Brevi osservazioni sul testo unificato dei Disegni di legge. S. 1438, S. 1516, S. 1555, S. 1582, S. 1714 in discussione al Senato di “riforma della riforma” della magistratura onoraria
di Federico Russo
Sommario: 1. Un breve quadro storico: l’estinzione per confusione dei giudici onorari di tribunale coi giudici di pace nel giudice onorario di pace - 2. Le modifiche proposte nel D.D.L.: a) le criticità irrisolte in tema di carattere “part time”, di autoorganizzazione dell’attività, e di accesso alla funzione. Le modifiche alla dotazione organica - 3. Le modifiche proposte nel D.D.L.: b) le criticità irrisolte in tema di incompatibilità (e i correlati divieti di esercizio della professione forense a danno di soggetti estranei al rapporto di “servizio” onorario), astensione e ricusazione - 4. Le modifiche proposte nel D.D.L.: c) la (menomata) reintroduzione del vice coordinatore dei giudici di pace e altre modifiche minori all’art. 3 d.lgs. - 5. Le modifiche proposte nel D.D.L.: d) la mancata modifica degli artt. 10-17 del d.lgs. 116/2017 - 6. Le modifiche proposte nel D.D.L.: e) la (migliorabile) “gradazione” delle sanzioni disciplinari applicabili al magistrato onorario - 7. Le modifiche proposte nel D.D.L.: f) la mancata riscrittura delle norme su maternità e malattia (la strana idea secondo cui la maternità non debba essere tutelata). La corresponsione bimestrale dell’indennità - 8. Le modifiche proposte nel D.D.L.: g) l’opportuna (ancorché, forse, eccessivamente draconiana) abrogazione delle farraginose norme sull’ampliamento della competenza del giudice di pace - 9. Le modifiche proposte nel D.D.L.: h) il regime transitorio applicabile ai “vecchi” magistrati onorari in servizio - 9.1. Il rinnovo dell’incarico fino al compimento del settantesimo anno di età - 9.2. … e i suoi effetti collaterali: il divieto perenne di lasciare l’ufficio del processo - 9.3. L’abolizione del periodo finale di “fuori ruolo” - 9.4. Il miglioramento del regime retributivo per i vecchi giudici di pace e il peggioramento di quello dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari - 10. Tabelle.
1. Un breve quadro storico: l’estinzione per confusione dei giudici onorari di tribunale coi giudici di pace nel giudice onorario di pace
In un mio recente scritto, nel tentativo di individuare una ricostruzione storico – sistematica alla magistratura onoraria, feci ricorso al termine “extranei” della magistratura. Con tale definizione volevo delineare i confini una categoria di soggetti - in primis, ma non in via esclusiva, i magistrati onorari – che hanno fatto ingresso nella magistratura, o per lo meno nelle funzioni da essa esercitate, attraverso una via eccentrica rispetto a quella porta ordinaria che definisce oggi, in modo ben chiaro, i confini dell’intraneità, i.e.: il concorso teorico con esame scritto e orale[1].
Avevo evidenziato come, in effetti, le figure fatte confluire dal d.lgs. 13 luglio 2017, n. 116, in modo forzato e senza una vera ragione di ordine storico – sistematico, nell’unica categoria dei Giudici onorari di pace, avessero molto poco in comune.
I giudici di pace, eredi dei vecchi conciliatori del Regno delle due Sicilie, erano sempre stati un’entità ben distinta dai magistrati togati, e solo un’evoluzione normativa poco coerente li aveva progressivamente trasformati dai bonari compositori – mediatori, se vogliamo – che erano, con limitate e residuali funzioni decidenti, in giudici bagatellari, con oggi quasi vestigiale vocazione a conciliare[2].
I Giudici Onorari di Tribunale (come i Vice Procuratori Onorari), invece, discendono dai Vice Giudici di Mandamento del Regno di Sardegna (Ord. Giud. Sardo 1859), divenuti poi Vice-pretori mandamentali (Ord. Giud. 1865), denominazione mantenuta (salvo piccole variazioni ortografiche) con il R.D. 14 dicembre 1921, n. 1978 (Ord. Giud. 1921) e fino al R.D. 30 dicembre 1923, n. 2786 (Ord. Giud. 1923) quando assunsero quella di Vice Pretori Onorari. Tale ultima denominazione fu mantenuta anche con il R.D. 30 gennaio 1941, n. 12 (Ord. Giud. 1941, poi modificato con d. lgs. 28 luglio 1989, n. 273 che vi affiancò i “Vice Procuratori”), fino al d.lgs 19 febbraio 1998, n.51 che soppresse le preture, e quindi i Vice Pretori Onorari introducendo, però, appunto i Giudici Onorari di Tribunale e i Vice Procuratori Onorari (che sostituirono i Vice Procuratori) [3].
Essi hanno non hanno mai avuto una competenza esclusiva, distinta da quella dei magistrati togati, ma hanno, al contrario, esercitato funzioni di integrazione e supplenza di questi e, per lungo tempo, l’esercizio della loro funzione costituì una delle porte per accedere ai primi gradi della magistratura ordinaria in senso stretto[4].
Le ragioni della fusione forzata tra giudici onorari di tribunale da una parte e giudici di pace dall’altra, allora, non trovano alcun appiglio nella storia, e neanche nelle funzioni esercitate che, come detto, sono sempre state ben distinte tra i primi e i secondi.
Neppure pare avere reale consistenza la supposta esigenza di disciplinare in modo unitario sul piano ordinamentale tutte le categorie di magistrati onorari esistenti in Italia: a tacer d’altro la riforma del 2017 non riguarda i Giudici Ausiliari di Appello, introdotti con d.l. 21 giugno 2013, n. 69. Eppure, sia sul piano funzionale che su quello ordinamentale, tali magistrati onorari sono assolutamente affini ai vecchi giudici onorari di tribunale; e di ciò il legislatore sembra essere stato consapevole, tant’è che ad esempio la disciplina in tema di incompatibilità, astensione e ricusazione, dei Giudici Ausiliari d’Appello ha costituito l’archetipo delle improvvide scelte del legislatore del 2017 e del progetto di riforma in commento.
Anche l’aumento di competenza dei Giudici di pace, disposto dagli artt. 27 e 28 del d.lgs. 28/2010, non pare essere una giustificazione plausibile per la scelta del legislatore. Invero l’aumento delle competenze del giudice di pace sarebbe stata, in astratto, un’idea valida ed interessante[5]; essa però è stata attuata in concreto, inseguendo criteri contorti, farraginosi, di complessa applicazione e dunque di incerta interpretazione.
