GIUSTIZIA INSIEME

Il punto sull’edilizia giudiziaria

di Massimo Orlando

Sommario: 1. Premessa - 2. Compiti della DG Risorse - 3. Struttura organizzativa della DG Risorse - 4. Focus sull’edilizia giudiziaria - 5. Le modalità operative della DG Risorse nel settore dell’edilizia giudiziaria - 6. Dati sull’attività svolta nel triennio 2021/2023 - 7. Focus su alcune iniziative con finalità preventiva - 7.1. Analisi di vulnerabilità sismica - 7.2. Antincendio - 7.3. Controsoffitti - 7.4. Verifica dello stato di impermeabilizzazione delle coperture - 7.5. Efficientamento energetico - 7.6. Barriere architettoniche - 7.7. Legionella - 7.8. Accatastamento - 7.9. Linee guida per la progettazione degli edifici e dei “Parchi della Giustizia” - 8. Interventi edili e/o impiantistici inseriti nel PNRR - 9. Conclusioni.

 

1. Premessa

Con questi miei appunti mi propongo di condividere alcuni risultati raggiunti all’esito del lavoro svolto in qualità di Direttore generale delle risorse del Ministero della Giustizia.

Tratterò il tema della gestione delle risorse materiali o, per meglio dire, strumentali all’esercizio della funzione giurisdizionale, con particolare riferimento all’edilizia giudiziaria.

Ritengo utile far conoscere i compiti, la struttura organizzativa e le modalità operative della DG Risorse, perché essi hanno una incidenza non solo sull’attività degli uffici giudiziari, ma anche sull’ambiente di lavoro e conseguentemente sul benessere di lavoratori e utenti.

Ho avuto modo di verificare che alcune procedure e alcune nozioni apprese nel corso dello svolgimento di attività di natura tipicamente amministrativa sono state utili anche per migliorare – e non solo indirettamente - l’organizzazione dell’attività giurisdizionale.

 

2. Compiti della DG Risorse

La mission della Direzione consiste nell’approvvigionamento di tutto ciò che è necessario per il corretto funzionamento degli uffici giudiziari, previa verifica della sua necessità ai fini del funzionamento degli uffici giudiziari. Sono escluse dal campo di intervento della Direzione soltanto le risorse umane (gestite dalla Direzione generale del personale) e quelle informatiche (di competenza della DGSIA).

Rientrano pertanto nell’ambito di operatività della DG Risorse il settore immobiliare, l’acquisizione di ogni tipo di bene mobile, le utenze, i servizi (di vigilanza attiva, di sorveglianza passiva come le telecamere, di facchinaggio, di pulizia, di manutenzione, di Responsabile del servizio di prevenzione e protezione, del Medico competente, ecc.), le locazioni passive.

Nel “nostro” mondo, completamente concentrato sulla funzione giurisdizionale (o, come ritengo preferibile dire, sul “servizio giustizia”) vi è una diffusa tendenza a sottovalutare o addirittura a misconoscere il ruolo della logistica.

Per logistica si deve intendere tutto ciò che è necessario per il funzionamento di una qualsiasi organizzazione attiva, che cioè pone in essere una qualsiasi attività, di qualsiasi tipo (pubblica, amministrativa, imprenditoriale, no profit, ecc.).

Nel corso della mia esperienza presso la DG Risorse ho appreso molte nozioni che mi erano completamente sconosciute.

Tra queste, è stata fondamentale l’acquisizione della consapevolezza che molte innovazioni hanno una diretta e decisiva ricaduta sul piano logistico-organizzativo. Per evitare disagi o fallimenti, ogni iniziativa deve essere pianificata, con razionalità, sulla base di dati oggettivi e con il coinvolgimento di tutti gli interessati.

Un esempio consentirà di uscire da espressioni che possono apparire generiche o di prammatica.

Quando ho preso possesso dell’incarico di direttore generale della DG Risorse, erano già in uno stato molto avanzato le proposte del Ministero della Giustizia per il PNRR. Tra queste, vi era l’ipotesi (poi effettivamente tradotta in realtà) di assumere – sia pure a tempo determinato - non solo 8.250 funzionari addetti all’ufficio per il processo ma, anche, 5.410 tra operatori data entry, tecnici, contabili, analisti di organizzazione.

Non era però stato minimamente affrontato, appunto, il problema logistico, cioè – in pratica – dove e come reperire le postazioni di lavoro per un numero così elevato di dipendenti (13.600 persone sono 1/3 della complessiva dotazione organica del Ministero, incluso cioè anche il personale amministrativo degli edifici giudiziari).

Rappresentato il problema, è stato escluso che gli AUPP e gli altri impiegati che sarebbero stati assunti a tempo determinato svolgessero integralmente le loro prestazioni lavorative da remoto.

Ho quindi avviato (a marzo 2021) una impegnativa attività diretta a verificare, presso tutti gli edifici giudiziari adibiti a sede degli uffici giudiziari che sarebbero stati assegnatari del personale neo-assunto (Corti di appello e Tribunali ordinari), la possibilità di reperire gli spazi necessari per realizzare ulteriori postazioni di lavoro, rispetto a quelle esistenti.

Per conseguire questo obiettivo, ho affidato all’esiguo personale tecnico (15 unità) a disposizione della DG Risorse, l’incarico di sostenere gli uffici giudiziari in questa non agevole attività di ripensamento dell’assetto strutturale ed organizzativo degli edifici.

 

Questa attività di riorganizzazione degli edifici adibiti a sede di uffici giudiziari è stata resa possibile grazie alla collaborazione dei dirigenti (Presidenti e dirigenti amministrativi) e al supporto costantemente assicurato dai tecnici ministeriali.

Per quanto riguarda la progettazione, sono state emesse 65 determine, per un importo totale (a titolo di compensi ai professionisti incaricati) di circa 900.000 €.

Sono state poi emesse 108 determine per l’aggiudicazione dell’appalto dei lavori, per un importo complessivo di € 4.600.000,00.

Questo intenso lavoro, unitamente alla razionalizzazione degli spazi esistenti, ha consentito di reperire il 91% delle postazioni necessarie.

Sono poi state esperite le procedure necessarie per acquisire 8 locazioni di nuovi immobili, ritenuti indispensabili per reperire gli spazi in cui collocare gli UPP.

Per quanto riguarda l’acquisto degli arredi necessari per allestire le postazioni, sono state emesse 108 determine per un importo complessivo di € 6.977.780,00.

In pratica, l’inserimento nel PNRR dell’assunzione a tempo determinato di oltre 13.000 persone ha comportato un costo aggiuntivo (ulteriore, cioè, rispetto agli esborsi dovuti per retribuzioni e contributi previdenziali) e non preventivato di oltre 12 milioni di euro. 

La Direzione ha fronteggiato questa imprevista esigenza finanziaria con risorse proprie, senza alcuna previsione incrementativa negli stanziamenti di bilancio,quindi sottraendola ad altre esigenze manifestate dagli uffici giudiziari.

 

L’insegnamento che può trarsi da questa mia primissima esperienza in un ruolo apicale di amministrazione attiva consiste nella constatazione del rischio che il Ministero della Giustizia pecchi di improvvisazione e mancanza di capacità prospettica o, nel migliore dei casi, che lavori “a compartimenti stagno”. 

Occorre acquisire la capacità di prevedere le conseguenze di ogni innovazione, soprattutto in termini di risorse necessarie per attuare le iniziative che si sono “immaginate”.

 

Per l’appunto, non è sufficiente avere una intuizione e approvare le modifiche legislative che si reputano necessarie per attuarla. Spesso, infatti, non vi è alcun bisogno di nuove norme, essendo sufficienti quelle già esistenti. Ciò che occorre è il rafforzamento della c.d. “capacità amministrativa”. In pratica, è necessario far sì che la struttura amministrativa sia in grado di adottare i provvedimenti necessari per porre in essere le innovazioni che si ritengono utili. 

Le innovazioni legislative non necessarie (perché non prevedono nuovi compiti a carico della pubblica amministrazione, ma ribadiscono quelli già esistenti), infatti, hanno solo la funzione “manifesto”: quella di comunicare ai cittadini ciò che l’Amministrazione ha intenzione di fare. È uno scopo politico, che certamente non deve essere demonizzato, perché l’Amministrazione deve anche tener conto delle esigenze politiche. A patto, però, che l’intervento legislativo non sia considerato come l’atto terminale dell’iniziativa di innovazione ma, al contrario, un impulso per gli organi di amministrazione attiva, a cui spetta la sua realizzazione.

 

Un ulteriore rischio da evitare è che la norma “manifesto” possa essere utilizzata dalla politica come strumento per scaricare sugli organi di amministrazione attiva le difficoltà o, peggio, l’irrealizzabilità dell’innovazione “immaginata”.

Spetta, quindi, a chi dirige gli uffici incaricati di attuare l’idea innovativa, il compito di analizzare in modo razionale le finalità dell’iniziativa prevista dalla norma, individuare le dotazioni necessarie (personale, competenze dello stesso, risorse strumentali, piattaforme tecnologiche) e pretendere a chiare lettere che esse siano effettivamente messe a disposizione.

È chiaro che ciò richiede un rapporto francamente dialettico tra l’autorità politica e l’organo apicale di amministrazione attiva. Non è facile da realizzare, per l’obiettiva “subordinazione” dell’amministrazione alla politica.

 

Quando il ruolo di direttore generale o di Capo dipartimento è ricoperto da un magistrato, è naturale attendersi un atteggiamento di maggiore indipendenza, non solo perché il magistrato ha l’indipendenza nel suo DNA istituzionale, ma anche – e soprattutto - per motivi più prosaici, perché l’attività amministrativa è solo una parentesi nella sua “carriera”.

 

Anche a questo proposito, ritengo utile riportare un episodio significativo.

Quando una commissione ministeriale ha proposto di assegnare alla Direzione delle Risorse una somma considerevole (400/500 milioni di Euro) - in più rispetto alla ordinaria dotazione annuale - da impiegare nel settore dell’edilizia giudiziaria, mi sono opposto in modo netto e intransigente, spiegando che il problema degli interventi edili e impiantistici da realizzare nei quasi 1.000 edifici giudiziari non affondava le sue radici nella penuria di risorse finanziarie. 

Ho spiegato cioè che la difficoltà vera riguardava la “capacità di spesa”, cioè la scarsità di personale tecnico in grado di svolgere le complesse procedure di appalto di lavori. Invece di una dotazione finanziaria così ingente, come quella che si voleva assegnare alla DG Risorse, chiesi alla predetta commissione ministeriale di fare in modo che alla Direzione fossero assegnati 50 tecnici già formati e in grado di svolgere le funzioni di RUP (Responsabile Unico del Procedimento), al fine di poter impiegare le somme di cui la Direzione già disponeva. Inutile dire che questa richiesta è rimasta inevasa.

Ecco, questo è un esempio concreto e realmente accaduto di come la carenza di spirito di indipendenza e di pragmatismo possa dar vita a iniziative che, lodevoli nelle intenzioni, si rivelino irrealizzabili.

Questo episodio conferma che molti dei problemi logistici di cui sono afflitti gli edifici adibiti a uffici giudiziari non dipendono dalla scarsità di risorse finanziarie.

Il vero problema è che tutti gli organi della pubblica Amministrazione del Paese (non solo civile, ma anche militare) dispongono di pochissimi funzionari esperti in materia di procedure di appalto e, ovviamente, nessuno è in condizione di “cederli”, neanche in via temporanea. I molteplici tentativi effettuati nel corso del triennio 2021/2023 al fine di ottenere “in prestito” persone esperte nel settore degli appalti hanno sortito effetti modesti (sul piano numerico) ma preziosissimi quanto all’apporto di esperienza e conoscenza.

 

3. Struttura organizzativa della DG Risorse

La struttura della Direzione generale delle Risorse è disciplinata dal Regolamento di organizzazione (art. 5, comma 2, lett. b), del DPCM 15 giugno 2015, n. 85 e dal DM 14 dicembre 2015.

A livello periferico, in particolare, l’art. 9 del medesimo DPCM disciplina le “funzioni degli uffici periferici dell’organizzazione giudiziaria”.

La sede centrale della DG Risorse si compone di 6 uffici. A ciascuno di essi sono attribuite molteplici e variegate competenze. Ponendo l’accento sui compiti più rilevanti, esse possono essere così schematizzate:

- ufficio I: contenzioso;

- ufficio II: contabilità, programmazione e controllo;

- ufficio III: gare e contratti; locazioni passive; acquisto di beni immobili; Facility Management;

- ufficio IV: servizio di vigilanza e autovetture;

- ufficio V: acquisto di beni mobili e servizi;

- ufficio VI: manutenzione degli edifici.

Nel corso del mandato triennale, è stata compiuta un’intensa attività diretta a rendere pienamente operativa la Direzione.

Nei primi mesi del primo anno, è stato nominato il Direttore dell’ufficio VI, ufficio che era rimasto acefalo da più di due anni. È stato prescelto un ingegnere con pluriennale e comprovata esperienza in materia di edilizia giudiziaria, proveniente dalle file del Provveditorato Opere Pubbliche di Napoli, ma dal 1996 distaccato presso l’Ufficio speciale per la manutenzione degli edifici giudiziari di Napoli.

Si è trattato di una decisione assolutamente fuori dagli schemi, perché mai all’interno del DOG (Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria) era stato conferito l’incarico di dirigente di 2^ fascia ad un funzionario tecnico (appunto, un ingegnere).

La scelta però si è rivelata sin da subito particolarmente appropriata, perché – come si vedrà in seguito - vi era la necessità di offrire ai 15 funzionari tecnici di cui all’epoca disponeva la Direzione (e che erano in servizio da luglio 2019) una guida esperta e sicura.

 

Nel corso del mandato triennale, sono poi stati nominati il direttore dell’ufficio III e il direttore dell’ufficio II: entrambi questi uffici, sebbene previsti sin dal 2015, non erano mai stati istituiti.

 

4. Focus sull’edilizia giudiziaria

Il 1^ settembre 2015 è entrata in vigore la legge 23 dicembre 2014, n. 190, che all’art. 1, comma 526, modificando l’art. 1 della legge 24 aprile 1941, n. 392, ha disposto il trasferimento dai Comuni al Ministero della Giustizia delle “spese obbligatorie” enumerate al primo comma dell’art. 1 della predetta legge 392/1941.

Come è noto, questa modifica legislativa ha comportato da un giorno all’altro un vero e proprio stravolgimento dei compiti del Ministero e degli uffici giudiziari. In particolare, questi ultimi non hanno più potuto fare affidamento sulla struttura amministrativa dei Comuni che, normalmente, sono dotati di personale in possesso delle competenze tecniche necessarie per svolgere le procedure disciplinate dal codice degli appalti.

Il problema ha riguardato, soprattutto, i lavori edili di cui abbisognano, continuamente, tutti i fabbricati e, ovviamente, non fanno eccezione gli edifici adibiti a sede di uffici giudiziari.

Gli immobili utilizzati dall’Amministrazione della giustizia sono circa 1.000 e già prima del settembre 2015 versavano in condizioni di certo non ottimali. Tranne rare eccezioni, infatti, anche i Comuni non riponevano particolare cura nella manutenzione “preventiva”, cioè quella effettuata con periodicità e sistematicità al fine di prevenire il degrado dell’edificio (sia sul piano edile che su quello impiantistico). Era infatti diffuso l’approccio dell’intervento “a guasto”, cioè l’intervento sul già verificatosi malfunzionamento degli impianti o sull’incipiente ammaloramento dell’edificio, nell’illusione che intervenire solo “a valle” consentisse un risparmio, sia in termini di risorse finanziarie che di energie amministrative.

 

La legge 190/2014 ha posto a carico dell’Amministrazione della Giustizia una serie di incombenze in materia edile, senza considerare che sia il Ministero sia gli uffici giudiziari non avevano nelle rispettive dotazioni organiche il personale tecnico indispensabile.

 

Nei primi anni successivi all’entrata in vigore della legge 190/2014 (e cioè dal 1^ settembre 2015 ai primi mesi del 2021) la soluzione più percorribile è parsa quella di avvalersi del c.d. “Manutentore Unico”. L’art. 12, comma 2, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, al fine di contenere la spesa pubblica, ha accentrato sull’Agenzia del Demanio le decisioni di spesa, concernenti gli “interventi manutentivi a carattere ordinario e straordinario, effettuati sugli immobili di proprietà dello Stato, …. sentito il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti”. 

In pratica, le disposizioni sul Sistema Accentrato delle Manutenzioni (o, anche, “Manutentore Unico”) si propongono l’obiettivo di razionalizzare le decisioni di spesa relative all’attività di manutenzione degli immobili statali, affidandole a due organi amministrativi particolarmente specializzati e cioè:

a) l’Agenzia del Demanio, che riceve le richieste di manutenzione, le valuta e le finanzia (in tutto o in parte);

b) i Provveditorati per le Opere Pubbliche (che fanno capo al Ministero delle Infrastrutture) che, una volta ricevuto lo stanziamento da parte dell’Agenzia del Demanio, e nei limiti delle risorse stanziate, eseguono le procedure di appalto di lavori pubblici. 

 

Dal 1^ gennaio 2013 e fino all’entrata in vigore della legge 190/2014 (1^ settembre 2015), il Sistema Accentrato delle Manutenzioni non ha riguardato affatto gli edifici adibiti a sede di uffici giudiziari, perché la loro manutenzione era, come già detto, affidata dalla legge 392/1941 ai Comuni.

 

Con il trasferimento delle spese obbligatorie dai Comuni al Ministero, è risultata immediatamente applicabile anche agli edifici giudiziari la disciplina sul Manutentore unico.

Ciò ha comportato un indubbio e non programmato aggravio di lavoro sulle strutture organizzative dei Provveditorati, che hanno dovuto occuparsi di 1.000 edifici (tanti sono, come già detto, i fabbricati adibiti a sede di uffici giudiziari) in più, rispetto a quelli già affidati alle loro cure.

Ovviamente, il mix delle due disposizioni (trasferimento dei compiti in materia edilizia dai Comuni al Ministero e applicabilità dell’istituto del Manutentore unico), senza alcun intervento per rafforzare la struttura organizzativa dei Provveditorati, ha comportato gravissime disfunzioni, sia sul piano dell’individuazione degli interventi da finanziare, sia – e soprattutto – dal punto di vista dei tempi di realizzazione degli interventi medesimi.

 

I fattori che hanno comportato in breve tempo la diffusa consapevolezza, in capo a molti uffici giudiziari, della incompatibilità del “sistema” del Manutentore unico con la necessità di assicurare condizioni di lavoro conformi al d. lgs. 81/2008, possono molto brevemente essere così riassunti:

1- il numero rilevante di edifici adibiti a uffici giudiziari, che si sono aggiunti agli immobili statali, già ricompresi nella competenza del Manutentore unico;

2- la frequenza delle richieste di intervento formulate dagli uffici giudiziari al Provveditorato delle Opere Pubbliche;

3- i tempi non brevi con cui l’Agenzia del Demanio individuava gli interventi da finanziare.

Infine, l’Agenzia del Demanio in qualità di decisore della spesa ha sempre valutato con particolare oculatezza (o, rectius, parsimonia) le richieste di finanziamento formulate dagli uffici giudiziari (mediante inserimento in una apposita piattaforma informatica, denominata PTIM – Previsione Triennali Interventi Manutentivi).

È sufficiente considerare che fino al 2021, a fronte di 7.262 richieste di intervento formulate da tutti gli uffici giudiziari italiani sin dal 2016, ne erano stati finanziati 3.035 (pari cioè al 42%).

Ma questo dato, che può apparire positivo perché esprime un rapporto del 50% tra richiesto e finanziato, si rivela tuttavia estremamente effimero e da ridimensionare, se si considera l’aspetto veramente rilevante e decisivo e, cioè, quello della dimensione dei lavori finanziati. Infatti, a fronte di una richiesta di realizzare interventi edili e impiantistici del valore complessivo di 3,6 miliardi di Euro, i 3.035 lavori finanziati avevano un “peso specifico finanziario” non superiore a 623 milioni, quindi appena il 17% di quanto era stato richiesto.

Alla parzialità degli interventi finanziati va aggiunta anche la tempistica non particolarmente celere, sia dal punto di vista delle decisioni di finanziamento (di competenza dell’Agenzia del Demanio) sia sul piano della concreta realizzazione (da parte del Provveditorato Opere Pubbliche competente per territorio) delle procedure di appalto.

