Sul commissariamento straordinario nella gestione dei rifiuti di Roma Capitale per il Giubileo 2025

1. La vicenda

La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 5 febbraio 2026, n. 953 riguarda la realizzazione di uno degli impianti di trattamento integrato anaerobico e aerobico della frazione organica da raccolta differenziata nel territorio di Roma Capitale, prevista nel Piano di gestione dei rifiuti approvato dal Commissario straordinario del Governo per il Giubileo della Chiesa cattolica 2025.

La controversia si colloca nel più ampio quadro del riassetto straordinario delle competenze in materia di gestione dei rifiuti disposto dall’art. 13 del d.l. 17 maggio 2022, n. 50, convertito con modificazioni dalla l. 15 luglio 2022, n. 91, che ha attribuito al Commissario – individuato nel Sindaco di Roma Capitale – funzioni normalmente spettanti alla Regione, con particolare riguardo alla pianificazione del ciclo dei rifiuti, all’approvazione dei progetti impiantistici e all’autorizzazione delle relative operazioni.

In applicazione di tale disciplina, il Commissario ha dapprima approvato il Piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale con ordinanza n. 7 del 1° dicembre 2022 e, successivamente, ha autorizzato, tra gli altri, il progetto su cui verte la sentenza con ordinanza del settembre 2023 recante il provvedimento autorizzatorio unico regionale (P.A.U.R.) ai sensi dell’art. 27‑bis d.lgs. n. 152/2006 (Codice dell’ambiente). Proprio quest’ultimo atto è l’oggetto del contenzioso promosso da associazioni e privati che hanno contestato, sotto diversi profili, la legittimità dell’intervento e, più in generale, l’ampiezza del modulo commissariale utilizzato per la sua approvazione.

Tra le censure dedotte per l’annullamento del P.A.U.R. assumono particolare interesse, alla luce delle considerazioni svolte dal giudice amministrativo, quelle concernenti la pretesa violazione dell’art. 136 del d.lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) e delle norme di attuazione del Piano territoriale paesaggistico regionale (P.T.P.R. Lazio) approvato con deliberazione del Consiglio regionale n. 5 del 21 aprile 2021, assumendo che l’area interessata dall’intervento fosse non solo tutelata come bellezza d’insieme ai sensi dell’art. 136, lett. c), del d.lgs. n. 42 del 2004, ma anche assoggettata, nel predetto piano, a specifiche e puntuali prescrizioni ostative alla realizzazione di nuovi impianti di trattamento dei rifiuti in quanto qualificata come “paesaggio agrario di rilevante valore”.

Come più ampiamente illustrato nel prosieguo, l’art. 13, comma 2, del citato d.l. n. 50 del 2022 consente al Commissario straordinario di provvedere con ordinanza, sentita la Regione Lazio, in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto, tra le altre, delle disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.

Sulla base della citata disposizione, e interpretando «il limite al potere di deroga … dando rilievo preminente al prioritario criterio di interpretazione letterale previsto dall’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile, da completare, in via sussidiaria, con quello teleologico, nonché con quello logico della interpretazione utile», il Consiglio di Stato, confermando la sentenza di primo grado[1], ha respinto le censure concernenti i profili paesaggistici, rilevando (al punto 10 della sentenza) che il vincolo «non deriva direttamente dal Codice dei beni culturali» e che il divieto di realizzazione di nuovi impianti «non è contenuto nella norma primaria ossia nel Codice dei beni culturali, ma è riproposto al punto 4.8.2 … delle norme tecniche del P.T.P.R. Lazio del 2021».

Stante la natura subprimaria della disciplina recata dai piani territoriali e degli atti attuativi del Codice – quali il P.T.P.R. Lazio e la deliberazione regionale istitutiva del vincolo paesaggistico – il Commissario straordinario – ha concluso il g.a. – «aveva i poteri di derogarvi, ai sensi del citato art. 13, comma 2, del d.l. n. 50 del 2022».

2. La gestione dei rifiuti a Roma come terreno di sperimentazione dell’amministrazione “straordinaria” orientata al risultato

La sentenza n. 953 del 2026 offre l’occasione per soffermarsi sul modello commissariale e sulla sua crescente centralità nella gestione di problemi amministrativi per così dire complessi.

In particolare, si cercherà di esaminare la natura del potere attribuito al Commissario straordinario[2] nell’ambito della riallocazione legislativa di competenze normalmente regionali e, su questa base, si approfondirà l’intensità della deroga esercitata dal Sindaco di Roma (sotto il profilo della tutela paesaggistica) e di alcune sue peculiarità rispetto ad altre tipologie di sostituzioni o commissariamenti[3].

Prima di ciò occorre svolgere alcune brevissime considerazioni sul “come” e “perché” la necessità di realizzare grandi eventi – e di affrontare, al tempo stesso, criticità strutturali incidenti su interessi primari (come quelli legati alla gestione dei rifiuti[4]) – abbia offerto l’occasione per predisporre un assetto speciale di governo della materia, confermando la spinta del potere sostitutivo verso un’idea di emergenza[5] “perenne” (o “a tempo indeterminato”) che sembra allontanarlo dal suo carattere originariamente eccezionale[6].