In effetti l’impressione è che il legislatore, anziché aumentare le competenze dei giudici di pace e, a causa di questo, pensare a un allargamento dei magistrati addetti a questo ufficio, facendovi confluire i vecchi giudici onorari di tribunale, abbia seguito una logica diametralmente opposta. In particolare, abbia deciso preliminarmente di unificare le due categorie e, per sostenere tale decisione, abbia allargato la competenza dei giudici di pace, facendovi confluire (buona parte delle) controversie verosimilmente già trattate, in tribunale, dai vecchi G.O.T.[6]. Che siffatto modo di procedere sia gravemente irrazionale e pericoloso sul piano delle conseguenze processuali pare piuttosto evidente. Trasformare in veri e proprie regole di competenza quelle che erano vecchie prassi interne è un’idea improvvida. In pratica si riversa sulle parti l’onere di individuare la sfuggente competenza del nuovo giudice di pace, attribuendo a criteri – prima di valenza meramente interna – valore di regole di competenza, come tali soggette alla specifica disciplina processuale, incluso il regime impugnatorio! Di più, dal momento che, come detto, questi criteri appaiono tutt’altro che lineari - scivolosi, sono stati definiti – le probabilità di errore, delle parti, dei difensori e dei giudizi, saranno elevatissime, con conseguente avvio di interminabili e frequentissimi contenziosi proprio sulle regole di competenza che finiranno con l’ingolfare i tribunali prima e la Corte di Cassazione poi[7].
Le ragioni della fusione, allora, non paiono di ordine giuridico ma, semplicemente, politico (in senso deteriore). Invero, come è stato sostenuto, in Italia si sia sempre fatto ricorso alla magistratura onoraria in chiave deflattiva e non alternativa (recte: alternativa solo sul piano finanziario): non «per porre le basi di una giustizia diversa in settori diversi», ma per consentire la sopravvivenza del sistema giustizia, immettendo nelle funzioni giurisdizionali personale a basso costo, sgravando di lavoro i giudici professionali[8].
L’utilizzo massiccio e intensivo negli Uffici giudiziari dei magistrati onorari, ai quali è stato molto spesso assegnato un ruolo autonomo e tutt’altro che irrilevante sul piano quantitativo e qualitativo[9], unito allo stillicidio di proroghe alla scadenza del loro incarico[10], aveva inevitabilmente finito con l’ingenerare nei magistrati onorari l’aspirazione a una certa stabilizzazione, oltre che al riconoscimento di talune garanzie basilari, come la maternità, la malattia, etc.[11].
Tale aspirazione dei magistrati onorari si è tradotta, come noto, in diverse iniziative, anche giudiziarie, condotte in varie sedi, e aveva trovato anche un suo parziale avallo da parte del Consiglio di Stato, il quale con parere n. 854/2017 del 7 aprile 2017, aveva aperto le porte a una possibile semi-stabilizzazione, sulla falsariga delle precedenti effettuate con legge 18 maggio 1974, n. 217 e con legge 4 agosto 1977, n. 516. Una soluzione, va detto, forse non pienamente soddisfacente per le aspettative dei magistrati onorari in servizio, ma sicuramente accettabile in una prospettiva di compromesso, tenuto anche conto della congiuntura economica.
Forse proprio talune iniziative, però (e davvero desidererei sul punto essere smentito[12]), hanno finito per innescare, sul piano delle scelte legislative, un effetto contrario[13].
Invero, il d.lgs. 116/2017 appare, più che una soluzione ai problemi esistenti, un – absit iniuria verbis: improbabile – tentativo di conciliare l’impossibile. Da un lato, si è cercato di mantenere, sul piano quantitativo, l’apporto lavorativo della magistratura onoraria a fini deflattivi, nel senso sopra indicato; dall’altro si è cercato di caratterizzare una differenza i magistrati onorari dai magistrati togati, provando a contornarne un ruolo unico, che ricomprendesse tanto le vecchie attribuzioni del giudice di pace (che è stato, però menomato nell’autonomia organizzativa), quanto i vaporosi e ancillari compiti preparatori, delegati e di supplenza da svolgere, privi di ogni reale autonomia funzionale, nell’ufficio per il processo.
Un testo normativo così mal concepito non può che presentare numerose criticità. Erano state, pertanto, da più parti invocate la necessità e l’urgenza[14] di apportare al d.lgs. 116/2017 modifiche incisive e profonde, se non proprio di rivalutarne ex novo l’impianto concettuale. Tale risultato, però, non può considerarsi raggiunto dal D.D.L. in commento. Si proceda con ordine.
2. Le modifiche proposte nel D.D.L.: a) le criticità irrisolte in tema di carattere “part time”, di autoorganizzazione dell’attività, e di accesso alla funzione. Le modifiche alla dotazione organica
L’art.1 del testo unificato del D.D.L. propone di incrementare l’impegno lavorativo esigibile dai magistrati onorari da due a tre giorni a settimana. L’incremento è riservato ai “nuovi”, ossia ai magistrati onorari assunti successivamente all’entrata in vigore del d.lgs. 116/2017. Non sembra però esservi un adeguato coordinamento con l’art. 31 del d.lgs. 116/2017, il quale, per il caso di opzione per i “vecchi” magistrati onorari del regime aggravato di svolgimento cumulativo delle funzioni pregresse con quelle dell’ufficio per il processo (o con l’ufficio di collaborazione del procuratore della Repubblica) continua a prevedere che “in tal caso quanto previsto dall’articolo 1, comma 3, secondo e terzo periodo, si applica in relazione a tre, invece che a due, giorni a settimana”.
Il D.D.L., a me pare, mira a difendere a oltranza il carattere part time dell’incarico di magistrato onorario, limitando il lavoro di questo a tre giorni a settimana, sia pure con un’interpretazione del “giorno” in senso solare e non lavorativo: ampiamente superiore alle otto ore lavorative[15].
