GIUSTIZIA INSIEME

                    Protocollo n.16. Riaprire il cantiere in Parlamento

                                                    Convegno organizzato da AreaDG Cassazione

Nel febbraio di quest’anno il Parlamento italiano ha ratificato il Protocollo n.15 annesso alla CEDU, stralciando dall’originario disegno di legge la ratifica del Protocollo n.16 alla CEDU che consente alle Alte Corti di una delle parti contraenti, dalla medesima designati, di richiedere pareri consultivi alla Corte europea dei diritti dell’uomo su questioni di principio riguardanti l’interpretazione o l’applicazione dei diritti e libertà definiti nella Convenzione o nei suoi Protocolli.
Area Cassazione, sulla scia di un fermento dottrinario suscitato dalla decisione di sospendere la ratifica del Prot.n.16, ha deciso di riaccendere i riflettori del mondo accademico e parlamentare sul tema, nella ferma convinzione che il Protocollo offra opportunità considerevoli di dialogo alle giurisdizioni nazionali per il consolidamento del loro ruolo di garanti della legalità e dei diritti fondamentali.

22 giugno 2021 - ore 15:00 - piattaforma Zucchetti Software giuridico al seguente link https://attendee.gotowebinar.com/register/3987987362967379467

 COMITATO ORGANIZZATORE (AreaDG Cassazione): Roberto Giovanni Conti, Raffaello Magi, Gabriella Cappello, Marco Dell’Utri, Gaetano De Amicis, Francesca Fiecconi, Giuseppina Anna Rosaria Pacilli, Giacinto Bisogni, Franco De Stefano.

Di seguito alcuni contributi dottrinari  sul tema

A. Ruggeri, Protocollo 16: funere mersit acerbo?, in Giustizia insieme

F. Buffa, Il parere consultivo nel Protocollo n.16, in Questione Giustizia

A. Ruggeri, Ancora sul prot. 16: verrà dai giudici la sollecitazione al legislatore per il suo recepimento in ambito interno, in Diritticomparati.it

C. Pinelli, Il rinvio dell’autorizzazione alla ratifica del Protocollo n. 16 CEDU e le conseguenze inattese del sovranismo simbolico sull’interesse nazionale, in Giustizia insieme

E. Lamarque, La ratifica del Protocollo n. 16 alla CEDU: lasciata ma non persa, in Giustizia insieme

C. V. Giabardo, Il Protocollo 16 e l’ambizioso (ma accidentato) progetto di una global community of courts, in Giustizia insieme

E. Cannizzaro, La singolare vicenda della ratifica del Protocollo n.16 , in Giustizia insieme

P. Biavati, Giudici deresponsabilizzati ? Note minime sulla mancata ratifica del Protocollo 16, in Giustizia insieme

  S. Bartole, Le opinabili paure di pur autorevoli dottrine a proposito della ratifica del protocollo n. 16 alla CEDU e i reali danni dell’inerzia parlamentare, in Giustizia insieme

B. Nascimbene, La mancata ratifica del Protocollo n. 16. Rinvio consultivo e rinvio pregiudiziale a confronto, in Giustizia insieme

M. Castellaneta, Ratificato il Protocollo n. 15...aspettando il Prot. 16. Al via le modifiche alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo , in Giustizia insieme

A. Esposito, La riflessività del Protocollo n. 16 alla Cedu-, in Giustizia insieme

R. Conti, Chi ha paura del protocollo n.16 -e perché?, in SistemaPenale, 27 dicembre 2020

R. Conti, La richiesta di “parere consultivo”alla Corte europea delle Alte Corti introdotto dal Protocollo n. 16annesso alla CEDUe il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE. Prove d’orchestra per una nomofilachia europea, in Consultaonline

M. Luciani, Note critiche sui disegni di legge per l’autorizzazione alla ratifica dei Protocolli n. 15 e n. 16 della CEDU, 26 novembre 2019, in www.SistemaPenale.it
R. Sabato, L’impatto del protocollo n. 15 sulla Convenzione europea dei diritti umani: riflessioni a valle della ratifica italiana (e della mancata ratifica del protocollo n. 16), in AIC

M. Lipari,Il rinvio pregiudiziale previsto dal Protocollo n.16 annesso alla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU): il dialogo concreto tra le Corti e la nuova tutela dei dritti fondamentali  davanti al giudice amministrativo, in Federalismi.it, 2019, n.3, 50

E. Albanesi, Un parere della Corte EDU ex Protocollo n.16 alla CEDU costituisce norma interposta per l’Italia, la quale  non ha  ratificato il Protocollo  stesso?, in Consultaonline, 29 marzo 2021

B. Biancardi, Commento  al Protocollo 16, in Commentario breve  al codice del processo amministrativo, Padova, 2021, curato da Falcon, Marchetti, Cortese.

F. Vari, Sulla (eventuale) ratifica dei Protocolli n.15 e16 alla CEDU, in Dirittifondamentali.it,2019,6.

G. Cerrina Feroni, Il disegno di legge relativo alla ratifica dei Protocolli 15 e 16 alla CEDU, in Federalismi

Consumo di suolo e divieto di edificazione in area agricola (nota a Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 12 marzo 2021, n. 240)  di Giuseppe Andrea Primerano

 Sommario: 1. Il principio del contenimento del “consumo di suolo” alla prova dei fatti: la sentenza del Tar Brescia n. 240/2021. - 2. Il ruolo dei Comuni tra sussidiarietà e leale cooperazione: la sentenza della Corte costituzionale n. 179/2019. - 3. Assenza di una disciplina organica sul consumo di suolo, suggerimenti e proposte.

 1. Il principio del contenimento del “consumo di suolo” alla prova dei fatti: la sentenza del Tar Brescia n. 240/2021

Il consumo di suolo è divenuto uno dei temi di maggiore attualità e interesse in ragione delle sue implicazioni ambientali, economiche e sociali. L’esigenza di contenere lo sfruttamento di tale «risorsa limitata che si distrugge facilmente»^[1] si collega a quella di promuovere il capitale naturale e il paesaggio, alla vicenda della rigenerazione di aree dismesse o degradate, alla valorizzazione delle aree rurali e, più in generale, intercetta profili atti a qualificare uno sviluppo volto a garantire, come richiesto dalla comunità internazionale[2], la sostenibilità in uno scenario di equità intergenerazionale improntato al rispetto del principio di solidarietà[3].

Si registra, tuttavia, l’assenza di una disciplina statale organica sul consumo di suolo foriera di incertezze, innanzitutto, sotto il profilo applicativo. Non che il legislatore abbia omesso di considerare il tema in questione, ma bisogna constatare sia l’insuccesso delle diverse proposte di legge successive al primo d.d.l. Catania (2012), dal nome dell’allora Ministro per le politiche agricole, donde una spiccata attenzione verso i profili legati alla tutela dei suoli agricoli[4], sia la frammentarietà della disciplina di settore[5], evidentemente inadeguata rispetto all’ambizioso obiettivo di raggiungere l’azzeramento del consumo di suolo entro il 2050 delineato in ambito europeo[6] e talvolta enunciato in sede legislativa regionale[7]. Le Regioni, in virtù del titolo di potestà legislativa concorrente «governo del territorio», si sono difatti rese promotrici in varie occasioni di disposizioni per la riduzione del consumo di suolo.

La dottrina ha incisivamente osservato che il passaggio imposto dalla filosofia del consumo di suolo zero comporterà un vero “cambio di libro” e non un semplice “voltar pagina”[8] e che la limitazione del consumo di territorio e la rigenerazione urbana rappresentano un’occasione di rinascita per l’urbanistica[9]. Occorre prenderne atto in ragione sia dell’attuale fase di transizione digitale, ecologica e di inclusione sociale cristallizzata nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), sia dell’evoluzione che dalla formulazione dell’art. 80 del d.P.R. 616/1977 – secondo cui «le funzioni amministrative relative alla materia urbanistica concernono la disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente» – ha condotto alla riforma del Titolo V della Costituzione e all’elaborazione giurisprudenziale successiva alla sentenza della Consulta n. 303/2003.

Il contributo della giurisprudenza amministrativa, in un simile contesto evolutivo, diviene centrale. Per rendersene conto è sufficiente riflettere su pronunce come quella sul PRG di Cortina[10] o sull’orientamento che, enfatizzando la matrice ecosistemica dei suoli non impermeabilizzati, ha riconosciuto che la destinazione a verde non implica necessariamente lo svolgimento di attività agricola sul fondo, ben potendo servire ad assicurare un migliore equilibrio tra aree libere e aree edificate[11].

La decisione del Tar Brescia n. 240/2021 è interessante perché sembra apparentemente rispondere a una logica diversa. Viene, infatti, censurata la decisione di rendere inedificabile un’area destinata all’agricoltura in base all’asserita necessità di minimizzare il consumo di territorio. Nello specifico, risulta impugnata una variante al PGT che, nel limitare la capacità edificatoria ai “presidi rurali”, preclude a un imprenditore agricolo la realizzazione di un intervento edilizio funzionale alla conduzione del fondo, pur ammissibile ai sensi della normativa regionale[12]. 

In realtà, secondo il Collegio, non è sufficiente invocare il principio del contenimento del consumo di suolo per giustificare la portata di una simile variante e derogare allo statuto della disciplina edificatoria nelle aree agricole. L’ente locale così introduce una disciplina ulteriore che trascura, da un lato, la legittima aspettativa dell’imprenditore agricolo allo sviluppo della propria attività e, dall’altro lato, oblitera la motivazione di una scelta carente sotto il profilo istruttorio nella misura in cui non approfondisce lo stato effettivo del consumo di suolo[13] e, più in generale, prescinde da una strategia preordinata ad azioni concrete finalizzate a limitare la perdita di green field. In tale prospettiva, non è superfluo osservare che una delle censure riguardava l’omessa sottoposizione della variante al PGT alla valutazione ambientale strategica e che il parere sul rapporto preliminare formulato dall’agenzia regionale per la protezione ambientale già rivelava l’esistenza di alcuni vizi alla base dell’accoglimento del ricorso[14].