 

All’insufficienza del sistema del Manutentore unico si è poi immediatamente aggiunta la consapevolezza che la norma che lo ha istituito (il già citato DL 98/2011) esclude la sua operatività per “gli interventi di piccola manutenzione nonché quelli atti ad assicurare l'adeguamento alle disposizioni di cui al decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81” che, ai sensi dell’art. 12, comma 2, lett. d), del DL 98/2011 “sono curati direttamente dalle amministrazioni utilizzatrici degli immobili, anche se di proprietà di terzi.”.

La ratio di questa previsione legislativa è del tutto evidente: al sistema del c.d. Manutentore unico è affidato il compito di occuparsi degli interventi suscettibili di programmazione, appunto quelli che consistono nella manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili.  

Invece, gli interventi necessari per garantire la sicurezza dei luoghi di lavoro (disciplinati dal d. lgs.. 81/2008) sono di per sé indifferibili e, quindi, rimessi per la loro attuazione direttamente a carico dell’Amministrazione utilizzatrice.

Nel primo periodo di operatività della legge 190/2014 e cioè dal 1^ settembre 2015 ai primi mesi del 2021, il Ministero della Giustizia ha scelto di affidare ai Provveditorati per le Opere Pubbliche anche l’esecuzione dei lavori per la sicurezza dei luoghi di lavoro.

La differenza, rispetto agli interventi manutentivi, consiste nel fatto che i lavori necessari per garantire la sicurezza dei luoghi di lavoro sono finanziati direttamente dalla Direzione generale delle Risorse, senza attendere le determinazioni e la falcidia dell’Agenzia del Demanio.

La decisione del Ministero di delegare il Provveditorato ad eseguire anche i lavori previsti dal d. lgs. 81/2008 ha certamente ridotto, in misura sensibile, i tempi necessari per il finanziamento, perché – ovviamente – non era necessario le decisioni del Demanio.

Però, la tempestività con cui il Ministero finanziava, con proprie risorse, gli interventi previsti dal d. lgs. 81/2008 ha messo immediatamente a nudo le difficoltà in cui si dibattevano i Provveditorati per le Opere Pubbliche.

La indubbia competenza dei Provveditorati in materia di appalti di lavori pubblici si è rivelata, infatti, insufficiente per far fronte alle centinaia di richieste di interventi che gli oltre 500 uffici giudiziari di tutta Italia hanno cominciato a formulare, per ottenere la realizzazione di opere necessarie per garantire la sicurezza e la salubrità dei luoghi di lavoro.

 

5. Le modalità operative della DG Risorse nel settore dell’edilizia giudiziaria

Il presente paragrafo, dedicato alle modalità operative della DG Risorse, è incentrato sul settore dell’edilizia giudiziaria che, come è risaputo e come è stato illustrato anche in questi appunti, è quello che presenta le maggiori criticità.

La decisione di accettare l’incarico di direttore generale della Direzione Risorse materiali e delle tecnologie è stata assunta esclusivamente per spirito di servizio, perché la mia pregressa esperienza di presidente di tribunale mi aveva convinto della insostenibilità e dell’estrema pericolosità di una situazione in cui erano sostanzialmente ferme tutte le attività manutentive.

Nel mese di agosto del 2019, il Ministero era riuscito ad assumere 19 funzionari tecnici (ingegneri e architetti), a parziale copertura della dotazione organica stabilita in 200 unità con DM del 30.04.2019.

L’Amministrazione non aveva alcuna “memoria storica” né, tantomeno, alcuna prassi consolidata da seguire in ordine alle procedure di evidenza pubblica per i lavori edili.

Unica eccezione era costituita dal personale dell’Ufficio speciale di Napoli, diretto, a titolo di reggenza, dal Direttore generale delle risorse materiali e delle tecnologie.

Appena preso possesso dell’incarico di Direttore generale, infatti, mi sono reso conto che l’ufficio speciale di Napoli aveva delle professionalità che avevano maturato una notevole esperienza nel settore edile.

Il predetto Ufficio speciale per la gestione e la manutenzione degli edifici giudiziari di Napoli aveva il rango di Direzione generale a sé stante (istituito con decreto-legge 16 dicembre 1993, n. 522, convertito dalla legge 11 febbraio 1994 n. 102) e sin dalla sua istituzione aveva, nella sua pianta organica, “14 unità del ruolo tecnico”.

Per colmare la gravissima carenza di esperienza concreta nel campo dei lavori pubblici, nei primissimi mesi di incarico come Direttore generale, avevo ipotizzato il ricorso all’istituto della committenza ausiliaria (art. 39 d. lgs. 50/2016), al fine di acquisire sul mercato i servizi di assistenza alle molteplici e complesse attività del RUP, del DEC e del Direttore dei lavori. Questa attività di assistenza avrebbe potuto essere prestata sia dalle centrali di committenza previste dall’art. 38 d. lgs. 50/2016 (Consip, Provveditorati, Invitalia e spa Difesa Servizi), sia da imprese private.

Da un confronto con i funzionari dell’Ufficio speciale di Napoli, però, è emerso il convincimento che questa strada – pur legalmente percorribile – non sarebbe stata efficace, per plurime ragioni.

In primo luogo, perchè i tempi necessari per concludere una o più convenzioni con le centrali di committenza previste dall’allora vigente art. 38 codice appalti del 2016 sarebbero stati troppo lunghi. Non tanto perché sarebbe stato necessario acquisire il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti (ex art. 3 legge 20/1994) ma, soprattutto, perché si sarebbe dovuto chiedere, alla centrale di committenza prescelta, un impegno su scala nazionale con interlocuzioni che non era difficile immaginare estremamente difficoltose, perché avrebbero visto come protagonisti centinaia di dipendenti amministrativi addetti agli uffici acquisti di oltre 500 uffici giudiziari.

Queste perplessità riguardavano anche l’ipotesi – ugualmente analizzata - di acquisire i servizi di committenza ausiliaria non già da una centrale di committenza (cioè da un soggetto in qualche modo rientrante nell’orbita della pubblica Amministrazione) bensì da una o più imprese specializzate in materia di consulenza di appalti di lavori.

Anche questa seconda soluzione è stata ritenuta inidonea, non solo per le ragioni già esaminate con riferimento all’ipotesi di avvalersi di una centrale di committenza, ma anche e soprattutto perché per la stipula di un contratto di servizi di assistenza al RUP, al DEC e al Direttore dei lavori, a favore di tutti gli uffici giudiziari di Italia, sarebbe stato certamente indispensabile svolgere una procedura di valore superiore alla soglia di rilevanza comunitaria (all’epoca, € 139.000,00, per le procedure di appalto di servizi). Ma, non avendo l’Amministrazione alcuna esperienza in materia di “gare europee” (cioè, di valore superiore alla soglia suddetta) ci sarebbe stato il serio rischio di incorrere in errori che avrebbero potuto notevolmente rallentare i tempi, già lunghi, ordinariamente necessari per lo svolgimento di questo tipo di procedura (non meno di 10 mesi).

Vi era poi una considerazione di carattere economico: la prestazione di assistenza on demand, con frequenza pressoché giornaliera e su scala nazionale, avrebbe comportato un esborso notevolissimo che, peraltro, la Direzione non era in grado di quantificare, neppure in via approssimativa, perché non vi erano dati sugli appalti di lavori che avrebbero potuto essere svolti autonomamente dagli uffici giudiziari.

Infine, un ulteriore motivo per cui è stata abbandonata l’ipotesi di far affiancare a tutti gli uffici giudiziari italiani un operatore economico che avrebbe fornito assistenza nello svolgimento delle procedure di evidenza pubblica, è stato ravvisato nel timore che questo servizio di assistenza avrebbe deresponsabilizzato i dipendenti degli uffici giudiziari, che si sarebbero acriticamente adagiati sulle indicazioni che avrebbero ricevuto dall’operatore economico. Infatti, la soluzione dell’attività di committenza ausiliaria sarebbe diventata pressoché permanente, perché nessun dipendente sarebbe stato stimolato ad applicarsi per apprendere, profondendo ovviamente il necessario impegno nello studio e nel confronto, le procedure previste dal codice degli appalti per stipulare contratti di appalto di lavori pubblici e per condurli a regolare esecuzione.

 

Per tutte queste ragioni, è stata quindi privilegiata la soluzione “interna”.

Pertanto, in meno di 4 mesi dall’inizio dell’incarico di direttore generale, è stato elaborato un procedimento per l’affidamento degli appalti di lavori, tenendo ben presente la peculiarità della situazione in cui versavano gli uffici giudiziari e operando, quindi, sul piano dell’interpretazione del codice degli appalti, al fine di reperire una risposta non ottimale ma comunque efficace.

Il procedimento si poggia sui seguenti capisaldi che riassumono l’iter logico, giuridico ed esperienziale sopra riportato:

a) impossibilità per il Manutentore unico di svolgere tempestivamente tutti i lavori ritenuti necessari dai capi degli uffici giudiziari;

b) obbligo di legge, per tutti gli enti pubblici, di svolgere autonomamente i lavori necessari per garantire sicurezza e salubrità dei luoghi di lavoro (art. 12, comma 2, lett. d), del DL 98/2011), che si sottraggono alla esclusiva competenza del c.d. Manutentore unico;

c) impossibilità per il Ministero di svolgere – centralizzandoli - tutti i lavori previsti dal d. lgs. 81/2008 per tutti gli edifici adibiti a uffici giudiziari, in considerazione dell’elevatissimo numero (quasi 1.000), dell’ancor più elevato numero di interventi richiesti dagli uffici giudiziari (all’epoca, 3.720) e dell’esiguo numero di tecnici di cui disponeva la Direzione (meno di 20);

d) mancata attuazione, all’epoca, della norma istitutiva dei 7 uffici periferici (art. 6 d. lgs. 240/2006);

e) possibilità, prevista dall’art. 31, comma 9, d. lgs. 50/2016, che le funzioni di RUP in materia di lavori pubblici siano svolte da un dipendente amministrativo, quando la stazione appaltante è priva di figure tecniche;

f) molteplicità di stazioni appaltanti (più o meno, 500) perché ai sensi dell’allegato III al codice degli appalti “ogni ufficio giudiziario è una stazione appaltante”: questa previsione offre una opportunità che si è rivelata strategica, perché ha consentito di avvalersi del contributo di una molteplicità di figure professionali e, soprattutto, di svolgere legittimamente procedure sotto soglia, che sono indubbiamente molto più snelle di quelle di valore superiore alla soglia europea;

g) interesse dei Capi degli uffici e/o dei dirigenti amministrativi a migliorare le condizioni di lavoro di magistrati, dipendenti, avvocati e utenti, rendendo gli edifici non solo più sicuri ma anche più decorosi.

 

I suddetti punti richiedono alcune specificazioni.

In primo luogo, gli uffici giudiziari erano (e in gran parte lo sono ancora) del tutto privi di personale tecnico. L’art. 31, comma 6, d. lgs. 50/2016 prevede(va) la necessità che “per i lavori e i servizi attinenti all'ingegneria e all'architettura il RUP deve essere un tecnico”. Tuttavia, la stessa norma prevede che “ove non sia presente tale figura professionale, le competenze sono attribuite al responsabile del servizio al quale attiene il lavoro da realizzare.”.

Pertanto, per superare questo primo problema (cioè, la penuria o meglio la totale assenza di tecnici negli uffici giudiziari), si è fatto ricorso alla disposizione testè citata, che costituisce una deroga alla regola generale.

 

Inoltre, per realizzare lo scopo di elaborare un modello procedimentale per lo svolgimento delle procedure di appalto di lavori, adeguato alle problematiche tipiche dell’Amministrazione della Giustizia, si è poi fatto leva sulla norma che prevede che ogni ufficio giudiziario, incluso l’Ufficio del Giudice di Pace, è stazione appaltante.

Questa disposizione consente ad ogni ufficio giudiziario di svolgere le procedure di appalto per l’acquisizione di beni, servizi o lavori, limitatamente alle proprie esigenze di specifica e singola stazione appaltante.

Questa parcellizzazione della qualifica di stazione appaltante ha l’effetto di contenere il valore del fabbisogno di ciascun ufficio giudiziario e, conseguentemente, è stato facile rimanere al di sotto della soglia eurounitaria (pari a € 140.000,00 per beni e servizi e a € 5.382.000,00 per i lavori).

 

Un altro escamotage escogitato per conseguire l’obiettivo di avviare e concludere le procedure di appalto di lavori è consistito nel ricorso alla più ampia esternalizzazione di tutte le attività previste dal codice degli appalti.

Occorre a questo punto evidenziare una notevole differenza tra le procedure di acquisto di beni e servizi, da un lato, e quelle per l’acquisizione di lavori edili, dall’altro.

Infatti, le procedure per l’acquisizione di beni e servizi di valore inferiore alla soglia sono relativamente snelle, perché si tratta di seguire gli step previsti dalla piattaforma informatica predisposta dalla Consip (denominata “MEPA”). Una volta individuato l’operatore economico, stipulato il contratto ed eseguita la prestazione, il RUP deve redigere il certificato di regolare esecuzione, propedeutico all’emissione della fattura da parte dell’aggiudicatario. Questa procedura era ed è ampiamente nota a tutti gli uffici giudiziari, che dell’acquisto di beni e servizi si sono sempre occupati, maturando quindi un’esperienza pluridecennale.

 

Invece, le procedure di appalto di lavori sono molto più articolate e oggettivamente complesse.

Innanzitutto, si deve decidere se sia o meno necessario effettuare la progettazione. Nel procedimento ad hoc che è stato concepito e messo a punto, questa valutazione è stata accentrata in capo ai tecnici della Direzione, nel senso che è stata rimessa ai 15 tecnici (di cui alcuni in servizio presso il Ministero e altri assegnati a qualche Corte di appello).

Una volta stabilito che è necessario elaborare un progetto, la Direzione predispone un provvedimento (“determina”) con cui si autorizza l’ufficio giudiziario, che ha sede nell’edificio che deve essere interessato dai lavori, ad espletare la procedura per l’aggiudicazione del servizio di progettazione ad un professionista (ingegnere, architetto, geometra) iscritto sul MEPA. La Direzione ha quindi elaborato uno schema di provvedimento autorizzativo per il conferimento dell’incarico e ha delegato l’ufficio giudiziario a nominare il funzionario che deve svolgere l’attività di RUP.

La esternalizzazione dell’attività di progettazione è funzionale a sopperire alla estrema carenza di tecnici: è evidente che 15 ingegneri e architetti non avrebbero certamente potuto occuparsi della progettazione di centinaia di lavori edili e/o impiantistici.

 

Al fine di fornire la massima assistenza ai RUP, la Direzione ha anche elaborato degli schemi di documenti tecnici (capitolato tecnico, disciplinare d’oneri, modelli di presentazione dell’offerta e di aggiudicazione), che ha messo a disposizione sulla piattaforma SIGEG, a cui hanno accesso tutti gli uffici giudiziari italiani.

Pertanto, nella fase della progettazione, il ricorso all’esternalizzazione ha consentito di non impegnare i pochissimi tecnici di cui disponeva il Ministero in un’attività impegnativa e assorbente, ma di adibirli al compimento di altre attività non delegabili.

 

In particolare, i funzionari tecnici dipendenti dell’Amministrazione sono stati incaricati non solo di valutare la indispensabilità o meno della progettazione, ma anche di verificare l’elaborato progettuale.

Infatti, il codice degli appalti (sia quello del 2016, che quello del 2023) richiede che i progetti redatti da un libero professionista, su incarico della pubblica amministrazione, siano sottoposti a controllo da parte dell’amministrazione, prima di corrispondere il compenso al progettista e prima di avviare la procedura per l’appalto del lavoro oggetto della progettazione.

Pertanto, i progetti elaborati dai professionisti esterni all’Amministrazione sono stati verificati dai tecnici ministeriali.

Con il trascorrere dei mesi, una volta messo a punto il procedimento per l’aggiudicazione dell’appalto dei servizi di progettazione, il numero degli elaborati progettuali è talmente aumentato che si è reso necessario ricorrere all’esternalizzazione (sia pure in via eccezionale) anche dell’attività di verifica. L’ufficio giudiziario, cioè, è stato autorizzato ad avvalersi di un tecnico libero professionista, per controllare che il progetto redatto da un altro professionista fosse adeguato e conforme alle normative tecniche di settore.

 

Inoltre, è stato realizzato un centro di assistenza e consulenza. Per consentire a tutti gli uffici giudiziari di essere assistiti nell’esplorazione di un campo del tutto ignoto (appunto, quello delle procedure di appalto), i funzionari tecnici (sia quelli dell’ufficio VI, che quelli assegnati ad alcune corti di appello) e i dipendenti amministrativi dell’ufficio III sono stati incaricati di ricevere, su una casella di posta elettronica dedicata, i quesiti formulati dagli uffici e di fornire l’ausilio necessario, dopo averne discusso con i dirigenti degli uffici della Direzione (ufficio III e ufficio VI).

In questo modo, oltre a tranquillizzare il personale amministrativo degli uffici giudiziari, si è anche realizzato un flusso di informazioni che ha consentito di avere consapevolezza di errori o lacune nei modelli predisposti e di porvi rimedio con la massima tempestività.

 

Concludendo, posso dire che l’edilizia giudiziaria è stato il terreno che ha maggiormente caratterizzato la mia esperienza di direttore generale della Direzione Risorse nel triennio 2021/2023.

L’obiettivo di dare una scossa alla paralisi degli interventi edili e impiantistici degli edifici giudiziari è stato pienamente raggiunto. È stato elaborato un procedimento compiuto, superando tutte le difficoltà che si sono inevitabilmente manifestate, dimostrando in tal modo che anche una pubblica amministrazione, qual è l’ufficio giudiziario quando si occupa della gestione delle risorse materiali, priva di competenze tecniche e di memoria storica, può realizzare gli interventi necessari per garantire la sicurezza dei luoghi di lavoro.

 

Va inoltre considerato che questo processo di “affrancamento” (nel settore dell’edilizia giudiziaria) degli uffici giudiziari dal Demanio e dai Provveditorati delle Opere Pubbliche, è stato sin dall’inizio pianificato e realizzato di concerto con i loro vertici.

A costoro è stato infatti illustrato, con la massima trasparenza, che alla base dell’intenzione di imparare a realizzare procedure di appalto di lavori non vi era alcun atteggiamento critico nei confronti delle strutture deputate per legge ad eseguirle (appunto, Demanio e Provveditorati), ma la consapevolezza delle oggettive difficoltà in cui esse si dibattevano.

È stato cioè spiegato che l’intenzione era di eseguire in house le procedure di minor difficoltà (individuando convenzionalmente quelle di valore fino a un milione di euro) al fine di consentire che la elevatissima professionalità di Demanio e Provveditorati fosse impiegata per lavori di maggior importanza e complessità (ad esempio: nuove costruzioni, ampliamenti, ristrutturazioni radicali, ecc.).

Questa visione strategica, che in pratica consiste nella ottimizzazione di risorse e competenze, che sono inevitabilmente sempre limitate, ha non solo ricevuto la comprensione delle altre amministrazioni, ma si è rivelata estremamente efficace. Ha infatti consentito al Demanio e ai Provveditorati di concentrarsi su opere particolarmente impegnative, del valore di decine di milioni di euro (cittadelle giudiziarie, ristrutturazioni, ecc.) anche al di fuori e in aggiunta agli impegni assunti con il PNRR.

 

Infine, il pragmatismo sotteso a questa iniziativa è stato riconosciuto anche dal legislatore che, con la legge di stabilità del 2023 ha sottratto alla competenza del c.d. Manutentore unico gli interventi di manutenzione (ordinaria o straordinaria) di valore inferiore a 100.000,00, prevedendo che di tali lavori si deve occupare la pubblica amministrazione interessata. In altri termini, anche il legislatore ha ritenuto necessario sgravare i Provveditorati alle Opere Pubbliche da procedure di importo relativamente contenuto, per consentire loro di concentrarsi su quelle più impegnative.

 

Il d. lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ha approvato il nuovo Codice degli appalti, entrato in vigore il 1^ luglio 2023.

La Direzione ha quindi proceduto ad adeguare la modulistica; i nuovi format sono stati inseriti nel SIGEG. Conseguentemente è stata emanata una circolare interna per illustrare a tutti i dipendenti dell’ufficio VI i nuovi modelli.