L’art. 13 del d.l. n. 50 del 2022 ha invero attribuito al Sindaco di Roma poteri extra ordinem non solo per la predisposizione e l’adozione del Piano di gestione dei rifiuti romani, ma anche per l’approvazione dei progetti di nuovi impianti, nonché per la realizzazione degli stessi e l’autorizzazione delle eventuali modifiche, prevedendo una disciplina che – oltre a consentire l’adozione di ordinanze in deroga – permette di ridurre il regime della responsabilità amministrativa[7].

Si tratta di un’operazione che nasce per dare una risposta all’afflusso eccezionale delle persone (attese per il Giubileo) e alle relative esigenze igienico‑sanitarie derivanti dal prevedibile incremento dei rifiuti sul territorio romano.

È evidente, infatti, come attorno all’evento giubilare – e, in particolare, attorno alla necessità di garantire adeguate condizioni igienico‑sanitarie – si sia radicato un interesse pubblico talmente forte da giustificare la predetta riallocazione di funzioni dal livello regionale a quello statale, mediante la nomina del Sindaco di Roma quale Commissario straordinario[8].

L’evento, tuttavia, non esaurisce la ratio delle attività commissariali, ma comporta un trasferimento ex lege delle suddette funzioni, che vengono orientate al perseguimento di un risultato complesso[9], tramite l’attivazione di una struttura amministrativa destinata a governare una serie di decisioni (tecniche, localizzative, autorizzatorie e realizzative) che si prolungano oltre il tempo della contingenza iniziale.

Il Commissario ha così assunto una dimensione organizzativa e procedimentale che – diversamente dalla figura sostitutiva classica e da quella emergenziale in senso stretto – sembra collocarsi in una zona intermedia tra necessità, emergenza ed eccezione. Esso, invero, esprime un modulo di esercizio di funzioni miste, non più integralmente inquadrabili nella categoria della straordinarietà[10]. Alla necessità amministrativa e istituzionale, che giustifica un intervento legato all’esigenza di evitare un danno o assicurare un bene pubblico primario, si affianca un contesto di emergenza funzionale (più che di calamità in senso proprio), che, a sua volta, richiede strumenti straordinari di risposta e produce una eccezione organizzativa (delle competenze e dei procedimenti) che resta formalmente interna all’ordinamento, ma tende a dilatarsi nel tempo e negli effetti.

Quanto però il Commissario sarà configurato come titolare di siffatte funzioni amministrative così intense e durature, tanto più diventerà importante verificare se la straordinarietà resti davvero delimitata sul piano funzionale o se tenda a convertirsi in un modello talmente stabile di governo e gestione di problemi complessi e irrisolti da (fargli) assumere le sembianze di una vera e propria amministrazione parallela o “alternativa”[11].

In tale prospettiva, il diritto amministrativo viene infatti attraversato da una forma di “ordinaria straordinarietà”[12] in cui i poteri speciali restano formalmente legati a situazioni anomale, ma sono sempre più spesso impiegati per esigenze dettate dall’efficienza e dal risultato, fosse(ro) una tecnica ricorrente di governo dell’insufficienza dell’ordinario.

Il problema, posto in questi termini, potrà pertanto interessare non solo l’ampiezza dei poteri attribuiti al Sindaco di Roma per la realizzazione delle infrastrutture necessarie al ciclo dei rifiuti – in un contesto peraltro segnato da criticità strutturali e dalla presenza di interessi primari come salute, ambiente e paesaggio –, ma anche profili di più ampio spessore teorico inerenti il rapporto, tra la natura “regolare/ordinaria” e quella “eccezionale/straordinaria” dei poteri che si vogliono esercitare[13] – per ottenere e poi mantenere determinati risultati – in settori estremamente complessi[14].

Ai fini del presente scritto sembra sufficiente evidenziare come la spinta verso il risultato – soprattutto negli ultimi tempi – abbia trovato importanti sfoghi giuridici sia attraverso l’adesione a moduli straordinari di commissariamento[15], sia attraverso aggiunte o modifiche alla stessa struttura del procedimento amministrativo. Basti pensare alle recenti modifiche introdotte, in sede di conversione del d.l. 19 febbraio 2026, n. 19, alla legge 241/1990, ove per l’appunto si è rafforzata – perlomeno sotto alcuni profili – una dialettica procedimentale orientata al risultato e all’accelerazione.

Con questo non si vuole di certo confondere il piano dell’ordinario con quello dello straordinario, né tanto meno trasferire il modello commissariale nella sfera del procedimento amministrativo, trasformandolo in uno di quei tanti tentativi adottati dal legislatore per semplificarne l’iter[16]. Al contrario – e più semplicemente – si vuole dare atto di un consolidamento di alcune tecniche funzionali proprie di un’amministrazione orientata al risultato e di cui il fenomeno del commissariamento romano rappresenta (ormai, probabilmente) una delle sue possibili espressioni.