2. Il ruolo dei Comuni tra sussidiarietà e leale cooperazione: la sentenza della Corte costituzionale n. 179/2019

La tutela del suolo, come risorsa naturale che produce servizi ecosistemici, è stata oggetto di una significativa sentenza della Corte costituzionale: la n. 179 del 31 luglio 2019 rispetto alla quale la pronuncia in nota, alla luce di quanto esposto, si pone solo in apparente contraddizione. 

In quell’occasione, è stata dichiarata l’incostituzionalità dell’art. 5, comma 4, della l. reg. Lombardia n. 31/2014 che impediva ai comuni di apportare varianti per ridurre le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano nel periodo necessario all’integrazione dei contenuti del piano territoriale regionale e al successivo adeguamento dei piani territoriali di coordinamento provinciale e dei piani di governo del territorio[15]. È bene al riguardo svolgere uno sforzo di analisi per non appiattirsi sulla conclusione secondo cui sarebbe precluso, nei termini precisati, al legislatore regionale incidere sulla potestà comunale di pianificazione urbanistica.

In primo luogo, la Corte evidenzia l’essenza del suolo «quale risorsa naturale eco-sistemica non rinnovabile, essenziale ai fini dell’equilibrio ambientale, capace di esprimere una funzione sociale e di incorporare una pluralità di interessi e utilità collettive, anche di natura intergenerazionale». La prospettiva è quella, ben nota, dello sviluppo sostenibile e il riferimento alla funzione sociale del suolo evoca il tenore delle previsioni costituzionali sul diritto di proprietà (art. 42, comma 2)[16].

In secondo luogo, la Corte costituzionale si sofferma sul ruolo dei comuni quali enti più vicini alla cittadinanza cui risultano storicamente assegnate, fin dalla legge n. 2359/1865 sulle espropriazioni per causa di pubblica utilità, le funzioni di pianificazione urbanistica. In particolare, viene evidenziato che «tutta la complessa evoluzione che ha condotto allo sviluppo dell’ordinamento regionale ordinario, a una più ampia concezione di urbanistica e quindi alla consapevolezza della necessità di una pianificazione sovracomunale, non ha travolto questo presupposto di fondo». 

Si tratta di passaggi significativi laddove si ponga mente alle linee evolutive del sistema di pianificazione territoriale e alla disciplina delle tutele differenziate volte alla protezione di interessi lato sensu ambientali, principalmente ascrivibile ai fallimenti indotti dal primo regionalismo e all’inidoneità allo scopo dei comuni, in quanto enti maggiormente esposti alle pressioni della rendita fondiaria e alle spinte delle imprese locali[17]. 

In disparte l’attrazione verso il “centro” di simili interessi – rispondenti a una logica gerarchica che rivela la prevalenza del piano paesaggistico[18] – cui si è sovente accompagnata l’istituzione di autorità con specifici poteri (come le autorità di bacino o gli enti parco), rimane imprescindibile il ruolo dei comuni ai sensi degli artt. 5, 117, comma 2, lett. p), e 118, commi 1 e 2, Cost. Il potere di pianificazione urbanistica, infatti, rientra in un nucleo di funzioni amministrative essenziali connesse al riconoscimento del principio dell’autonomia comunale. 

Ciò, tuttavia, non significa che al legislatore regionale sia precluso disciplinare e, finanche, conformare detto potere in nome della tutela di interessi generali collegati a una più ampia valutazione delle esigenze diffuse sul territorio[19], come pure sottolineato dopo la riforma del Titolo V della Costituzione: il predetto riconoscimento «non implica una riserva intangibile di funzioni, né esclude che il legislatore competente possa modulare gli spazi dell’autonomia municipale a fronte di esigenze generali che giustifichino ragionevolmente la limitazione di funzioni già assegnate agli enti locali»[20]. A tale stregua è stato, altresì, escluso che «il sistema di pianificazione assurga a principio così assoluto e stringente da impedire alla legge regionale – fonte normativa primaria sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici locali – di prevedere interventi in deroga a tali strumenti»[21].

La declaratoria di incostituzionalità espressa dalla Corte costituzionale n. 179/2019, pertanto, si radica su altri presupposti.

La norma censurata dal giudice a quo[22] non prevedeva, in realtà, alcuna interlocuzione con il livello di governo superiore impedendo, quindi, all’ente locale di esercitare in anticipo la propria potestas variandi in conformità alle coordinate legislative regionali[23]. Ne è derivato un deficit di proporzionalità, suscettibile di infrangere il principio della leale collaborazione nella misura in cui i comuni divenivano meri esecutori di una valutazione compiuta in sede regionale in grado di condizionarne scelte discrezionali[24], che la Corte ha censurato per lesione delle norme costituzionali sopra menzionate.

Il giudizio della Consulta, a ben vedere, si pone al crocevia tra regionalismo e municipalismo nel rinnovato sistema costituzionale e non riguarda, di per sé, l’allocazione della funzione legislativa regionale quanto invece il relativo esercizio, che non supera il test di proporzionalità rispetto alla tipologia di interessi coinvolti. La sottrazione, sia pur temporanea, ai comuni della potestà pianificatoria, anziché apparire il “minimo mezzo” al fine di raggiungere gli obiettivi prefigurati a livello regionale – quello «strutturalmente più efficace a contrastare il fenomeno del consumo di suolo perché in grado di porre limiti ab externo e generali alla pianificazione urbanistica locale»[25] – si rivela, in concreto, contraddittoria agli stessi.

In definitiva, secondo la Corte, la rigidità della norma censurata si dimostra «tale da incidere in modo non proporzionato sull’autonomia dell’ente locale, non solo perché impedisce la rivalutazione delle esigenze urbanistiche in precedenza espresse (…), ma soprattutto perché, al tempo stesso, la preclude quando questa sia rivolta alla protezione degli stessi interessi generali sottostanti alle finalità della legge regionale e quindi coerenti con queste»[26].

 3. Assenza di una disciplina organica sul consumo di suolo, suggerimenti e proposte

Il dovere delle amministrazioni di dotarsi di strumenti in grado di fronteggiare il problema del consumo di suolo costituisce una premessa logica per lo sviluppo sostenibile dei territori[27] e, come tale, è destinato a condizionare in modo significativo la discrezionalità di pianificazione urbanistica. 

Le sentenze del Tar Brescia n. 240/2021 e della Corte costituzionale n. 179/2019 confermano la necessità di occuparsene a livello strategico, alzando l’asticella della sussidiarietà[28] e in ossequio alla leale cooperazione istituzionale. È vero che l’insostenibilità dei modelli di espansione urbana non può tradursi in uno slogan per giustificare, in ogni caso, scelte apparentemente finalizzate a tutelare gli areali agro-naturali[29], non potendosi prescindere dall’effettivo accertamento dello stato dei luoghi, ma il quadro regolatorio, in linea alle osservazioni espresse nei precedenti paragrafi, dovrebbe superare il limite dei confini comunali. 

Data l’assenza di una disciplina organica sul consumo di suolo[30], occorre riflettere su quali strumenti, de iure condito, possano almeno arginarne l’avanzamento e su quali interventi, de iure condendo, siano configurabili.

Dal primo punto di vista, anche in considerazione delle prevedibili difficoltà per il PRG a occuparsi di un problema che ha contribuito a creare, andrebbe valorizzato il ruolo sussidiario di alcuni istituti giuridici, in particolare della pianificazione paesaggistica[31] e della VAS[32]. Inoltre, sarebbe necessario riflettere sulla rigenerazione urbana in termini di alternativa strategica alla impermeabilizzazione delle superfici o soil sealing^[33] e accedere a una visione integrata della rigenerazione medesima idonea a intercettare non soltanto la dimensione ambientale della sostenibilità, ma pure quella economica e sociale, con ripercussioni positive nell’ottica della resilienza cittadina[34].

Dal secondo punto di vista, potrebbe immaginarsi una legislazione statale volta a un rilancio dell’urbanistica, in linea all’art. 80 del d.P.R. 616/1977, ovvero proiettata maggiormente alla protezione di una risorsa naturale produttiva di servizi ecosistemici in considerazione della traiettoria evolutiva che, nel nostro ordinamento, ha determinato lo spillover delle tutele di settore chiamate a sopperire alla crisi dell’urbanistica. 

Una prospettiva, quest’ultima, che può definirsi “filoambientalista” e valorizza la funzione sociale della proprietà anche attraverso una rilettura del «razionale sfruttamento del suolo» di cui all’art. 44 Cost. in chiave non soltanto produttivistica. Ciò in linea alle previsioni dell’art. 191 TFUE che cristallizzano il principio dell’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali[35] e, nel complesso, agli indirizzi espressi dalle istituzioni europee, in primis dalla Commissione, sia pure mediante documenti e atti di soft law[36]. 

Accedere a una simile impostazione non consentirebbe comunque di prescindere dalla razionalità di provvedimenti simili a quello oggetto del giudizio instaurato davanti al Tar Brescia e definito con sentenza n. 240/2021, secondo cui la potestà pianificatoria comunale non è senza limiti, in particolare, quando disciplina l’attività agricola come produzione[37]. La tensione tra esigenze di sviluppo economico e di tutela ambientale, dopotutto, è un fattore che le istituzioni, a tutti i livelli, hanno sempre dovuto tenere presente anche in ragione del principio di integrazione[38].

Il punto è che in assenza di un quadro di regole chiaro si mina, in radice, la certezza del diritto e con essa l’effettività delle azioni da intraprendere a tutela del suolo naturale. Posto che la difesa di tale risorsa non costituisce una materia, ma un obiettivo da perseguire attraverso una complessa pianificazione dei settori coinvolti^[39], da più parti è stata segnalata l’esigenza di un intervento statale idoneo a vincolare i legislatori regionali e, a cascata, gli enti locali tenuti al rispetto di invarianti da riportare nella parte strutturale dei piani urbanistici[40].

Dovrebbe risultare sufficientemente chiara la riconducibilità di un simile intervento alla materia ambientale (art. 117, comma 2, lett. s, Cost.), ferme restando le implicazioni con il governo del territorio (art. 117, comma 3, Cost.). Dovrebbero, inoltre, essere valorizzate le previsioni degli artt. 9 e 44 Cost. e non trascurati alcuni spunti derivanti dall’esperienza legislativa regionale[41]. Tutto ciò in nome del principio del razionale sfruttamento del suolo, della promozione del capitale naturale e del paesaggio, del riuso delle aree già urbanizzate e della rigenerazione delle stesse, in uno scenario proiettato al doveroso rispetto del principio di solidarietà.