Con nota in data 15.01.2024, rivolta ai dipendenti amministrativi e tecnici dell’ufficio VI e dell’Ufficio periferico di Napoli nonché ai tecnici dislocati presso le Corti di appello, sono state illustrate le più rilevanti novità (rispetto ai format precedenti) e la “filosofia” di fondo.

Non è questa la sede per esaminare in dettaglio le modifiche apportate ai modelli precedenti.

Ciò che preme evidenziare è che fino all’ultimo giorno dell’incarico (appunto, 15 gennaio 2024) la Direzione ha posto in essere tutte le attività necessarie per garantire la continuità dell’azione amministrativa avviata nel 2021.

 

 

6. Dati sull’attività svolta nel triennio 2021/2023

I lavori avviati dagli uffici giudiziari in autonomia, cioè su delega della Direzione (senza, cioè, intervento dei Provveditorati Opere Pubbliche) sono 347, di cui:

- 2, nel 2020

- 127, nel 2021

- 140, nel 2022

- 78, nel 2023.

I lavori affidati ai Provveditorati sono, a loro volta, 528.

Il Ministero ha avviato e seguito, direttamente, cioè senza delega agli uffici giudiziari, 205 lavori e/o progetti.

L’importo dei lavori eseguiti o avviati in autonomia dagli uffici giudiziari è pari a € 33.735.092,57.

 

7. Focus su alcune iniziative con finalità preventiva

Si è già detto che nel triennio 2021/2023 la Direzione ha ideato, messo a punto e diffuso una procedura di attuazione degli affidamenti di servizi di progettazione e di appalto di lavori, studiata ad hoc per gli uffici giudiziari, tenendo cioè in considerazione le notevoli specificità organizzative degli stessi.

A partire dal 2022 si è poi cercato di realizzare una importantissima evoluzione delle modalità di svolgimento delle attività istituzionali nel settore dell’edilizia giudiziaria.

Infatti, da una modalità di intervento puntuale, cioè successiva al verificarsi dell’inconveniente che richiede la riparazione di un impianto o di una struttura ammalorata (c.d. “intervento “a guasto”) si è cercato di inaugurare una stagione di interventi preventivi, diretti cioè ad evitare problematiche il cui verificarsi può generare gravissime conseguenze alla salute e alla vita dei lavoratori e degli utenti che frequentano gli uffici giudiziari.

Di seguito si esamineranno i settori in cui è stata avviata l’attività preventiva.

 

7.1. Analisi di vulnerabilità sismica

L’Italia è un Paese in cui sono presenti molte zone a rischio sismico elevato e in particolare:

- zona 1 (rischio alto: Regioni Friuli Venezia Giulia, Veneto, Abruzzo, Molise, Campania, Calabria e Sicilia;

- zona 2 (rischio medio alto): Regioni Emilia Romagna, Lazio, Marche, Puglia e Basilicata;

- zona 2 (rischio medio basso): Regioni Lombardia, Toscana., Liguria e Piemonte.

La Direzione ha quindi ritenuto indispensabile avviare una campagna di analisi di vulnerabilità sismica degli edifici adibiti a uffici giudiziari.

Considerato che l’Agenzia del Demanio ha avviato da tempo, su scala nazionale, una analoga iniziativa su tutti i beni demaniali, la Direzione ha deciso di concentrare le proprie energie amministrative e le proprie risorse finanziarie sugli immobili di proprietà comunale e oggetto di comodato ex lege (ai sensi della legge 190/2014).

Sono state quindi emesse tra il 2022 e il 2023 22 determine per l’affidamento dell’attività di analisi della vulnerabilità sismica, per un valore complessivo di3.742.324,00 di euro. 

Le determine riguardano 22 edifici, siti in 20 diversi Comuni, tutti facenti parte di Regioni incluse nella zona 1 ad alto rischio sismico.

L’attuazione delle determine è stata affidata agli uffici giudiziari interessati.

 

7.2. Antincendio

Un’altra attività di tipo preventivo ha riguardato quella diretta a salvaguardare gli edifici giudiziari dal rischio incendio.

La Direzione ha avviato, preliminarmente, un censimento diretto a verificare lo stato delle pratiche di prevenzione incendi e, soprattutto, la presenza e il buon funzionamento degli impianti di rivelazione incendi.

A questa determinazione si è pervenuti considerando vari fattori di rischio e, segnatamente, la presenza di numerosi apparecchi elettrici ed elettronici, la vetustà degli impianti elettrici, la notevole mole di documentazione cartacea presente negli uffici.

Da tale censimento è emerso che:

- in 581 edifici, manca il Certificato Prevenzione Incendi (CPI);

- in 85 edifici, il CPI è scaduto.

Inoltre, per 203 immobili sono state avviate delle procedure di adeguamento e l’ufficio VI è stato incaricato di monitorare lo stato di attuazione delle determine.

Parallelamente all’attività di censimento, sono state avviate ulteriori procedure per l’avvio di servizi di progettazione e per lavori di manutenzione straordinaria degli impianti antincendio e finalizzati all’ottenimento dei CPI. Sono stati quindi predisposti i format per la redazione degli studi di fattibilità finalizzati ai lavori di installazione, rifacimento o manutenzione straordinaria degli impianti di rivelazione incendi.

Ancora, sono stati predisposti i capitolati per l’affidamento del servizio di progettazione (quando necessario) o, in alternativa, per l’affidamento dell’appalto dei lavori di realizzazione dell’impianto o di manutenzione di quello esistente.

 

Il censimento ha permesso alla Direzione di assegnare dei livelli di criticità, necessari per stabilire un ordine di priorità e per effettuare una programmazione specifica per ciascun intervento.

Relativamente al censimento antincendio, nel corso dell’anno 2023 sono state quindi emesse 13 determine, di cui;

- 9 di servizi di progettazione, per un corrispettivo a base di gara pari complessivamente a € 353.994,71;

- 4 di lavori, per un corrispettivo a base di gara pari complessivamente a € 1.430.067,90.

Per accelerare la soluzione del problema, il capitolato dei lavori è stato redatto in maniera tale da fare a meno della progettazione. Si prevede però, sempre, la nomina del direttore dei lavori, a tutela dell’amministrazione.

Relativamente alle attività di adeguamento o manutenzione straordinaria degli impianti antincendio, nel corso dell’anno 2023 sono state emesse 19 determine, di cui:

- 17 di servizi di progettazione/DL-CSE, per un corrispettivo a base di gara pari complessivamente a € 559.304,80;

- 2 di lavori, per un corrispettivo a base di gara pari complessivamente a € 344.016.04.

In conclusione, si può dire che l’attività svolta per prevenire i rischi di incendio rientra a buon diritto nell’ambito di applicazione del decreto legislativo 81/2008, diretto a far sì che i luoghi di lavoro siano sicuri e funzionali.

 

7.3. Controsoffitti

Come è noto, numerosi edifici adibiti a uffici giudiziari sono stati interessati, nel corso degli anni, da eventi di cedimento strutturale di controsoffitti.

La Direzione ha effettuato un censimento che ha consentito di verificare che:

- i controsoffitti sono presenti in 938 edifici;

- gli edifici con presenza di controsoffitti a rischio elevato (“rosso”) sono 48;

- gli edifici con presenza di controsoffitti a rischio medio (“giallo”) sono 30.

 

È stato predisposto un format per l’esecuzione delle prove qualitative di valutazione dei controsoffitti e delle strutture portanti (c.d. “pendini”).

È stato inoltre messo a disposizione degli uffici giudiziari un capitolato per l’affidamento del servizio di messa in sicurezza, con eventuale rafforzamento delle strutture portanti e/o di sostituzione dei controsoffitti.

Ad oggi sono state emesse 23 determine, per altrettanti edifici, per un valore complessivo di € 1.770.382,92; una parte di esse (per un controvalore di € 1.256.210,06) riguardano la sostituzione e/o rimozione dei controsoffitti; la parte restante (per € 514.172,86) prevedono la sola messa in sicurezza.

Il censimento dello stato dei controsoffitti è, ovviamente, diretto a prevenire cedimenti, per evitare gravi conseguenze per la incolumità delle persone.

 

7.4. Verifica dello stato di impermeabilizzazione delle coperture

La Direzione Generale, dopo aver avviato l’attività di monitoraggio diretta a verificare lo stato di manutenzione dei controsoffitti, ha intrapreso un’ulteriore attività d’indagine in qualche modo connessa alla prima. 

È stato considerato, infatti, che la causa dell’ammaloramento dei controsoffitti (con conseguente rischio di distacco dei pannelli e delle sottostrutture della controsoffittatura) può in alcuni casi essere ricondotta ad un cattivo stato di conservazione delle coperture degli edifici. 

In particolare, un manto di copertura in avanzato stato di degrado consente l’infiltrazione dell’acqua piovana che, conseguentemente, provoca l’ammaloramento di porzioni di solaio causando, nei casi più gravi, il distaccamento dell’intonaco e delle pendinature dei controsoffitti che possono cedere e schiantarsi sugli ambienti sottostanti.

Il censimento svolto sullo stato manutentivo delle coperture piane ha consentito l’emersione di 200 casi di infiltrazioni con criticità elevate. 

Il dato è oltremodo preoccupante, se si considera che è pari al 20% circa del totale degli immobili in uso agli uffici giudiziari.

Nel 2022 sono state quindi emesse:

- 7 determine per l’affidamento del servizio di progettazione, per un valore totale di € 420.928,65;

- 3 determine per l’affidamento dell’appalto di lavori di ripristino della impermeabilizzazione, per un valore totale di € 1.735.269,09.

L’attività è proseguita nel 2023, con la emissione di:

- 17 determine per l’affidamento del servizio di progettazione, per un valore totale di € 958.995,81 (oltre a quattro progettazioni effettuate dai tecnici del Ministero);

- 18 determine per l’affidamento dell’appalto di lavori di ripristino della impermeabilizzazione, per un valore totale di € 2.230.908,39.

 

 

7.5 Efficientamento energetico

Ad ogni stagione estiva, da numerosi uffici giudiziari provenivano lamentele per il cattivo funzionamento degli impianti di raffrescamento.

È stato così predisposto un modello di determina per l’acquisizione del servizio di:

- analisi dello stato di funzionamento degli impianti di riscaldamento e raffrescamento

- programma di manutenzione

- progetto esecutivo per assicurare il corretto funzionamento degli impianti stessi

- attestato di prestazione energetica

- valutazione sugli interventi edili e/o impiantistici che possano ridurre il fabbisogno di energia,

al fine di rendere la gestione dell’edificio più sostenibile sul piano economico ed ambientale.

Sono state emesse 80 determine con cui sono stati delegati altrettanti uffici giudiziari.

Ad oggi lo stato di attuazione delle predette determine è il seguente:

- sono stati redatti 36 progetti, per un costo complessivo (cioè, compenso, spese e iva spettanti ai progettisti) pari a € 884.097,88;

- sono in corso 10 progetti, per un costo di € 253.397,67.

 

Dei nr. 36 progetti ricevuti:

- sono stati verificati nr. 20 progetti;

- per i quali sono state emesse nr. 13 determine per l’affidamento dell’appalto di lavori, per un costo complessivo di € 7.939.411,94;

- nr. 9 delle predette termine per l’appalto dei lavori sono state eseguite, con l’individuazione dell’operatore economico aggiudicatario;

- nr. 13 progetti sono in fase di verifica preliminare, assegnati a società esterne qualificate;

- nr. 3 progetti sono in fase di verifica interna (a cura del RUP e DEC titolari della procedura).

 

Inoltre, sono state revocate:

- nr. 14 determine, per quegli uffici che nel tempo, non hanno proceduto all’attuazione del provvedimento con richiesta motivata dagli stessi;

- nr. 3 determine, per quegli immobili interessati ai provvedimenti, inseriti, successivamente alla data di emissione della determina, nel piano PNRR della regione di competenza.

 

 

Nel corso del 2023 è poi emerso che un sistema alternativo (rispetto a quello sopra illustrato) perché più rapido e più economico, per risolvere il problema del cattivo funzionamento degli impianti di raffrescamento e/o di riscaldamento, è rappresentato dal noleggio a lungo termine delle macchine frigo (chiller e/o pompe di calore).

La Società affidataria del servizio si occupa di tutto ciò che occorre per il ripristino della funzionalità dell’impianto termico: dalla verifica del suo stato di funzionamento, al posizionamento della nuova macchina con i nuovi collegamenti idrici ed elettrici necessari, alla rimozione, trasporto e conferimento in discarica autorizzata sia dell’unità termica obsoleta, che dei componenti ed accessori sostituiti, alla messa in esercizio della nuova macchina, al rilascio delle certificazioni di legge e dichiarazioni attestanti la conformità nella posa in opera. 

Inoltre, la Società si obbliga ad assicurare l’utilizzo dell’unità termica fornita in condizioni di perfetta efficienza per tutta la durata contrattuale, garantendo: le attività di manutenzione ordinaria e straordinaria; il cambio dell’unità termica in caso di guasto grave; la garanzia su tutti i componenti dell’unità termica; il pronto intervento (a tutte le ore e per 365 giorni all’anno); eventuali adeguamenti, presenti e futuri, alle normative tecniche; la possibilità di sostituzione della macchina impiantata con macchina più performante, presente nel catalogo della Società affidataria, entro il periodo di noleggio.

Nell’ambito del servizio del noleggio a lungo termine (con durata media del noleggio di 60 mesi), questa Direzione Generale, durante l’anno 2023, ha emesso nr. 39 atti di autorizzazione alla spesa, delegando gli Uffici Giudiziari all’attuazione delle relative determine, per il noleggio a lungo termine di nr. 62 unità termiche (di cui: nr. 47 chiller, nr. 13 pompe di calore e nr. 2 gruppi rooftop, di varia potenza termica) a servizio di nr. 39 immobili interessati dal servizio, per un costo complessivo lordo di € 4.274.277,96 (ovvero, per un costo medio annuo lordo di € 854.855, 59). 

Come già accennato, il ricorso al noleggio a lungo termine si è dimostrato una soluzione molto più celere ed efficace dell’appalto dei lavori per il soddisfacimento dell’obiettivo iniziale e, cioè, far sì che l’impianto (di riscaldamento o di raffrescamento) funzioni adeguatamente, al fine di garantire la salubrità dei luoghi di lavoro.

 

Rimane invece ferma la necessità che gli edifici adibiti a uffici giudiziari siano interessati da una profonda azione di efficientamento energetico, per ridurre l’elevatissimo consumo di energia (elettrica e gas), che nel 2023 è stato pari a:

- € 45.929.029,34, per la elettricità;

- € 13.519.748,94, per il gas.

Va infatti considerato che solo 59 edifici (su 1.000) sono stati inseriti nei progetti di intervento di efficientamento energetico, previsti dal PNRR.

Si tratta però di un’attività molto impegnativa, sia sul piano delle risorse finanziarie necessarie che su quello delle energie lavorative da investire.

L’attuale struttura del Ministero non consente di avviare attività così complesse.

Proprio in considerazione dell’importanza strategica della riduzione del fabbisogno energetico (non solo per ragioni finanziarie ma anche, e soprattutto, per considerazioni di natura ambientale), spetta alla magistratura associata chiedere che l’Amministrazione si munisca di una struttura efficiente, in grado di conseguire questo fondamentale obiettivo.

 

7.6. Barriere architettoniche

È stato costituito un gruppo di lavoro per l’analisi della normativa in materia di barriere architettoniche.

Sono stati individuati 5 progetti pilota e cioè:

• Centro Direzionale di Napoli

• Tribunale di Viterbo

• Cittadella di Salerno

• Tribunale di Isernia

• Tribunale di Lamezia Terme.

L’attività concretamente svolta e quella che dovrà essere proseguita consiste in:

• Ricerca e studio delle normative vigenti: L. n. 13/89, D.M. n. 236/89, DPR. n. 503/1996;

• Predisposizione di linee guida (Vademecum) per l’abbattimento delle barriere architettoniche;

• Redazione di una check list, finalizzata al censimento degli edifici oggetto di adeguamento normativo sul territorio nazionale;

• Partecipazione ad incontri con il presidente dell’associazione «T.D.D.S. Guardiamo Avanti» per discutere dell’adeguamento normativo degli Uffici Giudiziari;

• Confronto con i tecnici sul territorio per il reperimento del materiale inerente interventi, in corso d’opera o già realizzati;

• Redazione di tavole e/o relazioni necessarie da porre a base di offerta per gli Operatori Economici interessati;

• Indagini di mercato ed individuazione degli operatori economici per gli inviti a partecipare ai lavori necessari agli adeguamenti;

• Proposta alle conferenze permanenti per gli adeguamenti necessari all’abbattimento delle barriere architettoniche.

 

 

7.7. Legionella

Nel 2022, a seguito del manifestarsi di un fenomeno di legionella nelle tubazioni degli edifici giudiziari di Roma, la Direzione ha emesso, d’ufficio, 1 determina, per un valore complessivo di € 396.180,13 oltre Iva, per lavori di installazione dell’impianto di iperclorazione continua, a servizio dell’impianto idricosanitario esistente, ad uso della sede ministeriale di via Arenula 70 e di tutti gli uffici giudiziari di Roma Capitale. 

 

7.8. Accatastamento

È poi emerso che quasi tutti gli edifici adibiti a uffici giudiziari non sono accatastati.

Sebbene sia una situazione che, di per sé, non comporta rischi per la sicurezza dei luoghi di lavoro, la Direzione ha comunque svolto un’intensa attività diretta a:

- censire lo stato catastale di tutti i fabbricati;

- reperire (ove esistenti) le planimetrie catastali;

- verificare la necessità dell’allineamento catastale o di un nuovo accatastamento;

- predisporre un format di determina per l’affidamento dell’incarico di accatastamento ad un professionista esterno.

Ad oggi sono state emesse 3 determine.

 

 

7.9. Linee guida per la progettazione degli edifici e dei “Parchi della Giustizia”:

Nel 1988 il Ministero della Giustizia ha approvato gli “Indirizzi tecnici per la Progettazione e il Dimensionamento degli Uffici giudiziari”.

Tale documento era ormai superato, quantomeno in considerazione delle seguenti innovazioni normative:

- d. lgs. 51/98 sul Giudice unico;

- legge 374/1991 sull’Ufficio del Giudice di Pace

- art. 2 comma 222 legge 191/2009 sul rapporto mq./addetto per gli edifici pubblici.

La Direzione ha quindi articolato una serie di istruzioni all’Agenzia del Demanio, indicando le specifiche esigenze e i locali che, essendo destinati a soddisfare specifiche esigenze degli uffici giudiziari, non dovevano essere considerati nel predetto parametro mq./addetto.

L’Agenzia del Demanio ha commissionato uno studio al Politecnico di Milano.

È stato costituito un gruppo di lavoro da tecnici della Direzione, del Demanio e dell’Università, che ha prodotto un articolato studio.

Il capitolo 3, che riguarda specificamente “criteri per la progettazione degli uffici giudiziari”, con le integrazioni di cui alla nota della Direzione 06.10.2023 nr. 217290 e a quella di risposta del Demanio 24.11.2023 prot. nr. 0251906, riprende totalmente l’elaborato redatto dal sottoscritto e contenente una serie di criteri per calcolare la superficie che può essere assegnata a un ufficio giudiziario, giudicante o requirente, a seconda della pianta organica del personale di magistratura e amministrativo.

Le linee guida sono state approvate e rese definitive l’11 gennaio 2024.

 

8. Interventi edili e/o impiantistici inseriti nel PNRR

Il Ministero della Giustizia ha ottenuto l’inserimento nel PNRR di 48 interventi edili e/o impiantistici, finalizzati a realizzarne l’efficientamento energetico.

La loro attuazione è stata affidata dal Ministero ai Provveditorati Opere Pubbliche, all’Agenzia del Demanio e al Comune di Venezia.

Tutte le “milestone”, cioè le tappe intermedie, sono state conseguite.

In particolare, sono state rispettate le seguenti scadenze:

a) pubblicazione dei bandi di gara:

1) entro il 31.12.2022: il 20%; 

2) entro il 30.06.2023: il 50%; 

 

b) aggiudicazione delle gare per i lavori:

1) entro il 31.12.2023: il 100%; 

c) inizio dei lavori:

1) entro il 30.09.2023: il 20%; 

2) entro il 31.03.2024: il 50%; 

3) entro il 31.03.2025: il 100%.

