è prevista una componente uninominale idonea a svolgere una funzione compensativa, essendo stata eliminata ogni forma di elezione in collegi. Infine, la configurazione complessiva del sistema non appare tale da garantire, in modo effettivo, la conoscibilità dei candidati.
Sotto quest’ultimo profilo, assume rilievo decisivo la struttura delle liste utilizzate ai fini dell’attribuzione del premio di governabilità. Sebbene esse siano formalmente articolate su base circoscrizionale, il loro funzionamento è strettamente connesso a un meccanismo unitario, fondato sul risultato elettorale complessivo della lista o della coalizione. Il premio opera, infatti, secondo una logica “tutto o niente”: al superamento delle soglie previste, esso si attiva integralmente e si riflette su tutte le circoscrizioni, indipendentemente dall’andamento del voto nelle singole realtà territoriali. La distribuzione dei seggi avviene, pertanto, secondo un criterio unitario, non proporzionale ai voti ottenuti nelle singole circoscrizioni.
In tale configurazione, la dimensione circoscrizionale non incide in modo autonomo sulla determinazione degli eletti, ma si limita a costituire una articolazione formale di un meccanismo centralizzato. La selezione effettiva della rappresentanza è infatti determinata dal funzionamento del premio su base complessiva, mentre il livello territoriale non svolge una funzione decisiva nella trasformazione dei voti in seggi.
Da ciò discende che il sistema non può essere qualificato, sul piano sostanziale, come un insieme di liste circoscrizionali autonome. La sua struttura è tale che la sostituzione delle liste territoriali con un’unica lista nazionale non determinerebbe alcuna modifica nel funzionamento del meccanismo di attribuzione dei seggi. In questa prospettiva, le liste circoscrizionali assumono una funzione meramente formale, priva di incidenza sulla selezione della rappresentanza.
Ne deriva, in conclusione, che il sistema si configura come un modello fondato su liste bloccate di dimensione estremamente ampia, corrispondenti all’insieme dei seggi attribuiti mediante il premio. Non si è dunque in presenza di una pluralità di liste corte, ma di un’unica lista, articolata territorialmente ma priva di autonomia nelle sue componenti.
Pertanto, vengono meno le condizioni che, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, consentono di ritenere compatibili le liste bloccate con i principi di rappresentanza e di effettività del voto.
3.3. L’ampliamento della dimensione dei collegi plurinominali e la conoscibilità dei candidati
Un ulteriore profilo di rilievo ai fini della valutazione di legittimità costituzionale concerne la dimensione dei collegi plurinominali e la conseguente possibilità per l’elettore di conoscere i candidati e, soprattutto, di prevedere gli effetti del proprio voto nell’ambito delle liste.
In proposito, occorre chiarire il significato del requisito della “effettiva conoscibilità” dei candidati, richiamato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale italiana quale condizione dell’effettività della scelta e della libertà del voto. Tale nozione non può essere intesa in senso meramente formale, come semplice identificabilità dei nominativi, ma implica un legame funzionale tra voto espresso e selezione dei candidati. L’elettore deve cioè essere posto nelle condizioni di comprendere quali candidati il proprio voto è idoneo a favorire.
Nel sistema proposto, tale requisito è perseguito attraverso soluzioni già presenti nel sistema attualmente vigente. Si tratta però di soluzioni che non appaiono idonee a garantirlo in termini sostanziali e risultano, nel contesto della nuova proposta, ancor meno convincenti. Si tratta, in particolare, della strutturazione in collegi plurinominali, della limitazione del numero dei candidati formalmente presentati in lista e della indicazione dei nominativi sulla scheda elettorale.
Con riferimento al primo profilo, la configurazione dei collegi plurinominali non assicura una effettiva autonomia territoriale del processo di selezione degli eletti. Sebbene le liste siano presentate a livello di collegio, la distribuzione dei seggi avviene sulla base di un meccanismo di riparto unitario, fondato su un calcolo di carattere nazionale. Tale scelta risponde all’esigenza di evitare effetti eccessivamente selettivi a livello locale, ma comporta la necessità di successive operazioni di redistribuzione dei seggi tra collegi diversi. Ne deriva che il voto espresso in una circoscrizione può contribuire all’elezione di candidati collocati in altre circoscrizioni, rendendo difficile per l’elettore prevedere l’effetto concreto della propria scelta. Tale fenomeno, peraltro, non presenta carattere meramente residuale o accidentale: come evidenziato anche da analisi empiriche, esso assume una dimensione significativa e sistematica, eccedendo i margini di tollerabilità che la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto ammissibili in presenza di effetti solo marginali o casuali.