[1] Si tratta della definizione di suolo offerta dalla Carta Europea del Suolo del 1972.

[2] Il riferimento è principalmente all’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile.

[3] Come si legge nella Lettera Enciclica Laudato Si’ del 24 maggio 2015 di Papa Francesco «ormai non si può parlare di sviluppo sostenibile senza una solidarietà fra le generazioni».

[4] I contenuti di tale iniziativa legislativa sono in ampia parte trasfusi nella proposta approvata in prima lettura dalla Camera dei Deputati il 12 maggio 2016 (AC-2039). Per approfondimenti ulteriori, fra i molti, L. De Lucia, Il contenimento del consumo di suolo nell’ordinamento italiano, in G.F. Cartei - L. De Lucia (a cura di), Contenere il consumo del suolo. Saperi ed esperienze a confronto, Napoli, 2014, 91 ss.; Id., Il contenimento del consumo di suolo e il futuro della pianificazione urbanistica e territoriale, in G. De Giorgi Cezzi - P.L. Portaluri (a cura di), La coesione politico-territoriale, in L. Ferrara - D. Sorace, A 150 anni dall’unificazione amministrativa italiana, vol. II, Firenze, 2016, 299 ss.

[5] Cfr. G.A. Primerano, Soil Consumption and public policies of territorial government, in E. Picozza - A. Police - G.A. Primerano - R. Rota - A. Spena, Le politiche di programmazione per la resilienza dei sistemi infrastrutturali. Economia circolare, governo del territorio e sostenibilità energetica, Torino, 2019, 73 ss.

[6] Commissione Europea, COM/2011/571 del 20 settembre 2011, Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse. Il suddetto obiettivo inizia concretamente a delinearsi, in ambito europeo, grazie alla Strategia tematica per la protezione del suolo (COM/2006/231 del 22 settembre 2006) coeva alla Proposta di direttiva che istituisce un quadro per la protezione del suolo (COM/2006/232).

[7] Ai sensi dell’art. 1, comma 4, della l. reg. Lombardia 28 novembre 2014, n. 31, a titolo esemplificativo, il dichiarato scopo delle «disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato» è quello di «concretizzare sul territorio della Lombardia il traguardo previsto dalla Commissione europea di giungere entro il 2050 a una occupazione netta di terreno pari a zero».

[8] G. Pagliari, Governo del territorio e consumo di suolo. Riflessioni sulle prospettive della pianificazione urbanistica, in Scritti per Franco Gaetano Scoca, vol. IV, Napoli, 2020, 3803.

[9] P. Carpentieri, Il “consumo” del territorio e le sue limitazioni. La “rigenerazione urbana”, in www.giustizia-amministrativa.it, 2019.

[10] Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710, secondo cui la funzione di pianificazione urbanistica non appare solo strumentale a garantire una disciplina coordinata dell’edificazione dei suoli, ma è volta allo sviluppo complessivo e armonico del territorio, nonché a realizzare finalità economico-sociali della comunità locale, in attuazione di valori costituzionalmente tutelati. In senso analogo, si veda Cons. Stato, sez. IV, 22 febbraio 2017, n. 821.

[11] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 maggio 2018, n. 2780.

[12] Il riferimento è agli artt. 59 e 60 della l. 11 marzo 2005, n. 12, s.m.i., che definiscono gli interventi edificatori ammessi nelle aree destinate all’agricoltura mediante l’individuazione dei relativi presupposti soggettivi e oggettivi.

[13] La giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto che eventuali preclusioni edificatorie in area agricola richiedono una specifica motivazione, in quanto suscettibili di ledere la legittima aspettativa dell’imprenditore agricolo allo sviluppo della propria attività (v. Cons. Stato, sez. IV, 18 novembre 2013, n. 5453). Nel caso di specie, era stata evidenziata la necessità di disporre di una struttura edilizia per il deposito di materiali e per il ricovero di mezzi agricoli, di un ufficio e di una piccola residenza.

[14] Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 12 marzo 2021, n. 240: «come confermato anche dal parere formulato da ARPA sul Rapporto Preliminare (…), l’obiettivo di riduzione del consumo di suolo, richiamato a motivazione della reiezione dell’osservazione presentata dai ricorrenti, oltre che più in generale delle misure restrittive adottate per l’edificazione in zona agricola e in particolare dell’introduzione dei presidi rurali, non è supportato da adeguata istruttoria e non trova giustificazione né fondamento in una necessaria approfondita analisi sullo stato effettivo di consumo del suolo e nella conseguente individuazione delle azioni necessarie per il suo contenimento».

[15] Al riguardo è appena il caso di osservare che è proprio il documento di piano a contenere, ai sensi dell’art. 8 della l. reg. Lombardia n. 12/2005, le scelte più significative per la trasformazione del territorio.

[16] Per un inquadramento, cfr. V. Cerulli Irelli, Statuto costituzionale della proprietà privata e poteri pubblici di pianificazione, in P. Urbani (a cura di), Politiche urbanistiche e gestione del territorio. Tra esigenze del mercato e coesione sociale, Torino, 2015, 11 ss.; a livello monografico, A. Moscarini, Proprietà privata e tradizioni costituzionali comuni, Milano, 2006.

[17] In questi termini si esprime P. Carpentieri, Il “consumo” del territorio e le sue limitazioni, cit.

[18] Sul principio di prevalenza del piano paesaggistico, ex multis, Corte cost., 10 marzo 2017, n. 50; Id., 30 maggio 2008, n. 180; Cons. Stato, sez. VI, 12 gennaio 2011, n. 110; Tar Toscana, sez. I, 21 luglio 2017, n. 945; Tar Campania, Napoli, sez. VI, 2 aprile 2014, n. 1905; Tar Lazio, Roma, sez. II-quater, 6 dicembre 2010, n. 35381.

[19] Corte cost., 27 luglio 2000, n. 378.

[20] Corte cost., 7 luglio 2016, n. 160.

[21] Corte cost., 27 dicembre 2018, n. 245.

[22] Ci si riferisce a Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5711, e la norma cesurata, come anticipato, è l’art. 5, comma 4, della l. reg. Lombardia n. 31/2014 (prima delle modifiche apportate dalla l. reg. Lombardia 26 maggio 2017, n. 16). In particolare, valorizzata in premessa la ratio della citata legge per la riduzione del consumo di suolo e la riqualificazione del suolo degradato, il Consiglio di Stato si concentra sull’ultimo periodo della disposizione menzionata che, disciplinando la fase transitoria necessaria per l’integrazione e l’adeguamento dei piani in vista della riduzione del consumo di suolo, stabilisce che, in attesa di tale adeguamento, sono comunque «mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente». Esclusa la possibilità di interpretare le disposizioni nel senso indicato dall’ente locale, ossia come comportanti il solo limite a non disporre nuovo consumo di suolo, il Consiglio di Stato giudica rilevanti e non manifestamente infondate le q.l.c. prospettate dall’amministrazione comunale appellante.

[23] Il giudizio amministrativo aveva ad oggetto la variante generale al PGT adottata nel 2015 dal Comune di Brescia, poi approvata, impugnata dai proprietari di alcuni immobili poiché fortemente riduttiva delle possibilità edificatorie risultanti dalle precedenti previsioni urbanistiche.

[24] Le scelte urbanistiche, secondo un orientamento della giurisprudenza amministrativa costante, costituiscono «valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale di legittimità, salvo che risultino inficiate da errori di fatto, abnormi illogicità, violazioni procedurali, ovvero che, per quanto riguarda la destinazione di specifiche aree, risultino confliggenti con particolari situazioni che abbiano ingenerato affidamenti e aspettative qualificate» (Cons. Stato, sez. IV, 18 agosto 2017, n. 4037; Id., 16 aprile 2014, n. 1871; Id., 15 novembre 2013, n. 5589).

[25] Corte cost. n. 179 del 2019.

[26] Così sempre Corte cost. n. 179 del 2019.

[27] G. Gardini, Alla ricerca della città “giusta”. La rigenerazione come metodo di pianificazione urbana, in www.federalismi.it, n. 24/2020, 52. 

[28] G.F. Cartei, Il suolo tra tutela e consumo, in Riv. giur. urb., 4, 2016, 12.

[29] Cfr. E. Boscolo, Beni pubblici e beni comuni: appunti per una sistemazione teorica, in Scritti in onore di Eugenio Picozza, vol. I, Napoli, 2019, 215.

[30] In tema v. L. Giani - M. D’Orsogna, Diritto alla città e rigenerazione urbana. Esperimenti di resilienza, in Scritti in onore di Eugenio Picozza, cit., vol. III, 2014.

[31] Il principio di «uso consapevole del territorio» cui si riferisce l’art. 131 d.lgs. 42/2004 implica pure un «minor consumo di territorio» a norma del successivo art. 135, comma 4, lett. c). Sul piano paesaggistico, proiezione applicativa della riserva di potestà esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio, A. Angiuli, Art. 135 (cui adde il commento agli artt. 143 ss.), in A. Angiuli - V. Caputi Jambrenghi (a cura di), Commentario al Codice dei beni culturali e del paesaggio, Torino, 2005, 352 ss.; più di recente, S. Amorosino, Artt. 143-145 (ivi anche il commento all’art. 135), in M.A. Sandulli (a cura di), Codice dei beni culturali e del paesaggio, Milano, 2019, 1284 ss. 

[32] Sulle “potenzialità” della valutazione ambientale strategica, E. Boscolo, Oltre il territorio: il suolo quale matrice ambientale e bene comune, in Urb. app., 2014, 146; a livello giurisprudenziale, ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 28 giugno 2016, n. 2921.

[33] Con l’espressione “soil sealing” la Commissione europea ha inteso riferirsi al «rivestimento del suolo per la costruzione di edifici, strade o altri usi» (COM/2002/179, Verso una strategia tematica per la protezione del suolo), ossia alla «copertura di una superficie e del relativo suolo con materiale impermeabile artificiale, come fondamenta di case, edifici industriali e commerciali, infrastrutture per il trasporto e altro» (Orientamenti in materia di buone pratiche per limitare, mitigare e compensare l’impermeabilizzazione del suolo, 2012).