 

Ciò è stato possibile perché prima ancora che il PNRR fosse ufficialmente approvato, la Direzione ha autorizzato tutti i soggetti attuatori (Provveditorati, Agenzia del Demanio e Comune di Venezia) ad avviare le procedure per l’affidamento dei servizi di progettazione, assicurando la copertura finanziaria dei relativi costi.

Questa decisione ha consentito di guadagnare almeno 6-8 mesi sulla tabella di marcia prevista dal PNRR, la cui scadenza improrogabile è, come noto, il 31 marzo 2026.

 

Entro il 31.03.2026 devono infatti essere redatti i collaudi.

L’importo massimo finanziato è pari a € 411.739.000,00.

Tale somma sarà erogata dall’Unione europea solo se sarà conseguito l’obiettivo di realizzare interventi di riduzione del fabbisogno energetico per una superficie minima di 289.000 mq.

Se sarà centrato questo obiettivo relativo alla superficie da “efficientare”, la somma di € 411.739.000,00 sarà erogata integralmente, indipendentemente da quanto il Ministero avrà speso per portare a compimento i suddetti lavori.

Proprio perché l’unico obiettivo (target) da realizzare è quello della superficie minima di 289.000,00 mq., nel 2023 è stata ottenuta una rilevante modifica al PNRR.

In particolare, il numero degli edifici su cui realizzare l’efficientamento è stato aumentato (da 48 a 58).

Dopo aver constatato che due interventi dei 48 originariamente previsti non potevano essere ultimati entro la scadenza del PNRR, sono stati rimpiazzati da altri 2 lavori.

La superficie totale dei 58 immobili inclusi nel PNRR è pari a 485.959,38 mq., cioè il 68% in più di quella originariamente prevista (289.000 mq.) e che il PNRR considera obiettivo (target) indefettibile per poter conseguire il finanziamento europeo.

Dal punto di vista dei costi degli appalti, è interessante notare che le procedure di gara hanno consentito di conseguire notevoli risparmi di spesa.

Infatti, rispetto agli originari € 411.739.000,00 previsti per l’efficientamento energetico di 289.000,00 mq., sono stati conclusi contratti di appalto che riguardano una superficie molto più estesa (mq. 485.959,38) per un importo complessivo di € 515.518.240,86 e, quindi, solo il 25% in più rispetto a quanto verrà finanziato dall’Unione europea.

La decisione di aumentare sensibilmente il numero degli interventi (da 48 a 58) con conseguente incremento della superficie complessiva interessata, è stata presa al fine di creare una “zona cuscinetto” che consenta di mettersi al riparo da eventuali ritardi o altri imprevisti nella fase di esecuzione dei lavori.

Si può quindi ragionevolmente ritenere – salvo smentita – che nel settore dell’edilizia giudiziaria gli obiettivi di efficientamento energetico previsti dal PNRR saranno agevolmente conseguiti entro la scadenza del 31 marzo 2026.

Va poi aggiunto che la scelta di aumentare il numero di edifici e la loro superficie consentirà di raggiungere anche un altro risultato e, cioè, quello di conseguire un efficientamento energetico (sia pure, in minima parte, con risorse statali e non eurounitarie) di dimensioni considerevoli, molto superiori al progetto originario, con intuibili vantaggi in termini di riduzione del fabbisogno energetico e, soprattutto, sotto il profilo dell’ambiente.

 

9. Conclusioni

L’esperienza di direttore generale delle risorse materiali e delle tecnologie del Ministero della Giustizia è stata intensa e per me molto istruttiva.

L’insegnamento che ne ho tratto è che nell’amministrazione attiva non ci sono settori per i quali è preclusa o necessaria una specifica qualifica.

Per dirigere adeguatamente una Direzione non è indispensabile rivestire la qualifica di magistrato, così come non è necessario essere un dirigente amministrativo o un tecnico del settore (ingegnere, informatico, ecc.).

Le qualità necessarie sono altre: conoscenza e consapevolezza dei problemi e quindi capacità di analisi; volontà di risolverli; individuazione degli obiettivi da perseguire; capacità di elaborare il percorso normativo e organizzativo necessario; abilità nella lettura delle norme che regolano il settore ed individuazione delle disposizioni che più si attagliano alla specificità del settore; coinvolgimento di tutti i soggetti (interni ed esterni alla Direzione); coraggio e intraprendenza nella elaborazione delle soluzioni organizzative mai sperimentate prima.

Recensione di Dino Petralia a Il cognome delle donne di Aurora Tamigio, Feltrinelli 2024.

Un romanzo del tempo. Dove il tempo ha la stessa dimensione del luogo ed entrambi la forza inebriante e agghiacciante dell’eternità.
Si, perché in questa storia di donne lo scorrere del tempo nel minuscolo paese dell’entroterra siciliano, tra stenti, sogni e vittorie, è solo un pretesto, un artifizio descrittivo per celebrare un’immanente sovranità esistenziale: il coraggio vitale di Rosa, inventatasi oste generosa e insieme medico al bisogno, capace di parlare ai morti e predire il futuro, l’industriosa pazienza di Selma e le sue tre figlie, Patrizia, Lavinia e Marinella, un trio familiare tutto al femminile in perfetta simbiosi d’energia, in cui la grinta sfidante della prima ha la stessa potenza vivificante della candida curiosità del mondo di Lavinia e così pure dell’ardore della più piccola, al cospetto di una modernità che incalza. 
Cinque donne, attorno alle quali, in un girotondo di figure maschili in servizio permanente effettivo di comparse, soffia leggero l’alito di una paesanità struggente e tormentata. E al tempo stesso attraente e magica.
Un romanzo lungo di pagine ma breve di lettura, senza l’enfasi della saga o la retorica del tema, dal tratto semplice e raffinato insieme di un’intimità sapiente di antica sicilianità.

I crediti di lavoro e gli interessi dopo l'intervento delle Sezioni Unite 

di Luigi Cavallaro

Relazione all’incontro di studio organizzato dalla Scuola Superiore della Magistratura sul tema “I crediti di lavoro e gli interessi: l’intervento delle Sezioni Unite” (Napoli, Castel Capuano, 12 luglio 2024).

 

Sommario: 1. Le Sezioni Unite sugli interessi maggiorati ex art. 1284, comma 4°, c.c. - 2. Gli interessi legali sui debiti di valore e su debiti di valuta - 3. La retribuzione: debito di valore o debito di valuta? - 4. I debiti retributivi come obbligazioni pecuniarie speciali e gli interessi maggiorati ex art. 1284, comma 4° c.c. - 

 

1. Le Sezioni Unite sugli interessi maggiorati ex art. 1284, comma 4°, c.c.

La questione degli interessi legali dovuti in caso di ritardo nell’adempimento di un’obbligazione pecuniaria è stata recentemente oggetto di un duplice intervento delle Sezioni Unite della Cassazione, a seguito di due distinte rimessioni pregiudiziali ex art. 363-bis c.p.c. da parte del Tribunale di Milano e del Tribunale di Parma.

Entrambe le rimessioni avevano tratto origine da altrettanti processi esecutivi: nel caso del Tribunale di Milano, la parte opponente si era doluta che, a fronte di una statuizione di condanna del giudice civile, che recava il pagamento della sorte e degli interessi legali, la parte creditrice avesse precettato a titolo d’interessi un importo comprensivo non solo degli interessi legali per come calcolati ai sensi del 1° comma dell’art. 1284 c.c., ma anche di quelli determinati a norma del successivo 4° comma dell’art. cit., che – com’è noto – prevede che “se le parti non ne hanno determinato la misura, dal momento in cui è proposta domanda giudiziale il saggio degli interessi legali è pari a quello previsto dalla legislazione speciale relativa ai ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali”; e la stessa cosa era accaduta nel caso del Tribunale di Parma, salvo che, trattandosi di un’opposizione all’esecuzione in materia di lavoro, la parte opponente aveva più  radicalmente contestato che il 4° comma dell’art. 1284 sia applicabile ai crediti di lavoro.

I due quesiti rivolti alle Sezioni Unite concernevano, perciò, anzitutto, la possibilità che, quando il giudice della cognizione non abbia specificato gli interessi al cui pagamento ha condannato il debitore, limitandosi a dire “interessi legali” o “di legge”, il giudice dell’esecuzione possa ritenere che a partire dalla data di proposizione della domanda possano considerarsi liquidati anche quelli di cui al 4° comma dell’art. 1284; in secondo luogo, se l’art. 429, comma 3°, c.p.c., nella parte in cui stabilisce che alla condanna al pagamento di somme di denaro per crediti di lavoro debbano aggiungersi “gli interessi nella misura legale” (oltre che il maggior danno eventualmente subito dal lavoratore per la diminuzione di valore del suo credito), costituisca norma speciale rispetto all’art. 1284, comma 4°, c.c., con conseguente inapplicabilità di quest’ultimo ai crediti di lavoro, oppure se, al contrario, il rinvio che l’art. 429 c.p.c. opera nei confronti dell’art. 1284 c.c. debba valere nella sua interezza, includendo cioè anche il 4° comma e gli interessi legali maggiorati a far data dalla domanda giudiziale.

A dire il vero, il quesito rivolto dal Tribunale di Parma alle Sezioni Unite concerneva anche una questione ulteriore, se cioè il 4° comma dell’art. 1284 dovesse applicarsi ai soli crediti da rapporto contrattuale o anche a quelli di fonte extracontrattuale, come i danni da risarcimento da fatto illecito. Ma la curiosità del Tribunale parmense (come anche la nostra) è andata delusa, perché le Sezioni Unite, con la sentenza n. 12449 del 2024, hanno risposto negativamente al primo dei due quesiti pregiudiziali (quello del Tribunale di Milano) e, una volta affermato che, se il titolo esecutivo giudiziale dispone il pagamento di “interessi legali” senz’altra indicazione, la misura degli interessi maturati dopo la domanda resta fissata nel saggio previsto dall’art. 1284, comma 1°, c.c., hanno ovviamente dovuto dichiarare inammissibile il duplice quesito posto dal nostro collega: e per la banale e troncante ragione che il titolo esecutivo, nel suo caso, recava condanna al pagamento della somma “oltre interessi e rivalutazione dal dovuto al saldo effettivo”, senza altro specificare (si veda Cass. S.U. n. 12974 del 2024).

Mi spiace solo dovervi dire che questo sfortunato esito del rinvio pregiudiziale che più ci interessava non mi permette di chiudere qui il mio intervento e andarci a bere un buon caffè e chiacchierare d’altro: perché le Sezioni Unite, decidendo nel merito il rinvio pregiudiziale di Milano, hanno comunque svolto alcune considerazioni che potrebbero tornare utili nell’affrontare la questione che aveva posto il Tribunale di Parma: che riguarda, certo, l’applicabilità dell’art. 1284, comma 4°, c.p.c. ai crediti di lavoro privato, ma appena più oltre anche l’applicabilità degli interessi maggiorati ai crediti di lavoro pubblico e di previdenza e assistenza sociale.

Il passaggio argomentativo delle Sezioni Unite che più interessa ai nostri fini è contenuto nel terzo paragrafo della motivazione, lì dove si legge che “il quarto comma dell’art. 1284 non integra un mero effetto legale della fattispecie costitutiva degli interessi (cui la legge collega la relativa misura), ma rinvia ad una fattispecie, i cui elementi sono per una parte certamente rinvenibili in quelli cui la legge in generale collega l’effetto della spettanza degli interessi legali, ma per l’altra è integrata da ulteriori presupposti, suscettibili di autonoma valutazione rispetto al mero apprezzamento della spettanza degli interessi nella misura legale”: ciò infatti equivale a dire che, ai fini dell’applicazione del tasso maggiorato di cui al 4° comma dell’art. 1284, è richiesto l’accertamento della sussistenza di presupposti ulteriori rispetto all’inadempimento di un’obbligazione pecuniaria, che le Sezioni Unite individuano rispettivamente nell’assenza di una determinazione negoziale della misura degli interessi, nell’individuazione del momento di proposizione della domanda giudiziale e, soprattutto, nella “natura della fonte dell’obbligazione”: che, dicono le Sezioni Unite, può essere “la più varia” e richiede perciò uno “specifico accertamento da parte del giudice della cognizione”, che concerne “la compiuta qualificazione giuridica del rapporto dedotto in giudizio” e può condurre ad esiti differenti a seconda che si tratti di “obbligazioni contrattuali” o “derivanti da responsabilità extracontrattuale” o ancora “crediti di lavoro”, per i quali, ricordano ancora le Sezioni Unite, vale la “specifica disciplina” di cui all’art. 429, comma 3°, c.p.c.-

Il messaggio, insomma, pare piuttosto chiaro: non basta che il ritardo nell’adempimento di un’obbligazione sia sanzionato con gli interessi legali perché possa automaticamente scattare, a far data dalla domanda giudiziale, l’obbligo di pagamento degli interessi maggiorati di cui al 4° comma dell’art. 1284 c.c.; è necessario, piuttosto, indagare anzitutto quale sia la “natura” dell’obbligazione di cui si discute e verificare se l’attribuzione degli interessi maggiorati sia con essa compatibile.

 

2. Gli interessi legali sui debiti di valore e su debiti di valuta

Quando abbiamo studiato il diritto privato, ci siamo imbattuti tutti in una distinzione che inizialmente ci è parsa a dir poco astrusa: quella tra debiti di valore e debiti di valuta. Ricordate? I debiti di valuta sono quelli che hanno per oggetto una somma di denaro e sono perciò soggetti al principio nominalistico di cui all’art. 1277 c.c., con la conseguenza che – come leggiamo ad es. nel Manuale di diritto privato di Galgano – l’obbligazione di pagare mille euro, sorta dieci anni or sono e con scadenza ad oggi, resta obbligazione di pagare mille euro, anche se nel frattempo il potere d’acquisto della moneta, ossia la quantità di beni che si possono acquistare con quei mille euro, dovesse essere diminuita per effetto dell’inflazione o, al contrario, dovesse essersi accresciuta in conseguenza di una deflazione.

“Debiti di valore” sono invece quei debiti in cui la somma di denaro è dovuta non come bene in sé, ma in quanto valore di un altro bene, come ad es. il valore del bene danneggiato o distrutto a causa di un fatto illecito: e ciò perché qui il denaro viene in rilievo semplicemente in quanto equivalente economico del bene danneggiato o distrutto, il cui valore dev’essere stimato dal giudice per quel che è al momento della liquidazione. Vale a dire che, se è pronunciata oggi la condanna al risarcimento di un danno cagionato dieci anni or sono, il giudice liquiderà una somma pari al valore odierno (e non al valore di dieci anni fa) del bene distrutto dal danneggiante o pari al costo odierno, (e non al costo di dieci anni fa) delle riparazioni necessarie per eliminare le conseguenze dannose del fatto illecito altrui. “Il concetto – spiega ancora Galgano – è che al danneggiato dovrà essere corrisposta a una somma che gli permetta di riacquistare un bene equivalente alle odierne condizioni di mercato o che gli permetta di affrontare ai costi odierni le spese di riparazione”.

Perché ho riesumato questa antica (e per molti, prima ancora che astrusa, inutile) distinzione? Semplicemente perché è assai diversa la disciplina degli interessi legali a seconda che ci si trovi in presenza di un debito di valore o di un debito di valuta.

Per la costante giurisprudenza di legittimità, infatti, i debiti di valuta sono assoggettati al regime dell’art. 1224 c.c., che, in caso di inadempimento, prevede per il creditore il diritto al risarcimento del danno in misura pari almeno al saggio legale d’interesse di cui all’art. 1284, salva la prova del maggior danno da svalutazione monetaria, che può ritenersi presunto in tutti i casi in cui, durante la mora, il saggio medio di rendimento netto dei titoli di Stato con scadenza non superiore a dodici mesi sia stato superiore al saggio degli interessi legali (Cass. S.U. n. 19499 del 2008); in questi casi, l’obbligazione d’interessi ha natura accessoria e soprattutto autonoma rispetto a quella concernente il capitale, tant’è che deve formare oggetto di apposita domanda giudiziale, in assenza della quale è precluso al giudice liquidarli d’ufficio (così già Cass. n. 977 del 1999).

Affatto diversa è la regola per ciò che concerne i debiti di valore: qui, infatti, gli interessi legali non costituiscono oggetto di un autonomo diritto del creditore, ma svolgono piuttosto una funzione “compensativa”, tendente a reintegrare il patrimonio del danneggiato per com’era all’epoca del prodursi del danno, di modo che la loro attribuzione costituisce, unitamente alla rivalutazione monetaria, una mera tecnica liquidatoria del valore perduto a causa dell’illecito (Cass. S.U. n. 8520 del 2007); e ciò non soltanto comporta che essi debbano essere liquidati anche d’ufficio, cioè indipendentemente da un’apposita domanda della parte creditrice, ma soprattutto che la misura in cui vengono attribuiti può (e anzi deve) prescindere dal saggio legale tutte le volte in cui la loro attribuzione si risolva in una inammissibile locupletazione del creditore. Prova ne sia che, in una vicenda in cui era stata invocata proprio l’applicazione dell’art. 1284 comma 4° c.c. a far data dalla proposizione di una domanda giudiziale di risarcimento dei danni da illecito extracontrattuale, la Cassazione ha affermato che, a tal fine, è necessario dedurre e dimostrare che il maggior saggio degli interessi di cui al 4° comma dell’art. 1284 sia più adeguato all’entità effettiva del danno subito: gli interessi “compensativi”, infatti, hanno fondamento e natura differenti da quelli moratori regolati dall’art. 1224 c.c., giacché valgono a reintegrare il pregiudizio derivante dalla mancata disponibilità della somma equivalente al danno subito nel tempo intercorso tra l’evento lesivo e la liquidazione, e la loro corresponsione non è in alcun modo automatica o presunta iuris et de iure, occorrendo invece che il danneggiato provi, anche in via presuntiva, il mancato guadagno derivatogli dal ritardato pagamento (Cass. n. 19063 del 2023).

Detto altrimenti, la disciplina degli interessi legali è completamente differente a seconda che ci si trovi davanti ad un debito di valore o ad un debito di valuta, il che retroagisce significativamente sulla possibilità che il ritardo nell’adempimento possa essere sanzionato con gli interessi legali maggiorati di cui all’art. 1284, comma 4° c.c. La qual cosa, finalmente, ci porta alla questione che più propriamente ci riguarda: i crediti di lavoro sono debiti di valore o sono debiti di valuta?

 

3. La retribuzione: debito di valore o debito di valuta? 

Se andiamo a vedere i lavori parlamentari da cui trasse origine l’art. 429 comma 3° c.p.c., ci accorgiamo subito di quale fosse l’intento del legislatore: la sua formulazione attuale, secondo cui, quando pronuncia sentenza di condanna a favore del lavoratore, il giudice deve determinare, oltre agli interessi nella misura legale, il maggior danno subito dal lavoratore per la diminuzione di valore dei suo credito, si deve ad un emendamento proposto, nella seduta del 22 giugno 1971, dal deputato comunista Franco Coccia, il quale spiegò la sua proposta emendativa (che fu poi accolta dalla maggioranza) con l’intento di introdurre nel nostro sistema il principio che la retribuzione costituisce “credito di valore e non di valuta” e di sganciare in tal modo la liquidazione del danno da ritardo dalla disciplina dell’art. 1224 c.c.

Proprio per ciò, i primissimi (e più acuti) commentatori della riforma scorsero nitidamente nella norma non solo il principio secondo cui la rivalutazione monetaria veniva ad essere liquidata a prescindere dalla prova in concreto di qualunque danno, ma altresì la regola che tale liquidazione doveva prescindere dalla costituzione in mora del debitore: il che non era meno importante, sol che pensiamo che la mora, per i crediti di lavoro, non consegue affatto alla scadenza del termine per l’adempimento, com’è invece per la maggior parte delle obbligazioni pecuniarie in grazia del combinato disposto degli artt. 1182, comma 3°, e 1219, comma 2°, n. 3, c.c., giacché il luogo dell’adempimento dell’obbligazione retributiva era (e ancora è) costituito di regola non già dal domicilio del creditore, ma dal luogo di esecuzione della prestazione lavorativa.

D’altra parte, questa marcata differenziazione della disciplina dei crediti di lavoro rispetto a quella delle altre obbligazioni pecuniarie non mancò di suscitare subito dubbi di costituzionalità per violazione del principio di parità di trattamento, né di riproporne nei trent’anni successivi, via via che, a causa delle complesse vicende storiche e sociali che ha attraversato il nostro Paese, mutava il tessuto ordinamentale di riferimento. Ed è proprio nelle risposte che diede la Corte costituzionale a questi dubbi (mi riferisco soprattutto alle sentenze nn. 13 del 1977, 207 del 1994 e 459 del 2000) che possiamo provare a rinvenire qualche elemento di risposta al quesito circa la natura dei crediti di lavoro.