In tali condizioni, viene meno il nesso tra voto espresso e selezione dei candidati nel collegio di riferimento, con conseguente compromissione del requisito della conoscibilità, inteso come prevedibilità degli effetti del voto.
Un secondo profilo riguarda la relazione tra numero dei candidati formalmente presenti nelle liste e numero dei seggi attribuibili nel collegio. Ai fini della conoscibilità, non assume rilievo decisivo il numero dei candidati indicati in lista, ma il numero dei seggi in palio, che determina l’ampiezza effettiva della selezione degli eletti. Quanto maggiore è tale numero, tanto più risulta difficile per l’elettore individuare quali candidati possano essere effettivamente eletti in conseguenza del proprio voto.
Sotto questo profilo, la proposta non riduce, ma accresce la lunghezza sostanziale delle liste: mentre nel sistema previgente i collegi plurinominali attribuivano un numero di seggi più contenuto (fino a un massimo di otto), nella proposta essi possono raggiungere dimensioni significativamente maggiori, arrivando fino a quattordici seggi nei casi in cui non operi il premio di governabilità. Ne deriva che la riduzione formale del numero dei candidati inseriti in lista (massimo sei) non incide sul dato sostanziale, rappresentato dalla difficoltà di prevedere quali tra essi saranno effettivamente eletti.
Un terzo elemento è rappresentato dalla indicazione dei nominativi dei candidati sulla scheda elettorale. Tale soluzione incide esclusivamente sul piano formale della conoscibilità, ma non è idonea a soddisfare il requisito sostanziale individuato dalla giurisprudenza costituzionale, in quanto non consente all’elettore di comprendere l’effettiva incidenza del proprio voto sulla selezione degli eletti.
Nel complesso, il sistema determina una significativa compromissione della conoscibilità degli effetti del voto anche nella componente delle liste di collegio plurinominale. La combinazione tra riparto unitario dei seggi, ampiezza dei collegi e irrilevanza del numero formale dei candidati e la stampa dei loro nomi sulla scheda produce un effetto di opacità che rende difficilmente prevedibile la relazione tra voto espresso e individuazione dei rappresentanti.
3.4. Conclusione sul punto
Alla luce delle considerazioni svolte, il sistema non soddisfa le condizioni individuate dalla giurisprudenza costituzionale per ritenere compatibile il ricorso alle liste bloccate. Non è prevista alcuna componente uninominale, le liste utilizzate per l’attribuzione del premio assumono carattere unitario e dimensioni estremamente ampie, e anche le liste nei collegi plurinominali non consentono all’elettore di conoscere in modo effettivo gli effetti del proprio voto sulla selezione dei candidati.
Ciò realizza, salvo limitate eccezioni territoriali (Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste e Trentino-Alto Adige/Südtirol), un sistema nel quale non è prevista alcuna quota di seggi attribuita attraverso meccanismi idonei a instaurare un rapporto diretto tra elettore ed eletto, inteso come possibilità di incidere sulla scelta della persona del rappresentante. Viene così meno, in via generalizzata, quella dimensione personale della rappresentanza che, nella giurisprudenza costituzionale, ha svolto una funzione compensativa rispetto agli effetti delle liste bloccate.
4. Uguaglianza del voto e articolazione territoriale del sistema elettorale
4.1. Il principio di uguaglianza del voto e l’esigenza di omogeneità del sistema
Il principio di uguaglianza del voto, desumibile dagli artt. 3 e 48 della Costituzione, implica che il voto di ciascun elettore sia posto, per quanto possibile, in condizioni equivalenti quanto alla sua incidenza sulla formazione della rappresentanza. Tale principio non esclude, in assoluto, la possibilità di differenziazioni territoriali o di correttivi al sistema proporzionale, ma richiede che essi siano giustificati da ragioni coerenti con la struttura complessiva del sistema elettorale.