[34] Sulla rigenerazione urbana, a livello monografico, A. Giusti, La rigenerazione urbana. Temi, questioni e approcci nell’urbanistica di nuova generazione, Napoli, 2018. Cfr., inoltre, i contributi contenuti in P. Chirulli - C. Iaione (a cura di), La co-città. Diritto urbano e politiche pubbliche per i beni comuni e la rigenerazione urbana, Napoli, 2018; F. Di Lascio - F. Giglioni (a cura di), La rigenerazione di beni e spazi pubblici. Contributo al diritto della città, Bologna, 2017; E. Fontanari - G. Piperata (a cura di), Agenda Re-Cycle. Proposte per reinventare la città, Bologna, 2017; M. Passalacqua - A. Fioritto - S. Rusci (a cura di), Ri-conoscere la rigenerazione. Strumenti giuridici e tecniche urbanistiche, Rimini, 2018.

[35] Cfr. G.F. Cartei, Il problema giuridico del consumo di suolo, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2014, 1285.

[36] Per un’esaustiva analisi, cfr. G. Guzzardo, La regolazione multilivello del consumo di suolo, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2018, 119 ss.

[37] Cfr. P. Urbani, A proposito della riduzione del consumo di suolo, in Riv. giur. edil., 2016, II, 238.

[38] Cfr. F. Fracchia, Sviluppo sostenibile e diritti delle generazioni future, in Riv. quadr. dir. amb., 2010, 21.

[39] In tal senso v. Corte cost., 26 febbraio 1990, n. 85.

[40] Cfr. P. Urbani, A proposito della riduzione del consumo di suolo, cit., 232.

[41] In particolare, per ciò che concerne la visione “integrata” della rigenerazione urbana: cfr. L. Giani - M. D’Orsogna, Diritto alla città e rigenerazione urbana, cit., 2018 s.; amplius, A. Giusti, La rigenerazione urbana, cit., 63 ss.

Piano di ripresa e resilienza, maxiemendamenti e nuove speranze

di Giuseppe Rana

Questa Rivista ha sollecitato l’attenzione di studiosi ed operatori sulla recente presentazione da parte dell’Ufficio Legislativo del Ministero della Giustizia di emendamenti governativi al d.d.l. n. 1662/S/XVIII, presentato al Senato il 9 gennaio 2020 e recante Delega al Governo per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie ( v. contributi dei professori  Giuliano Scarselli, Andrea Panzarola e Bruno Capponi).

Il lungo elenco delle novelle al codice processuale civile costituisce un vero monumento  all’inutilità, almeno se si deve guardare alla questione della tempistica di tutela dei diritti.

In realtà, ragionando in termini molto generali ed aggregati, bisogna pur ammettere che nell’ultimo decennio si sono registrati dei progressi quanto al carico complessivo sul sistema, soprattutto se si guarda al dato nazionale della pendenza complessiva dei processi  e della migliorata speditezza ed efficienza di certi settori come i  procedimenti di esecuzione immobiliare: tuttavia, se guardiamo al contenzioso ordinario,  i progressi sono legati pochissimo agli interventi sul rito, poco agli interventi sulla mediaconciliazione e negoziazione assistita  e molto,  alla nota diminuzione dei flussi in ingresso, oltre all’impegno di adeguamento organizzativo di molti uffici giudiziari ed agli sforzi dei giudici. 

Né sembrano offrire serie prospettive certe scommesse imperniate su una draconiana politica dei costi di accesso, sulla sommarizzazione generalizzata del rito, su severissime sanzioni tese a scoraggiare condotte dilatorie o temerarie o sulla limitazione dell’accesso al giudizio di legittimità: oltretutto molto vi sarebbe da dire sul grado di civiltà e di compatibilità costituzionale di simili ricette. Come dice Giorgio Costantino: “se piove, si apre l’ombrello”, ovvero si cerca innanzitutto di correre ai ripari e di adeguare l’organizzazione alle condizioni date nell’economia e nella società, non di variare artificiosamente le stesse adottando politiche che non sono mai neutrali rispetto ai valori fondamentali in gioco. Diversamente, come ricorda Capponi,   è come partire dall’assunto che i pronto soccorso siano pieni di malati immaginari e perditempo e ci si proponga allora di chiudere gli ospedali,  irrogando pure sanzioni a chi insista a presentarsi in astanteria con la testa rotta, essendo fondato il sospetto che… se la sia rotta apposta o faccia finta. La domanda di giustizia civile in questo Paese è e sarà sempre elevata e questo fenomeno, più che essere represso  e/o deviato verso (per lo più utopiche) sedi diverse di composizione, va rispettato, interpretato e riversato in un ambiente adeguato, ben organizzato e conformato ai valori di riferimento.

Che poi ci siano in generale pochi giudici per troppe cause è convinzione comune. In realtà ciò è vero in termini molto generali, ma bisognerebbe fare molte e molte distinzioni: la Giustizia civile è un campo vasto ed eterogeneo dove bisogni e diritti tra i più diversi incontrano formule giuridiche ed organizzative a loro volta le più diverse. Se dobbiamo concentrarci sulla macroarea più visibile e forse più critica, ossia quella del contenzioso ordinario, allora è certo che in Italia i giudici  sono pochi dappertutto ma va tenuto ben presente che i carichi di lavoro (da intendersi grosso modo come rapporto tra numero di nuove cause nell’unità di tempo e giudici disponibili) variano molto da luogo a luogo e da regione a regione, come dimostrò  agevolmente un’interessante indagine statistica del Ministero della Giustizia di qualche anno fa e come confermato dagli studi condotti dal CSM.

Questo è uno dei principali motivi, anche se non l’unico, per il quale tribunali e corti anche vicini tra loro vedono carichi molto eterogenei:  da giudici con un “ruolo” individuale che va da quantità quasi fisiologiche ed ideali fino a portafogli spropositati ed ingestibili che si traducono quasi ineluttabilmente in tempistiche di lavorazione abnormi ed atteggiamenti burocratici e difensivi. Le recenti revisioni delle circoscrizioni giudiziarie, evidentemente, non hanno risolto queste disparità.

Ma non è questa l’unica distinzione che necessita se si vuol comprendere, almeno grossolanamente, il funzionamento reale della macchina sul territorio in rapporto alla disponibilità delle risorse di magistratura, al di là di luoghi comuni e programmi politici più o meno realistici.

Infatti, chiunque abbia studiato in modo scientifico il funzionamento degli uffici giudiziari italiani ha presto raggiunto la conclusione che  non tutti i tribunali o corti, non tutte le loro sezioni e non tutti i loro magistrati si organizzano allo stesso modo a parità di risorse disponibili: anzi il contrario. In molti casi l’utilizzo delle risorse date è (in qualche caso parecchio) migliorabile, anche senza adottare formule e programmi esasperati e contrari alle nostre tradizioni.  

Diciamolo: anche il termine “smaltimento”, se riferito alla vicende delle persone, delle famiglie e delle imprese è decisamente sgradevole e andrebbe eliminato dalla scena.

Studi scientifici di buon livello sull’organizzazione degli uffici giudiziari non ne mancano, anche condotti da estranei all’Amministrazione: basti pensare alla lunga analisi condotta dal Ministero in fase di avviamento del PCT a partire dagli anni 2000, all’esame condotto dalla Direzione generale di Statistica del Ministero dell’ultimo decennio (a cominciare dalla gestione di Fabio Bartolomeo), fino all’attività della Settima commissione CSM a partire dal 2010, data di insediamento della Struttura Tecnica per l’Organizzazione. Si tratta di un patrimonio inestimabile di conoscenze che però è rimasto nascosto non solo alla più vasta platea del Foro, dell’Accademia e dell’Amministrazione medesima, ma perfino a qualche attore di vertice, come sembra dimostrare il riferimento fatto alle buone prassi,  nel recente e discusso decreto interministeriale.

Quello delle buone prassi, in particolare, è un fenomeno caratteristico della nostra Giustizia, che affonda le sue radici culturali nel più intimo modo di essere e di pensare dei giuristi e degli operatori professionali: se mi si passa l’espressione, nella giusdiversità del sistema. Eppure pochi conoscono i primi studi condotti dalla Struttura Tecnica dell’Organizzazione proprio tra il 2011 ed il 2012. Per non dire della banca dati che lo stesso CSM  ha creato degli stessi anni, mettendo a disposizione degli uffici giudiziari e del loro dirigenti un piccolo tesoro di know-how e competenze nate dal confronto laboratoriale di svariate comunità di pratica, germinate spontaneamente  sul territorio e composte spesso anche da professionisti e studiosi esterni oltre che da magistrati ed operatori amministrativi. Anzi, non tutti hanno avuto modo di apprezzare che  lo stesso concetto di buona prassi nella Giustizia è ormai superato dal concetto più avanzato e significativo di modelli organizzativi. Per rendersi conto di ciò, basterebbe la delibera CSM del 7 luglio 2016, aggiornata poi in data 18 giugno 2018 (entrambe reperibili su https://www.csm.it/web/csm-internet/il-progetto-buone-prassi), alla cui istruttoria e stesura ho avuto la ventura di partecipare, nella quale si è proceduto ad impiantare una prima manualistica ricognitiva delle pratiche di organizzazione diffuse negli uffici giudiziari italiani.

Piuttosto istruttiva, tra l’altro, appare la ricca analisi statistica condotta dal competente ufficio del Consiglio ed allegata alle delibere citate, laddove la distribuzione delle prassi innovative (non solo civili) è censita per territorio, per tipologia di ufficio e per tipologia di attività:  partendo dai dati aggregati,  le buone prassi validate (ossia considerate utilmente da replicarsi) sono concentrate per il 42% presso gli uffici del Sud e delle Isole, per il 34% presso gli uffici del Nord e per il 24% presso gli uffici del Centro. Nel precedente studio che aveva preso in considerazione il totale delle buone prassi comunicate al CSM dagli uffici giudiziari alla data del 30 maggio 2016 ,il Nord rappresentava l’area geografica degli uffici con il maggior numero di buone prassi (38% del totale nazionale).

L’attenzione dell’organo di autogoverno a queste problematiche varia, fisiologicamente, a seconda del succedersi delle consiliature, ma si tratta di  percorso che meriterebbe di essere portato avanti con più convinzione e consolidato.