Per il resto, viene mantenuto l’impianto del d.lgs. 116/2017: dalla labiale affermazione della “autoorganizzazione dell’attività” del magistrato onorario (art. 1 d.lgs.; invero ampiamente smentito dall’inserimento nell’Ufficio per il Processo e nell’Ufficio di Collaborazione e con i poteri direttivi, di controllo che incidono financo sul rinnovo, attribuiti al magistrato professionale) alla previsione (anche questa smentita dall’inopinatamente rigoroso regime delle incompatibilità) che l’incarico deve svolgersi in modo da “assicurare la compatibilità con lo svolgimento di attività lavorative o professionali” del magistrato onorario, per finire alla perentoria affermazione che l’incarico “non determina in nessun caso un rapporto di pubblico impiego”.
Gli artt. 2 e 3 del d.lgs. non vengono esplicitamente modificati; tuttavia l’art. 15 del D.D.L. interviene direttamente sulle dotazioni organiche dei magistrati onorari di cui agli articoli 1 e 2 del D.M. 27 febbraio 2018, riducendole rispettivamente da 6.000 a 3.500 per i giudici di onorari pace e da 2.000 a 1.800 per i vice procuratori onorari. A parte l’anomalia di una legge che modifica un decreto ministeriale, la riforma pare volere adeguare la dotazione organica al numero di magistrati onorari ad oggi esistenti[16]. La previsione, però, va letta unitamente al già citato art. 10 del D.D.L. che, proponendo di modificare l’art. 30 del d.lgs., impedisce de facto ai vecchi GOT e VPO di essere assegnati all’Ufficio del giudice di pace. Facendo due rapidi conti, se l’organico dei Giudici onorari di pace è stato quasi dimezzato, tale riduzione riguarda in via esclusiva i posti in organico precedentemente previsti per i giudici di pace (tant’è che l’organico dei Vice procuratori onorari è rimasto pressoché identico e coincide quasi esattamente con i posti allo stato coperti)[17].
Non viene modificato l’art. 4 del d.lgs., concernente i requisiti per l’accesso alla funzione onoraria. Sulle scelte normative operate, in parte qua, dal legislatore, ribadisco le riserve già espresse in passato[18]. Al di là dello scarsissimo rilievo attribuito dal legislatore al conseguimento del dottorato di ricerca in materie giuridiche, massimo titolo di istruzione rilasciato dalle università italiane, resta l’incomprensibile previsione del comma 3, lett. a, secondo cui costituisce titolo di preferenza (al primo posto nell’ordine gerarchico), “l’esercizio pregresso delle funzioni giudiziarie, comprese quelle onorarie, fermo quanto disposto dal comma 2 lettera e”.
Ho già evidenziato che tale norma pare scarsamente applicabile, se non in ipotesi residuali, ai magistrati onorari in servizio (dal momento che, giusta il richiamo al comma 2 lett. e, il pregresso svolgimento di funzioni giudiziarie onorarie disciplinate dal d.lgs. 116/2017, per quattro anni anche non consecutivi, preclude il conferimento dell’incarico). Di contro, la locuzione “comprese” potrebbe consentire un indesiderabile campo di applicazione a quei magistrati non onorari (professionali) che avessero lasciato volontariamente la magistratura prima dell’età pensionabile (nel migliore dei casi, per svolgere altra professione).
3. Le modifiche proposte nel D.D.L.: b) le criticità irrisolte in tema di incompatibilità (e i correlati divieti di esercizio della professione forense a danno di soggetti estranei al rapporto di “servizio” onorario), astensione e ricusazione
Salvo che per modifiche secondarie, è stato mantenuto l’inopinatamente rigoroso regime di incompatibilità previsto dall’art. 5 del d.lgs. con l’esercizio della professione forense. Il novellando testo prevede che “Gli avvocati e i praticanti abilitati non possono esercitare le funzioni di magistrato onorario in uffici giudiziari compresi nel circondario del tribunale nel quale esercitano la professione forense, ovvero nel quale esercitano la professione forense i loro associati di studio, i membri dell'associazione professionale, i soci della società tra professionisti. I magistrati onorari non possono essere assegnati a uffici giudiziari nelle sedi nelle quali i loro parenti fino al secondo grado, gli affini in primo grado, il coniuge, il convivente o la parte dell'unione civile esercitano la professione di avvocato”.
Come già segnalato[19], l’estensione ai soci di studio etc. pare eccessivamente penalizzante per i neo-magistrati onorari che esercitassero la professione nei c.d. grandi studi legali, con centinaia di soci e sedi sparse su tutto il territorio nazionale. Quantomeno sarebbe opportuno prevedere espressamente la possibilità del neo-magistrato onorario di assumere l’incarico, condizionatamente al recesso dall’associazione, etc.
Ben più irrazionale pare, poi, la previsione del comma 3 del d.lgs, che, nel testo novellando dal D.D.L. (art.2), prevede un divieto per associati di studio etc. del magistrato onorario, nonché per il coniuge, il convivente di fatto, i parenti entro il secondo grado, gli affini entro il primo grado di questo di esercitare la professione dove il magistrato onorario svolge la sua funzione, e di rappresentare, assistere o difendere o difendere, anche in successivi gradi di giudizio, le parti di procedimenti svolti nel medesimo luogo (non: nelle cause trattate o decise dal magistrato onorario)[20].
Il D.D.L. sembra prevedere una gradazione, nel senso che mentre il divieto, per la macrocategoria degli associati etc., riguarda l’intero circondario, per quella dei parenti etc. esso è limitato alla “sede”[21]. Più in generale, sembra che il D.D.L. voglia applicare alla prima macrocategoria la medesima disciplina prevista per il magistrato onorario, introducendo qualche lieve temperamento, invece, per quella dei parenti etc.
Pur con i miglioramenti introdotti, mi pare che il sistema nel suo complesso risulti inaccettabile. Oltre alla – a mio avviso di dubbia legittimità – limitazione nell’esercizio della professione (un conto è prevedere, in questi casi, il trasferimento del magistrato onorario, un conto è prevedere, in capo a soggetti terzi, un divieto di esercizio della professione forense), le conseguenze processuali dell’eventuale violazione del divieto sono abbastanza incerte. Invero, per come è formulata la norma, essa non sembra avere un rilievo meramente disciplinare, bensì anche civilistico. Sicché potrebbe sostenersi che, in caso di violazione, l’avvocato sarebbe privo dello ius postulandi, con conseguente invalidità degli atti compiuti da questo (a mio giudizio sanabili tuttavia, nel processo civile, ai sensi dell’art. 182 c.p.c.[22]).