In questa prospettiva, l’uguaglianza del voto si traduce anche in un’esigenza di omogeneità del meccanismo di trasformazione dei voti in seggi. Gli elettori devono essere assoggettati, in linea di principio, alle medesime regole di partecipazione alla competizione elettorale e agli stessi criteri di attribuzione dei seggi, salvo che eventuali differenziazioni trovino una giustificazione ragionevole e non incidano in modo sproporzionato sull’uguaglianza del voto.
Alla luce di tale criterio, occorre verificare se il sistema delineato dalla proposta assicuri un trattamento sostanzialmente uniforme degli elettori sul territorio nazionale, ovvero se introduca differenziazioni tali da compromettere l’uguaglianza del voto.
4.2. La posizione degli elettori residenti all’estero
Un primo profilo da considerare concerne la posizione degli elettori residenti all’estero, la cui disciplina presenta una rilevante specificità rispetto al resto del sistema. A differenza degli elettori residenti nel territorio nazionale, essi partecipano all’elezione di un numero predeterminato di seggi, assegnati alla circoscrizione estero in base a quanto previsto dalla Costituzione.
Tale configurazione implica una deroga strutturale al principio di uguaglianza del voto, in quanto il rapporto tra voti espressi e seggi attribuiti nella circoscrizione estero non è omogeneo rispetto a quello vigente nel territorio nazionale. Il voto degli elettori residenti all’estero presenta, dunque, una incidenza diversa nella formazione della rappresentanza parlamentare, in ragione della scelta costituzionale di garantire a tale componente del corpo elettorale un numero di rappresentanti indipendentemente dalla loro consistenza demografica.
In questo contesto, l’esclusione della circoscrizione estero dal meccanismo di attribuzione del premio di governabilità appare coerente con la struttura del sistema. Il premio opera, infatti, su un collegio nazionale nel quale i voti devono essere tra loro comparabili quanto alla loro incidenza sulla distribuzione dei seggi. L’inclusione dei voti espressi all’estero in tale meccanismo determinerebbe una alterazione del rapporto tra voti e seggi non conforme alla logica sottesa alla disciplina costituzionale della circoscrizione estero, attribuendo a tali voti un peso diverso da quello loro proprio.
Ne deriva che Ne deriva che gli elettori residenti all’estero non sono contati ai fini del premio di maggioranza e che corrispondentemente nessuno dei seggi ad essi riservato è attribuito al contingente di settanta (o trentacinque) seggi che costituisce il premio di governabilità. La mancata partecipazione degli elettori residenti all’estero al meccanismo premiale non costituisce però una irragionevole differenziazione, ma rappresenta una conseguenza necessaria della configurazione costituzionale della loro rappresentanza. In altri termini, coloro che non contribuiscono, attraverso i propri seggi, alla formazione del premio, non possono essere inclusi nel collegio elettorale che ne determina l’attribuzione.
Tale principio assume rilievo sistematico, in quanto consente di individuare un criterio di coerenza del meccanismo premiale: la partecipazione al collegio nazionale che attribuisce il premio deve essere limitata ai soli elettori i cui voti si riflettono sui seggi oggetto del meccanismo stesso.
4.3. Il Trentino-Alto Adige/Südtirol e l’esclusione dal meccanismo premiale
Diverso è il caso del Trentino-Alto Adige/Südtirol la cui disciplina si colloca anch’essa al di fuori del modello generale, ma senza che tale differenziazione risulti giustificata alla luce della struttura del sistema elettorale.
Come noto, la previsione di modalità particolari di elezione in tale territorio trova un fondamento storico e costituzionale, legato alla tutela delle minoranze linguistiche e alla specificità dell’assetto autonomistico. In questo quadro, le deroghe introdotte nel tempo sono state giustificate in quanto funzionali a garantire una rappresentanza territoriale coerente con tali esigenze, senza alterare in modo significativo l’equilibrio complessivo del sistema elettorale.
Nel modello delineato dalla proposta, tuttavia, l’esclusione del Trentino-Alto Adige/Südtirol dal meccanismo premiale non si inserisce più in una logica di questo tipo. Il premio di governabilità è infatti configurato come elemento centrale del sistema, destinato a incidere in modo determinante sulla distribuzione dei seggi e sulla formazione della maggioranza parlamentare. In tale contesto, la sottrazione di una parte del territorio nazionale all’operatività di tale meccanismo determina una disomogeneità che non trova giustificazione nelle ragioni che storicamente hanno legittimato le deroghe previste per questa regione.