Se volessimo ricapitolare il significato di queste tre pronunce, potremmo dire che il meccanismo dell’art. 429 comma 3° c.p.c. possiede per la Corte costituzionale una triplice funzione: anzitutto, di conservazione del valore della prestazione dovuta al lavoratore, allo scopo di ripristinarne il potere di acquisto in termini di beni reali; in secondo luogo, di recupero dell’arricchimento illegittimamente conseguito dal datore di lavoro mediante l’inadempimento; in terzo luogo, di “remora” all’inadempimento stesso. Tutte e tre, dice la Corte, concorrono a configurare una forma speciale di tutela, che è costituzionalmente necessitata e si riflette sulla stessa natura dell’obbligazione retributiva.

Ora, che la norma in esame recasse una regolamentazione sostanziale di carattere speciale rispetto all’art. 1224 c.c. fu colto già nel corso della discussione parlamentare, sebbene all’indomani della sua adozione un nutrito gruppo di processualisti, capitanato da Elio Fazzalari, ancora sostenesse che il giudice non avrebbe potuto condannare alla rivalutazione monetaria in assenza di specifica domanda e in mancanza di prova del maggior danno. E che il significato sostanziale della previsione fosse quello di parificare i crediti di lavoro ai crediti di valore fu colto da un civilista (e lavorista) del calibro di Francesco Santoro-Passarelli, il quale, già nella ventiseiesima edizione delle sue Nozioni di diritto del lavoro (1973), scrisse limpidamente che il debito di retribuzione non si poteva più considerare come “un debito di moneta o pecuniario, al quale trovi applicazione il principio nominalistico”, ma aveva assunto “natura di debito di valoreanche se espresso in termini pecuniari”: più o meno, potremmo aggiungere, come il debito degli alimenti, il cui oggetto, dovendo proporzionarsi alle necessità del creditore alimentando e dunque necessariamente in relazione alle variazioni del potere d’acquisto della moneta, non è – nella notissima ricostruzione ascarelliana – propriamente costituito da una determinata somma di denaro, ma da un “valore”, che può corrispondere, in momenti diversi, a somme di denaro diverse.

È nondimeno risaputo che la tesi dell’avvenuta trasformazione del debito retributivo in debito di valore non ha incontrato il consenso maggioritario né della dottrina né della giurisprudenza: e ciò indipendentemente dal fatto che, specie nella giurisprudenza di legittimità, la nozione di “debito di valore” ha assunto un significato affatto differente da quello che intendeva ascrivergli Tullio Ascarelli, finendo per identificarsi con quei debiti in cui l’oggetto originario della prestazione non è costituito da una somma di denaro, sebbene poi l’obbligazione possa essere adempiuta mediante la prestazione di una somma di denaro.

È però singolare, e se si vuole perfino sintomatico, che l’applicazione pratica dell’art. 429 comma 3° c.p.c. abbia finito per equiparare quoad effectum il debito retributivo ai debiti di valore, precisamente sul rilievo che il meccanismo di adeguamento previsto dalla norma avrebbe fatto sì che la rivalutazione e gli interessi costituiscano “componenti essenziali” della prestazione retributiva, che spettano per il solo fatto oggettivo del ritardo nell’adempimento e indipendentemente dalla colpa dell’obbligato: ciò, infatti, equivaleva in sostanza a riconoscere che, prendendo a prestito proprio parole di Ascarelli, la svalutazione della moneta non viene in questo caso in considerazione come “danno” da risarcire, ma solo per permettere al lavoratore di conseguire quel “valore” che costituisce oggetto del debito (e di qui la regola secondo cui il lavoratore non deve dare alcuna dimostrazione del “maggior danno” che la svalutazione stessa ha comportato).

Si deve semmai ricordare che le stesse Sezioni Unite della Corte di cassazione, chiamate a dirimere il contrasto nuovamente insorto nella Sezione Lavoro sulle modalità di calcolo della rivalutazione monetaria e degli interessi, pur non mancando di rilevare che il debito di valore costituisce “categoria non legale, comunemente accettata per decenni nella pratica del foro ma ultimamente da qualcuno contestata”, hanno deciso di comporlo affermando che gli interessi debbono calcolarsi sulla somma via via rivalutata (Cass. S.U. n. 38 del 2001): che è, com’è noto (e come le stesse Sezioni Unite non hanno mancato di ricordare), la modalità tipica con cui si procede al risarcimento del danno nelle obbligazioni da illecito extracontrattuale, che dei debiti di valore costituiscono esempio paradigmatico.

La questione, ai nostri fini, potrebbe essere tutt’altro che irrilevante. Come abbiamo già ricordato, nei debiti di valore gli interessi legali non costituiscono oggetto di un autonomo diritto del creditore, come invece nei debiti di valuta, ma svolgono piuttosto una funzione “compensativa”, tendente a reintegrare il patrimonio del danneggiato per com’era all’epoca del prodursi del danno, di modo che la loro attribuzione costituisce, unitamente alla rivalutazione monetaria, una mera tecnica liquidatoria del valore perduto a causa dell’illecito; ed è proprio per ciò che, come abbiamo pure ricordato, la Cassazione ha recentemente escluso che, quando si verte in materia di risarcimento del danno da illecito extracontrattuale, gli interessi maggiorati di cui al 4° comma dell’art. 1284 c.c. possano essere riconosciuti indipendentemente dalla prova che la loro attribuzione valga ad adeguare il risarcimento dovuto all’entità effettiva del danno subito.

Trasferendo questi principi nel campo dei debiti retributivi, si potrebbe allora sostenere che, dal momento che il cumulo della rivalutazione monetaria e degli interessi previsto dall’art. 429 comma 3° c.p.c. costituisce semplicemente una tecnica liquidatoria della prestazione retributiva corrisposta in ritardo, il maggior saggio degli interessi legali di cui all’art. 1284 comma 4° c.c. non potrebbe essere rivendicato se non sul presupposto – da provarsi in concreto – che il minor saggio di cui al comma 1° è insufficiente, unitamente alla rivalutazione monetaria, a ricostituire il “valore” della retribuzione non corrisposta; ed è evidente che, se hanno ragione le Sezioni Unite (mi riferisco qui a Cass. S.U. n. 38/2001, cit.) a sostenere che il cumulo di rivalutazione monetaria e interessi assolve ex se al compito di coprire integralmente il danno emergente e il lucro cessante derivante dall’inadempimento (ovvero, secondo l’ottica qui prospettata, di restaurare il “valore” della retribuzione inadempiuta), la disposizione in esame, salvo casi di specie veramente eccezionali, resterebbe praticamente estranea alla materia dei crediti di lavoro.

  

4. I debiti retributivi come obbligazioni pecuniarie speciali e gli interessi maggiorati ex art. 1284, comma 4° c.c.

Naturalmente, si può revocare in dubbio la stessa distinzione tra debiti di valuta e debiti di valore o comunque perorare il suo abbandono come relitto d’un tempo che fu: in passato è stato fatto da giuristi della statura di Rosario Nicolò e Giuseppe Ferri e più recentemente da altri studiosi che vi hanno volto la riflessione.

Si potrebbe per contro argomentare che, se non s’intende abbandonare quella distinzione, ben difficilmente si può continuare a sostenere che il debito retributivo non debba appartenere ai debiti di valore, ma è discussione che ci porterebbe troppo lontano. Preferisco dunque esplorare l’ipotesi che quanto abbiamo detto fin qui sia del tutto implausibile e che i crediti di lavoro debbano considerarsi alla stregua di normali obbligazioni pecuniarie, ad onta del caveat delle Sezioni Unite del maggio scorso. Significa forse che si apre la strada (e anzi un’autostrada) per un’applicazione pura e semplice del saggio d’interesse previsto dal 4° comma dell’art. 1284?

È perfino ovvio rilevare che nulla osterebbe, sul piano meramente letterale, a che il rinvio agli interessi legali, che leggiamo nel terzo comma dell’art. 429 c.p.c, debba riferirsi all’intero contenuto dell’art. 1284 c.c., e dunque anche alla previsione del suo 4° comma.

Tuttavia, se è vero che la lettera di una disposizione normativa non esime l’interprete dal compito di inquadrare i singoli istituti nella sistematica giuridica (lo hanno detto le Sezioni Unite in una memorabile pronuncia, la n. 5379 del 1988), è altrettanto ovvio che, quand’anche si vogliano considerare i debiti di lavoro come normali debiti pecuniari, non si può prescindere dal fatto che di essi il legislatore ha dettato una disciplina per più aspetti derogatoria rispetto a quella dell’art. 1224 c.c.; e la caratteristica tipica delle discipline derogatorie è, notoriamente, quella di resistere ad innovazioni legislative extratestuali, quand’anche concernano norme generali in esse eventualmente richiamate: anzi, la loro attitudine a regolare in via esclusiva la classe di fattispecie che disciplinano è tale che, in talune circostanze, può far sì che la norma generale richiamata resti addirittura cristallizzata nel testo antecedente a successive modifiche che l’abbiano riguardata, quasi si trattasse di un rinvio recettizio. Lo abbiamo visto nella vicenda dell’art. 18 St. lav., le cui modifiche ad opera della legge n. 92/2012 sono state ritenute non applicabili ai rapporti di pubblico impiego.

Ora, è risaputo che la ratio che ispirò il frettoloso legislatore a introdurre il 4° comma dell’art. 1284 c.c. risiedeva nell’esigenza di “evitare che i tempi del processo civile diventino una forma di finanziamento al ribasso (in ragione dell’applicazione del tasso legale di interesse) e dunque che il processo stesso venga a tal fine strumentalizzato”. E perfino banale è constatare che lo strumento approntato a tal fine ha una veste smaccatamente sanzionatoria: se è vero che, da due secoli e mezzo a questa parte, il sistema della responsabilità civile si è faticosamente costruito sul principio secondo cui il necessario ripristino dell’equilibrio patrimoniale del creditore vittima dell’illecito non può giustificare alcun suo indebito arricchimento, mi pare francamente difficile sostenere che un saggio d’interesse pari al tasso di riferimento della Banca centrale europea maggiorato di otto punti percentuali sia volto semplicemente a “ripristinare” il patrimonio del creditore; più realistico mi pare supporre che si sia voluto introdurre una vera e propria pena privata a carico del debitore, sull’assunto che la misura prevedibile del risarcimento, essendo prima ancorata al (solo) saggio d’interesse legale, non costituisse una ragione sufficiente per indurlo ad astenersi dall’inadempimento, in quanto – per ipotesi – inferiore al lucro ritraibile dall’inadempimento stesso.

Sennonché, è proprio tale funzione sanzionatoria ad entrare in tensione con la speciale disciplina approntata per la tutela dei crediti retributivi da lavoro privato: basterà qui ricordare che, nel risolvere il contrasto relativo alle modalità di calcolo della rivalutazione monetaria e degli interessi, le Sezioni Unite della Cassazione, nella sentenza n. 38/2001, hanno espressamente affermato che già il calcolo degli interessi sul capitale via via rivalutato impone al datore di lavoro un aggravio rispetto alla mera ricostituzione del “valore” della retribuzione non corrisposta, che può giustificarsi solo in relazione a quella funzione di “remora” (ossia di pena privata) che abbiamo visto essere tipica del 3° comma dell’art. 429 c.p.c.; ed è evidente che, sommando indiscriminatamente a questa anche gli interessi “punitivi” previsti dal comma 4° dell’art. 1284 c.c., ci troveremmo di fronte ad un cumulo sproporzionato di pene private, che potrebbe essere sospettabile di incostituzionalità per irrazionalità manifesta.

Ragioni di tempo mi impediscono anche solo di accennare ad una questione intimamente connessa con quella di cui qui abbiamo discusso, vale a dire se la disciplina dell’art. 1284 comma 4° sia applicabile ai crediti da lavoro pubblico e a quelli di previdenza e assistenza, per i quali – come sappiamo – non opera il meccanismo di liquidazione del danno di cui all’art. 429, 3° comma, c.p.c., ma il diverso regime di cui all’art. 16, comma 6, l. n. 412/1991: su questo non posso che rinviarvi ad uno scritto che dovrebbe essere già stato messo a vostra disposizione (https://accademiaassociazionecivilisti.it/il-valore-del-lavoro-la-disciplina-dei-crediti-retributivi-tra-rivalutazione-monetaria-interessi-legali-e-interessi-punitivi/), nel quale anche gli argomenti qui sommariamente trattati hanno trovato più completa esposizione. Non senza, naturalmente, ringraziarvi per l’attenzione.

Immagine: Victor Dubreuil, The Eye of the Artist, ca. 1898 — Source.

Sul tema si leggano anche: Il disegno di legge costituzionale sulla separazione delle “distinte carriere” dei magistrati. Eterogenesi dei fini, aporie e questioni aperte di Giovanni Canzio Audizione di Claudio Castelli in materia di separazione delle carriere giudicante e requirente della magistratura, L'audizione di Armando Spataro alla Camera dei Deputati del 25 gennaio 2024 sulla separazione delle carriere dei magistrati, Collegialità del giudice della misura cautelare e separazione delle carriere: due tasselli di uno stesso mosaico di Costantino De Robbio, Mozione sul d.d.l. costituzionale in materia di separazione delle carriere, Separazione delle carriere a Costituzione invariata. Problemi applicativi dell’art. 12 della legge n. 71 del 2022 di Pasquale Serrao d’Aquino, La separazione della carriera dei magistrati: la proposta di riforma e il referendum di Paola Filippi, La separazione delle carriere dei magistrati: una proposta di riforma anacronistica ed inutile di Armando Spataro, La separazione delle carriere dei magistrati? una riforma da evitare di Armando Spataro, La mafia si combatte con investimenti tecnologici, non con la separazione delle carriere di Maurizio De Lucia, Separazione delle funzioni dei magistrati vs. celerità dei processi e tutela dei diritti. Intervista di Marta Agostini al prof. David Brunelli.

Separare... cosa?

di Marcello Basilico   

Il disegno di legge governativo sulla giustizia mira a costituzionalizzare la separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri. Ma quello di “carriera” è concetto estraneo al percorso professionale dei magistrati. L’improprietà terminologica è grave, poiché il lessico costituzionale non può essere equivoco. Ma la questione è anche di sostanza, per il rischio di legittimare così nuovi interventi orientati a delineare un assetto verticale della magistratura, di cui si sono avute diverse avvisaglie negli ultimi anni.   

Sommario: 1. Premessa. 2. Un concetto o uno slogan? 3. Cos’è la carriera. 4. Il superamento della gerarchia tra i magistrati. 5. La distinzione dei magistrati soltanto per funzioni. 6. Categorie e promozioni. 7. Separare cosa? 

1. Premessa. 

In un convegno organizzato dal Senato della Repubblica per celebrare i 60 anni della Costituzione Tullio De Mauro ricordò come i costituenti avessero vinto quello che Italo Calvino chiamava il “terrore semantico”, l’ottica, cioè, per cui, ad esempio, fiasco di vino si doveva chiamare, con maggiore appropriatezza, contenitore vitreo di sostanza vinosa. La vittoria fu sancita dal fatto che, delle circa 9.300 parole del testo originario della Costituzione, il 93 per cento veniva dal vocabolario di base della lingua italiana, il vocabolario di massima frequenza conosciuto già nella scuola elementare[1]. Il lessico costituzionale, insomma, era chiaro e netto. 

Stessa attenzione andrebbe riservata ai termini impiegati nelle leggi di revisione della Costituzione, che della brevità e della limpidezza lessicale fa la sua forza. In verità nei nuovi articoli 111 e 117, modificati rispettivamente nel 1999 e nel 2001, l’operazione non sembra riuscita alla perfezione. 

Il fatto è che mettere mano alla Costituzione richiede accortezza, non fosse altro per conservare al testo una sua coerenza anche retorica, nel rispetto dell’impegno profuso nel 1947: ogni singola parola venne allora soppesata nella consapevolezza del valore epocale – aggettivo assai abusato, ma in questo caso dovuto – dell’opera costituente. Parafrasando il Buddha, verrebbe da dire che solo le parole sincere hanno il potere di cambiare (in meglio) il mondo.    

Ora pare che stiamo per misurarci con la riforma della giustizia, il cui architrave sarà rappresentato, nelle intenzioni del Governo, dalla tanto sospirata separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri. La si vagheggia da tempo e l’attuale maggioranza politica annuncia che il tempo propizio è venuto. 

Nel battage che l’accompagna, la separazione delle carriere viene presentata come premessa necessaria a riformare la giustizia per renderla giusta ed efficiente. Trascuro volutamente il tema concernente la coerenza della misura rispetto all’obiettivo enunciato, largamente trattato dai favorevoli come dai contrari, tra i quali ultimi mi annovero. Preme invece soffermarsi su un profilo del testo riformatore per nulla o poco esaminato, ma non meno rilevante e, vorrei dire, sintomatico del vero disegno riformatore, al punto che la ripetizione quasi ossessiva di quella formula magica provoca in chi scrive un effetto quasi urticante. In effetti, della “separazione delle carriere” dovrebbe preoccupare l’oggetto (le “carriere”) tanto quanto lo strumento (la “separazione”).     

 

2. Un concetto o uno slogan? 

Il disegno di legge costituzionale approvato dal Consiglio dei ministri lo scorso 29 maggio (Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare) intende modificare, all’art. 2, il testo dell’art. 102 della Costituzione, inserendo in coda al primo comma le seguenti parole: “, le quali disciplinano altresì le distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti”. Una volta riformata, dunque, la norma reciterebbe: “La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme dell’ordinamento giudiziario, le quali disciplinano altresì le distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti”.

In Costituzione verrebbe dunque introdotto il termine “carriera” anche per i magistrati. Attualmente esso è presente soltanto nel testo dell’art. 98, terzo comma, con riferimento ai militari in servizio attivo[2]. Sembra quasi ovvio osservare che le diversità professionali tra gli uni e gli altri sono abissali. 

La locuzione “separazione delle carriere dei magistrati” è entrata ormai nell’uso comune. Vi era così intitolato il quesito sottoposto a referendum il 12 giugno 2022; il d.d.l. di presentazione parlamentare (a firma Stefani e aa.) del 26 gennaio 2023 reca il titolo “Modifica all’articolo 87 e al titolo IV della parte seconda della Costituzione in materia di separazione delle carriere giudicante e requirente della magistratura”; lo stesso è a dirsi per quello di iniziativa popolare, promosso dall’Unione delle Camere penali e presentato il 31 ottobre 2017. 

Sono esempi tra i tanti.

Lo stesso vale per il linguaggio della politica e delle istituzioni[3]. L’impressione, però. è che della “separazione delle carriere” si parli come di uno slogan, dimenticando che essa comporterebbe un’operazione di politica giudiziale complessa, andando a toccare svariati tasselli della costruzione ordinamentale; potendo essere realizzata in molti modi, essa indica quindi un obiettivo, non un contenuto normativo preciso. Se poi si esce dall’astrazione vessillifera, ci si accorge invece dell’impostura che cela l’inflazionata locuzione.

 

3. Cos’è la carriera. 

Nella sua etimologia la parola “carriera” risale alle vie percorse dai carri, da un tardo latinismo (carraria), acquisito dal provenzale antico (carriera): la carriera richiama lo spazio segnato per la corsa dei cavalli coi carri[4]. Da qui il passaggio, nel mondo giuridico ed economico, al percorso, alla via prescelta nella vita lavorativa, professionale o militare. 

La carriera designa un percorso concepito per gradini, rivolto a un avanzamento progressivo. “Fare carriera”, del resto, significa progredire, migliorando il livello del proprio status lavorativo. Lo sviluppo della carriera implica più responsabilità, migliore retribuzione, mansioni più qualificanti.

La carriera è insomma, da sempre, la via della progressione lavorativa nel campo di un’attività organizzata per gradi o per livelli, impostata, dunque, secondo un ordine gerarchico[5]; tale definizione è rimasta invariata anche dopo gli studi che, negli ultimi cinquanta anni, si sono focalizzati più sulla sfera individuale che sulla dimensione organizzativa del termine[6]: “carriera” conserva tuttora un significato più specifico della locuzione generale “percorso professionale”, poiché connotato da passaggi ordinati verticalmente. 