Il D.D.L. introduce, infine, un temperamento alla disciplina, scil: il rinvio, per l’accertamento in concreto della ricorrenza delle incompatibilità, ai criteri di cui agli artt. 18 e 19 Ord. Giud[23]. Tale ammorbidimento, tuttavia, viene espressamente limitato alle sole incompatibilità derivanti dai soli rapporti di parentela etc., e non anche quelle legate ai rapporti di associazione professionale (e simili). Il che sembra troncare a monte ogni possibilità di applicare analogicamente o in via estensiva i criteri di gradazione anzidetti alle incompatibilità di tale macrocategoria. Come detto, il socio di studio viene considerato ad ogni effetto un alter ego del magistrato onorario.
Sotto altro profilo, poi, dal momento che l’introducendo comma 5 bis fa esplicito riferimento alle “incompatibilità del magistrato onorario”, non sembra affatto scontata l’applicabilità dei criteri di gradazione di cui agli artt. 18 e 19 Ord. Giud. anche agli extranei (stavolta, in senso proprio) rispetto alla funzione onoraria, ossia in favore di quei soggetti terzi, rientranti nelle macrocategorie, sopra definite, di soci e parenti (ambedue, in senso lato).
Ritengo, al riguardo, che, sulla scorta del testo del D.D.L., le regole di cui agli artt. 18 e 19 Ord. Giud. debbano considerarsi comunque applicabili ai parenti, coniugi, conviventi, parti dell’unione civile, affini. Invero, in caso contrario, si determinerebbe una forte irrazionalità del sistema, dal momento che, ad esempio, un esercizio, da parte dell’avvocato, sporadico e marginale della professione, magari anche in un settore (civile – penale) diverso da quello del magistrato onorario, risulterebbe irrilevante per quest’ultimo, consentendogli di essere nominato nella sede e mantenere l’incarico, ma non per il primo, che incorrerebbe nel divieto di esercizio della professione.
Al contrario, per come detto supra, i temperamenti de quibus non sembrano applicabili ai rapporti tra magistrato onorario e quei soggetti rientranti nella macrocategoria dei soci di studio in senso lato. E ciò, ovviamente, vale in ambedue le direzioni: sia con riferimento alla verifica dell’incompatibilità del magistrato onorario, sia con riferimento al divieto di esercizio della professione per soci etc.
Per tutto quant’altro, l’art. 5 d.lgs. non viene modificato; rinvio, pertanto, a quanto ho già sostenuto in passato[24].
Aggiungo che la norma in questione (come il successivo art. 19, Astensione e ricusazione) andrebbe integralmente abrogato, e che ai magistrati onorari dovrebbero trovare applicazione le regole comuni, o almeno le regole previste dalla legge 374/1991 sui giudici di pace, nel testo anteriore alle modifiche del 2006.
Esso, inoltre, ha una rubrica per lo meno fuorviante, dal momento che, dietro il laconico vocabolo “incompatibilità”, come visto, si celano divieti e vincoli particolarmente insidiosi, di cui sono destinatari, in realtà, non solo il magistrato onorario, ma anche soggetti terzi, e in particolare avvocati, cui viene menomato l’esercizio di quello che è sempre stato – indiscutibilmente – un lavoro (ancorché autonomo).
Ad analoghe critiche si espone il testo dell’art. 19 del D.lgs., non modificato dal D.D.L., in tema di astensione obbligatoria. Come già evidenziato, si tratta di limitazioni particolarmente penetranti e dai contorni poco chiari: “Ha altresì l’obbligo di astenersi quando egli o il coniuge o la parte dell'unione civile, il convivente, i parenti fino al secondo grado o gli affini entro il primo grado, sono stati associati o in qualunque modo collegati con lo studio professionale di cui ha fatto o fa parte il difensore di una delle parti”.
Al di là dell’ipotesi - invero un po’ sfuggente - del “collegamento” con lo studio di cui fa parte il difensore di una delle parti, risulta di difficile comprensione la coniugazione dei verbi al tempo passato (passato prossimo, per l’esattezza, utilizzato per due volte: “sono stati associati o in qualunque modo collegati” e “di cui ha fatto parte il difensore”). Si tratta di una disposizione di difficile applicazione e scarsamente ragionevole, qualora il giudice onorario stesso o il suo congiunto avessero, nel tempo, prestato attività in diversi studi legali, specialmente se di grandi dimensioni, con decine di avvocati (ciascuno dei quali con una pregressa storia di studi legali alle spalle). Ritengo che, al più, talune fattispecie limite – le più ambigue - avrebbero potuto tranquillamente continuare ad essere ricondotte alle “gravi ragioni di convenienza”, che consentono l’astensione facoltativa ai sensi dell’art. 51 comma secondo c.p.c.[25].
4. Le modifiche proposte nel D.D.L.: c) la (menomata) reintroduzione del vice coordinatore dei giudici di pace e altre modifiche minori all’art. 3 d.lgs.
L’art. 3 del D.D.L. reintroduce, ai commi 3 e 4, una sorta di limitata autonomia all’ufficio del giudice di pace, istituendo la figura del vice coordinatore, “individuato tra i giudici onorari che esercitano le funzioni nel medesimo ufficio del giudice di pace”. L’innovazione, ancorché da salutare con favore nella sua idea di fondo, appare eccessivamente tiepida; e ciò sia sul piano semantico (la corrispondente figura prevista dall’art. 15 della legge 374/1991 era un “coordinatore” e non un “vice” di sciasciana memoria) che dei poteri effettivi, che non sono autonomi né di concerto, ma di mero “ausilio” del presidente del tribunale.
Segnalo, peraltro, nell’art. 3 del D.D.L., talune incongruenze, al limite dell’ameno.
In primo luogo, al comma 3 della disposizione in parola, la locuzione: “Nello svolgimento dei compiti di cui all’articolo 1” pare piuttosto dovere essere riferita al “comma 1 dell’art. 8 d.lgs.” (ossia, ai poteri di coordinamento, distribuzione del lavoro, vigilanza, sorveglianza della cancelleria, direzione; non all’art. 1, che definisce in generale la magistratura onoraria).
