Il faro dei Costituenti e il cammino dei “nuovi” magistrati tributari

Aldo Bozzi, Piero Calamandrei, Giovanni Leone, Ferdinando Targetti, Ezio Vanoni.

Sono alcuni dei nostri Padri e Madri della Patria che lavorarono alla stesura della Costituzione repubblicana. Il 17 e il 18 dicembre 1946 discussero a lungo anche della Giurisdizione tributaria.

Vale la pena di fermarsi un attimo, sospendere le nostre attività quotidiane e dedicare un po’ del nostro tempo alla rilettura dei lavori della Costituente. Non solo per rendere un omaggio deferente a chi ha dedicato così tanto impegno per lasciarci in eredità il testo più prezioso dell’ordinamento giuridico ma anche per poter acquisire la consapevolezza della profondità delle radici costituzionali della “nostra” Giurisdizione, che in questi giorni giunge ad una svolta storica, con la presa di servizio dei primi Magistrati tributari vincitori di concorso.

Occorre una breve premessa per contestualizzare meglio quell’importante dibattito.

Esattamente ottanta anni or sono, con il voto del 2 giugno 1946, gli italiani e, per la prima volta, le italiane, furono chiamati a scegliere tra Monarchia e Repubblica e ad eleggere l’Assemblea Costituente.

L’Assemblea si insediò il 25 giugno e quello stesso giorno nominò Presidente Giuseppe Saragat.

Il 15 luglio 1946 fu istituita una Commissione incaricata di elaborare e proporre il “Progetto di Costituzione” da discutere, poi, in Aula. Sarà chiamato a presiederla Meuccio Ruini, ex Presidente del Consiglio di Stato. Formalmente fu denominata Commissione per la Costituzione ma sarà ricordata come Commissione dei 75, in ragione del numero dei suoi componenti. È organizzata in tre Sottocommissioni. La prima, presieduta da Umberto Tupini, è destinata ad occuparsi dei diritti e doveri dei cittadini; la seconda, da Umberto Terracini (che dopo le dimissioni di Saragat diventerà Presidente della Costituente), dell’organizzazione costituzionale dello Stato; la terza, guidata da Gustavo Ghidini, dei rapporti economici e sociali. Sarà anche istituito un comitato ristretto (il Comitato dei 18) per coordinare il lavoro delle tre sottocommissioni. In seno alla seconda sottocommissione, la seconda sezione affronta i temi del potere giudiziario e della Corte Costituzionale.

La Commissione concluderà i suoi lavori il 1° febbraio 1947 e trasmetterà il Progetto per la discussione in Assemblea, che inizierà il 4 marzo.

E torniamo, dunque, al dibattito del 17 e 18 dicembre 1946.

Come noto, Piero Calamandrei sostenne fermamente il principio dell’unicità della giurisdizione e la necessità che essa fosse affidata ai soli giudici ordinari. Solo per questa via, riteneva, si sarebbero garantite la necessaria indipendenza e l’autonomia dei giudici, nel presupposto che «il principio della indipendenza della Magistratura viene affermato non per favorire i magistrati, bensì per garantire ai cittadini la tutela dei loro diritti»[1]. «Dall’affermazione di questo principio», secondo Calamandrei, «discende il divieto di istituzione di nuovi organi giurisdizionali, diversi da quelli ordinari”. Il corollario era, nella prospettiva del grande giurista, anche la soppressione di quelli esistenti, tra cui quelli che amministravano il “contenzioso tributario», con la necessità del contestuale affidamento della materia a sezioni specializzate della Giustizia ordinaria, «colla partecipazione di magistrati forniti di una preparazione approfondita nelle materie stesse, ovvero colla partecipazione di cittadini esperti temporaneamente investiti di funzioni giudiziarie».

Una prospettiva alla quale si oppose, tra gli altri, Ferdinando Targetti, per il quale l’esistenza di giudici speciali non inficiava l’indipendenza della magistratura ed erano, anzi, opportuni in determinate materie tecniche. Anche Aldo Bozzi manifestò un’opinione diversa da quella di Calamandrei, ritenendo che le giurisdizioni speciali non intaccassero l’indipendenza della magistratura. E così dichiarò che non reputava opportuno «imbrigliare l’avvenire, inserendo nella Costituzione un divieto assoluto delle giurisdizioni speciali, che alle volte possono anche rivelarsi utili per attuare procedure più svelte e più snelle in particolari settori»[2].

Prese posizione anche Giovanni Leone che, come sappiamo, molti anni dopo sarebbe stato eletto Presidente della Repubblica. In dissenso da Bozzi e condividendo la posizione di principio di Calamandrei, non aveva dubbi circa l’unicità della giurisdizione che costituiva, per usare le sue stesse parole, un tema di carattere «tecnico, politico e di prestigio del potere giudiziario»[3] e perché durante il regime fascista si erano moltiplicate le giurisdizioni speciali, con le conseguenze note a tutti. Il futuro Capo dello Stato manifestò tuttavia un’opinione difforme da quella di Calamandrei proprio con riferimento alla giurisdizione tributaria, osservando che non si poteva sottacere il fatto che quest’ultima richiedeva capacità e conoscenze, da parte del Giudice, che la rendevano inidonea ad essere assorbita dall’ordinamento giudiziario ordinario. Per tale ragione suggerì di lasciare aperto nella Costituzione “il varco” alla formazione di una giurisdizione tributaria specializzata[4].