Sta di fatto che lo studio condotto nell’occasione ha evidenziato non solo un opportuno rifiuto dell’efficientismo fine a sé stesso ma anche che un buon compromesso tra qualità e quantità della giurisdizione si può raggiungere mettendo assieme cultura e metodi operativi provenienti da due fondamentali direzioni: buona struttura di assistenza al giudice e buona programmazione individuale e collettiva del lavoro dei giudici e dei suoi tempi. Per dirla in breve, ufficio per il processo e programmazione per obiettivi. Non per tutti sarà una sorpresa sapere che questi due grandi modelli non sono che il frutto di due esperienze territoriali  piuttosto note che si chiamano appunto Ufficio per il processo e Progetto Strasburgo: insomma di buone prassi ormai assurte a modelli organizzativi. Esperienze per certi versi controverse, specie la seconda, ma che certamente corrispondono a veri punti di svolta affermati i quali nulla ormai è più come prima. Infatti se ne è accorto anche il legislatore, per esempio quando ha introdotto le stratificate e frammentate normative che oggi costituiscono l’UPP come lo conosciamo e quando ha introdotto i piani annuali di gestione di cui l’art. 37 l. n.  111 del 2011. Ciò per non dire del Documento Organizzativo Generale che tutti gli uffici giudiziari debbono redigere, ai sensi delle circolari del CSM, ogni triennio: strumenti ancora precari perché frutto di interventi eterogenei e ancora poco coerenti tra loro. Anche per tal motivo hanno prodotto non poche reazioni di rigetto culturale, se non aperti tentativi di sostanziale liquidazione  narrativa e burocratica.

Insomma, l’analisi della mole dei dati raccolti  a suo tempo consente di concludere che l’intraprendenza delle comunità di pratica locali ha progressivamente condotto al naturale consolidamento (a risorse invariate o raccolte in sede locale) di queste semplici ma fondamentali linee di evoluzione:

a) creazione di strumenti statistici idonei a consentire una reale rilevazione dei flussi e la tipologia ed entità della domanda, nonché di programmazione e selezione delle priorità da trattare, anche nell’ottica dell’abbattimento dell’arretrato rilevante in base alla legge Pinto;

b) istituzione presso l’ufficio, la singola sezione e il singolo magistrato di nuove figure professionali ausiliarie peraltro variamente combinabili: gli assistenti per il processo nella attività di studio (ricerca dei materiali giurisprudenziali e catalogazione dei precedenti), di udienza (verbalizzazione, cura del fascicolo prima dell’udienza e scarico dell’udienza con tecniche avanzate) e amministrativa, anche attraverso l’ impiego appropriato della magistratura onoraria e dei giudici ausiliari per il recupero della funzione conciliativa e di supporto alle attività del magistrato togato; delega di specifiche attività processuali ed ausilio a progetti speciali di smaltimento dell’arretrato;

c) sviluppo del processo telematico specie sul versante delle capacità gestionali degli strumenti del giudice e dell’affidabilità quanto agli utenti esterni;

d) predisposizione di modelli integrati e centralizzati di trattazione di affari seriali e di organizzazione delle cancellerie, anche negli uffici requirenti.  

La lezione culturale che proviene da queste esperienze dovrebbe essere chiara a tutti. Come ricordava Capponi (che quest’esperienza ha vissuto anni fa), il giudice solitario che combatte da solo contro pile di fascicoli, aggrappato solo al porto sicuro della sua competenza giuridica e della sua buona volontà, è un modello culturale superato, ormai inefficace di fronte alle nuove sfide. Per di più appare abbastanza distonico rispetto ai valori derivanti da una lettura aggiornata della carta costituzionale.  Altrettanto superato è il modello di dirigente di ufficio giudiziario selezionato e legittimato in base alla sua bravura di giudice e non anche per la sua disponibilità a organizzare e dirigere realmente un tribunale o una corte: ma questa, come si dice, è un’altra storia.

Per dirla in breve, non è più ammissibile una cultura che mette al centro solo l’abilità del giudice a studiare, decidere e ben motivare il caso specifico (che pure deve essere sempre perseguita), senza preoccuparsi troppo di quanti casi nuovi arrivano, di quanti egli può deciderne e istruirne nell’unità di tempo, con quali livelli di approfondimento e  con quali criteri di selezione delle priorità. Lo stesso vale quando si tratta di organizzare il proprio ruolo di cause, la propria sezione o il proprio tribunale.

Ma, come dicevamo,  la questione delle risorse è reale ed attuale: perché l’ulteriore  distinguo da fare in tema di rapporto tra giudici e cause sta proprio nel fatto che la proporzione va costruita  coinvolgendo anche un terzo fattore: le risorse umane e materiali a disposizione di ciascuno tra i (comunque pochi) giudici in campo. Poche, ahimè, pure quelle, e mal distribuite sul territorio: così scarse che anche modelli organizzativi efficaci e potenzialmente decisivi non possono che raggiungere ad un certo punto, a   risorse invariate, i loro limiti intrinseci.

Se dunque si vuole operare al di fuori di obiettivi di pura declamazione e di operazioni puramente narrative volte a perseguire semplici miti ambientali, le nuove risorse vanno indirizzate in queste direzioni: ufficio per il processo -comprensivo di assistenti qualificati al giudice e di personale amministrativo numeroso, nuovo e motivato)-, definitiva implementazione del PCT ed edilizia giudiziaria. Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza sembra dunque andare nella giusta direzione, quando afferma che l’obiettivo di una giustizia più effettiva ed efficiente, oltre che più giusta, non possa essere raggiunto solo attraverso interventi riformatori sul rito del processo o dei processi. Occorre muoversi contestualmente seguendo tre direttrici tra loro inscindibili e complementari: sul piano organizzativo, nella dimensione extraprocessuale e nella dimensione endoprocessuale, che sono complementari fra loro. Dunque occorre intervenire, secondo il Governo su:

- Interventi sull’organizzazione: Ufficio del processo e potenziamento dell’amministrazione

- Riforma del processo civile e Alternative Dispute Resolution (ADR)

- Riforma della giustizia tributaria

- Riforma del processo penale

- Riforma dell’Ordinamento giudiziario.

Ebbene, mentre la più gran parte del “maxiemendamento” è dedicata alla riforma del rito processuale, in punto di organizzazione l’unico riferimento rilevante sembra quello all’Ufficio per il processo.

Oggi gli uffici per il processo sono di costituzione obbligatoria, grazie alle disposizioni contenute nelle circolari sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari. Tuttavia avviene che, quando non ci si limiti a decreti-cornice  puramente burocratici, privi di un piano esecutivo che attribuisca concrete mansioni sulla base di una specifica visione organizzativa, nella migliore delle ipotesi le risorse umane disponibili sono formate di fatto dai neolaureati tirocinanti previsti  dal c.d. decreto del fare o dalla l. n. 111  del 2011 o da convenzioni locali: giovani spesso motivati e preparati ma che, grazie alla permanenza limitata a soli 18 mesi o meno, finiscono con il ricevere dall’ufficio giudiziario più di quello che sono in grado di dare. Le altre risorse (personale di cancelleria e giudici onorari) destinate per legge a comporre l’UPP continuano in gran parte a fare quel che facevano prima, con scarso coordinamento complessivo. In poche parole, anche le esperienze più avanzate e più compiute di Ufficio per il processo mostrano i limiti oggettivi rappresentati dalla inadeguatezza delle risorse umane.

In realtà, la proposta di legge delega, al di là della declamazione del proposito di ricorrere a  “personale che ha determinati requisiti professionali anche prevedendo professionalità ulteriori rispetto a quelle previste dalla normativa vigente, da individuarsi, in relazione alla specializzazione degli Uffici, sulla base di progetti tabellari o convenzioni con enti ed istituzioni esterne, adottati dai dirigenti degli Uffici giudiziari”, appare fin troppo prudente. Più chiara e coraggiosa sembrava l’indicazione del PNRR, quando faceva riferimento a risorse, reclutate a tempo determinato con i fondi del PNRR, … impiegate dai Capi degli Uffici giudiziari secondo un mirato programma di gestione idoneo a misurare e controllare gli obiettivi di smaltimento individuati.  Senonché secondo il Piano Nazionale,  in un primo tempo l’UPP, rafforzato e finanziato dai fondi europei, dovrebbe servire per smaltire l’arretrato, dovendo assicurare un rapido miglioramento della performance degli uffici giudiziari per sostenere il sistema nell’obiettivo dell’abbattimento dell’arretrato e ridurre la durata dei procedimenti civili e penali. Invece a pag. 57 leggiamo che  nel lungo periodo, al fine di non disperdere lo sforzo e i risultati conseguiti con lo straordinario reclutamento temporaneo di personale, laddove sia possibile, si intende verificare le condizioni per rendere operativa in via permanente la struttura organizzativa così costituita per mantenere inalterata la sua composizione e funzione: questa visione sembra poco convincente, prima di tutto perché esprime una visione riduttiva dell’UPP, legata solo all’esigenza di smaltire l’arretrato e non anche alla qualità delle decisioni; poi perché  ha un orizzonte temporaneo esiguo in quanto si lascia intendere che una volta esauriti i fondi europei ci si dovrà… arrangiare di nuovo alla vecchia maniera.  

Qualche parola, infine, sulla questione della dirigenza degli uffici giudiziari e della connessa  querelle sulla gestione “aziendale” di corti e tribunali, posto che il PNRR si propone di intervenire anche nella direzione della selezione dei dirigenti.

Dico subito che si tratta di un dibattito superato quanto fuorviante. Superato perché ormai da tempo  norme primarie e secondarie di varia origine attribuiscono compiti di programmazione  gestione ai dirigenti degli uffici ed ai singoli magistrati. Fuorviante nella misura in cui allontana l’attenzione dal vero tema: non è più attuale una conduzione dei tribunali basata solo sulle abilità e culture tradizionali del giurista.