Analogamente, al comma 4, la locuzione: “l’incarico di cui al comma 1 non dà diritto al riconoscimento di alcuna indennità o emolumento” pare ragionevolmente dovere essere riferita all’incarico “di cui al comma 3” dell’art. 8. d.lgs. (la disposizione rinviata si trova sì al comma 1, ma dell’art. 3 del D.D.L. e non dell’art. 8 d.lgs.). Per come è scritta, la norma sembra affermare un principio talmente lapalissiano che non avrebbe meritato, probabilmente, neppure di essere affermato; ossia che al presidente del tribunale non spetti alcun emolumento per le funzioni di coordinamento dell’Ufficio del giudice di pace.
Ritengo, invece, che il legislatore volesse affermare la gratuità dell’incarico di vice coordinatore (tant’è che l’art. 15 della legge 374/1991, che prevedeva appunto un’indennità per le funzioni di coordinatore e che era stata abrogata dall’art. 33 d.lgs. 116/2017, non è stato ripristinato). La previsione è comunque inopportuna, dal momento che il vice coordinatore potrebbe essere, in concreto (ma a discrezione del presidente del tribunale), chiamato a svolgere un impegno tutt’altro che trascurabile, specialmente negli uffici di maggiori dimensioni. Non si comprende, pertanto, perché tale incarico non debba essere, neppur in modo modesto, retribuito.
L’introduzione della nuova figura, poi, implicherebbe la necessità di coordinare meglio talune altre disposizioni previste dal d.lgs. Meramente a titolo di esempio, si pensi all’art. 18, comma 5, lett. a), che prevede un “rapporto… del coordinatore dell’ufficio del giudice di pace”. Non appare chiaro se tale rapporto possa essere redatto dal nuovo vice coordinatore, ovvero se rientri tra le prerogative salvo delega (rimessa, dunque, alla discrezionalità del presidente del tribunale), del capo dell’ufficio.
Più in generale, poi, ritengo che sia stato alquanto inopportuno, sotto il profilo dell’indipendenza dei magistrati assegnati all’ufficio del giudice di pace, avere attribuito il potere di coordinamento (incluse le assegnazioni degli incarichi, il potere di vigilanza e “ogni altra funzione che di direzione che la legge attribuisce al dirigente dell’ufficio giudiziario”) al presidente del tribunale. Invero, il tribunale è proprio l’organo preposto alla decisione degli appelli avverso le sentenze del giudice di pace (per il civile, art. 341 c.p.c); sicché non sembra davvero ragionevole la scelta di unificare nella stessa persona la direzione di ambedue gli uffici.
L’art. 4 del D.D.L. propone di abrogare il comma 3 dell’art. 9 d.lgs. 116/2017, nella parte in cui prevede il divieto per i giudici onorari assegnati all’ufficio del processo di esercitare la giurisdizione civile e penale presso l’ufficio del giudice di pace. La disposizione è, tuttavia, applicabile esclusivamente ai nuovi magistrati onorari, assunti dopo l’entrata in vigore del d.lgs. 116/2017. Invero, per quanto riguarda i vecchi giudici onorari di tribunale, l’art. 10 del D.D.L., novellando l’art. 30 d.lgs., giusta il complicato e tortuoso meccanismo di rinvii contenuti nell’articolo, dà luogo a una conseguenza peculiare. Fino al raggiungimento del settantesimo anno di età è preclusa ai giudici onorari di pace assegnati all’ufficio del processo la possibilità di avere assegnati nuovi procedimenti civili e penali di competenza del giudice di pace.
5. Le modifiche proposte nel D.D.L.: d) la mancata modifica degli artt. 10-17 del d.lgs. 116/2017
Gli articoli da 10 a 17 del D.lgs. 116/2017 sono rimasti invariati. Si tratta, invece, di norme tra le più critiche dell’intero testo normativo[26], e che avrebbero meritato un deciso ripensamento. Mi riferisco, in particolar modo:
- all’inutile trasformazione del magistrato togato in una sorta di dirigente (ma dirigente continua a non essere e a non dover essere) dell’ufficio per il processo o dell’ufficio di collaborazione (art. 10 e artt. 15-17)[27];
- alla conseguente attribuzione al giudice professionale del potere discrezionale di delegare al giudice onorario addetto all’ufficio la predisposizione (art. 10 comma 10) delle minute dei provvedimenti (sic!)[28];
- all’ulteriore possibilità, per il giudice titolare dell’ufficio, di delegare al giudice onorario i “provvedimenti che risolvono questioni semplici e ripetitive” (art. 11, comma 11), ivi compresi i provvedimenti definitori (quindi non più le semplici minute) in determinate materie o di valore non superiore ad euro 50.000,00, (art. 11, comma 12);
- all’esplicita subordinazione gerarchica e funzionale del magistrato onorario addetto all’ufficio al giudice professionale, con obbligo per il giudice onorario (art. 10, comma 13) di attenersi nelle attività delegate “alle direttive vincolanti “concordate” con il giudice professionale titolare del procedimento” (le quali, secondo una possibile interpretazione che è però decisamente da respingere, potrebbero riguardare anche i provvedimenti decisori)[29];
- alla possibilità, però, (art. 11) di attribuire ai giudici onorari ruoli propri, in fattispecie tutt’altro che eccezionali e dai contorni poco definiti, relativamente a “procedimenti pendenti”[30];
- alla possibilità di attribuire ai giudici onorari funzioni di “supplenza” (artt. 13 e 14), anche fuori dai già di per sé vaghi criteri di cui all’art. 11.
Il D.D.L., in conclusione, sembra preludere, sul punto, a un’occasione mancata di ripensamento radicale.
6. Le modifiche proposte nel D.D.L.: e) la (migliorabile) “gradazione” delle sanzioni disciplinari applicabili al magistrato onorario
L’art. 6 del D.D.L. introduce modifiche all’art. 21 del d.lgs. L’idea di fondo, anche se non a fondo perseguita, è quella, corretta, di introdurre una graduazione nelle sanzioni disciplinari applicabili al magistrato onorario. Vengono così introdotti i provvedimenti disciplinari del richiamo, della sospensione da tre a sei mesi, e della revoca (già presente nel testo oggi vigente, ma ridefinita). Viene anche introdotta una sorta di recidiva, che comporta l’applicazione della sanzione di grado superiore nei confronti del magistrato onorario che sia stato già oggetto di richiamo o di sospensione[31].
Sebbene l’idea non sia da respingere a priori, sarebbe opportuno prevedere una maggiore delimitazione delle ipotesi di tale recidiva, fissando, per un verso, un limite temporale (es.: “che, entro tre anni”) all’applicazione del regime aggravato.