A differenza di quanto avviene per la circoscrizione estero, la disciplina prevista per il Trentino-Alto Adige/Südtirol presenta una incoerenza più radicale. La quota dei seggi destinati al premio è infatti ricavata esclusivamente dalle altre circoscrizioni, senza incidere sui seggi attribuiti al Trentino-Alto Adige/Südtirol in proporzione alla sua popolazione. Ne consegue che tale territorio non contribuisce, attraverso i propri seggi, alla formazione del contingente premiale.
Nonostante ciò, gli elettori del Trentino-Alto Adige/Südtirol partecipano al voto che determina l’attribuzione del premio, come emerge in modo esplicito, nella proposta, con riferimento al secondo turno. Si realizza così una dissociazione tra partecipazione al voto e incidenza sui seggi: gli elettori del Trentino-Alto Adige/Südtirol concorrono alla determinazione del premio, ma non sopportano la corrispondente riduzione della quota di seggi spettante al proprio territorio.
In tali condizioni, il loro voto risulta potenziato rispetto a quello degli altri elettori. Esso incide infatti sulla distribuzione di seggi che sono interamente sottratti alle altre circoscrizioni, determinando una evidente violazione del principio di uguaglianza del voto.
Il sistema si pone, dunque, di fronte a un’alternativa netta: o anche il Trentino-Alto Adige/Südtirol contribuisce, come le altre circoscrizioni, alla formazione del contingente di seggi destinati al premio, partecipando così al meccanismo in condizioni di parità; oppure, qualora tale contributo sia escluso, gli elettori di tale territorio non devono essere contati ai fini delle cifre elettorali che determinano l’attribuzione del premio, secondo una logica analoga a quella prevista per la circoscrizione estero.
La soluzione intermedia adottata dalla proposta – partecipazione al voto senza corrispondente contribuzione in termini di seggi – introduce invece una asimmetria non giustificata, che altera il rapporto tra voti e seggi e determina una violazione del principio di uguaglianza. In questo senso, il voto degli elettori del Trentino-Alto Adige/Südtirol risulta, infatti, rispetto a quello degli altri elettori, strutturalmente sovrarappresentato.
4.4. Le regioni di minore dimensione e gli effetti del meccanismo premiale
Un’analoga criticità si riscontra, sia pure per ragioni diverse, con riferimento alle regioni di minore dimensione demografica, in particolare Molise e Basilicata, per quest’ultima limitatamente al Senato della Repubblica.
In tali contesti, l’assenza di un contributo alla formazione del contingente di seggi destinati al premio non deriva da una scelta legislativa esplicita, ma da un vincolo strutturale legato alla ridotta consistenza numerica dei seggi attribuiti a tali regioni. La loro dimensione demografica è infatti tale da non consentire, in concreto, una partecipazione al meccanismo premiale attraverso la cessione di una quota di seggi.
Nonostante ciò, gli elettori di tali regioni partecipano al voto che determina l’attribuzione del premio, inclusa la partecipazione al secondo turno. Si realizza così una situazione sostanzialmente analoga a quella già evidenziata per il Trentino-Alto Adige/Südtirol: i voti concorrono alla determinazione del premio, ma i seggi da assegnare sono interamente ricavati da altre circoscrizioni.
Anche in questo caso, ne deriva una asimmetria nel rapporto tra voti e seggi, in quanto gli elettori di tali regioni incidono su una quota di rappresentanza che non grava, neppure in parte, sul territorio di appartenenza. Il loro voto risulta pertanto, sotto questo profilo, sovrarappresentato rispetto a quello degli altri elettori.
A differenza del caso del Trentino-Alto Adige/Südtirol, tuttavia, tale effetto non può essere eliminato mediante un semplice intervento legislativo che le includa nel sistema. E neppure soccorrerebbe una disposizione che imponga una contribuzione minima al premio da parte di tutte le circoscrizioni. Una soluzione di questo tipo determinerebbe infatti un effetto opposto, imponendo a regioni di dimensione molto ridotta un contributo sproporzionato alla formazione del contingente premiale, con conseguente ulteriore violazione del principio di uguaglianza.