Non solo il mondo, giudiziario e non,  è profondamente cambiato ma lo stesso art. 111 Cost.,  ed altre norme interne ed internazionali hanno imposto che dei tempi del processo si deve tenere conto unitamente agli altri principi che connotano la giurisdizione. Dunque non si tratta affatto di stabilire se i tribunali debbono essere gestiti a modo di impresa privata: piuttosto bisogna perseguire l’obiettivo dell’attuazione dei precetti costituzionali anche attraverso la comprensione e la trasparenza dei meccanismi organizzativi degli uffici giudiziari. Di poi occorre trarne le opportune conseguenze prendendo a prestito, solo se e quando  serve, nozioni provenienti da scienze e culture diverse. Nozioni elementari di statistica e programmazione per obiettivi, ad esempio, sono alla portata delle nostre capacità ed intelligenze di giuristi e possono essere utili sia in funzione formativa e culturale sia in ottica di conformazione della giurisdizione ai moderni dettami costituzionali ed internazionali: nulla di più e nulla di meno che questo. E’ fondamentale, una volta conosciuti i flussi in ingresso (quelle che noi chiamiamo in gergo sopravvenienze),  analizzare e conoscere a fondo quello che davvero succede a valle e quello che invece dovrebbe succedere, intervenendo sulle giuste leve. Insomma, aprire la black box che nasconde le modalità e di tempi di attraversamento: il tutto con criteri scientifici, certo, ma senza esasperazioni ed arricchendo la nostra cultura tradizionale di giuristi 

Insomma, la giustizia civile si può salvare. Ma serve un progetto condiviso tra tutti i centri decisionali e attori, tale da attuare i precetti costituzionali ed assecondare e migliorare culture, tradizioni e logiche di azione del mondo giudiziario e della sua giusdiversità: debbono fare la propria parte Governo, Parlamento, CSM, SSM, Dirigenti, Foro, Accademia,  fino ai semplici operatori di provincia. E serve assoluta comunanza di intenti e chiarezza di idee: solo in questo quadro organico  possono servire aggiustamenti del rito e interventi sulle  procedure di ADR. Affidarsi solo a queste ultime leve è un fallimento annunciato.

Intanto, in attesa di una vera svolta, un serio e strutturato Ufficio per il processo sarebbe piuttosto utile…

Per approfondire:

F.W TAYLOR,  L’organizzazione scientifica del lavoro, trad. italiana 2004;

S. ZAN, Tecnologia, organizzazione e giustizia, 2004;

ID., Le organizzazioni complesse, 2011;

L. VERZELLONI, Dietro alla cattedra del Giudice – Pratiche, prassi e occasioni di apprendimento, 2009;

B. CAPPONI, Salviamo la giustizia civile, 2015;

G. PASCUZZI, La creatività del giurista. Tecniche e strategie dell'innovazione giuridica, 2015;

se si vuole, G. RANA, La governance della giustizia civile, 2014;

UFFICIO STATISTICO CSM, L’efficienza giudiziaria dei tribunali civili in Italia, 2018, in  https://www.csm.it/documents/21768/137951/L%E2%80%99efficienza+giudiziaria+dei+Tribunali+civili+in+Italia+-+Anno+2018/ce36f18e-0476-3aef-df8f-478e13d670c9;

CSM, Progetto buone prassi, in https://www.csm.it/web/csm-internet/il-progetto-buone-prassi;    

Le proposte di interventi in materia di processo civile e di strumenti alternativi

Giustizia Insieme vuole proseguire e sollecitare il dibattito sulle prossime riforme della giustizia civile pubblicando il testo finale della Commissione di studio presieduta dal prof. Francesco Paolo Luiso, testo che soltanto in parte è stato trasfuso nella proposta di emendamenti governativi al d.d.l. n. 1662/S, sui quali hanno già scritto i professori Giuliano Scarselli, Andrea Panzarola e Bruno Capponi e stanno per essere pubblicati gli interventi dei consiglieri Giuseppe Rana e Raffaele Frasca.

In questo modo la Rivista intende offrire un fattivo contributo alla discussione sulle riforme, nella consapevolezza che soltanto un’ampia convergenza di contributi e condivisioni tra le categorie interessate potrà contribuire a individuare le soluzioni più adeguate per avviare a soluzione un problema che si trascina da troppo tempo, e che presenta infinite sfaccettature. Il testo varato dalla Commissione Luiso è di alto livello, e consente una discussione a tutto campo dei profili ordinamentali, organizzativi, strategici e strettamente processuali.

Giudicato implicito sul regime proprietario e diritto al recupero del bene (nota ad Ad. Plen. 9 4 2021 n. 6).

di Pierfrancesco La Spina

Un'altra decisione in cui il Consiglio di Stato, affrontando il tema della tutela della proprietà privata incisa dall’esercizio illegittimo della potestà ablatoria, mostra lo stretto legame di tale tutela con le regole processuali[1] e, segnatamente, con quelle relative alla “forza” ed alla “portata” del giudicato.

La fattispecie concreta esaminata consiste in una “classica” occupazione appropriativa: per reagire alla quale la proprietaria domandò a suo tempo al Giudice ordinario il risarcimento dei danni per equivalente. Con la pronuncia n. 2860 del 22 novembre 2006 (non impugnata e, dunque, passata in giudicato – alla luce del termine lungo allora vigente – dopo un anno), il Tribunale di Cagliari accolse l’eccezione di prescrizione dell’Amministrazione, individuando il dies a quo nella data della scadenza del periodo di occupazione legittima, durante il quale l’opera nel frattempo realizzata aveva irreversibilmente trasformato il fondo (dando luogo al trasferimento del diritto dominicale in favore dell’Amministrazione).

Probabilmente per il consolidarsi della situazione di fatto, l’Amministrazione medesima – a quanto è dato di leggere nell’analitica motivazione della pronuncia – non definiva il procedimento[2]: cosa che induceva gli eredi ad adire il Giudice amministrativo formulando questa volta, in aggiunta alla domanda di risarcimento per equivalente, quella di risarcimento del danno in forma specifica, allo scopo di ottenere anche la restituzione del bene, previa sua rimessione in pristino. La pretesa partiva dal presupposto che la mancata conclusione del procedimento ablatorio avesse dato luogo al permanere della situazione illecita, vale a dire dell’occupazione senza titolo del suolo, in ordine al quale nessuna perdita del diritto di proprietà poteva dunque immaginarsi. Il Tar Sardegna, con la pronuncia n. 408 del 13 maggio 2019[3], rigettava il ricorso, ponendo in luce che la sentenza del Giudice ordinario rappresentava un limite assolutamente invalicabile: la motivazione è sintetica e sembra basarsi su una logica prevalentemente formale.

In altre parole, secondo il Magistrato amministrativo di prime cure, la pretesa esercitata in sede giurisdizionale amministrativa era da considerarsi strutturalmente omogenea a quella motivatamente respinta a suo tempo dal Magistrato civile (sia pure accogliendo un’eccezione preliminare di merito). In entrambi i casi gli interessati, infatti, si erano avvalsi del rimedio del risarcimento del danno: ed anche se l’articolazione delle domande in sede giurisdizionale amministrativa presentava maggiore complessità, vista la volontà di aggiungere alla richiesta pecuniaria quella di rimessione in pristino e restituzione del bene, “la pretesa risarcitoria, nel suo complesso (sia valore del bene, che occupazione), è stata già oggetto del giudizio civile, definito con sentenza divenuta irrevocabile”.

Il ragionamento dell’adunanza plenaria non si limita ad arricchire il profilo ritenuto centrale dal Tar; ma analizza la portata del giudicato (civile) anche sotto l’aspetto sostanziale, analizzando accuratamente l’assetto di interessi da esso derivante ed evidenziandone la incontestabilità.[4]

L’interpretazione della pronuncia del Giudice di Cagliari, ovviamente indispensabile per individuare il modo in cui il rapporto tra privato ed Amministrazione si era stabilizzato, adotta un apparato argomentativo conforme all’orientamento giurisprudenziale consolidato. Allorché il Tribunale civile di Cagliari aveva respinto la domanda risarcitoria ritenendola prescritta, infatti, ciò era avvenuto sulla base di un presupposto implicito ma non per questo meno chiaro: il perfezionarsi dell’occupazione appropriativa, in virtù della intervenuta trasformazione irreversibile del fondo per i lavori realizzati, implicava infatti, e necessariamente, la definizione dell’assetto dominicale del bene, acquisito dall’Amministrazione in virtù dell’orientamento della giurisprudenza dell’epoca.

Un giudicato il cui oggetto è, in altri termini, dato dall’accertamento dell’acquisto a titolo originario di un diritto assoluto (la proprietà, appunto): situazione in cui, potrebbe dirsi, la “forza espansiva” della cosa giudicata opera al più alto grado. Il diritto di proprietà, come rilevato in dottrina, “sarà sempre lo stesso …. Perciò si individua anche indipendentemente dal fatto genetico … il giudicato sulla proprietà copre tutti i possibili fatti genetici”; e, in definitiva, “il giudicato copre il dedotto e il deducibile”, con l’unica eccezione di ciò che non era ancora deducibile”[5] (il che, come si dirà, anche in una prospettiva puramente processualcivilistica rende coerente la conclusione cui perviene la sentenza in rassegna rispetto a quella, relativa a fattispecie concrete “speculari” in cui la proprietà era stata invece accertata in favore del privato, definite dall’adunanza plenaria con le pronunce n. 2 del 2016 e n. 5 del 2020).

L’aspetto della motivazione che compara per così dire strutturalmente e formalmente le domande spiegate nel giudizio civile prima e in quello amministrativo poi, utilizzato dal Giudice di prime cure per addivenire al rigetto del ricorso, come si accennava viene sviluppato.

Si conferma, pertanto, che il risarcimento per equivalente ed il risarcimento in forma specifica costituiscono rimedi posti a tutela di una situazione soggettiva unitaria (il cui oggetto è l’interesse alla “reintegrazione della sfera giuridica lesa” dal comportamento illecito o dall’atto illegittimo): “il diritto rimane unico, come unica rimane la posizione … fatta valere in giudizio, con la conseguenza che il giudicato di rigetto della prima … preclude una nuova azione sulla seconda”[6].

Senza dubbio, però, l’interesse maggiore della pronuncia è destato dall’analisi del rapporto tra le domande spiegate nel giudizio amministrativo e il precedente giudicato formatosi in sede civile sotto il profilo contenutistico: analisi che si invera nel comparare con attenzione se il risultato concreto perseguito con la richiesta risarcitoria in forma specifica, ma più in generale con la richiesta di restituzione del bene (che, in tesi, avrebbe potuto anche costituire l’oggetto di una domanda di rivendica) sia compatibile con la definizione dell’assetto proprietario a suo tempo incontestabilmente disposto in favore dell’Amministrazione pubblica. 