Di conseguenza, il punto non è (o non sarà) soltanto stabilire se l’eccezione (commissariale) tenda a normalizzarsi[17], ma anche se l’amministrazione ordinaria, in assenza di un analogo assetto (o comunque di un serio ripensamento) organizzativo, sia davvero in grado di raggiungere obiettivi comparabili a quelli eventualmente ottenuti da un Commissario «da risultato» e se tutto ciò sia compatibile con le esigenze di legalità, legittimità e responsabilità che presidiano l’azione amministrativa. Non va infatti dimenticato che il “metodo” usato per il commissario giubilare abbina alle semplificazioni procedurali, e alla proclamazione di un interesse pubblico prevalente, un importante disegno organizzativo che sostiene tutta l’azione amministrativa[18]. Sicché, nella specie, se da un lato rileva la forza (a volte eccessiva) del modulo commissariale[19], dall’altro emerge la debolezza del regime ordinario, che probabilmente non è in grado di organizzare e conseguire analoghi risultati[20].

2.1. La torsione del modulo commissariale verso forme di gestione tendenzialmente stabili e durature

Come accennato, l’intento del legislatore è stato quello di accentrare il governo di funzioni essenziali per porre rimedio alla notoria inefficienza della gestione dei rifiuti nella Capitale. Nel caso romano, tuttavia, l’urgenza non è stata utilizzata per contestare formalmente l’inadempimento delle amministrazioni competenti e attivare la sostituzione secondo i moduli tradizionali. Essa è stata piuttosto assunta come presupposto per intervenire in deroga e supplire alle insufficienze strutturali del circuito amministrativo e garantire continuità alla relativa azione[21]. Il caso non segna, però, la piena trasformazione dell’eccezione in regola, ma mostra chiaramente i segni di una torsione del modulo commissariale verso forme tendenzialmente stabili di governo di problemi complessi, con effetti significativi e durevoli sulle comunità locali interessate.

Si tratta, peraltro, di una evoluzione che si era già avvertita in passato con la diffusione del modulo commissariale in relazione a grandi opere, eventi, calamità, dissesti, bonifiche, ricostruzioni e interventi in ambito sanitario. In tali circostanze il commissario straordinario aveva già cessato di presentarsi esclusivamente come rimedio all’inerzia e aveva assunto la fisionomia di un modulo organizzativo destinato a concentrare decisioni e responsabilità quando l’assetto ordinario delle competenze si fosse rivelato lento, frammentato o conflittuale[22].

Nel caso romano, tuttavia, l’evento, come detto, non ha esaurito la sua ragione d’essere. Esso si innesta su una crisi impiantistica, organizzativa e decisionale di carattere strutturale, rispetto alla quale il governo ordinario multilivello ha già mostrato rilevanti criticità e, con il Commissariamento, è chiamato ad assicurare il conseguimento di un obiettivo amministrativo complesso, che comprende la pianificazione del ciclo dei rifiuti, la localizzazione degli impianti, le valutazioni ambientali, l’approvazione dei progetti, la realizzazione delle opere e, in prospettiva, la stabilizzazione del modello gestionale oltre il tempo dell’evento.

In quest’ottica, il Commissario per il Giubileo non coincide né con il commissario sostitutivo “nella legalità ordinaria”, né con il commissario emergenziale di protezione civile in senso stretto. Nasce sì in relazione a un evento straordinario, ma opera su una crisi amministrativa e impiantistica di carattere strutturale. Esercita poteri straordinari, ma non per fronteggiare una contingenza imprevedibile nel senso proprio del diritto dell’emergenza. Concentra funzioni regionali, ma entro una logica orientata alla costruzione di un assetto durevole. Il caso romano, insomma, si colloca nell’area dei regimi commissariali speciali di settore e delle figure istituite per il perseguimento di obiettivi complessi. Ma il passaggio dalla “supplenza” puntuale alla funzione‑obiettivo gli conferisce una natura composita che solleva ulteriori problemi di legalità e di interpretazione dei limiti nell’esercizio dei poteri di deroga.

3. Il dubbio sulla natura della norma attributiva dei poteri commissariali ex art. 13 del d.l. n. 50/2022

Occorre a questo punto soffermarsi sulla natura della fonte attributiva del potere. Se è vero che l’art. 13 del d.l. n. 50/2022 (per come costruito) sembra avvicinarsi al concetto di “norma‑provvedimento”[23], appare tuttavia riduttivo trattarlo come tale in senso pieno e autosufficiente[24]. La disposizione, infatti, pur incidendo su una vicenda fortemente individuata e attribuendo a un soggetto specifico poteri di decisione su scelte tipicamente amministrative[25], non contiene (essa stessa) la localizzazione dell’impianto, non approva direttamente i singoli progetti, né sostituisce integralmente la successiva attività amministrativa.

In questa prospettiva la disposizione, lungi dall’essere letta come atto sostitutivo del provvedimento amministrativo, costituisce una norma “di organizzazione” e “di competenza”[26], lasciando però aperto qualche dubbio sul “quanto” generale e astratto possa dirsi un riassetto di competenze costruito intorno a un evento e a un territorio specifico[27]. Peraltro, la concentrazione di poteri in capo a un unico decisore, dotato del potere di adottare ordinanze in deroga, sembra accentuare il rischio di una sorta di “amministrativizzazione” della legge e/o, specularmente, di “(de)legislativizzazione” dell’amministrazione[28], specie quando il Giubileo opera più come occasione che come vera ragione emergenziale.

Sotto questo profilo, l’art. 13 si presta quindi più correttamente a essere letto come una norma attributiva di competenze straordinarie, che abilita una decisione amministrativa eccezionale senza tuttavia assorbirla integralmente. In tal modo, si preserva uno spazio, sia pure compresso, per il procedimento, nonché per l’istruttoria, per la motivazione e, dunque, per il controllo giurisdizionale sulle scelte commissariali[29].