Ne deriva che la criticità non riguarda singole disposizioni, ma il funzionamento complessivo del meccanismo premiale. In presenza di una distribuzione dei seggi su base circoscrizionale ed in presenza di circoscrizioni di dimensione molto differenziata, il premio non è in grado di operare secondo criteri omogenei, generando inevitabilmente effetti distorsivi non giustificabili.
Tale irrazionalità emerge in modo particolarmente evidente anche sotto il profilo della conoscibilità del voto. Gli elettori di tali regioni sono chiamati a partecipare al voto per l’attribuzione del premio, ma senza che ciò si traduca nella possibilità di incidere sulla selezione di candidati riferibili al proprio ambito territoriale, nemmeno nei termini “figurativi” che caratterizzano le liste delle altre circoscrizioni. In particolare, nelle regioni di minore dimensione, la ridotta consistenza demografica rende evidente la reale configurazione del meccanismo: per tali elettori non si realizza neppure formalmente la mediazione della lista circoscrizionale, ma il voto si traduce direttamente in una scelta riferita al complesso dei seggi attribuiti mediante il premio. In tali condizioni, la dimensione territoriale perde ogni funzione, e il voto finisce per incidere immediatamente su un insieme ampio e indifferenziato di candidati, corrispondente al contingente complessivo del premio.
In tale configurazione, il principio di uguaglianza del voto risulta compromesso non in via marginale, ma sul piano strutturale. Le disomogeneità territoriali non si limitano infatti a incidere su singoli aspetti del sistema, ma riflettono una incoerenza complessiva del meccanismo premiale, che non appare compatibile con i parametri costituzionali.
Tali elementi evidenziano, inoltre, come l’introduzione di un meccanismo di determinazione della rappresentanza fondato su una logica unitaria e centralizzata si ponga in tensione non solo con gli artt. 56 e, soprattutto, 57 della Costituzione, ma anche con il principio di uguaglianza del voto. Nei sistemi che operano attraverso meccanismi di tipo territoriale – siano essi fondati su collegi uninominali o su circoscrizioni proporzionali prive di correttivi nazionali – le eventuali differenze nella trasformazione dei voti in seggi derivano dalla configurazione delle circoscrizioni e non dall’applicazione di regole che alterano il risultato complessivo su base unitaria. In tali casi, le disomogeneità trovano una giustificazione nella dimensione territoriale della rappresentanza e risultano, entro limiti ragionevoli, fisiologiche.
Nel sistema in esame, al contrario, le differenze tra elettori sono il prodotto diretto di disposizioni che operano un’alterazione della rappresentanza su base nazionale, incidendo in modo diseguale su territori diversi. Ne deriva un livello di disomogeneità che non solo non trova giustificazione nella struttura del sistema, ma risulta superiore a quello che si determinerebbe in modelli fondati su una logica di tipo territoriale.
5. La governabilità come fattore di legittimazione del premio di maggioranza e i limiti del suo impiego come parametro costituzionale
5.1. La governabilità come parametro problematico nel giudizio di costituzionalità in materia elettorale
La giurisprudenza della Corte costituzionale si è consolidata attorno a un paradigma di bilanciamento tra rappresentatività e governabilità, che ha consentito di espungere le soluzioni più manifestamente irragionevoli. Tuttavia, tale impostazione non ha inciso sull’indirizzo costante seguito dal legislatore, che continua a ricorrere a meccanismi premiali quale strumento privilegiato di facilitazione della costruzione della maggioranza parlamentare.
Questa linea di sviluppo presenta una significativa continuità storica e assume un carattere specificamente italiano. I meccanismi premiali risultano infatti sostanzialmente estranei all’esperienza delle principali democrazie contemporanee – con limitate eccezioni, come quella greca – mentre costituiscono una costante nell’evoluzione del sistema elettorale italiano, dalla legge Acerbo e dalla cosiddetta legge truffa fino ai sistemi degli enti territoriali e, più recentemente, alle leggi elettorali per il Parlamento, dal Porcellum all’Italicum, fino alla proposta oggetto della presente analisi.
Inoltre, tale tendenza non si è limitata al livello legislativo, ma ha trovato espressione anche in tentativi di revisione costituzionale – come quelli del 2006 e del 2016 – nonché nelle più recenti proposte di riforma della forma di governo, tutte accomunate dall’obiettivo di rafforzare la stabilità dell’esecutivo per il tramite di un intervento sul sistema di formazione delle Camere per mezzo di alterazioni premiali.