La verifica in parola, a ben vedere, tiene in considerazione un elemento rilevantissimo: l’esigenza di evitare che il “meccanismo preclusivo” eventualmente individuato nella res iudicata si risolva nella intollerabile lesione del diritto di agire e difendersi in giudizio, tanto più che – nella specie – si tratta di proteggere un diritto fondamentale. La cui salvaguardia, però, deve avvenire pur sempre nei limiti che l’ordinamento delinea[7].

Quando, allora, nella sentenza annotata si ricostruisce la portata del “giudicato implicito” – ritenendo, come detto, che l’accoglimento dell’eccezione di prescrizione appunto presupponeva necessariamente la “presa d’atto” dell’intervenuto acquisto a titolo originario del diritto dominicale in favore dell’Amministrazione pubblica – si evidenzia che nella controversia che aveva condotto alla sua formazione “tutti gli aspetti del rapporto su cui verte la questione pregiudiziale” erano stati “oggetto di una valutazione effettiva”; aggiungendosi che, proprio perché tale condizione ricorreva, “l’autorità di cosa giudicata copre l’accertamento, oltre che del singolo effetto dedotto come petitum (mediato), anche del rapporto complesso dedotto come causa petendi, sia esso di natura reale o di natura obbligatoria, dal quale l’effetto trae origine”. E, ponendosi nella medesima ottica, l’adunanza plenaria ritiene pure che l’ampliamento dei confini oggettivi del giudicato deve accompagnarsi all’aumento della “facoltà di modifica delle domande in corso di giudizio, onde evitare che la parte attrice” possa subire preclusioni derivanti da aspetti del rapporto sui quali non vi è stata alcuna (possibilità di) “vera” interlocuzione[8].

A queste rigorose condizioni (quanto meno in astratto peraltro difficili da revocare in dubbio, dato che il principio del contraddittorio costituisce l’in sé dei procedimenti giurisdizionali) tutto ciò che costituisce il contenuto della cosa giudicata, insomma, diviene davvero indiscutibile: inverandosi in tal modo quel “diaframma dal quale discende il concetto di “cristallizzazione” del diritto accertato nel titolo esecutivo ed il conseguente corollario di “intangibilità” del giudicato, nella sua duplice accezione formale (art. 324 c.p.c.) e sostanziale (art. 2909 c.c.)”. A fronte di esso sull’assetto del rapporto potrà nuovamente disputarsi solo alla luce di evenienze sopravvenute nel tempo[9]. 

Perde rilievo, altresì, la mancanza di una espressa e formale statuizione sul trasferimento della proprietà del bene: e ciò non solo perché su tale trasferimento, come accennato, i contendenti del precedente giudizio civile avevano dibattuto – sia pure al diverso scopo di individuare con esattezza il termine di decorrenza della prescrizione del diritto al ristoro dei danni – ma anche alla luce del principio di “tassatività” delle pronunce costitutive (art. 2908 del codice civile)[10]. Del resto, l’acquisto della proprietà, nell’ipotesi di accessione invertita, avviene a titolo originario, di modo che la sentenza eventualmente emessa ha natura di mero accertamento[11].

Senza dubbio il risultato cui la pronuncia in commento perviene si presenta non del tutto in linea con l’ormai chiaro divieto che le espropriazioni vengano condotte senza il rispetto dei canoni della “buona e debita forma”. Ma, prosegue la decisione[12], il giudicato civile non si pone in contrasto con il diritto dell’Unione europea (la disciplina della proprietà esula dalle competenze di quest’ultima); e l‘inosservanza della trama di principi derivanti dal diritto convenzionale CEDU non dà luogo all’obbligo di “una riapertura generalizzata dei processi – siano essi civili che amministrativi – definiti con sentenza passata in giudicato, nei quali sia stata fatta applicazione dell’istituto pretorio della c.d. occupazione acquisitiva, e di una disapplicazione dei relativi giudicati”.

Sembra questa, a ben vedere, la vera esigenza pratica che aveva dato luogo al contrasto giurisprudenziale risolto dalla pronuncia in commento. Una delle due decisioni  richiamate tanto nell’ordinanza di rimessione, quanto in quella di che trattasi, nel richiamare la tesi difensiva della parte privata, aveva per l’appunto messo in luce la “sostanziale ingiustizia” del risultato cui perveniva la tesi della intangibilità dell’accertamento giurisdizionale relativo all verificarsi dell’occupazione appropriativa: in quanto finiva per perpetuare “un principio di diritto in base al quale la proprietà privata potrà essere trasferita con un giudicato contra legem (violazione art. 922, 1350 e 2643 c.c.) sebbene il legislatore abbia promulgato normativa atta a porre rimedio agli effetti di tale giudicato”[13]. 

Sul piano sostanziale, certo, si tratta di un inconveniente. Ma, a parte il fatto che si tratta di implicazione legata anche al “fluire del tempo”, il quale, com’è noto, secondo l’orientamento consolidato della Corte Costituzionale può concorrere a cagionare protezione non omogenea ad interessi di rilievo anche primario[14], giova porre in luce che la protezione della “cosa giudicata” costituisce l’unica e vera ragione che il Giudice amministrativo d’appello pone a base della propria conclusione. In altre occasioni, infatti, l’assenza di pronuncia giurisdizionale incontestabile sul regime dominicale del bene aveva condotto a soluzione opposta: negando, in fattispecie pressoché identica a quella decisa con la pronuncia annotata, qualunque effetto di acquisizione della proprietà in favore dell’Amministrazione nonostante, a rigore, l’applicazione dei principi generali avrebbe dovuto condurre al rigetto della domanda previa emanazione di una pronuncia (retroattiva) di mero accertamento[15].

La logica della decisione dell’adunanza plenaria, dunque, è consapevolmente circoscritta alla individuazione del punto di equilibrio ritenuto ragionevole tra due situazioni giuridiche fondamentali “in conflitto”: il diritto di proprietà e quello di agire e difendersi in giudizio (di cui l’intangibilità del giudicato costituisce articolazione obbligata). Conflitto che viene così risolto a favore del secondo: e, tutto sommato, la soluzione appare coerente con una giurisprudenza, sia del Magistrato ordinario che di quello amministrativo, che mai ha assegnato al diritto dominicale assoluta inviolabilità[16], escludendolo in tal modo dal novero delle situazioni soggettive a “nucleo rigido”[17].

Solo apparentemente, infine, la soluzione prospettata dall’adunanza plenaria colloca, e sia pure per un limitato arco di tempo, l’Amministrazione pubblica in posizione privilegiata rispetto alla controparte privata.

Nella fattispecie concreta, che potrebbe dirsi speculare, in cui l’accertamento del diritto di proprietà è stato pronunciato invece in favore della parte privata, è infatti noto che l’ormai consolidato orientamento del Consiglio di Stato consente invece all’Amministrazione pubblica di rimettere in discussione l’assetto dominicale del bene, emanando il provvedimento di acquisizione contemplato dall’art. 42 bis del testo unico espropriazioni. 

La diversità delle situazioni è, però, sotto il profilo “strutturale” evidentissima: in quanto l’acquisizione del bene, com’è pure noto, avviene esercitando una potestà autonoma[18] (quella prevista oggi dal ridetto art. 42 bis). Riguardo tale potestà nessuna “preclusione” potrebbe dunque derivare dall’accertamento della proprietà in favore della parte privata[19]; trattandosi, in altre parole, di un “tratto libero” dell’azione amministrativa o, se si vuole, di “un potere non ancora esercitato”[20]. Ciò nonostante, anche in tal caso il Giudice amministrativo è giunto ormai ad affermare che a volte il giudicato può impedire “seccamente” all’Amministrazione di rimettere in discussione la proprietà, in particolare quando la sentenza ha condannato in termini espressi quest’ultima a restituire il bene[21], accogliendo la relativa domanda dell’interessato (alla cui opzione di recuperare il bene viene in tal modo attribuita decisiva prevalenza, nonostante la realizzazione dell’opera pubblica): così, il diritto dominicale rimane salvaguardato, in senso assoluto, persino dall’esercizio di un “potere” sopravvenuto e, come detto, completamente autonomo (anzi, la legittimità dell’attribuzione di tale “potere” vien fatta fondamentalmente discendere proprio sull’autonomia in parola)[22]. L’effetto preclusivo in parola si accompagna all’esaltazione (o esasperazione?) del principio della domanda[23], il quale concorre ad attribuire assolutezza all’opzione del privato volta ad ottenere comunque – e, si direbbe, a qualunque costo - la restituzione del bene[24]. 

Il Giudice amministrativo, del resto, non è certo nuovo nell’accentuare l’effetto preclusivo della sentenza nei confronti della “riedizione del potere”, allorché si tratti di proteggere il diritto di proprietà. Basti pensare all’ormai risalente decisione dell’adunanza plenaria 8 gennaio 1986, n. 1[25], in base alla quale persino la notificazione della sentenza di primo grado che abbia annullato il diniego del permesso di costruire impedisce all’Amministrazione la modifica dello strumento pianificatorio in senso incompatibile con il rilascio del permesso medesimo[26].

Testimonianza, di cui la pronuncia annotata costituisce piena conferma, del fatto che il “sistema” non ha mai in definitiva integralmente dubitato dell’attitudine della sede giurisdizionale amministrativa a definire le condizioni di tutela delle situazioni giuridiche fondamentali[27].

[1] Con più specifico riferimento alla relazione tra acquisizione ex art. 42 bis del Testo unico espropri e giudicato, TROPEA, Giurisdizione e acquisizione sanante: l’ennesima sciarada (nota a Cass., sez. I, ord. N. 29625/20), in www.giustiziainsieme.it, Gennaio 2021).

[2] “Circostanza aggravante”, si direbbe, delle statisticamente frequentissime fattispecie di espropriazioni irregolari, definite icasticamente come “un’autentica onta per la nostra P.A.” (MAZZAMUTO M., Il fantasma dell’occupazione appropriativa tormenta i giudici amministrativi, in Giur. It., 2012, 2668 ss.).

[3] In www.giustizia-amministrativa.it.