Nel nostro ordinamento giuridico il rapporto di lavoro subordinato, privato e pubblico, si fonda sulla gerarchia, che si esprime attraverso l’esercizio datoriale di poteri di direzione, di disciplina e di conformazione della prestazione – nei limiti stabiliti dalla legge e dal contratto collettivo e/o individuale – all’organizzazione dell’impresa o dell’ente di appartenenza.    

La progressione del prestatore di lavoro secondo inquadramenti contrattuali ascendenti è sancita dalla legge (artt. 2103 c.c., 13 segg. e 52 d. lgs. 165/2001): la retribuzione aumenta in ragione della crescente qualificazione della prestazione. Le tradizionali categorie legali del lavoro subordinato delineate dall’art. 2095, co. 1, c.c. (dirigenti, quadri, impiegati, operai), pure se superate negli assetti organizzativi più avanzati, sono state forse addirittura rivitalizzate dal Jobs act del 2015[7].

Nel lavoro pubblico, neppure l’introduzione delle qualifiche funzionali da parte della legge 312/80 – in un’epoca in cui si esaltava il superamento della gerarchia come unico modello di rapporto tra il personale della p.a. – scalfì il disegno verticale dello sviluppo professionale, a cominciare dal fatto che la dirigenza fu esclusa da quell’operazione innovativa.       

Nulla di tutto ciò vale per i magistrati, per quanto anch’essi siano dipendenti pubblici. La peculiarità deriva non solo e non tanto dal fatto che la disciplina delle loro mansioni (rectius, funzioni) sia affidata alla legge e non alla contrattazione collettiva (artt. 105 e 108, co. 1, Cost.), ma, prima ancora, dal principio che li vuole tra loro distinti “soltanto per diversità di funzioni” (art. 107, co. 3, Cost.).  

Va notato che il disegno di legge costituzionale approvato il 29 maggio non ripropone l’abrogazione di quest’ultima norma, così come invece prevedevano alcuni progetti di revisione precedenti tra cui quello d’iniziativa popolare promosso dalle camere penali. Si tratta di una delle, poche, buone notizie, giacché l’indistinzione dei magistrati se non per funzione rappresenta il principale bastione a difesa della loro indipendenza interna[8].

 

4. Il superamento della gerarchia tra i magistrati. 

La genesi dell’art. 107, comma terzo, risale al progetto al progetto presentato da Giovanni Leone per conto della Democrazia Cristiana nella seconda sottocommissione della Commissione dei 75, nell’ambito di una “visione nuova del potere giudiziario, distinto in organi e non in gradi” e finalizzato a completare definitivamente lo “sganciamento dalla equiparazione agli impiegati dello Stato”; nell’ordine giudiziario così ristrutturato – si legge nella relazione – “non vi è gerarchia, ma solo delimitazione delle sfere di attribuzione”[9].

Nel corso della discussione sviluppatasi nell’Aula, Leone stesso, cogliendo le perplessità sorte sulla locuzione “e non di gradi”, ne propose la soppressione a nome della Commissione, ribadendo che “c’è una gerarchia nella Magistratura, ma si tratta di una gerarchia di funzioni giurisdizionali, senza peraltro rinnegare quel minimo d’interna gerarchia amministrativa che è indispensabile in seno a ciascun collegio”.   

La svolta impressa dai costituenti mirava a superare l’influenza che, in un ordine giudiziario che li distingueva per gradi (art. 4 del RD 12/1941, nel testo originario), i magistrati di appello potevano esercitare su quelli di primo grado e quelli di Cassazione potevano esercitare su entrambi[10]. A questa influenza, misurata sulla valutazione dei provvedimenti dei colleghi, si aggiungeva il rapporto esistente tra Ministro della giustizia e magistratura, col risultato di una tendenza conservatrice e conformista delle decisioni giurisdizionali.

A ben vedere, l’abolizione di ogni vincolo gerarchico è frutto dell’interpretazione dell’art. 101, co. 2, Cost.[11]: la soggezione “soltanto” alla legge comporta che il magistrato sia gerarchicamente vincolato alla legge, non ad altri magistrati[12] e, tanto meno, ad un’altra autorità.

Il principio stesso di inamovibilità (art. 107, co. 1) è inconciliabile con l’esistenza di un ordine gerarchico nella magistratura[13], il quale ammette la facoltà del superiore di trasferire o spostare di posizione il sottoposto; sono i poteri che configurano lo jus variandi riconosciuto al datore di lavoro e che riguardano la scelta del luogo, del contenuto Vae delle modalità della prestazione lavorativa. 

Il magistrato non vi è assoggettato. Egli può essere trasferito o assegnato a una diversa funzione solo nei casi e con le garanzie previsti dalla legge.   

Più in generale, l’assetto costituzionale riconosciuto al magistrato risulta inconciliabile con una relazione gerarchica, che conferisce agli organi superiori uno spiccato potere di ingerenza e di sorveglianza sugli atti di quelli inferiori. Di questo potere è tipica espressione l’ordine amministrativo, contenente comandi o divieti[14].          

 

5. La distinzione dei magistrati soltanto per funzioni. 

Se, dunque, l’assenza di vincoli gerarchici interni è già desumibile dai principi di soggezione esclusiva alla legge e di inamovibilità, l’effetto della distinzione dei magistrati soltanto in base alle funzioni è ulteriore. 

Nel 1970 la Corte costituzionale, con una sentenza interpretativa di rigetto, ha dato delle norme dell’ordinamento giudiziario che concepivano la tradizionale relazione tra i magistrati una lettura secondo Costituzione, poiché l’art. 107, co. 3, e la legge 392/1951 (la cosiddetta legge Piccioni che diede attuazione al dettato costituzionale) esclude che tra loro vi sia “una subordinazione gerarchica del tipo di quella che regola i rapporti tra i funzionari della pubblica amministrazione .. incompatibile con la natura stessa della loro funzione”[15].

Nell’occasione la Corte ha definito i riferimenti ai “gradi” (artt. 4, co. 1, e 39, co. 1, RD 12/1941) e ai pretori “in sottordine” rispetto al titolare dell’ufficio (artt. 31 e 34 RD 12/1941) come espressivi di “una terminologia arcaica .. ora da ritenersi del tutto impropria”. 

Il significato dei termini di legge, dunque, va adeguato a quel dettato costituzionale. È sulla scorta di questo insegnamento che possono essere lette altre disposizioni.    

Ciò vale, innanzi tutto, per le funzioni direttive e semidirettive. Tornando a occuparsi del sistema delineato dal regio decreto sull’ordinamento giudiziario, la Corte costituzionale ha escluso che esso “ponga i magistrati nell'esercizio delle funzioni giurisdizionali in un rapporto di subordinazione e tanto meno alla dipendenza gerarchica del pretore dirigente né attribuiscono esclusivamente a questo le funzioni inerenti alla attività giudiziaria della Pretura né tanto meno gli conferiscono i poteri di interferire nell'attività giudiziaria svolta dagli altri magistrati”[16].

La dirigenza – ha spiegato la Consulta – comporta solo attribuzioni di direzione del l’ufficio giudiziario e di distribuzione del lavoro tra le sezioni nonché quelle di carattere amministrativo e di sorveglianza sull’andamento generale dei servizi; sono funzioni, assegnate nei limiti delle norme costituzionali, da svolgersi esclusivamente per obbiettive ed imprescindibili esigenze di servizio al solo scopo di rendere possibile il funzionamento dell’ufficio.

L’evoluzione legislativa successiva non legittima una visione differente da quella così sintetizzata. La riforma avvenuta col d. lgs. 160/2006 ha valorizzato la componente organizzativa nella dirigenza giudiziaria, nel rispetto necessario dell’autonomia dei singoli magistrati dell’ufficio[17]; la temporaneità delle funzioni direttive e semidirettive (artt. 45 e 46 d. lgs. 160/2006) ha una duplice finalità: evitare che si consolidino relazioni tra i magistrati di un ufficio orientate in senso gerarchico e favorire una rotazione nelle posizioni di rilievo organizzativo che preservi il carattere orizzontale della traiettoria professionale di ciascun magistrato.  

Nei fatti i due scopi non sono stati raggiunti. Un complesso di minuti interventi normativi che nell’ultimo decennio hanno privilegiato un approccio verticistico al tema organizzativo (in nome di un efficientismo spesso frainteso) e l’aspettativa crescente di molti per l’incarico direttivo o semidirettivo rendono dubbio il fatto che l’indistinzione solo per funzioni rappresenti un valore che sia stato davvero introiettato. Si tratta però di una distorsione dovuta a una molteplicità di fattori convergenti, che agiscono su un piano diverso da quello strettamente giuridico. Essi dimostrano piuttosto la necessità che, per dare concretezza al modello costituzionale, sia necessario rendere effettiva la temporaneità della dirigenza giudiziaria. 

Le considerazioni svolte sono riferibili anche al pubblico ministero, al quale del resto, in quanto “magistrato” è certamente rivolto l’art. 107, c. 3, Cost.[18]; il fatto che nel capoverso successivo si sia sentita la necessità di precisare che sono attribuite le “garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme dell’ordinamento giudiziario” è stato variamente interpretato dalla dottrina costituzionalistica[19], senza che alcuno abbia dubitato che esso possa comportare l’indistinzione anche delle posizioni del p.m. se non per funzioni.  

La riforma Cartabia (l. 71/2022), attuata col d. lgs. 44/2024 non ha modificato le disposizioni di apertura contenute nell’art. 1 d. lgs. 106/2006 e, in particolare, il primo comma, in base al quale il procuratore della Repubblica è “preposto all'ufficio del pubblico ministero” e, in quanto tale, è“titolare esclusivo dell'azione penale e la esercita nei modi e nei termini fissati dalla legge”.  

Sull’ampiezza delle attribuzioni derivanti dalla posizione così riconosciuta al procuratore e sul tenore della sovraordinazione che essa determina rispetto agli altri magistrati dell’ufficio molto si discute. Il sesto comma dell’art. 1 testé menzionato, così come modificato dall’art. 13 della l. 71/2022, rende chiaro che la relazione tra procuratore e sostituti è imperniata sulle esigenze funzionali e organizzative: al primo compete predisporre il progetto organizzativo dell’ufficio con cui determina “le misure organizzative finalizzate a garantire l’efficace e uniforme esercizio dell’azione penale”.

La circolare approvata dal CSM il 26 giugno 2024 conferma che questa potestà va oltre la sfera organizzativa; essa trova fonte nella legge (anche nell’art. 70, co. 3., OG), la quale, tracciandone i limiti, rimette al Consiglio superiore la verifica della sua osservanza da parte del dirigente. Muovendo da tale premessa si ribadisce “che i poteri del procuratore della Repubblica sono giustificati dall’esigenza di garantire il buon funzionamento dell’ufficio e il miglior risultato dell’azione che compete all’ufficio stesso, sul piano della rispondenza alla domanda di giustizia; coerentemente, quindi, le attribuzioni dello stesso procuratore si giustificano nella misura in cui effettivamente concorrano a connotare nel senso dell’impersonalità l’ufficio di Procura, non potendo invece sfociare in una personalizzazione della funzione requirente in capo al titolare dell’ufficio stesso, incompatibile con il principio di impersonalità, unità ed indivisibilità che è proprio dell’ufficio del pubblico ministero”[20].

La preposizione attribuita al procuratore della Repubblica si lega quindi all’impersonalità dell’azione penale da parte del rappresentante l’ufficio ed è limitata dalla soggezione solo alla legge anche del pubblico ministero[21], collegata all’obbligatorietà dell’azione penale[22]. Anche dopo la riforma del 2006, la posizione accentratrice e apicale del dirigente resta circoscritta alla sfera funzionale; essa non comporta una gerarchia in senso amministrativistico, quale è stata in precedenza ricordata, non esplicandosi in ordini, istruzioni, atti di coordinamento, di vigilanza, di annullamento o di decisione[23].

Ma ciò che risulta indiscusso e decisivo, ai nostri fini, è che ogni forma di sovraordinazione all’interno dell’ufficio requirente non comporta l’esistenza di “gradi” diversi. Quelle di procuratore, di procuratore aggiunto e di sostituto procuratore sono “funzioni” distinte, non livelli ascendenti di una scala professionale.     

 

6. Categorie e promozioni. 

In Costituzione vi sono altri due termini che si prestano a una possibile lettura dissonante dal tenore dell’art. 107, c. 3. 

Il primo si rinviene nel quarto comma dell’art. 104, là dove individua i magistrati ordinari componenti del CSM tra gli appartenenti alle varie “categorie”. È opinione comune (e condivisibile) che il termine sia stato utilizzato in ragione della finalità di assicurare al Consiglio superiore una presenza sufficientemente plurale di magistrati in base alla loro estrazione professionale[24]. Di questa lettura ha dato conferma la Corte costituzionale, definendo indiscutibile il fatto che dal quarto comma dell’art. 104 discenda il divieto di escludere in partenza qualsiasi categoria di magistrati, quanto ad entrambi gli aspetti, attivo e passivo, dell’elettorato concernente il Consiglio superiore[25].      

La categoria sembra richiamare la distinzione, tradizionale per il mondo lavorativo dell’epoca, che il legislatore aveva riportato pochi anni prima nel codice civile: “I prestatori di lavoro si distinguono in dirigenti, quadri, impiegati e operai” (art. 2095). L’esperienza ha dimostrato come tale classificazione risulti però irrilevante senza l’integrazione delle fonti ulteriori. Nel caso del lavoro privato, queste risiedono nella contrattazione collettiva, che identifica le singole qualifiche o posizioni economiche in seno a ciascuna “categoria”; ciò si è verificato anche nel lavoro pubblico per le categorie contrattualizzate, al punto che in molti settori si è arrivati a regolamentare separatamente almeno la categoria superiore, quella dirigenziale.

Per i pubblici dipendenti non soggetti al d. lgs. 165/2001, invece la fonte, diretta o indiretta, è la legge. Tra costoro, i magistrati sono soggetti a una sola legge, di fonte costituzionale e di conseguenza, necessariamente, all’art. 107, co. 3. 

La seconda parola con cui fare i conti è nell’art. 105 che, elencando i compiti del CSM, include anche le “promozioni”. Il termine sembra divergere da un’interpretazione dell’art. 107, c. 3, preclusiva di una carriera ascendente, giacché promuovere esprime l’atto di conferire a un soggetto il passaggio a un livello superiore[26].     

La premessa forse scontata, ma comunque obbligata, di questa sintetica riflessione sull’art. 105 sta nel fatto che l’elenco dei quattro oggetti di disciplina affidati al Consiglio è concepito in funzione di tutela della magistratura; si tratta, cioè, di attribuzioni espresse al fine di escludere ogni ingerenza nelle rispettive materie da parte del potere esecutivo[27].

In concreto l’attuazione di questa regola costituzionale è andata nel senso della conciliazione col disposto dell’art. 107, co. 3. Con le leggi Breganze (570/66) e Breganzone (831/73), infatti, è stato abbandonato definitivamente un regime di avanzamento professionale all’interno di ruoli chiusi, con selezioni gestite da magistrati di grado superiore, per abbracciare un sistema di valutazione affidato al Consiglio superiore, nel quale l’anzianità svolge un ruolo determinante. A seguito delle riforme Castelli (d. lgs. 160/2006) e, soprattutto, Mastella (l. 111/2007), la verifica quadriennale comporta una progressione solo economica, dissociata dalla funzione svolta. 

Vizi e virtù del meccanismo valutativo che si è andato da allora consolidando sono controversi, ma attengono al piano fattuale. Sul piano giuridico, gli interventi di allora, al pari della più recente riforma Cartabia, che ha conservato le basi di quell’impianto, rappresentano l’approdo definitivo della distinzione solo per funzioni, la quale comporta un vaglio periodico che riconosca non una progressione ascensionale, ma un livello professionale di base. 

Il disegno di legge costituzionale (lo chiameremo Meloni-Nordio?), approvato il 29.5.2024, propone la modifica dell’art. 105 sostituendo il termine “promozioni” con la locuzione “valutazioni di professionalità”, nella consapevolezza, evidentemente, della necessità d’una correzione di rotta nel rispetto dell’ordinamento vigente.     

 

7. Separare cosa? 

Tra gli argomenti più utilizzati per disvelare il disegno che si cela dietro le proposte di separazione delle carriere v’è la constatazione del ridottissimo numero di passaggi dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti e viceversa[28]. Con le limitazioni poste dalla legge 71/2022 la separazione è già nei fatti[29].

Se, dunque, la volontà di sancire comunque una separazione senza eccezioni induce a sospettare sul destino che si vorrebbe presto o tardi assegnare all’indipendenza del pubblico ministero, diffidenza analoga è giustificata dall’impiego deliberato del termine “carriera”. Come s’è visto, esso esprime un significato completamente estraneo allo statuto costituzionale del magistrato. 

Si diceva che i segnali della formazione lenta, ma progressiva, di una visione verticale della magistratura sono però concreti. Vengono ovviamente dalla politica legislativa, che, cogliendo e drammatizzando l’insoddisfazione diffusa per un sistema di valutazione della professionalità ritenuto poco rigoroso e spendendo a dismisura gli argomenti dell’efficientismo, tende a infarcire i testi processuali e ordinamentali di norme che valorizzano la presenza di vertici internamente agli uffici e nei rapporti tra gli uffici, vertici in grado di controllare, segnalare, indirizzare le condotte e le decisioni dei magistrati. È sufficiente ricordare le fattispecie di portata disciplinare o valutativa introdotte dal 2021 e basate sulla sorveglianza affidata ai dirigenti in ordine alla produttività, ai ritardi, alle anomalie giurisprudenziali dei colleghi.  

Segnali vengono dall’esecutivo, che centellina e distribuisce le risorse, regolamenta le funzioni telematiche, adotta strumenti di gestione del personale, orientando così non solo le proprie funzioni organizzative verso obiettivi propri, ma anche, nei fatti, l’esercizio stesso delle funzioni giurisdizionali.

Vengono infine – va riconosciuto – dalla magistratura stessa, che ha subito un cambio di mentalità con le riforme ordinamentali del 2006 e 2007 espresso in modo vistoso da alcuni atteggiamenti consolidatisi col tempo: da un lato, l’incompleto appagamento per l’esercizio delle funzioni giurisdizionali (causato anche dalla progressiva difficoltà che si incontrano nel lavoro quotidiano) con la ricerca affannosa di incarichi direttivi o direttivi, recepiti come apicali e rivendicati anche col ricorso al giudice amministrativo quando l’ambizione risulti inappagata; dall’altro, la tendenza crescente a demandare al dirigente dell’ufficio giudiziario ogni attenzione per le esigenze di organizzazione e di funzionalità degli uffici, rinunciando anche alle forme di partecipazione previste dall’ordinamento (partecipazioni alle riunioni; osservazioni su provvedimenti che non intacchino la posizione interna personale; segnalazioni e dialogo coi Consigli giudiziari). 

Questa delega in bianco è lo specchio del ripiegamento su stesso da parte del magistrato, sempre più concentrato sul proprio fascicolo, sul rapporto esclusivo coi propri collaboratori diretti, sulla propria statistica. Ed è la spia caratteristica della china burocratica intrapresa, tanto temuta e chiaramente avvertita nella categoria.

Verticismo e burocraticità sono lati della stessa figura: il disegno di una magistratura che contraddice il modello costituzionale, di un ordine autogovernato e titolare di un potere diffuso. 

C’è, forse, un disegno organico dietro questa deriva. Più probabilmente v’è una congiuntura che favorisce spinte storicamente insofferenti verso il controllo di legalità. In ogni caso, è lecito prefigurarsi uno sbocco non favorevole alla tenuta concreta del principio d’indipendenza nel concreto esercizio della giurisdizione. Ad arginare la deriva – che va facendo breccia anche tra le fila della magistratura – può contribuire un lessico trasparente e sorvegliato. Massimamente in Costituzione.

Cominciamo dunque a parlare (e a pensare), se mai, di una separazione delle funzioni, non delle carriere; e, sulla stessa falsariga, ad eliminare dal mondo linguistico-giudiziario parole come “vertici” o “capi” (procuratore della Repubblica basta e avanza a designare la funzione), delle quali pure si abusa talvolta persino nelle circolari del CSM. Sono parole ingannevoli e pericolose, poiché legittimano una visione incostituzionale della magistratura. 