Il Giubileo è così diventato non solo l’occasione per imporre un’accelerazione dell’azione amministrativa, ma anche la leva politica‑istituzionale che ha reso possibile affrontare una criticità preesistente e non risolta. Quanto però questa accelerazione e leva politica‑istituzionale abbiano tenuto dal punto di vista “sistematico” va esaminato con maggiore cautela, tenendo presente alcune pronunce del giudice amministrativo.

3.1. Qualche riferimento giurisprudenziale

La giurisprudenza del Consiglio di Stato sembra intendere il commissariamento romano dei rifiuti[30] non già come un trasferimento generale e indistinto delle competenze regionali, bensì come una competenza straordinaria di scopo, che va interpretata nel suo ambito oggettivo e funzionale[31].

Le sentenze prese in considerazione mostrano infatti un’apparente coerenza nel costruire il potere commissariale alla stregua di una competenza speciale, derogatoria e teleologicamente orientata al risultato. Ciò nondimeno, come si vedrà nel paragrafo successivo, tale approccio rende più evidente la tensione che si crea – sul terreno della tutela paesaggistica – tra effettività dell’azione straordinaria e tenuta sostanziale del limite della deroga, nella misura in cui la logica sottesa tende a riflettersi sulla stessa delimitazione del nucleo di tutela sottratto alla deroga.

Dalle più recenti sentenze emerge, in particolare, che fuori dal perimetro degli impianti ritenuti necessari dal Commissario per l’attuazione del Piano di gestione dei rifiuti resta ferma la competenza ordinaria della Regione Lazio; mentre, per quelli che vi rientrano, il potere commissariale si atteggia come un potere di elevata intensità conformativa e derogatoria, idoneo a incidere anche sulla disciplina pianificatoria e sui moduli procedimentali ordinari, nei limiti delle disposizioni ritenute direttamente inderogabili del d.lgs. n. 42 del 2004, nonché della normativa antimafia e dei vincoli euro‑unitari[32].

Ne discende – come si vedrà in maniera più analitica nel prosieguo del presente scritto – un modello nel quale il commissariamento romano non si atteggia né a surrogazione generalizzata della competenza regionale, né a mero strumento acceleratorio privo di reale capacità derogatoria. Bensì (si atteggia) a figura di potere straordinario di missione, funzionalmente circoscritto quanto al proprio ambito oggettivo e, nondimeno, intensamente incisivo entro il perimetro degli impianti attratti nella sfera commissariale. Il risultato sistematico è dunque quello di una competenza eccezionale “debole” all’esterno, perché non sopprime il riparto ordinario delle attribuzioni, ma “forte” all’interno, perché consente una deroga ampia, teleologicamente orientata e sottoposta a un sindacato giurisdizionale sulle basi istruttorie e tecnico‑scientifiche della decisione. Del resto, il sindacato del giudice amministrativo si conferma “pieno” quanto alla verifica della serietà dell’istruttoria, della coerenza tecnico‑scientifica e della razionalità della decisione, ma non si sostituisce a valutazioni tecnico‑discrezionali dell’amministrazione. La giurisprudenza in materia ambientale e VIA ribadisce, infatti, che il giudice può verificare la completezza dell’istruttoria, la razionalità della motivazione, la coerenza tecnico‑scientifica e l’assenza di errori manifesti, ma non può sovrapporre la propria valutazione a quella amministrativa quando questa resti entro il perimetro della discrezionalità tecnica[33].

3.2. Vincolo paesaggistico, pianificazione paesaggistica e limiti interni alla deroga: dalla sentenza Cons. Stato n. 1349/2024 alla sentenza Cons. Stato n. 953/2026

Entro il quadro appena delineato, un terreno particolarmente significativo per misurare l’intensità interna del potere commissariale è rappresentato dal rapporto tra clausola derogatoria e tutela paesaggistica[34]. Se, infatti, l’art. 13 del d.l. n. 50 del 2022 fa salvo il rispetto delle «disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio», in giurisprudenza si è posta la questione di quale contenuto sostanziale della tutela paesaggistica sia sottratto al potere di deroga.

La clausola di salvezza è stata interpretata dalla giurisprudenza amministrativa nel senso di selezionare all’interno della tutela paesaggistica codicistica un nucleo inderogabile di protezione dell’interesse primario[35], distinto da ciò che, invece, può essere derogato in funzione dell’effettività dell’azione commissariale.

La giurisprudenza in argomento offre uno sviluppo di particolare interesse, poiché mostra come la specialità commissariale, pur rimanendo delimitata sul piano esterno, tenda ad assumere al proprio interno una rilevante intensità conformativa con riguardo a uno dei settori più sensibili dell’ordinamento.