Con riguardo al regime generale, trovo personalmente assai discutibile l’applicazione della revoca, per il caso in cui il magistrato onorario (sia pur “senza giustificato motivo”), abbia “conseguito risultati che si discostano gravemente dagli obiettivi prestabiliti dal presidente del tribunale o dal procuratore della Repubblica a norma dell'articolo 23”. Mi pare che la norma attribuisca al capo dell’ufficio un potere normativo francamente eccessivo circa la definizione degli obiettivi da raggiungere; tanto più che detto provvedimento deve essere semplicemente “comunicato” alla sezione autonoma per i magistrati onorari del consiglio giudiziario, e che questa non sembra avere – se intendo correttamente - alcun reale potere di controllo o di interlocuzione nella sua redazione[32].
Un giudizio ancora più negativo va dato alla previsione della revoca, qualora, nel caso di assegnazione di procedimenti civili o penali a norma dell'articolo 11, il magistrato onorario non abbia definito, “nel termine di tre anni dall'assegnazione, un numero significativo di procedimenti, secondo le determinazioni del Consiglio superiore della magistratura”. Nonostante l’ambiguità del dato letterale, ritengo, innanzitutto, che anche in questo caso la revoca possa essere disposta solamente in assenza di “giustificato motivo”. Trovo, comunque, inopportuno e lesivo dei diritti dei cittadini l’avere ancorato un provvedimento grave come la revoca (senza alcuna possibilità di gradazione) a un parametro di mera celerità nella definizione. Invero, il pericolo della revoca potrebbe indurre il giudice onorario a decidere comunque la causa, anche qualora si rendesse conto dell’opportunità, se non proprio della necessità di un supplemento di istruttoria[33]. Il rischio di incorrere nella revoca potrebbe costituire un pericoloso deterrente per il giudice, che potrebbe essere portato a decidere comunque la causa, anche a costo di emettere una decisione che egli sapesse essere ingiusta, o quantomeno dubbia.
7. Le modifiche proposte nel D.D.L.: f) la mancata riscrittura delle norme su maternità e malattia (la strana idea secondo cui la maternità non debba essere tutelata). La corresponsione bimestrale dell’indennità
Il D.D.L. di legge non modifica, ancora, le disposizioni in materia di previdenza, malattia, infortunio e gravidanza. Non vengono modificate, in particolare, le incredibili previsioni secondo cui la malattia e perfino la gravidanza darebbero luogo a semplice una sospensione dall’incarico “senza diritto all’indennità”[34] (salva la decadenza dall’incarico se la malattia, al pari di ogni altro impedimento, si protraesse per oltre sei mesi)[35]; e ciò nonostante il recente arresto della Corte di Giustizia dell’Unione Europea[36], la contingenza legata all’epidemia di Sars-CoV-2 e – si dica francamente – le elementari regole di civiltà (anche) giuridica[37].
Positivo, ancorché di modesta importanza, è il disposto dell’art. 7 del D.D.L., che trasforma da trimestrale a bimestrale l’indennità percepita dal magistrato onorario[38], come pure l’art. 4, che prevede (oltre al mutamento della rubrica del Capo V) l’applicabilità in favore dei magistrati onorari di talune delle disposizioni di garanzia previste dalla legge 5 febbraio 1992, n. 104 e segnatamente quelle previste dall’art. 33 comma 5.
8. Le modifiche proposte nel D.D.L.: g) l’opportuna (ancorché, forse, eccessivamente draconiana) abrogazione delle farraginose norme sull’ampliamento della competenza del giudice di pace
Da guardare positivamente è l’abrogazione, prevista dall’art. 8 del D.D.L., dell’art. 27 e dell’art. 28 del D.lgs. 116/2017, circa l’ampliamento della competenza del giudice di pace.
Come si è già detto supra, i criteri concretamente seguiti dal Decreto del 2017 sono infatti irrazionali, contorti, di difficilissima applicazione e potenzialmente idonei a investire i tribunali e la Corte di cassazione di numerose questioni di competenza.
Tuttavia, si ribadisce, l’idea di allargare la competenza del giudice di pace non deve essere necessariamente scartata. In questo caso non era l’idea in sé ad essere sbagliata, ma solo la sua concreta attuazione pratica. Si potrebbe, invero, procedere (nel settore civile) a semplici aumenti lineari della competenza per valore di cui all’art. 7 c.p.c. e all’introduzione di poche e ben circoscritte e delimitate ipotesi di competenza per materia (o per materia e valore).
9. Le modifiche proposte nel D.D.L.: h) il regime transitorio applicabile ai “vecchi” magistrati onorari in servizio
Qualche riflessione a parte richiedono gli artt. 9 ss del D.D.L., riservate ai magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore del d.lgs. 116/2017.
9.1. Il rinnovo dell’incarico fino al compimento del settantesimo anno di età
Le prime disposizioni riguardano la durata dell’incarico, che viene assicurata fino al compimento del settantesimo anno di età (art. 9 del D.D.L.). La norma va sicuramente guardata con favore, per le ragioni che ho esposto prima.
L’intento, però, apprezzabile, di riconoscere in una certa misura il ruolo svolto in questi decenni da tali magistrati onorari e garantire loro una forma di stabilizzazione, avrebbe potuto essere attuato avanti in modo assai più semplice, lineare e coerente con l’autonomia della funzione che i magistrati onorari sono chiamati a esercitare: prevedendo, anche con modalità analoghe a quelle utilizzate con le leggi 18 maggio 1974, n. 217 e 4 agosto 1977, n. 516, la loro proroga, salvo dispensa o revoca disciplinari, fino al compimento del settantesimo anno di età. Il meccanismo del rinnovo, al riguardo, appare un’inutile superfetazione, che appesantirà il lavoro di questi magistrati e dei Consigli giudiziari di attività che, a tutto concedere, avrebbero potuto essere riservate ai nuovi (e per un unico rinnovo; nella speranza che, ovviamente, essi non vengano a loro volta prorogati o ulteriormente rinnovati per altri vent’anni).
Ribadisco poi, in linea generale, che risulta a mio giudizio molto più pericoloso e lesivo dell’indipendenza della funzione giurisdizionale l’avere introdotto (e mantenuto) nell’ordinamento un giudice (ma il medesimo problema si pone per i vice procuratori onorari) precario, soggetto a periodici rinnovi e, per di più, sottoposto ad una sorta di potere direttivo che può incidere sulla sua revoca, di un soggetto terzo, sia pure esso il magistrato togato. L’essere dipendenti da un organo indipendente non garantisce, per proprietà transitiva, l’indipendenza; allo stesso modo in cui i vassalli del sovrano sono e restano vassalli, e non diventano a loro volta sovrani.