[1] Di tutti gli interventi del convegno “Il linguaggio della Costituzione” è reperibile la trascrizione integrale in www.senato.it, consultato l’8.8.2024.

[2] La norma recita: “Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d’iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all’estero”.

[3] Si veda, tra gli innumerevoli casi, la dichiarazione del Ministro della giustizia Carlo Nordio su Il Messaggero, ed. del 23 giugno 2024, pag. 3: “le carriere vanno separate e il Csm va riformato”.

[4] Cfr. i vocabolari Treccani on line e Il nuovo de Mauro on line, consultati il 24.6.2024.

[5] Cfr. Dizionario della lingua italiana, di G. Devoto e G.C. Oli, Le Monnier, 1971.

[6] Per riferimenti alle teorie dello sviluppo vocazionale di Donald E. Super, cfr. A. Di Fabio, Psicologia dell’orientamento. Modelli, metodi e strumenti, Giunti, 1998.

[7] Cfr. ad es. D. Garofalo, Lo jus variandi tra categorie e livelli, in massimariogiurisprudenzadellavoro.it, consultato il 28.6.2024.

[8] Per una critica alla proposta abrogativa si veda G. Silvestri, Le proposte di revisione costituzionale d’iniziativa parlamentare in tema di giustizia, Forum, in Rivista “Gruppo di Pisa”, 2024, fasc. 1, 364. 

[9] Le parole di G. Leone, riportate nel resoconto della seduta del 5 dicembre 1946 in www.dellarepubblica.it/item/105 (consultato il 7.9.2024), sono lucide e illuminanti: “La diversità di sfera giurisdizionale non può identificarsi con diversità di potere. È canone universalmente accettato dalla dottrina quello dell’unità della giurisdizione: potere giudiziario in senso pieno e assoluto è quello del giudice conciliatore, come quello della Corte di cassazione. Da ciò dipende il ripudio del concetto gerarchico del potere giudiziario e la conseguente ripartizione per gradi”. 

[10] S. Bartole, Il potere giudiziario, in G. Amato e A. Barbera (a cura di), Manuale di diritto pubblico. II) L’organizzazione costituzionale, Il Mulino, 1997, 461. Cfr. anche V. Mele, I «gradi» del magistrato, in Quad. giust., 1982, 16, 1 ss.

[11] Così F. Bonifacio e G. Giacobbe, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, La magistratura, tomo 2, Art. 104-107, Zanichelli e Soc. ed. del Foro italiano, 1986, 165.

[12] La metafora è di Q. Camerlengo, “Soltanto per diversità di funzioni”? I magistrati ordinari tra carriera e prestigio, in Quad. costituzionali, 2014, 2, 287.  

[13] Così M. R. Morelli, Commento all’art. 107, in V. Crisafulli e L. Paladin (a cura di), Commentario breve alla Costituzione, CEDAM, 1990, 662.

[14] Cfr. A. M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Jovene, 1982, 556. 

[15] Corte cost., 3 giugno 1970, n. 80.

[16] Corte cost., 18 luglio 1973, n. 143.

[17] L’art. 12, co. 12, d. lgs. 160/2006 definisce l’attitudine direttiva come “capacità di organizzare, di programmare e di gestire l’attività e le risorse in rapporto al tipo, alla condizione strutturale dell'ufficio e alle relative dotazioni di mezzi e di personale; è riferita altresì alla propensione all'impiego di tecnologie avanzate, nonché alla capacità di valorizzare le attitudini dei magistrati e dei funzionari, nel rispetto delle individualità e delle autonomie istituzionali, di operare il controllo di gestione sull'andamento generale dell'ufficio, di ideare, programmare e realizzare, con tempestività, gli adattamenti organizzativi e gestionali e di dare piena e compiuta attuazione a quanto indicato nel progetto di organizzazione tabellare”.

[18] Sul punto si legga Corte cost. 28 gennaio 1991, n. 88.  

[19] Per una sintesi al riguardo cfr. G. D’Elia, Il pubblico ministero, in Wolters kluwer, One legale, 2024, 14.

[20] La circolare richiama N. Zanon, Pubblico ministero e Costituzione CEDAM 1996, pag.46, nota n.79, in cui si evidenzia che nell'assetto organizzativo prefigurato da impersonalità, unità e indivisibilità esistono potenzialità che possono facilitare il funzionamento degli uffici del p.m. secondo esigenze di speditezza ed economicità, segnalando quanto affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza 462/1993, in occasione di un conflitto di attribuzioni sollevato da un ufficio di Procura nei confronti della Camera dei deputati: il conflitto era stato dichiarato ammissibile, disattendendo l’eccezione sollevata dall’avvocatura dello Stato per il fatto che il ricorso non fosse stato sottoscritto dal titolare dell'ufficio. La Consulta ha ritenuto che “se è vero che il ricorso porta in calce la sottoscrizione del Procuratore della Repubblica aggiunto e non quella del Procuratore titolare, è anche vero che lo stesso ricorso risulta intestato alla Procura della Repubblica come ufficio unitario del pubblico ministero legittimato al conflitto”, dovendo presumersi che il ricorso fosse stato formulato dal procuratore aggiunto nell'esercizio del potere di supplenza del titolare di cui all'art. 109 ordinamento giudiziario e d'intesa col titolare stesso. In sostanza, evidenzia l’autore, il principio di unità e indivisibilità, ben lungi dal presentare conseguenze gerarchizzanti, ha permesso alla procura di non vedersi dichiarare in limine inammissibile il ricorso.

[21] Così Corte cost. 88/91, cit., che afferma espressamente che anche il magistrato del p.m., al pari del giudice, è soggetto soltanto alla legge, ai sensi dell’art. 101, co. 2, Cost.; in senso contrario, si è poi pronunciata la sentenza 420/1995, in cui però la Consulta, più che stabilire l’inapplicabilità di questa norma – di fronte a un ricorso a tutela dell’autonomia del p.m. nell’attività d’indagine e nell’esercizio dell’azione penale – sembra avere ascritto rilevanza assorbente alle attribuzioni sancite dall’art. 112 Cost. nel conflitto tra poteri dello Stato.

[22] Così ancora Corte cost. 462/1993 e, a commento, C. Salazar, L’organizzazione interna delle procure e la separazione delle carriere, in A. Pace, S. Bartole, R. Romboli (a cura di), Problemi attuali della giustizia in Italia, Jovene, Napoli, 2010, p. 195. Sugli invalicabili limiti costituzionali a una struttura verticale delle procure si veda già R. Romboli, Il pubblico ministero nell’ordinamento costituzionale e l’esercizio dell’azione penale, in S. Panizza - A. Pizzorusso - R. Romboli (a cura di), Ordinamento giudiziario forense. Volume I. Antologia di scritti, 2002, p. 307. Più di recente M. Bignami, L’indipendenza interna del pubblico ministero, in Questione giustizia, 2018, 1, 79.

[23] S. Battini, L’organizzazione, in S. Cassese (a cura di), Istituzioni di diritto amministrativo, Giuffrè, 2006, 71.

[24] F. Bonifacio e G. Giacobbe, cit. 167.

[25] Corte cost. 1987, n. 82, la quale ritiene peraltro che in ciò non si esaurisca il significato della norma dell’art. 104, c. 4: “Al contrario, dal tenore testuale di essa, dai lavori preparatori, dalle letture che ne sono state fatte durante un trentennio, in sede giurisprudenziale e legislativa, risulta univocamente che i magistrati di cui si compone il Consiglio superiore vanno pur sempre distinti per categorie; sicché l'opposta tesi corrisponde – almeno per alcuni suoi profili – 

non tanto ad una diversa interpretazione dell'art. 104, quarto comma, quanto ad un modello organizzativo non coincidente con quello indicato dalla stessa Carta costituzionale”.

[26] Osservazioni perspicue sul punto si devono ad A. Pizzorusso, L’ordinamento giudiziario, Il Mulino, 1974, 26, e P. Grossi, orientamenti attuali di giurisprudenza costituzionale nell’interpretazione degli artt. 105, 107 comma 3° e 104 comma 4° Cost., in Scritti in onore di Vezio Crisafulli, CEDAM, 1985, I, 467.

[27] In tal senso si espresse Meuccio Ruini illustrando all’Assemblea il testo dell’art. 105 Cost. e definendo le materie rimesse al CSM come “i quattro chiodi, i punti essenziali su cui il Ministro non può ingerirsi”.

[28] Nel triennio 2021/23 sono passati dalla funzione giudicante a quella requirente 31 magistrati; 59 hanno seguito il percorso inverso. Considerata una media annua di 30 complessivi, si può dire che il passaggio di funzione ha interessato meno dell’1% dei magistrati in servizio (fonte C.S.M., 2024).    

[29] Così G. Azzariti, La separazione delle carriere dei magistrati, in Osservatorio costituzionale, 2023, 2, 7.

L’incostituzionalità delle proroghe legali delle concessioni balneari per violazione della “direttiva servizi” (nota a Corte cost. n. 109/2024)

di Matteo Timo

Sommario: 1. Premessa: la questione di legittimità costituzionale – 2. La decisione assunta dalla Corte costituzionale – 3. (Segue) La declaratoria di incostituzionalità – 4. Osservazioni conclusive

1. Premessa: la questione di legittimità costituzionale

Con la pronuncia in rassegna la Corte costituzionale torna, nuovamente, sul dibattuto tema delle proroghe legali delle concessioni demaniali marittime e lacuali ad uso turistico-ricreativo, meglio note con l’espressione di sintesi “concessioni balneari”.

L’occasione per l’ennesima pronuncia nel senso dell’illegittimità del peculiare regime delle proroghe ope legis è fornita al Giudice delle leggi da un ricorso, promosso dal Presiedente del Consiglio dei ministri, avverso la legge regionale siciliana n. 2 del 2023[1] e, in particolar modo, in merito al disposto degli artt. 36 e 38.

Le disposizioni gravate dal Governo attengono, invero, a tematiche solo indirettamente connesse a quelle del rinnovo e della proroga delle concessioni, sicché la lettura della pronuncia in parola offre un peculiare spaccato delle scelte normative che, nella materia che ci occupa, possono presentare difformità dal dettato costituzionale e, come vedremo, dal parametro interposto rappresentato dal diritto eurounitario.

Lungi dall’imporre una proroga dei titoli in essere, l’art. 36 della l.r. siciliana n. 2/2023, seppur rubricato “Modifiche di norme in materia di concessioni demaniali marittime”, interviene, invero, sui termini del procedimento amministrativo volto alla presentazione dell’istanza per il rinnovo della concessione in essere e alla conferma della medesima istanza. Con maggior precisione, la disposizione regionale de qua fissava un nuovo termine per il deposito della domanda di proroga dei titoli demaniali in essere: termine equiparato a quello per la conferma delle istanze già presentate. Giova a tal riguardo precisare che la proroga legale delle concessioni balneari siciliane era stata disposta, con separata legge regionale n. 24/2019[2], al 31 dicembre 2023, in aderenza al disposto della legge n. 145/2018[3], quest’ultima abrogata – in quanto dichiarata più volte incompatibile con il diritto dell’Unione europea[4] – dalla legge n. 118/2022[5].

Quanto al disposto dell’art. 36 della l.r. siciliana n. 2/2023, esso prevedeva che il termine del 31 agosto 2021 di presentazione delle istanze di rinnovo, originariamente imposto dalla l.r. n. 17 del 2021[6], fosse sostituito dal nuovo termine del 30 aprile 2023. Analogo termine veniva previsto, come sopra anticipato, per la conferma delle istanze di rinnovo già presentate negli anni precedenti.

Il Governo ricorrente interpretava la suddetta “sostituzione” del termine, quale “proroga” del medesimo e, pertanto, quale risultato di una disposizione che «“corrobora la proroga delle concessioni demaniali marittime fino al 31 dicembre 2033”, nonostante i citati commi 682 e 683 dell’art. 1 della legge n. 145 del 2018 siano stati abrogati, per “incompatibilità con l’ordinamento unionale”, dall’art. 3, comma 5, lettera a), della legge 5 agosto 2022, n. 118»[7]: vale a dirsi che, nell’ottica del Governo italiano, la proroga del menzionato termine procedimentale costituisce barriera alla piena applicazione del diritto dell’Unione europea, analoga a quella rappresentata dalla proroga ope legis  dei titoli concessori. 

In conclusione, ne deriva, ad avviso del ricorrente, la violazione dell’art. 117, comma 1, Cost. per lesione del paramento interposto costituito dalla nota disposizione di cui all’art. 12 della cd. “direttiva servizi”[8], ritenuta dall’Esecutivo autoapplicativa in forza dell’interpretazione datane dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato[9] e dalla Corte di giustizia dell’Unione europea[10].

Quanto alle questioni di legittimità costituzionale sollevate in riferimento all’art. 38 della legge siciliana in parola – peraltro afferenti a tematiche altre rispetto a quelle di cui al presente scritto – è opportuno precisare come la Corte costituzionale abbia dichiarato la cessazione materia del contendere, attesa la sopravvenuta abrogazione dell’articolo citato, sicché nei paragrafi successivi sarà possibile concentrarsi esclusivamente sull’esame dei vizi dell’art. 36 l.r. siciliana n. 2/2023.

2. La decisione assunta dalla Corte costituzionale

La pronuncia della Corte costituzionale in commento appare apprezzabile quantomeno sulla scorta di tre profili che dalla medesima sono stati approfonditi: innanzitutto, per il contributo fornito alla ricostruzione della natura giuridica dell’attività dello “stabilimento balneare”; successivamente, per la rielaborazione e, di conseguenza, per il massimo riconoscimento delle interpretazioni fornite tanto dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, quanto dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato; da ultimo, per aver nettamente sancito l’illegittimità costituzionale delle proroghe legali per violazione del diritto eurounitario (concepito alla stregua di “parametro interposto”) e non, come sovente accaduto in passato, per lesione della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza[11].

Nel seguire gli argomenti come poc’anzi riportati – peraltro, desumibili anche dall’ordine di trattazione di cui alla pronuncia annotata – il Giudice delle leggi ha avuto modo di porre l’accento[12] sulle singolarità che connotano quel peculiare imprenditore[13] che è lo stabilimento balneare: peculiarità che, come si è avuto modo di osservare in altra sede[14], discendono dall’esercizio di un’attività imprenditoriale, dal carattere lucrativo, ma presupponente il godimento esclusivo di un bene demaniale scarso, in deroga al suo uso naturale, ossia quello “comune”, aperto alla collettività indistinta[15].

A tal riguardo, la Corte ha osservato come lo stabilimento balneare eserciti «attività economiche che, come nel caso delle concessioni demaniali, utilizzano a fini imprenditoriali la disponibilità esclusiva di un bene pubblico caratterizzato dalla “scarsità” della relativa risorsa», attività d’impresa per le quali «il diritto dell’Unione europea sottopone il rilascio del titolo autorizzativo a stringenti condizioni, atte a favorire il ricambio tra gli operatori e a rimuovere gli ostacoli all’ingresso nel mercato di riferimento».

La rielaborazione fornita sul punto dalla Corte costituzionale appare apprezzabile, dapprima, per la sua aderenza al dettato normativo – al d.l. n. 400/1993, ma altresì alla direttiva servizi –, il quale espressamente attribuisce la natura imprenditoriale alle attività turistico-ricreative prestate dallo stabilimento balneare sulle coste e sulle rive. Inoltre, la lettura della pronuncia ben sottolinea il carattere strumentale del bene pubblico per l’esercizio dell’impresa, sia quale elemento indispensabile per la prestazione dell’attività economica, sia quale area demaniale che è messa nella sola “disponibilità” dell’imprenditore, attraverso il titolo “autorizzatorio” (rectius concessorio, qualora si utilizzi la terminologia interna), per archi di tempo limitati. Infine, e prima ancora di entrare nel merito della legittimità costituzionale della disposizione regionale impugnata, la sentenza n. 109/2024 immediatamente attribuisce al bene demaniale il carattere della “scarsità”, sottoponendo la concessione del medesimo alle «stringenti condizioni» prescritte dall’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, vale a dirsi espletamento della procedura di selezione imparziale e trasparente, nonché rilascio del titolo per una durata limitata, senza rinnovo automatico e senza attribuzione di privilegi al concessionario uscente.

In questo frangente, la Consulta si colloca nel solco tracciato dalla giurisprudenza amministrativa e dalla Corte di giustizia, ribandendo concetti e qualificazioni giuridiche che sono state proprie, negli ultimi anni, della ricostruzione pretoria della concessione balneare. Peraltro, a pochi giorni di distanza dal deposito della sentenza de qua, l’interpretazione fornita ha ricevuto un ulteriore consolidamento ad opera di un nuova decisione della Corte di giustizia (sentenza 11 luglio 2024[16], su rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato), la quale – sebbene chiamata a pronunciarsi sul tema della devoluzione gratuita al demanio delle opere inamovibili edificate dal concessionario[17] – ha rimarcato alcune delle linee fondamentali del regime italiano dei beni pubblici, evidenziando come il carattere precario della concessione sia funzionale alla stessa inalienabilità del demanio: «il principio di inalienabilità implica segnatamente che il demanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e che le autorizzazioni di occupazione demaniali hanno carattere precario, nel senso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revocabili»[18].

Ancora – e questo si dimostra essenziale nel meglio comprendere il nesso fra il titolo amministrativo, l’attività economica prestata sul demanio e i connessi rischi imprenditoriali – la CGUE rileva che, in osservanza al summenzionato principio di inalienabilità, la regolazione normativa applicabile alle concessioni demaniali «fissa, senza alcun possibile equivoco, i termini dell’autorizzazione all’occupazione che viene concessa. Ne consegue che [l’operatore] non poteva ignorare, sin dalla conclusione del contratto di concessione, che l’autorizzazione all’occupazione demaniale che le era stata attribuita aveva carattere precario ed era revocabile».

Alla luce del secondo profilo d’interesse che si è delineato all’inizio del presente paragrafo, la Corte costituzionale, seppur succintamente, evoca, facendole proprie, la conclusioni cui sono pervenute la Corte di giustizia e l’Adunanza plenaria. Per quanto concerne la giurisprudenza dell’Unione europea, oggetto di richiamo è tanto la celeberrima pronuncia Promoimpresa del 2016[19] che, per prima, ha statuito la non conformità delle proroghe legali all’art. 12 della direttiva servizi, quanto la più recente sentenza del 20 aprile 2023[20], in ordine alla quale il giudice costituzionale italiano giunge ad affermare che essa «ha ricordato che l’art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE impone agli Stati membri, in termini incondizionati e sufficientemente precisi, l’obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali e vieta di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività». 

In merito, invece, alle due sentenze nn. 17 e 18 del 2021 dell’Adunanza plenaria, la Corte costituzionale ne accoglie l’elaborazione, senza, peraltro, menzionare la pronuncia delle Sezioni Unite[21] che – in sede di ricorso per motivi inerenti alla giurisdizione – ha cassato la pronuncia n. 18: il Giudice delle leggi pare, quindi, porsi nel filone interpretativo[22] che riconosce la bontà sostanziale del portato della Plenaria, indipendentemente dai vizi di rito rilevati dalla Cassazione. In questo senso, con la pronuncia qui in commento, la Corte costituzionale evoca i punti fondamentali delle due sentenze e, in particolare, osserva che: in primo luogo, è stato accertato il contrasto tra il modello delle proroghe legali e il diritto dell’Unione in materia di libertà di stabilimento e di non discriminazione degli operatori economi, con il conseguente obbligo di procedere alla disapplicazione della normativa nazionale; in secondo luogo, è stata dichiarata l’insussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto concessorio in capo all’operatore uscente.

Così ragionando, la Consulta si appropria sia delle risposte pregiudiziali, sia dell’elaborazione della Plenaria, al fine di ricostruire il portato sostanziale del parametro interposto – ossia dell’art. 12 della direttiva servizi – nell’intento di impiegarlo per sondare, in forza dell’art. 117, primo comma, Cost. la disposizione regionale impugnata. È proprio sull’obbligo del legislatore, statale e regionale, di uniformarsi ai vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione, che la Consulta procede al vaglio di compatibilità tra la normativa siciliana e la direttiva servizi.