[4] “È nel rendere vana la contestazione che si manifesta la forza del giudicato … La cosa giudicata è il mirabile tentativo dell’ordinamento di dare staticità al concreto, ma questo fine esso non può che raggiungerlo che per una via dinamica, cioè rendendo vana o irrilevante la contestazione” (così SATTA S. - PUNZI, Diritto processuale civile, PADOVA 1992, 237). Chiarissimo è, nella decisione del Giudice amministrativo della nomofilachia nella pronuncia annotata, il richiamo al “principio logico di non contraddizione”, il quale sarebbe irrimediabilmente violato ove il G.A. realizzasse un risultato concretamente incompatibile con quello stabilito in sede giurisdizionale ordinaria.

[5] MANDRIOLI-CARRATTA, Diritto processuale civile,  vol. I, Torino 2017, 175 ss.. 

[6] Cfr. par. 7.3.2. della pronuncia annotata, che affronta il rapporto tra le due azioni.

[7] La Costituzione italiana, d’altra parte, pur menzionando espressamente la proprietà privata nella parte I, non la protegge certo incondizionatamente. Nel relativo incipit dei lavori dell’Assemblea, infatti, si legge che “la proprietà privata – fermo restando il suo carattere privato – assume una duplice funzione: personale e sociale. Personale, in quanto a fondamento di essa sta l’esigenza di garantire la libertà e l’affermazione della persona; sociale in quanto l’affermazione della persona umana non è concepibile al di fuori della società, senza il concorso della società, e in quanto è primaria la destinazione dei beni materiali a vantaggio di tutti gli uomini” (TAVIANI Paolo Emilio, su il Diritto di proprietà, in Commissione per la costituzione, III sottocommissione, rinvenibile in www.Camera.it). Al pubblico potere, del resto, non è affidato unicamente il compito di riconoscere le situazioni giuridiche fondamentali, ma anche quello di proteggerle: onde è chiaro che è solo il potere pubblico stesso a stabilire entro che limiti tale protezione opera (in argomento, tra gli altri, LUCIANI, Costituzionalismo irenico e costituzionalismo polemico, in Giur. Cost., 2006, 1646). La presa di posizione dell’adunanza plenaria dirime su tale aspetto un contrasto di giurisprudenza (anche l’ordinanza di rimessione richiamava, tra le decisioni di segno diverso, Cons. Stato, sez. IV, 13 marzo 2020 n. 1827 e 16 novembre 2007, n. 5830, entrambe in www.giustizia-amministrativa.it).

[8] Sul principio del contraddittorio come “possibilità riconosciuta agli interessati di influire sull’esito del giudizio”, TOSI, Commentario breve alla Costituzione, a cura di CRISAFULLI e PALADIN, Padova, 1990, 24. Da altro punto di vista (nel caso affrontato, dell’Amministrazione originariamente convenuta in giudizio), vale l’affermazione a tenore della quale “nessuna concreta relazione giuridica tra le parti sarebbe realmente stabilita, se fosse consentito a quella soccombente di intentare un nuovo processo sulla base di una ragione, argomentazione, prova prima non addotta e idonea, in ipotesi, a fare determinare diversamente la relazione tra le parti. Solo fatti sopravvenuti o prove o frodi successivamente scoperte potrebbero, sotto certe condizioni, portare a questo risultato” (PUGLIESE G., Giudicato civile (dir. vigente), voce dell’Enciclopedia del diritto, vo. XVIII, Milano 1959, 864).

[9] Sono passaggi della motivazione di Cons. Stato, ad. plen., 9 maggio 2019, n. 7, in www.giustizia-amministrativa.it, che ha affrontato, adottando in termini generali un’ottica coerente a quella della sentenza in commento, il diversissimo tema della possibilità di rivedere la penalità di mora inflitta all’Amministrazione dal Giudice amministrativo (della cognizione o) dell’ottemperanza

[10] Sul quale PAVARIN-GHEDINI, sub art. 2908 c.c., in Commentario breve al codice civile, a cura di CIAN-TRABUCCHI, Padova, 1988, 2130

[11] Il profilo, colto nel par. 7.2. dell’articolata motivazione, conduce poi a confermare l’irrilevanza – oltre che delle risultanze catastali – anche di quelle dei registri immobiliari, avendo nel caso di specie la trascrizione efficacia (neppure dichiarativa ma) di semplice pubblicità notizia. Ciò con l’eccezione delle fattispecie dell’usucapione abbreviata e dell’acquisto dall’erede apparente, in cui la trascrizione assume “ruolo” costitutivo, ferma però restando la natura dichiarativa della sentenza (in argomento, GAZZONI, Manuale di diritto privato, Napoli, 1994, 83). Sulla trascrizione degli acquisti a titolo originario, MENGONI, Gli acquisiti a non domino, Milano, 1994, passim.

[12] Par. 7.7

[13] Cons. Stato, sez. IV, 13 marzo 2020, n. 1827 e, nella stessa direzione, sez. IV 16 novembre 2007, n. 5830, entrambe in www.giustizia-amministrativa.it.

[14] Tra le tante Corte Cost., 15 novembre 2018, n. 200, per esteso in www.cortecostituzionale.it.

[15] Ci si riferisce, tra le altre, alla pronuncia Cons. Stato, sez. IV. 16 marzo 2012, n. 1514 (in Giur. It., 2012, 2668, s.m., con nota di MAZZAMUTO, per esteso in www.giustizia-amministrativa.it), relativa a procedura irregolare in cui l’ultimazione dei lavori risaliva addirittura al 1995. Di tale ultimazione, però, nessuna pronuncia giurisdizionale dichiarativa aveva, per l’appunto, attribuito incontestabilità.

[16] Non è un caso, ad esempio, che al diritto di proprietà è sempre stato assegnato il connotato della degradabilità (di modo che mai, per esso, la giurisprudenza ha inverato l’inversione logica descritta da NIGRO, Introduzione, nuovi orientamenti giurisprudenziali in tema di ripartizione della giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo, in Foro amm., 1981, 2143, il quale affermava che “dalla formula di Mortara, c’è diritto soggettivo perché non c’è potere, si passa all’altra, completamente alla rovescia, non c’è potere perché c’è diritto soggettivo, dove potere significa ovviamente anche interesse legittimo e giurisdizione amministrativa”).

[17] Espressione utilizzata, tra le altre, da Cass. civ., sez. un., 1° agosto 2006, n. 17461, in Diritto e giustizia, 2006, fasc. 39, 18, con nota di DI MARZO. Sulle ragioni “pratiche” di tale orientamento, “storicamente” originato da un processo amministrativo al tempo fornito di uno strumentario di tutela incompleto, PIGA, Nuovi criteri di discriminazione delle giurisdizioni amministrativa e ordinaria: siamo a una svolta, in Giust. Civ. 1980, 357 ss.

[18] Corte cost., 30 aprile 2015, n. 71, in Foro it., 2015, I, 2629, con nota di PARDOLESI.

[19] Il tema del rapporto tra giudicato ed il successivo esercizio della funzione amministrativa è vastissimo. Ex plurimis, BENVENUTI, Giudicato (dir. amm.), voce dell’Enciclopedia del diritto, vol. XVIII, Milano, 1969, 899. 

[20] Il tema del giudicato a formazione progressiva è stato affrontato di recente anche dall’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, nella decisione 9 giugno 2016, n. 11 (in Foro it., 2016, III, 186, con nota di VACCARI). Si tratta di un modo di descrivere il rapporto tra sentenza del Giudice amministrativo e riedizione della potestà amministrativa oggi criticato, in quanto svilirebbe il giudizio di cognizione (in argomento, SPADARO, Giudicato a formazione progressiva e diritto europeo. Un’occasione sprecata dall’adunanza plenaria, in Diritto processuale amministrativo, 2016, fasc. 4, 1169). Per un’impostazione incline invece ad erodere la potestà amministrativa con la successione delle pronunce del Giudice amministrativo della cognizione, anche laddove tale potestà esprima elevata discrezionalità, Cons. Stato, sez. VI, 25 febbraio 2019, n. 1321, in Giustizia-amministrativa.it.

[21] Cons. Stato, ad. plen., 18 febbraio 2020, n. 5 e 9 febbraio 2016, n. 2, entrambe in www.giustizia-amministrativa.it

[22] Corte Cost. n. 71/2015, cit.

[23] Da ultimo, GRECO, Interesse legittimo ed effettività della tutela, in Giustizia-amministrativa.it.

[24] La questione esula dal tema della protezione del diritto di proprietà, ed involge quello più generale della portata del principio dispositivo e dei suoi possibili inconvenienti: in argomento, SCOCA, Il principio della domanda nel processo amministrativo, in Il corriere giuridico, 2015, 1600 (si tratta di commento a Cons. Stato, ad. plen., 27 aprile 2015, n. 4, per esteso in www. Giustizia-amministrativa.it). Inoltre, COMPORTI G.D., Azione di annullamento e dintorni nell’ottica della soggettività delle forme di tutela, in Giur. It., 2015, 1693.

[25] Per esteso in Foro it., 1986, III, 97.

[26] L’inerenza del diritto di costruire al diritto di proprietà costituisce un orientamento consolidato della giurisprudenza, del quale, nonostante la sinteticità della motivazione, rappresenta ancora sicuro punto di riferimento la sentenza Corte Cost. 30 gennaio 1980, n. 5, in www.cortecostituzionale.it;  oltre che, naturalmente, le più risalenti decisioni n. 6 del 1966 e nn. 55-56 del 1968, ibidem. Sul tema, e sulle possibilità di diverse soluzioni legislative a costituzione invariata, si veda la Relazione della commissione di studio per i problemi nascenti dalla sentenza n. 5 del 1980 della Corte Costituzionale, in Riv. Giur. edilizia, 2000, 3, 257); ed il parere Cons. Stato, ad. gen., 29 marzo 2001, rinvenibile sul sito internet www.giustizia-amministrativa.it, reso in vista dell’emanazione del d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327.

[27] In argomento, PIGNATELLI, I diritti inviolabili nel riparto di giurisdizione: la resistenza di un “falso” costituzionale, in www.federalismi.it; MAZZAMUTO M., La discrezionalità come criterio di riparto della giurisdizione e gli interessi legittimi fondamentali, in www.giustizia-amministrativa.it.