Del resto, il pericolo di un giudice sottoposto alla pressione di periodici rinnovi (quale è stata ed è tuttora la sorte dei magistrati onorari entrati in servizio a far data dal d.lgs. 51/1998) era stata avvertita, in passato, dalla Corte Costituzionale, che aveva, ad esempio, dichiarato, proprio sotto il profilo dell’incompatibilità dell’indipendenza della funzione con il meccanismo del rinnovo, l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147 (che aveva istituito la sezione del Tribunale amministrativo per il contenzioso elettorale)[39].
Ribadisco, infine, che[40] l’art. 106 Cost. avrebbe precluso, probabilmente, esclusivamente l’immissione, sic et simpliciter dei vecchi magistrati onorari nei ruoli della magistratura di ruolo. Non avrebbe, di contro impedito, una quasi completa stabilizzazione di tali soggetti, analoga a quelle utilizzate negli anni ’70, né a una loro immissione nei ruoli della magistratura, previo superamento di uno speciale, serio concorso[41]
9.2. … e i suoi effetti collaterali: il divieto perenne di lasciare l’ufficio del processo
La modifica operata, poi, al solo primo comma dell’art. 30 comma 1, d.lgs. (salvo piccole modifiche alla lett. b e quanto si dirà tra breve circa l’ultimo quadriennio), comporta un delicato effetto collaterale. In particolare, il disposto di cui alle lettere a, b e c del medesimo comma, impedisce, di fatto, ai vecchi giudici onorari di tribunale di avere assegnati, fino al raggiungimento del limite di età, “procedimenti civili e penali di nuova iscrizione e di competenza dell’ufficio del giudice di pace”.
In pratica viene sancita un’assegnazione coatta e vitalizia dei vecchi GOT all’ufficio per il processo[42], senza possibilità di assumere le funzioni di giudici di pace. Questa previsione è appena bilanciata dalla corrispondente proroga, sempre fino al raggiungimento del settantesimo anno di età del giudice onorario (nel testo vigente: fino al 15 agosto 2025), della facoltà prevista dalla lettera b). Ci si riferisce alla possibilità (rimessa, comunque, alla discrezionalità del capo dell’Ufficio), di potere assegnare “nuovi procedimenti civili e penali di competenza del tribunale” ai vecchi GOT; e ciò anche in assenza dei complessi presupposti di cui all’art. 11 comma 1[43].
9.3. L’abolizione del periodo finale di “fuori ruolo”
Da valutare positivamente è l’abolizione (art. 10 D.D.L.) del mortificante periodo di fuori ruolo (art. 30 commi 9, 10 e 11 d.lgs.), cui dovrebbero essere sottoposti, nel corso dell’ultimo quadriennio, i vecchi magistrati onorari[44]. Essi, nel testo oggi vigente, potrebbero svolgere solamente compiti ancillari presso l’Ufficio per il processo (o l’Ufficio di collaborazione), con esclusione dei compiti di supplenza ai sensi degli artt. 11-14 (e, per i vice procuratori, dei compiti di cui agli artt. 16 lett. b e 17), fatta salva la possibilità di svolgere i compiti di delega ai sensi dell’art, 10 e dell’art. 16[45]. Al di là dei rilievi circa l’inutile mortificazione a danno di magistrati onorari ormai anziani e l’inopportunità di privare gli uffici dell’apporto professionale proprio di quei magistrati maggiormente esperti, la disposizione pare, in effetti, fondata su un travisamento concettuale: che l’esclusione del rinnovo possa ridurre (anziché aumentare) l’autonomia e l’indipendenza del magistrato onorario.
9.4. Il miglioramento del regime retributivo per i vecchi giudici di pace e il peggioramento di quello dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari
Un giudizio negativo va, invece, espresso con riguardo alle modifiche proposte (art.11 e art. 14 D.D.L.) all’art. 31 del d.lgs. e all’art. 4 del d.lgs. 28 luglio 1989, n. 273 in tema di indennità spettanti ai magistrati onorari in servizio.
Viene, invero, per un verso prevista la reintroduzione del vecchio regime indennitario per i giudici di pace (cosa in sé positiva, dal momento che non appare eticamente accettabile ricavare risparmi di spesa, addossandone i costi su chi svolge da anni un lavoro insostituibile), ma al contempo viene – nei fatti – aggravato il regime previsto per i vecchi GOT e VPO.
Va, preliminarmente, ribadito che, contrariamente a quanto è stato sostenuto[46], il d.lgs. 116/2017 non ha affatto aumentato le retribuzioni dei vecchi GOT – VPO, abbassando quelle dei giudici di pace. Solo la seconda parte dell’affermazione, infatti, è (con molta probabilità) vera.
Invero, ho già espresso forti riserve sulla completezza (se non proprio sulla correttezza) dei dati contenuti nella Relazione tecnica di accompagnamento al D.D.L. “Delega al Governo per la riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace”[47]; dati che, con riguardo ai Giudici onorari di tribunale, espongono la sola media (scil: la somma di tutte le retribuzioni, diviso il numero dei magistrati) senza riportare i campi di dispersione[48]. La Relazione, come detto, riconduce ad un unico valore medio le retribuzioni tanto di quei magistrati onorari che svolgono effettivamente un altro lavoro (e si trovano, pertanto, a svolgere la funzione solo in modo saltuario, con una due udienze al mese) che di quelli che, invece, hanno nell’attività onoraria l’unica fonte di sostentamento, e la svolgono, pertanto, in modo esclusivo (con 12-16 udienze al mese). Il risultato che ne viene fuori, pertanto, non risulta adeguatamente rappresentativo dell’eterogenea popolazione dei vecchi giudici onorari di tribunale (come, del resto, dei vice procuratori onorari).