Ezio Vanoni, non faceva parte della Sezione ma chiese di partecipare ai relativi lavori. Già al tempo, Vanoni aveva maturato una grande consapevolezza di quali fossero gli obiettivi da perseguire per il miglior funzionamento del sistema fiscale, in ragione dei suoi studi in materia e anche per aver già elaborato progetti di riforma. Da lì a pochi mesi sarebbe stato nominato Ministro delle Finanze e avrebbe avviato un articolato programma destinato ad innovare radicalmente l’impianto tributario. Le ragioni per le quali chiese di partecipare ai lavori della seconda sezione della seconda Sottocommissione risiedevano nella necessità di porre in luce le esigenze attinenti alla difesa dei cittadini nei confronti dell’Amministrazione finanziaria che, a suo avviso, non erano adeguatamente tutelate[5]. Sviluppando una serie di argomenti che oggi appaiono di sorprendente attualità, concluse per l’opportunità di una giurisdizione speciale tributaria.

Secondo Vanoni «in materia tributaria è necessario tener presente, innanzi tutto, che il procedimento deve essere rapido, in quanto la rapidità dell’accertamento è una delle condizioni indispensabili per il funzionamento dell’ordinamento tributario e, in secondo luogo, l’esigenza che il giudice sia da un lato fornito di sufficiente competenza giuridica per valutare l’aspetto di diritto della controversia e abbia dall’altro adeguate cognizioni tecniche attinenti alla particolarità del procedimento, che non è un puro giudizio di diritto ma spesso un giudizio di equità, soprattutto quando si tratta di stimare un fatto nella sua giusta portata. (…) Con l’organizzarsi di un sistema giuridico tributario – precisò ancora Vanoni- l’interpretazione del diritto e l’applicazione delle norme giuridiche diventa sempre più importante. D’altra parte, non può negarsi l’esigenza che siano presenti anche persone che abbiano particolare competenza, in materia tributaria, per l’obiettiva valutazione dei fatti, che avendo un contenuto di valore monetario richiede attitudini e cognizioni del tutto particolari. Per concludere, è legittima in materia di contenzioso tributario la richiesta di una giurisdizione speciale, una Corte tributaria, in quanto nel campo tributario è realmente necessario un tribunale che abbia una giurisdizione separata».

Sappiamo quali determinazioni furono assunte dalla Costituente su tutte le questioni discusse in quelle giornate così importanti: l’art. 102 della Costituzione ha infine fissato il divieto di istituire giudici speciali.

Negli anni successivi, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha tenuto in vita le Commissioni Tributarie, che hanno superato il vincolo dell’art. 102, Cost.. Inizialmente, infatti, le qualificò come organi amministrativi[6] mentre, in parallelo, la Cassazione ne sosteneva la natura giurisdizionale[7]. Con la grande riforma tributaria degli anni Settanta si è registrato un significativo mutamento di prospettiva. La Corte costituzionale, infatti, è tornata ad affermare la natura giurisdizionale delle Commissioni tributarie[8], valorizzando il dato storico della loro preesistenza rispetto alla Costituzione repubblicana. Tale impostazione è stata successivamente confermata[9] e poi la riforma introdotta dal decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545, ha qualificato espressamente le Commissioni tributarie quali organi speciali di giurisdizione tributaria.

Il percorso di progressiva giurisdizionalizzazione delle Commissioni tributarie si è sviluppato, dunque, attraverso una graduale opera di adattamento costituzionale, nella quale la giurisprudenza della Corte ha svolto una funzione centrale, consolidando progressivamente la conformità a Costituzione della giurisdizione tributaria.

Tale evoluzione ha trovato il proprio approdo più significativo, da ultimo, nella legge n. 130 del 2022, che, oltre ad istituire la figura del Magistrato tributario di ruolo, ha compiuto anche l’ulteriore passo in avanti della nuova denominazione di Corti di giustizia tributaria. Non si tratta di una questione puramente nominalistica. Per lungo tempo l’antica locuzione, “Commissione”, ha evocato, anche sul piano lessicale, l’idea di un organo amministrativo o al più para‑giurisdizionale, contribuendo ad alimentare una percezione di una evoluzione negli anni, ma che tuttavia non si riusciva a portare a compimento. La scelta del Legislatore costituisce invece una conferma della natura pienamente giurisdizionale e al contempo l’espressione di una più profonda trasformazione ordinamentale.

Un lungo iter, insomma, che è debitore di quel dibattito che si è svolto alla Costituente, che testimonia la centralità della Giurisdizione tributaria e delle Corti di Giustizia tributaria anche nel pensiero dei Costituenti.

Ecco, mi piace pensare, nella solennità di un momento così importante come questa storica presa di servizio, che i Magistrati tributari, nell’avviarsi ad amministrare la Giustizia tributaria, si accingono a riempire di contenuti, a dare declinazione concreta a quel dibattito altissimo.