In una prima fase – identificabile nella sentenza del Consiglio di Stato n. 1349 del 2024[36] – il limite alla deroga è stato interpretato nel senso che il riferimento alle “disposizioni” del Codice dei beni culturali e del paesaggio vincola l’operato del Commissario alle sole misure di tutela individuate direttamente dalla legge, riconducibili al sistema vincolistico dei “beni paesaggistici” di cui all’art. 134[37] e, nel piano paesaggistico, alle determinazioni di relativa ricognizione e disciplina ai sensi dell’art. 143, comma 1, lett. b), c), d)[38]; resterebbero derogabili, invece, le prescrizioni del piano paesaggistico ulteriori rispetto alla tipizzazione della nozione di bene paesaggistico, in quanto misure integrative regionali. Nelle seconde rientrano le misure relative agli “ulteriori contesti”[39] e, più in generale, le determinazioni di carattere ulteriormente conformativo (di cui all’art. 143, comma 1, lett. e), g), h), i)) non immediatamente sovrapponibili alla dimensione vincolistica tipica del bene paesaggistico[40], in quanto relative al paesaggio non vincolato[41].

Nel dettaglio, nella richiamata sentenza n. 1349 del 2024 si legge che: «[i]l limite al potere di deroga mediante il richiamo del d. lgs. n. 42 del 2004 opera … dal punto di vista letterale, con riferimento alle sole “disposizioni” del Codice dei beni culturali e del paesaggio e quindi solo a quelle aventi portata direttamente vincolistica, con esclusione quindi delle prescrizioni dei piani paesaggistici che non siano direttamente riconducibili al sistema del Codice stesso». A giudizio del Consiglio di Stato, «[c]iò non significa svuotare di significato il limite al potere di deroga in materia di tutela del paesaggio bensì circoscriverne la portata alle sole previsioni di vincolo direttamente riconducibili alla legge e, segnatamente, a quelle in materia di tutela dei beni culturali [rectius, paesaggistici: n.d.r.], come identificati dall’art. 134 del d.lgs. n. 42 del 2004 e censiti dal piano paesaggistico ai sensi dell’art. 143, comma 1, lett. b), c), d), ma con esclusione, ad esempio, delle ulteriori prescrizioni di tutela che i piani paesaggistici possono introdurre ai sensi dell’art. 143, comma 1, lettera e) con riferimento alle misure di salvaguardia dei c.d. “ulteriori contesti” ma anche con riferimento alle successive lettere g), h) ed i) con riguardo rispettivamente: – alla “individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione delle aree significativamente compromesse o degradate e degli altri interventi di valorizzazione compatibili con le esigenze della tutela”; – alla “individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate”; – alla “individuazione dei diversi ambiti e dei relativi obiettivi di qualità, a termini dell’articolo 135, comma 3”. Diversamente il legislatore avrebbe fatto un riferimento diretto alla salvezza anche delle previsioni dei piani paesaggistici tout court».

Nella medesima sentenza, il giudice amministrativo ha giustificato il mancato richiamo alla salvezza delle previsioni dei piani paesaggistici nella loro interezza «anche in chiave di interpretazione teleologica e logica, al fine di non rendere la previsione del potere commissariale di deroga sostanzialmente inutile, data l’ampiezza del sistema dei vincoli paesaggistici [rectius, previsioni conformative del paesaggio non vincolato: n.d.r.] di regola previsti dalla pianificazione paesaggistica regionale, ai sensi dell’art. 143, comma 1, lettere e), g), h), i), in via ulteriore rispetto alla inderogabile tipizzazione legale dell’art. 134».

Dalla sentenza del 2024 sembra pertanto potersi ricavare – seppure implicitamente e indirettamente, riguardando l’autorizzazione impugnata un impianto collocato in un sito non vincolato come bene paesaggistico, ma disciplinato nel P.T.P.R. come componente di paesaggio – che il limite alla derogabilità lascia indenne, all’interno delle previsioni del piano paesaggistico, non solo il nucleo ricognitivo ma anche quello prescrittivo strettamente riferibile ai beni paesaggistici codicisticamente tipizzati. Le lettere b), c) e d) dell’art. 143, comma 1, del Codice non si esauriscono, invero, nella mera ricognizione dei beni già vincolati ai sensi degli artt. 136 e 142 (rispettivamente relativi alle bellezze individue e d’insieme e ai beni vincolati ex lege) o nell’eventuale individuazione di ulteriori immobili o aree da sottoporre a vincolo tramite lo stesso piano, ma impongono anche la loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea e, soprattutto, la determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso dirette ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi e, compatibilmente con essi, la valorizzazione[42].

La derogabilità concernerebbe, pertanto, le sole previsioni di piano relative al paesaggio non vincolato.

L’interpretazione del citato art. 13 fornita dal Consiglio di Stato nella sentenza del 2024 evidenzia che la distinzione tra la nozione ampia di “paesaggio” di cui all’art. 131 del Codice e quella di “beni paesaggistici” propriamente detti – quale componente non esaustiva della prima[43] – incide non solo sulla dogmatica della tutela – per tale intendendo l’oggetto, gli strumenti o le tecniche della tutela e gli effetti –, ma anche sulla conformazione concreta dei poteri derogatori e, dunque, sul bilanciamento sotteso alla clausola di salvezza[44].