3. (Segue) La declaratoria di incostituzionalità

È possibile così accedere al terzo dei profili che ci si era proposti di sondare all’inizio del paragrafo precedente, vale a dirsi quello concernente l’illegittimità costituzionale delle proroghe legali. A tal scopo, è doveroso osservare come la pronuncia in esame rappresenti in qualche modo un mutamento della giurisprudenza costituzionale, giacché la Consulta è messa nella condizione di entrare nel merito della suddetta costituzionalità o meno delle proroghe ope legis. Con quanto scritto si vuole sottolineare che, negli anni passati, è stato più volte invocato l’intervento della Corte nell’intento di sondare la conformità a Costituzione del meccanismo delle proroghe legali, statuite a livello regionale. Tuttavia, in quei casi il parametro richiamato o, in qualche maniera, prescelto dalla Corte – dichiarando assorbiti gli altri – è stato quello dell’art. 117, commi 2, 3 e 4, Cost., nella misura di appurare se la potestà legislativa regionale fosse sufficientemente estesa da ricomprendere la disciplina degli usi marittimi/lacuali. Di tal guisa, la Consulta è addivenuta, in numerose pronunce[23], alla conclusione che gli usi del demanio, ivi compresa la concessione del medesimo ad uso particolare, sia annoverabile nella materia “tutela della concorrenza” rimessa alla legislazione esclusiva dello Stato. Conseguenza dell’appena riportato iter argomentativo sono state le molteplici declaratorie di incostituzionalità di leggi regionali per violazione dell’art. 117, comma 2, Cost. 

Per tal via, pur nel riconoscere tra le righe una certa valenza alle logiche proconcorrenziali[24], la Corte ha pressoché sempre assunto una posizione “formale”, edificata sul corretto riparto della potestà legislativa, di fatto evitando di entrare nel “merito” della legittimità costituzionale delle proroghe ex lege e, piuttosto, rimettendo alla legge dello Stato la disciplina della materia[25]. La circostanza è di tutta evidenza nella misura in cui la pronuncia in esame – “cambiando il registro” e adottando il parametro più “sostanziale” dei vincoli comunitari di cui al primo comma dell’art. 117 Cost. – non trova numerosi precedenti in materia cui ancorarsi. In effetti, una volta ricostruito, come prima si è avuto modo di vedere, il portato dell’art. 12 della direttiva servizi, i giudici costituzionali rinvengono solo due precedenti idonei ad essere impiegati per dichiarare fondata la questione promossa avverso la disposizione siciliana: di essi, uno risale alla sentenza n. 180 del 2010[26]; l’altro, di cui alla più recente sentenza n. 233 del 2020[27], concerne, invero, le acque minerali e termali e la Corte ne estende il principio di diritto alla materia delle concessioni balneari.

Con la prima delle sentenze menzionate la Corte aveva dichiarato l’incostituzionalità di una normativa della Regione Emilia-Romagna concernente la regolazione del demanio marittimo e del mare territoriale, giungendo alla conclusione che siffatta regolazione «viola l’art. 117, primo comma, Cost., per contrasto con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario in tema di diritto di stabilimento e di tutela della concorrenza. Infatti la norma regionale prevede un diritto di proroga in favore del soggetto già possessore della concessione, consentendo il rinnovo automatico della medesima. Detto automatismo determina una disparità di trattamento tra gli operatori economici in violazione dei principi di concorrenza». Peraltro, anche in quel frangente, la Corte non esitò a rilevare uno sconfinamento del legislatore regionale in materie statali, nell’affermare che la «norma impugnata determina, dunque, un’ingiustificata compressione dell’assetto concorrenziale del mercato della gestione del demanio marittimo, invadendo una competenza spettante allo Stato, violando il principio di parità di trattamento (detto anche “di non discriminazione”), che si ricava dagli artt. 49 e ss. del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in tema di libertà di stabilimento, favorendo i vecchi concessionari a scapito degli aspiranti nuovi».

Di converso, avendo riguardo alla più recente pronuncia del 2020, il Giudice delle leggi ha ricondotto lo sfruttamento delle acque termali, minerali e di sorgente all’art. 12 della direttiva servizi[28], nel costatare che «In applicazione dei principi del diritto europeo in materia, questa Corte ha ripetutamente affermato che il rinnovo o la proroga automatica delle concessioni del demanio marittimo (da ultimo, sentenza n. 1 del 2019) e, per quanto qui di interesse, delle acque termominerali (sentenza n. 117 del 2015), viola l’art. 117, primo comma, Cost., per contrasto con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario in tema di libertà di stabilimento e di tutela della concorrenza, dal momento che altri possibili operatori non avrebbero la possibilità, alla scadenza della concessione, di concorrere per la gestione se non nel caso in cui il vecchio gestore non chieda la proroga o la chieda senza un valido programma di investimenti».

Invero, occorre osservare che il precedente di cui alla sentenza n. 1/2019[29] richiamato dalla appena riportata pronuncia n. 233/2020, non si riferiva all’art. 117, comma 1, Cost., ma si collocava tra le numerose pronunce di incostituzionalità poco sopra menzionate e basate sull’art. 117, comma 2, Cost. In quella sede, la Corte costituzionale – nel vagliare una proroga trentennale delle concessioni balneari varata dalla Regione Liguria – dichiarò, infatti, che «la questione relativa all’art. 2, comma 2, dell’impugnata legge regionale è fondata, in relazione al parametro di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., restando assorbito ogni altro profilo di censura. L’enunciata finalità di tutelare, relativamente alla Regione Liguria, l’affidamento e la certezza del diritto degli operatori locali, non vale ad escludere il vulnus arrecato dalla disposizione in esame alla competenza esclusiva dello Stato, in materia di tutela della concorrenza».

Ne deriva che la pronuncia cui è dedicato questo commento si presenta del tutto innovativa nel panorama della giurisprudenza costituzionale, giacché – se si esclude il parziale richiamo alla sentenza n. 180/2010 – si presenta come prima a prendere in considerazione l’incompatibilità sul piano costituzionale della normativa italiana con il portato dell’art. 12 della direttiva servizi, arrivando ad una declaratoria di incostituzionalità.

Infatti la Corte, una volta ricostruito (sulla scorta della giurisprudenza amministrativa e dell’Unione europea) il contenuto prescrittivo dell’art. 12 della direttiva servizi, impiega quest’ultimo articolo quale parametro interposto al fine di sondare la bontà delle proroghe legali dei titoli e, nel caso concreto, delle proroghe dei termini procedimentali per chiedere il rinnovo delle concessioni in essere.

Seguendo tale iter, la Consulta giunge a due statuizioni finali. 

Dapprima, riconosce l’incostituzionalità delle proroghe automatiche delle concessioni del demanio marittimo, poiché costituenti normativa primaria adottata in violazione dell’art. 117, comma 1, Cost., ossia in spregio all’art. 12 direttiva n. 2006/123/CE. 

In secondo luogo, la Corte estende la declaratoria di incostituzionalità – basata sulla violazione del medesimo paramento interposto – anche alle disposizioni che di per sé non costituiscono proroga del titolo, ma, come poc’anzi scritto, proroga del termine per la presentazione dell’istanza di proroga del titolo. Non a caso e con ragionamento condivisibile, la pronuncia de qua osserva che anche la sola proroga del termine di proposizione dell’istanza «finisce con l’incidere sul regime di durata dei rapporti in corso, perpetuandone il mantenimento, e quindi rafforza, in contrasto con i principi del diritto UE sulla concorrenza, la barriera in entrata per nuovi operatori economici potenzialmente interessati alla utilizzazione, a fini imprenditoriali, delle aree del demanio marittimo»[30].

4. Osservazioni conclusive

La pronuncia che si è avuto modo di commentare nelle pagine precedenti appare meritevole di segnalazione sulla base di differenti prospettive.

Innanzitutto, essa consolida un approccio critico della Corte costituzionale nei confronti del regime di proroga ope legis e, se volgiamo, di “proroga della proroga” che il legislatore ha perpetuato, ormai, da oltre un decennio. Se, originariamente, il modello era giustificabile nell’intento di assicurare un congruo arco temporale al legislatore per addivenire ad una complessiva riforma del demanio marittimo e dei suoi usi, oggi, a fronte della costante inerzia normativa, lo stesso modello non può più trovare cittadinanza, tramutandosi in un’evidente incertezza regolatoria per le pubbliche amministrazioni, gli operatori e i consociati in generale.

Alla luce di un altro punto di vista, la pronuncia de qua appare apprezzabile per il fatto di costituire una cesura nella giurisprudenza costituzionale che, nella sostanza, aveva sempre impiegato il parametro dell’art. 117, comma 2, Cost., dichiarando incostituzionali leggi regionali di proroga per aver illegittimamente espropriato allo Stato la disciplina della concorrenza, rimessa appunto alla potestà legislativa esclusiva. L’aver, diversamente, riscontrato un vizio per violazione dei vincoli comunitari ex art. 117, comma 1, Cost., comporta una “sostanziale” incostituzionalità del modello delle proroghe legali, replicabile – parrebbe – in ogni disposizione normativa di egual tenore.

Ancora, proprio il riscontro di una incostituzionalità nel portato sostanziale della disposizione censurata pone le basi per un generalizzata incostituzionalità del regime delle proroghe legali delle concessioni balneari, che si estende, pertanto, anche alle regole statali di egual tenore.

Inoltre, la sentenza in commento contribuisce ad arricchire quel “diritto pretorio” delle concessioni balneari, formatosi nella vacanza del legislatore statale. Non solo le proroghe ex lege sono contrastanti con il diritto dell’Unione europea e, quindi, disapplicabili dal giudice nazionale e dalla pubblica amministrazione, come assodato dalla Corte di Giustizia e dalla Plenaria, ma le medesime sono, altresì, incostituzionali.

Da ultimo, è pregevole l’ulteriore approccio sostanziale che la Corte costituzionale ha impiegato nell’equiparare la proroga del titolo alla proroga del termine per presentare l’istanza di rinnovo: anche quest’ultima tipologia di disposizione, come correttamente osserva il Giudice delle leggi, comporta un dilatarsi del titolo in essere oltre la sua naturale scadenza, cristallizzando il mercato di riferimento.

[1] Legge della Regione Siciliana 22 febbraio 2023, n. 2, recante “Legge di stabilità regionale 2023-2025”.

[2] Art. 1, comma 1, legge della Regione Siciliana 14 dicembre 2019, n. 24, recante “Estensione della validità delle concessioni demaniali marittime”.

[3] Art. 1, commi 682 e 683, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, avente ad oggetto “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021”: per un esame delle disposizioni menzionate, sia consentito il richiamo di M. Timo, Funzioni amministrative e attività private di gestione della spiaggia. Profili procedimentali e contenutistici delle concessioni balneari, Torino, 2020.

[4] La letteratura in materia assume dimensioni tali da non poterne dare compiutamente atto in questo commento. Oltre alle opere di volta in volta richiamate, sia sufficiente ricordare, Aa.Vv., La proroga delle “concessioni balneari” alla luce delle sentenze 17 e 18 del 2021 dell’Adunanza Plenaria, in Diritto e società, 2021, numero speciale, 3, nonché V. Caputi Jambrenghi, Appunti sullo stato delle concessioni marittime, in Liber amicorum per Vittorio Domenichelli, Bari, 2018, p. 130 ss.

[5] Legge 5 agosto 2022, n. 118, recante “Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021”.

[6] Legge regionale siciliana 21 luglio 2021, n. 17, a sua volta modificata dalla successiva legge regionale 3 agosto 2021, n. 22.

[7] Sentenza in commento, punto 1.1. del ritenuto in fatto.

[8] Direttiva n. 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, nota anche come “Direttiva Bolkestein”. 

[9] Cons. di Stato, Ad. Plen., 9 novembre 2021, n, 17 e 18, in questa Rivista, E. Zampetti, Le concessioni balneari dopo le pronunce Ad. Plen. 17 e 18 2021. Definito il giudizio di rinvio innanzi al C.G.A.R.S. (nota a Cgars, 24 gennaio 2022 n. 116), 2022.

[10] CGUE 20 aprile 2023, causa C-348/22, in questa Rivista, annotata da A. Persico, Concessioni balneari: interviene la Corte di giustizia, a conferma della posizione dell’Adunanza Plenaria. (Nota a Corte di giustizia, Sez. III, sentenza 20 aprile 2023, in causa C-348/22), 2023. Per un’analisi del rinvio pregiudiziale, cfr. M. Timo, Le proroghe ex lege delle concessioni “balneari” alla Corte di Giustizia: andata e ritorno di un istituto controverso (nota a T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, ordinanza 11 maggio 2022, n. 743), ivi, 2022. In merito alle ulteriori pronunce del TAR Puglia, Sede di Lecce, si rinvia all’ampia analisi di G. Mari, Demanio costiero e uso generale: la “scarsità della risorsa naturale” (nota a TAR Puglia, Lecce, nn. 1223 e 1224 del 2023), ivi, 2023. 

[11] Nel prosieguo si avrà modo di menzionare la giurisprudenza della Corte costituzionale che, in anni recenti, ha dichiarato l’incostituzionalità di disposizioni normative regionali di proroga delle concessioni demaniali per l’aver le medesime esorbitato le potestà legislative riconosciute alle Regioni, ledendo la riserva statale di cui all’art. 117, comma 2, Cost.

[12] Punto 2.1. del considerato in diritto.

[13] D’altronde, è la legge stessa che detta le attività economiche esercitabili sulle aree concesse: cfr. art. 01 del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito in L. 4 dicembre 1993, n. 494.

[14] M. Timo, op. cit., p. 42 e p. 171.

[15] Cfr. sul punto già Cons. di Stato, Sez. V, 2 marzo 2018, n. 1296, in Dir. mar., 2019, 1, p. 119 ss., con nota di M. Timo, Il Consiglio di Stato riqualifica una “auto-concessione” quale uso generale del demanio marittimo, ha statuito che «la destinazione alla collettività tramite la gestione diretta del bene demaniale marittimo è la regola e la concessione è di conseguenza l’uso speciale o eccezionale». Con maggior precisione, illustre dottrina ha precisato che «l’uso comune, l’uso speciale, e l’uso eccezionale, consistenti il primo in quello – conforme alla destinazione primaria del bene – cui siano ammessi tutti indifferenziatamente, senza bisogno di un particolare atto amministrativo; il secondo in quello – anch’es so conforme alla destinazione primaria del bene – pel cui esercizio sia richiesto un particolare atto permissivo […]; il terzo in quello – non conforme alla destinazione primaria del bene – che sia reso possibile dalla sottrazione (per lo più parziale), mediante atto di concessione, del bene all’uso comune (o a quello dell’amministrazione), onde metterlo a disposizione di soggetti particolari (per esempio, concessioni di acqua a fini di irrigazione, alimentazione, ecc.; concessioni di aree cemeteriali per edificarvi tombe, ecc.)» (A.M. Sandulli, Beni pubblici, in Enc. dir., 1959, p. 277 ss.).

In ordine all’uso comune è stato, perlato, osservato che i «compiti che l’ordinamento assegna all’ente proprietario di bene pubblico aperto all’uso comune, infatti, implicano la sua “amministrazione”; si tratta di compiti immanenti di amministrazione, di difesa della sua integrità fisica, della sua apertura alla fruizione generale sostanzialmente libera, paritaria e gratuita; in particolari – ma frequenti – situazioni essi si configurano come vere e proprie obbligazioni»: così, V. Caputi Jambrenghi, L’interesse pubblico nelle concessioni demaniali marittime, in D. Granara (a cura di), In litore maris. Poteri e diritti in fronte al mare, Torino, 2019, p. 70.

[16] CGUE, 11 luglio 2024, causa C-598/22, disponibile in eur-lex.europa.eu.

[17] Prevista dall’art. 49 del codice della navigazione. Peraltro, la Corte di giustizia è pervenuta alla conclusione che «L’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che: esso non osta ad una norma nazionale secondo la quale, alla scadenza di una concessione per l’occupazione del demanio pubblico e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione, il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili da esso realizzate nell’area concessa, anche in caso di rinnovo della concessione».

[18] CGUE, 598/2024, punto 54. Su questa tematica, si veda già il contributo di M. Calabrò, Concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo e acquisizione al patrimonio dello stato delle opere non amovibili: una riforma necessaria, in Diritto e società, 2021, 3, pp. 441 ss.

[19] CGUE, 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C-67-15, disponibile in eur-lex.europa.eu, e annotata ex multis da G. Bellitti, La direttiva Bolkestein e le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali, in Giorn. dir. amm., 2017, 1, p. 60 ss., e da L. Di Giovanni, Le concessioni demaniali marittime e il divieto di proroga ex lege, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2016, 3-4, p. 912 ss.

[20] CGUE, C-348/22, cit.                                                                    

[21] Cass., S.U. 23 novembre 2023, n. 32559, in Foro it., 2024, I, 181, con annotazione di A. Travi.

[22] Ex multis, Cons. di Stato, Sez. VII, 20 maggio 2024, n. 4479, e Cons. di Stato, Sez. VII, 20 maggio 2024, nn. 4480 e 4481, tutte reperibili in www.giustizia-amministrativa.it.

[23] Corte Cost., 7 luglio 2017, n. 157, in www.cortecostituzionale.it, con nota di richiami in Foro it., 2017, 10, I, p. 2923; Corte Cost., 7 giugno 2018, n. 118, in www.cortecostituzionale.it, con nota di richiami in Foro it., 2018, 7-8, I, p. 2218; Corte cost., 9 gennaio 2019, n. 1, in www.cortecostituzionale.it, connota di richiami in Foro it., 2018, 7-8, I, p. 2218. In dottrina, L. Longhi, Concessioni demaniali marittime e utilità sociale della valorizzazione del patrimonio costiero, in Rivista della Corte dei conti, 2019, 1, p. 184 ss., e A. Lucarelli, Il nodo delle concessioni demaniali marittime tra non attuazione della Bolkestein, regola della concorrenza ed insorgere della nuova categoria “giuridica” dei beni comuni, in www.dirittifondamentali.it, n. 1/2019.

[24] Invero, già in precedenza la Corte costituzionale aveva sottolineato la necessità di rispettare la normativa unionale a presidio della concorrenza. Nel senso accennato 23 luglio 2020, n. 161, in www.cortecostituzionale.it, la quale, per un verso, afferma che nel «consolidato orientamento di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 86 del 2019, n. 118 del 2018, n. 157 del 2017), la disciplina concernente il rilascio di concessioni su beni demaniali marittimi investe diversi ambiti materiali, attribuiti alla competenza sia statale, sia regionale» e, per un altro verso, sostiene che «questa Corte ha poi costantemente affermato che i criteri e le modalità di affidamento delle concessioni sui beni del demanio marittimo devono, comunque, essere stabiliti nel rispetto dei princìpi della libera concorrenza e della libertà di stabilimento previsti dalla normativa dell’Unione Europea e nazionale, e corrispondenti ad ambiti riservati alla competenza esclusiva statale dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. (sentenze n. 118 e n. 109 del 2018, n. 157 e n. 40 del 2017, n. 171 del 2013 e n. 213 del 2011); in siffatta competenza esclusiva, le pur concorrenti competenze regionali trovano così “un limite insuperabile” (fra le altre, sentenza n. 109 del 2018)» .

[25] Chi scrive ha analizzato quella giurisprudenza della Corte costituzionale formatasi essenzialmente negli anni ’10 di questo secolo, aveva osservando come essa si fosse essenzialmente concentrata sulla violazione dell’art. 117, comma 2, Cost.: M. Timo, Funzioni amministrative e attività private di gestione della spiaggia, cit., pp. 159 ss.

[26] Corte cost., 20 maggio 2010, n. 180, in www.cortecostituzionale.it, annotata, ex multis, da M. Esposito, La triade schmittiana à rebours, in Giur. Cost., 2010, 3, 2167 ss.

[27] Corte cost., 9 novembre 2020, n. 233, in www.cortecostituzionale.it.

[28] Del quale, nella sentenza n. 233/2020 in parola, afferma che: «Al fine di garantire la libera circolazione dei servizi e l’apertura del mercato a una concorrenza non falsata e più ampia possibile negli Stati membri, l’art. 12 della direttiva da ultimo richiamata prevede l’obbligo per gli stessi di adottare “una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento” e il conseguente rilascio di un’“autorizzazione” per una durata adeguata, ma pur sempre limitata, senza possibilità di “prevedere la procedura di rinnovo automatico”, né di “accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami”».

[29] Corte cost. n. 1/2019, cit., annotata da P. Vipiana, Le concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo fra leggi statali leggi regionali, in Il diritto marittimo, 2020, 2, 439.

[30] Pronuncia in rassegna, punto 2.4.2. del Considerato in diritto.