La persistenza di tale indirizzo è stata resa possibile, in larga misura, dall’emersione della governabilità come valore autonomo nel discorso costituzionale. La sua progressiva valorizzazione, come vero e proprio parametro costituzionale, ha consentito di legittimare, sul piano giuridico, interventi sempre più incisivi sul rapporto tra voti e seggi, trasformando un’esigenza funzionale in un criterio suscettibile di incidere direttamente sui principi costituzionale che presidiano la rappresentanza a partire dall’uguaglianza del voto e il divieto di vincolo di mandato (il premio non suppone forse un predeterminato voto circa la fiducia al governo da parte del parlamentare eletto?).
Si tratta di un passaggio non privo di ambiguità sul piano teorico. L’introduzione della governabilità come parametro autonomo di valutazione ha infatti dilatato lo spazio di discrezionalità del legislatore elettorale, consentendo il ricorso a meccanismi particolarmente manipolativi e specifici che sarebbero stati, in linea di principio, esclusi alla luce dei parametri costituzionali espliciti, e in particolare del principio di uguaglianza del voto.
In questo senso, il dibattito si è progressivamente spostato su un terreno nel quale le categorie giuridiche tradizionali – incentrate sulla rappresentanza e sull’uguaglianza del voto – risultano affiancate, e talvolta superate, da argomenti di tipo funzionale, spesso elaborati in ambito politologico. Non si tratta, evidentemente, di mettere in discussione la legittimità di tali contributi, ma di rilevare come la loro integrazione nel discorso costituzionale non sia stata accompagnata da un corrispondente sforzo di sistematizzazione giuridica.
Ne è derivata una configurazione nella quale la governabilità opera come criterio elastico, idoneo a giustificare soluzioni tra loro anche molto diverse, senza che sia sempre chiaro il limite oltre il quale l’alterazione della rappresentanza cessa di essere costituzionalmente ammissibile. In altri termini, il paradigma del bilanciamento, così come costruito, non rappresenta un punto di equilibrio tra principi costituzionali, ma il presupposto che consente di derogare stabilmente a uno di essi.
5.2. Governabilità: razionalizzazione costituzionale della forma di governo parlamentare o deroga ai principi costituzionali in materia elettorale?
Sotto questo profilo, occorre chiarire che gli strumenti di stabilizzazione dell’azione di governo, nel diritto costituzionale, operano su un piano diverso rispetto a quello dei meccanismi elettorali. Essi attengono alla forma di governo e trovano espressione, nei diversi ordinamenti, tanto nei modelli di tipo presidenziale – fondati sull’elezione diretta dell’esecutivo e la rigidità nella separazione dei poteri – quanto nelle tecniche di razionalizzazione del rapporto fiduciario proprie dei sistemi parlamentari.
Nel diritto positivo italiano, tali strumenti sono quelli delineati dalla Costituzione, che ha configurato un sistema parlamentare caratterizzato da specifiche modalità di instaurazione e mantenimento del rapporto di fiducia. Si tratta di soluzioni che possono essere considerate, in prospettiva comparata, meno incisive rispetto ad altri modelli, ma che definiscono comunque l’assetto vigente della forma di governo. È proprio attraverso tale strumentario che la Costituzione ha già incorporato le esigenze funzionali della governabilità, esaurendone la rilevanza sul piano normativo e rendendo non necessario – e, sul piano sistematico, non giustificato – il loro utilizzo come parametro autonomo nel giudizio di costituzionalità della legislazione elettorale.
Ciò non significa che non sia possibile, né opportuno, discutere dei sistemi elettorali in relazione alla loro capacità di favorire la formazione dei governi, la coesione dei partiti o il grado di frammentazione del sistema politico. Una simile analisi è non solo ammissibile, ma anche utile, e può offrire elementi rilevanti anche alla riflessione giuridica.
Altro è, però, attribuire a tali considerazioni una rilevanza autonoma nel giudizio di compatibilità costituzionale, elevando la governabilità a valore costituzionale idoneo a giustificare deroghe ai principi di uguaglianza e libertà del voto. In questo caso, infatti, si compie un salto qualitativo: da un piano descrittivo e funzionale si passa a un piano normativo, nel quale elementi di fatto vengono utilizzati come criteri di legittimazione di scelte che incidono direttamente sulla struttura della rappresentanza.