Detto bilanciamento può essere descritto utilizzando tre coordinate: le finalità di accelerazione e realizzazione dell’intervento straordinario; la tutela paesaggistica quale interesse sensibile e primario; l’assetto delle competenze e degli strumenti nel quale la pianificazione paesaggistica costituisce la sede ordinaria di emersione e conformazione della cura paesaggistica. La riferita interpretazione dell’art. 13 fornita dal Consiglio di Stato nel 2024 massimizza la funzionalità della deroga, in relazione alla prima coordinata, preservando un nucleo duro di tutela paesaggistica coincidente con la dimensione vincolistica tipizzata, in relazione alla seconda coordinata, ma tende a ridimensionare la portata sistemica della pianificazione, in relazione alla terza coordinata, nella misura in cui degrada le prescrizioni conformative ulteriori rispetto al vincolo codicistico a integrazioni regionali esterne al nucleo inderogabile.

Tale ricostruzione si iscrive, del resto, nella logica, già evidenziata, di un potere commissariale funzionalmente orientato al risultato e, per questo, assistito da una capacità derogatoria ampia ma selettivamente limitata.

La ricostruzione del Consiglio di Stato del 2024 – che sostanzialmente circoscrive la tutela inderogabile al solo ‘paesaggio vincolato’ –, sebbene più equilibrata rispetto ai successivi sviluppi giurisprudenziali – rappresentati dalla sentenza n. 953/2026 del Consiglio di Stato di cui si dirà – si presta comunque ad alcune riflessioni critiche.

Pur preservando un nucleo duro di tutela, essa tende a ridimensionare la portata sistemica della pianificazione paesaggistica, nella misura in cui considera derogabili prescrizioni che, sebbene non coincidenti con la tipizzazione del vincolo, costituiscono pur sempre parte integrante della cura del paesaggio che il Codice affida al piano.

Il piano paesaggistico è un atto previsto e disciplinato dalle “disposizioni del Codice”, che gli attribuiscono, nell’art. 145[45], efficacia conformativa cogente e prevalente rispetto ai piani territoriali, urbanistici e di settore. Il piano è deputato ad assicurare una tutela non limitata al paesaggio vincolato, ma estesa alla dimensione paesaggistica più ampia affidata alla pianificazione in coerenza con la nozione di paesaggio recata dall’art. 131[46] del Codice e sottesa all’art. 9 Cost.[47].

La Corte costituzionale, del resto, ha ripetutamente chiarito che il sistema della pianificazione paesaggistica costituisce attuazione dell’art. 9 Cost. ed è funzionale a una tutela organica e di ampio respiro, che non tollera interventi frammentari e incoerenti[48].

Non è affatto scontato, quindi, che le prescrizioni di cui all’art. 143, comma 1, lett. e), g), h), i) possano essere degradate, in via interpretativa, a mera integrazione regionale “esterna” al Codice solo perché non attengono al perimetro tipizzato dei beni paesaggistici.

Proprio per questo, già la soluzione del 2024 lasciava emergere una tensione tra l’esigenza di non rendere inutiliter data la deroga commissariale e quella di non ridurre eccessivamente la consistenza sostanziale del limite paesaggistico.

Il passaggio alle più recenti pronunce del 2026 mostra, tuttavia, un ulteriore slittamento interpretativo. Nelle sentenze nn. 875 e 953 del 2026[49], il Consiglio di Stato ha infatti ulteriormente circoscritto i limiti al potere derogatorio del Commissario straordinario per il Giubileo, giungendo a una lettura particolarmente restrittiva della clausola di salvezza contenuta nell’art. 13[50], non soltanto perché riferita alle sole disposizioni di rango primario del Codice, ma anche perché estesa a ritenere derogabili le prescrizioni d’uso risultanti dalla “vestizione” del vincolo operata dal piano paesaggistico.

Ai fini della derogabilità si separa, quindi, il vincolo come categoria legale dal contenuto prescrittivo che il piano è chiamato a determinare. Il nucleo inderogabile non coincide più con il bene paesaggistico disciplinato dal piano, ma tende a ridursi al solo vincolo astrattamente considerato: mentre nella sentenza del 2024 la derogabilità sembra restare esterna al bene paesaggistico come conformato dalla pianificazione e riguardare le sole prescrizioni pianificatorie ulteriori rispetto al nucleo codicistico dei beni paesaggistici, nelle sentenze del 2026 essa penetra nella disciplina conformativa e prescrittiva del vincolo, rendendo problematica la riconducibilità di tale assetto a una tutela costituzionalmente adeguata del nucleo inderogabile di protezione dell’interesse primario imposto dall’art. 9 Cost.

Nel dettaglio, il Consiglio di Stato ha rilevato che il limite alla deroga opera esclusivamente con riferimento alle “disposizioni” del Codice aventi portata direttamente vincolistica di rango primario, restando invece derogabili tanto le prescrizioni del piano paesaggistico quanto le relative norme di attuazione, ancorché riferite a beni paesaggistici già vincolati.

Il giudice amministrativo muove dalla circostanza che, nel caso di specie, il divieto di realizzazione di nuovi impianti di trattamento rifiuti è desumibile non già direttamente dal Codice, ma dalla deliberazione regionale istitutiva del vincolo e dalle norme tecniche del P.T.P.R. approvato nel 2021 e, su tale premessa, conclude che il Commissario può legittimamente derogarvi. In questo senso, la sentenza esplicita con particolare nettezza la tesi secondo cui i poteri commissariali incontrano il limite delle sole disposizioni direttamente inderogabili del d.lgs. n. 42 del 2004, ma non anche di vincoli e prescrizioni pianificatorie subprimarie, pur se riferiti a un bene paesaggistico già dichiarato di notevole interesse pubblico.