In apparenza, allora, il D.D.L. propone di eliminare, per i vecchi magistrati onorari, il meccanismo composito di indennità di base – quota premiale, che viene mantenuto invece per i nuovi dall’art. 23[49]. Ai vecchi viene proposta un’indennità omnicomprensiva fissa di euro 31.473,00 annui al lordo degli oneri previdenziali e assistenziali, ridotta a 25.178,00 per i magistrati onorari inseriti nell’Ufficio per il processo e all’Ufficio di Collaborazione[50]. Viene, ancora, opportunamente chiarito che tale regime agevolato si applicherà fino alla cessazione dell’incarico e non esclusivamente per la durata del secondo quadriennio[51].
Viene prevista, anche, la possibilità, per i vecchi magistrati onorari che ne facessero richiesta, di potere essere inseriti nell’ufficio per il processo e nell’ufficio di collaborazione, come lavoro “straordinario”, per così dire: ossia congiuntamente alle funzioni giudiziarie esercitate. In tal caso, l’indennità viene rideterminata in € 38.000,00, al lordo degli oneri previdenziali e assistenziali.
L’indennità maggiorata sostituisce, dunque, il criterio della prevalenza delle funzioni giudiziarie di cui all’art. 23 comma 5 d.lgs., che costituisce ancora, per i nuovi, il criterio discriminante per l’applicazione dell’indennità ordinaria (per i nuovi: € 16.140,00) anziché ribassata all’80%.
Sebbene, dunque, il testo sia in apparenza migliorativo per vecchi giudici onorari di pace (specie per quelli di provenienza GOT o VPO) vi sono alcune criticità nel D.D.L. che vanificano, di fatto, la portata delle innovazioni.
In particolare, il passaggio al nuovo regime retributivo viene subordinato – si perdoni la battuta – non più a un termine, bensì a una condizione (la quale peraltro, come si vedrà, pare avere tutti i requisiti di una condizione meramente potestativa). Mentre, infatti, il vigente art. 31 d.lgs., sia pure con una formulazione particolarmente tortuosa, fissava una data certa per l’entrata in vigore del nuovo regime retributivo “fisso”[52], il D.D.L. prevede che ai vecchi magistrati onorari continuino ad applicarsi, fino alla cessazione del servizio per quiescenza, le vecchie regole retributive (rispettivamente disciplinate dalla legge 374/1991 per i giudici di pace e dal d.lgs. 273/1989 per GOT e VPO). Il transito al nuovo fisso (ordinario o maggiorato, come sopra illustrato) viene, invece, subordinato alla pubblicazione di un futuro, incerto nel quando se non proprio nell’an, Decreto del Ministro della Giustizia “che ne definisce le modalità e i limiti” [53].
Come se non bastasse, nelle more dell’emissione del predetto decreto (e stavolta con entrata in vigore immediata, salvo i quindici giorni di vacatio legis, stante il disposto dell’art. 17 D.D.L.), viene disposta una contestuale incisiva modifica (peggiorativa) al regime di indennità previsto dal d.lgs. 273/1989 (dunque, solo per i vecchi GOT e VPO; mentre per i vecchi giudici di pace, come visto, viene giustamente ripristinato il previgente regime retributivo).
Va ricordato che il sistema attuale prevede che ai Giudici onorari di tribunale e ai Vice procuratori onorari venga riconosciuta, nonostante il sensibile aumento di attribuzioni intervenuto a valle della circolare CSM del 3 dicembre 2003, n. 23497, una semplice indennità “di euro 98 per le attività di udienza svolte nello stesso giorno” (o, nel caso dei VPO, per la partecipazione ad una o più udienze o per ogni altra attività delegata), oltre a “un'ulteriore indennità di euro 98 ove il complessivo impegno lavorativo” per le attività precedenti superi le cinque ore giornaliere (art. 4, commi 1, 1 bis, 2 e 2 bis del d.lgs. 28 luglio 1989, n. 273).
Il sistema, come ho avuto modo di sostenere, era già fortemente critico, dal momento che non prevedeva alcuna retribuzione per i provvedimenti emessi, financo le sentenze, ed aveva dato luogo a numerosi problemi applicativi e a bizzarre interpretazioni restrittive da parte degli uffici, soprattutto relativamente alla nozione di “udienza” e al “computo” delle ore di attività ai fini del riconoscimento della c.d. doppia indennità[54].
L’art. 14 del D.D.L. interviene sull’art. 4 del d.lgs., prevedendo un regime differenziato, sotto diversi profili penalizzante e peggiorativo del regime precedente.
Per quanto riguarda i vecchi giudici onorari di tribunale è previsto un regime alquanto farraginoso.
La prima ipotesi è che il magistrato onorario svolga, nella giornata, attività di udienza. In questo caso gli viene riconosciuta un’indennità di € 98,00 per giornata, indipendentemente dal numero delle ore e senza alcuna “doppia” correlata alla durata delle udienze.
La doppia viene, però, prevista se, nella stessa giornata delle udienze ma “in orario pomeridiano[55], il magistrato onorario dovesse svolgere anche i compiti previsti (ritengo, diversi dalle udienze, eventualmente delegate, che rientrerebbero nell’ipotesi precedente) nell’ambito dell’Ufficio per il processo (dunque: redazione minute, studio dei procedimenti, redazione dei provvedimenti, etc.), “per almeno tre ore”.
Vi è poi l’ipotesi che il giudice onorario, nella giornata, svolga solamente attività dell’Ufficio per il processo, diverse dalle udienze. In questo caso spetta un’indennità di € 98,00, cui si aggiunge un’ulteriore indennità di altri € 98,00 se l’impegno lavorativo superasse le otto ore.
La criticità di tale sistema, oltre all’istituzionalizzazione de facto delle otto ore lavorative e della necessità del loro superamento per ottenere la c.d. doppia (in luogo delle vecchie cinque)[56], sta nel fatto che il comma 2 ter novellando sembra offrire eccessivi margini di discrezionalità al capo dell’ufficio nel quantificare le ore di impegno giornaliero. Come si è detto non è previsto un registro delle attività svolte dal magistrato onorario, sicché la verifica in concreto della sussistenza dei presupposti per la doppia indennità finirà con l’essere, appunto, ampiamente discrezionale.
Peraltro, in modo non del tutto chiaro, il medesimo comma 2 ter sembra subordinare il riconoscimento del tempo di lavoro alla “permanenza in ufficio” del magistrato onorario (con esclusione, dunque, di ogni rilevanza all’eventuale lavoro svolto a casa; circostanza, questa, scarsamente comprensibile, tenuto conto che in tali attività rientrano anche quelle preparatorie, e.g., di studio, etc., perfettamente compatibili con un loro svolgimento f