Ciò che qui si intende contestare è precisamente questa trasposizione. Le variabili relative alla stabilità dei governi, alla frammentazione del sistema politico o al comportamento degli attori politici attengono a dinamiche fattuali, la cui valutazione richiede analisi empiriche e comparate, ma che non possono essere assunte, in quanto tali, come parametri giuridici idonei a giustificare compressioni dei principi costituzionali che regolano il voto. Tali esigenze funzionali, peraltro, possono essere perseguite senza ricorrere a deroghe ai principi di uguaglianza del voto e di rappresentanza che la loro emersione come parametro consente.
5.3. Il premio di maggioranza come istituto eccentrico
Se si prescinde dall’esperienza italiana dei sistemi premiali, si osserva come i principali modelli elettorali adottati nelle democrazie consolidate trovino una giustificazione piena sul piano costituzionale nei principi della rappresentanza e dell’uguaglianza del voto, senza necessità di ricorrere alla governabilità come parametro autonomo.
Ciò vale, anzitutto, per i sistemi maggioritari in senso proprio – fondati su collegi uninominali, a turno unico o a doppio turno – nei quali la regola di trasformazione dei voti in seggi si radica direttamente nella struttura territoriale della rappresentanza. In tali sistemi, la scelta del collegio uninominale consente di massimizzare il rapporto tra elettore ed eletto, mentre la regola maggioritaria costituisce una modalità coerente di selezione del rappresentante, compatibile con il principio di uguaglianza del voto, inteso come parità di condizioni nella competizione elettorale. Del resto, una volta adottato il collegio uninominale, l’elezione del candidato più votato non contraddice tale principio, non essendo configurabile una posizione di maggiore legittimazione, tra i candidati non eletti, idonea a giustificare un diverso esito.
Ovviamente, il problema non si pone per i sistemi proporzionali, che, per loro struttura, risultano coerenti con il principio di uguaglianza del voto. Esso, tuttavia, non si pone neppure con riferimento alle tecniche che, all’interno di tali sistemi, ne accrescono la selettività. È il caso, ad esempio, dei modelli fondati su circoscrizioni territoriali di dimensione ridotta, nei quali la configurazione dei collegi e la distribuzione dei seggi determinano, in via fisiologica, una maggiore concentrazione della rappresentanza. In tali ipotesi, gli effetti sul sistema politico derivano dalla struttura territoriale del meccanismo elettorale e non dall’introduzione di correttivi che alterano ex post il rapporto tra voti e seggi.
In questa prospettiva, il ricorso alla governabilità come parametro autonomo appare funzionale, più che a giustificare modelli elettorali in uso da tempo nelle democrazie classiche – e segnatamente quelli che, pur massimizzando la stabilità dell’azione di governo, trovano una piena giustificazione nei principi di uguaglianza del voto e di rappresentanza, come i sistemi maggioritari uninominali – a mantenere nell’ambito delle opzioni legislative sistemi fondati su premi di maggioranza, i quali, proprio per la loro natura, richiedono una giustificazione ulteriore rispetto ai principi tradizionali della rappresentanza.
Una volta ricondotta la governabilità al suo ambito descrittivo e non normativo – se non per quanto già incorporato nelle tecniche di razionalizzazione della forma di governo – verrebbe meno il principale argomento utilizzato per legittimare l’introduzione del premio di maggioranza, che costituisce, tra i diversi modelli elettorali, l’unico istituto che implica una alterazione diretta e centralizzata del rapporto tra voti e seggi.
A differenza degli altri sistemi elettorali – siano essi maggioritari o proporzionali – nei quali gli effetti selettivi derivano dalla struttura territoriale del meccanismo di voto, il premio opera attraverso una logica unitaria e accentrata: il premio di maggioranza costituisce, tra i modelli elettorali, un istituto qualitativamente diverso, in quanto non si limita a selezionare la rappresentanza, ma la ricostruisce ex post secondo una logica centralizzata. In questo senso, esso introduce una modalità di formazione della rappresentanza che si discosta dalle logiche proprie dei sistemi elettorali tradizionali, assumendo una funzione di correzione artificiale del risultato.