La sentenza n. 953/2026, pur richiamando il precedente del 2024, ne forza pertanto l’interpretazione, giungendo ad affermare che «il Commissario Straordinario è dotato di un potere di deroga di ogni disposizione di legge (con le esclusioni viste) e certamente anche dei piani territoriali e degli atti attuativi del Codice dei beni culturali, tra cui il PTPR Lazio del 2021 e la citata delibera regionale (n. 649/2014[51]) che, nel caso di specie […] ha imposto il vincolo in questione».

La particolarità della vicenda decisa con la sentenza n. 953/2026 risiede nel fatto che il sito di Casal Selce non è semplicemente disciplinato dal piano come componente di paesaggio, ma è oggetto di una dichiarazione di notevole interesse pubblico; il divieto di localizzazione dell’impianto, inoltre, è ricavato dalle prescrizioni d’uso del P.T.P.R. relative a un’area classificata come “paesaggio agrario di rilevante valore”. Proprio tale intreccio tra vincolo provvedimentale e disciplina pianificatoria rende la soluzione adottata nel 2026 più radicale di quella del 2024, poiché la derogabilità non investe più solo prescrizioni ulteriori o integrative, ma la disciplina stessa attraverso la quale il vincolo paesaggistico acquista concreta operatività sul territorio.

Come già evidenziato, la “vestizione” del vincolo nel piano paesaggistico non integra una mera facoltà del pianificatore; per i beni di cui alle lettere b), c), d) dell’art. 143 (rispettivamente beni paesaggistici dichiarati, beni vincolati ex lege e beni vincolati direttamente dal piano) il piano non si limita a censire il vincolo preesistente o ad applicare nuovi vincoli, ma, come anticipato, ne determina la disciplina e le prescrizioni d’uso, rendendoli operativi e governabili nella loro dimensione conformativa.

Ne segue che l’opzione interpretativa secondo cui il limite alla deroga protegge solo le norme primarie del Codice, ma non anche le prescrizioni d’uso pianificatorie, e secondo cui il piano, con le relative norme di attuazione, va qualificato tout court come mero atto attuativo regionale derogabile, finisce per degradare a “integrazione esterna” un contenuto conformativo che il Codice configura come essenziale alla disciplina dei beni paesaggistici[52].

Il risultato dell’interpretazione giurisprudenziale è l’assottigliamento del nucleo inderogabile di tutela, sino a una soglia prevalentemente formale‑procedurale: restano il vincolo paesaggistico come categoria e la relativa tipizzazione, ma diviene incerto il contenuto precettivo che ne costituisce la proiezione territoriale.

Sebbene permanga la necessità dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del Codice, la discrezionalità tecnica che essa esprime viene privata del quadro prescrittivo di piano che, secondo il Codice, dovrebbe orientarla, con l’ulteriore conseguenza di rendere anche più problematica in sede di conferenza di servizi la ponderazione dei diversi interessi pubblici coinvolti e l’operatività della regola decisionale imperniata sulle posizioni prevalenti.

Un ulteriore profilo critico attiene al metodo interpretativo seguito. Nella sentenza n. 953/2026 il Consiglio di Stato, nel vagliare la violazione dell’art. 13 del d.l. n. 50/2022, muove dal criterio letterale ma lo completa con l’argomento teleologico e logico dell’“interpretazione utile”: la clausola di salvezza non deve essere interpretata in modo da rendere sostanzialmente inutile la deroga commissariale, considerata l’ampiezza delle tutele pianificatorie.

In questo passaggio emerge il costo teorico dell’operazione interpretativa: nel bilanciamento tra effettività dell’azione commissariale e tutela paesaggistica, il rischio è che la logica dell’eccezione, propria dei poteri extra ordinem, finisca per operare non più entro il limite ma sulla definizione del limite stesso, ridisegnando la regola (la tutela paesaggistica) e spostando l’asse del sistema verso la massimizzazione dell’effettività commissariale. In altri termini, l’“utilità” della deroga, da criterio strumentale, tende a diventare criterio di determinazione dell’ampiezza della tutela sottratta alla deroga.

È in questo senso che la vicenda paesaggistica consente di dare contenuto concreto alla formula, già emersa nei precedenti paragrafi, di una specialità funzionale “debole all’esterno, forte all’interno”. La debolezza esterna permane, giacché il commissariamento non si traduce in una generale sostituzione dell’assetto ordinario delle competenze; ma la sua forza interna emerge con particolare evidenza nel momento in cui la logica derogatoria tende a incidere non solo sulle forme e sui tempi dell’azione amministrativa, ma anche sul contenuto sostanziale del limite posto a presidio di un interesse primario.

In questa prospettiva, la tutela del paesaggio rappresenta il luogo nel quale la costruzione giurisprudenziale del potere commissariale mostra, insieme, la propria coerenza sistematica e il proprio punto più problematico, poiché l’effettività dell’azione amministrativa straordinaria tende a riflettersi sulla stessa delimitazione del nucleo inderogabile della tutela.

4. I rischi di una progressiva “normalizzazione” del modulo commissariale post evento: brevi cenni sulle possibili ricadute

L’esperienza del Commissario per il Giubileo mostra con particolare chiarezza la duplice anima del fenomeno commissariale contemporaneo. Da un lato, rivela la persistente utilità del commissariamento quale strumento di accelerazione amministrativa, capace di concentrare decisioni, responsabilità e capacità di impulso in un contesto istituzionale altrimenti segnato da una frammentazione procedimentale e da una certa lentezza, foriera di possibili conflitti. Dall’altro, mette in evidenza il rischio che tale tecnica, se reiterata o progressivamente estesa oltre la contingenza (che ne giustifica l’attivazione), finisca per incidere stabilmente sulla fisiologia del riparto delle competenze e sul tessuto delle garanzie procedimentali, sino a favorire una forma di normalizzazione dell’eccezione[53] (o di amministrazione “alternativa”[54] o ancora “ordinariamente straordinaria”[55]) che rischia di impattare negativamente sulla tutela degli interessi sensibili inderogabili.

Gli sviluppi successivi al 2025 rafforzano invero l’idea che il commissario giubilare venga ormai letto come commissario “da evento orientato al risultato”[56]: una figura il cui presupposto genetico resta l’evento straordinario, mentre la funzione concreta tende a stabilizzarsi nella costruzione di un assetto amministrativo e impiantistico destinato a protrarsi[57]. Esauritosi il tempo dell’evento, il dispositivo straordinario continua a operare, poiché l’obiettivo perseguito non è più soltanto la gestione dell’urgenza, ma la trasformazione strutturale del governo dei rifiuti nella Capitale. Ed è precisamente in questo scarto tra temporaneità genetica del potere e stabilizzazione dei suoi effetti, nonché tra accelerazione funzionale e ridefinizione sostanziale dei limiti alla deroga, che si coglie il punto di massima tensione del commissariamento contemporaneo rispetto alla tenuta delle garanzie proprie dello Stato di diritto.

Infatti – ed è qui che si collocano i nodi più delicati – se l’ordinamento può tollerare, in presenza di esigenze straordinarie, una concentrazione di poteri e una compressione dei moduli (organizzativi) dell’azione amministrativa, tale eccezione non dovrebbe convertirsi in criterio ordinario di governo dei problemi complessi, perché ciò comporterebbe conseguenze rischiose su almeno tre livelli: (i) quello organizzativo/istituzionale dei poteri esercitati, (ii) quello dei loro controlli e della corretta imputabilità/responsabilità[58], e, infine, (iii) quello dell’interpretazione dei limiti sostanziali posti a presidio degli interessi sensibili coinvolti.

Sul primo livello, il c.d. “metodo Giubileo”, letto quale tecnica di institutional design, rivela una certa ambivalenza: da un lato dimostra che l’amministrazione, se dotata di una chiara “funzione‑obiettivo” e di adeguate risorse, può superare blocchi sistemici che l’ordinario fatica a sciogliere[59]. Dall’altro, mette a nudo l’insufficienza dell’ordinario e il rischio che l’effettività venga cercata non già in un rafforzamento strutturale delle amministrazioni comuni, ovvero sul terreno della progettazione dell’organizzazione istituzionale e della disponibilità delle risorse, ma nella progressiva stabilizzazione di apparati e poteri speciali[60].

Sul secondo livello, l’attenuazione delle ordinarie forme di responsabilità espresse nel citato art. 13, comma 4, del d.l. n. 50 del 2022[61] non può essere letta come una zona franca di deresponsabilizzazione, ma impone, semmai, un rafforzamento dei presidi di istruttoria, motivazione, tracciabilità delle decisioni e chiarezza dell’imputazione soggettiva degli atti, perché questi – come noto – sono i luoghi nei quali si mantiene il contatto tra regola ed eccezione[62]. Quanto più il modulo commissariale si struttura come amministrazione orientata al risultato, tanto più esso deve rimanere esposto a forme adeguate di accountability. Diversamente, il rischio sarebbe quello di una progressiva opacizzazione del rapporto tra potere, decisione e controllo, proprio nel momento in cui il sistema consente la massima intensità dell’intervento derogatorio.

Sul terzo livello, il caso romano mostra, infine, come la logica derogatoria, una volta assunta come funzionale al risultato, tenda a riflettersi anche sull’interpretazione dei limiti che dovrebbero contenerla e dunque sulla stessa delimitazione del nucleo di tutela effettivamente sottratto alla deroga. Quanto esaminato nel paragrafo 3.2 consente proprio di rilevare che la normalizzazione del modulo commissariale si manifesta anche nella tendenza della logica dell’eccezione a incidere sul contenuto stesso della tutela ordinaria (ovvero sulla determinazione del limite che dovrebbe contenerla), sino a investire, nel caso della sentenza n. 953/2026, la disciplina conformativa che dà concreta operatività al vincolo paesaggistico[63]. Per questa ragione, il commissariamento romano è paradigmatico non solo perché mostra la forza del modulo straordinario, ma perché rende visibile una trasformazione più profonda del diritto amministrativo contemporaneo. L’ordinario tende infatti a incorporare alcune tecniche dell’eccezione, mentre l’eccezione tende a stabilizzarsi come risposta alle insufficienze dell’ordinario, con il rischio però che ordinario e straordinario finiscano per ridefinirsi reciprocamente.