Se il parametro della governabilità non fosse utilizzato come criterio autonomo di giustificazione, resterebbe aperta la possibilità di adottare una pluralità di modelli elettorali, mentre il ricorso al premio di maggioranza verrebbe escluso sul piano costituzionale. Ne deriverebbe un rafforzamento del rispetto dei principi di uguaglianza del voto e di rappresentanza, con una più netta delimitazione dell’ambito delle scelte legislative compatibili con tali parametri.
Un simile esito richiederebbe, tuttavia, uno sforzo di rielaborazione critica da parte della dottrina costituzionalistica, volto a interrogare più radicalmente gli esiti della giurisprudenza costituzionale. Si tratta, in particolare, di verificare se il paradigma del bilanciamento finora adottato – pur avendo avuto il merito di espungere le soluzioni più manifestamente irragionevoli – non abbia al contempo contribuito a mantenere aperto lo spazio per istituti che alterano in modo strutturale la logica della rappresentanza.
6. Conclusioni
L’analisi svolta evidenzia come il sistema delineato dalla proposta presenti plurimi profili di incompatibilità con i principi costituzionali che regolano la rappresentanza politica. Le criticità non si esauriscono in singole disposizioni, ma attengono alla struttura complessiva del meccanismo premiale, che incide in modo significativo sul rapporto tra voti e seggi, sulla conoscibilità del voto e sull’omogeneità del sistema elettorale.
In particolare, il ricorso a un premio di maggioranza su base nazionale si rivela difficilmente conciliabile, da un lato, con i criteri di ragionevolezza elaborati dalla giurisprudenza costituzionale e, dall’altro, con i principi di uguaglianza del voto e di rappresentanza, specie in un contesto caratterizzato dalla base regionale dell’elezione del Senato e dalla presenza di differenziazioni territoriali non giustificate.
Tali elementi confermano che le soluzioni adottate non possono essere ricondotte entro i margini di tollerabilità individuati dalla Corte costituzionale italiana, in quanto il meccanismo premiale, lungi dal limitarsi a correggere il risultato elettorale, finisce per ridefinirlo secondo una logica accentrata e artificiale.
Il problema, tuttavia, non riguarda soltanto la specifica configurazione del sistema esaminato, ma investe più in generale il paradigma entro il quale si è sviluppata la riflessione sui sistemi elettorali. L’introduzione della governabilità come parametro autonomo ha consentito di legittimare meccanismi che, alla luce dei parametri costituzionali espliciti – e in particolare del principio di uguaglianza del voto – sarebbero stati in radice esclusi.
Se la governabilità viene ricondotta al suo ambito proprio – quello dell’analisi funzionale dei sistemi politici – il quadro si semplifica in modo significativo. I modelli elettorali possono essere valutati alla luce dei principi di rappresentanza e di uguaglianza del voto, che risultano sufficienti a giustificare sia i sistemi maggioritari sia quelli proporzionali, senza necessità di introdurre correttivi che alterano il risultato elettorale su base unitaria. In tale prospettiva, il ricorso al premio di maggioranza emerge come un elemento estraneo a tali logiche, difficilmente sostenibile sul piano costituzionale.
Una simile conclusione non implica la negazione del rilievo delle esigenze di stabilità del governo, ma richiede di collocarle nel loro ambito proprio, quello della forma di governo e delle scelte costituzionali che la definiscono. L’eventuale revisione di tali assetti può certamente essere oggetto di intervento politico e costituzionale, ma non può essere realizzata attraverso meccanismi elettorali che incidono in modo distorsivo sulla rappresentanza.
In definitiva, la ricostruzione proposta mira a riportare il discorso sui sistemi elettorali entro un quadro più coerente sul piano giuridico, nel quale le esigenze di funzionamento del sistema politico non si traducano in deroghe ai principi fondamentali della rappresentanza. Il premio di maggioranza emerge così non come una variante del sistema elettorale, ma come un istituto incompatibile con la logica costituzionale della rappresentanza. In questo senso, una riflessione critica sul ruolo attribuito alla governabilità appare non solo opportuna, ma necessaria, al fine di restituire maggiore chiarezza e trasparenza al rapporto tra diritto costituzionale e scelte legislative in materia elettorale.