La Valutazione Ambientale Strategica: ratio, caratteristiche e peculiarità (nota a Consiglio di Stato, Sez. II, 01 settembre 2021, n. 6152)

La Valutazione Ambientale Strategica: ratio, caratteristiche e peculiarità (nota a Consiglio di Stato, Sez. II, 01 settembre 2021, n. 6152)

di Gianluigi Delle Cave

Sommario: 1. La vicenda – 2. Brevi cenni normativi sulla Valutazione Ambientale Strategica – 2.1. (segue) la normativa regionale lombarda in materia di VAS – 3. Analisi critica della sentenza n. 6152/2021: i rapporti tra amministrazioni nel procedimento di VAS – 3.1. (segue) la VAS e la pianificazione urbanistica – 3.2. (segue) sulla c.d. “opzione zero” – 4. Conclusioni.     

1. La vicenda

Con un’articolata e densa pronuncia[1], il Consiglio di Stato ha evidenziato e ulteriormente chiarito alcuni aspetti relativi all’oggetto, al procedimento e allo scopo di un fondamentale istituto della disciplina ambientale, vale a dire la Valutazione Ambientale Strategica (per brevità “VAS”).  

Anticipando quanto meglio si dirà nel seguito, scopo della VAS consiste nella verifica degli impatti derivanti sull’ambiente naturale da strumenti urbanistici generali: in particolare, l’aggettivo “strategica” evidenzia proprio l’aspetto caratterizzante dell’istituto, costituito dalla significativa anticipazione della valutazione delle possibili conseguenze ambientali negative dell’azione amministrativa conseguenti alla progettazione e adozione di piani e dei programmi. Tale valutazione, come noto, ha la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione di piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile. Proprio in virtù di dette finalità, la VAS – rectius la funzione della Valutazione de qua – costituisce un atto di valutazione interno al procedimento di pianificazione, cioè una valutazione degli effetti ambientali conseguenti all’esecuzione delle previsioni ivi contenute.

Ebbene, il Collegio, nella sentenza in commento, ha affrontato e sgranato diversi punti nodali in materia di VAS, ciò attraverso una ricostruzione certosina della complessa normativa di riferimento, al fine di (i) fornire una corretta interpretazione della stessa anche alla luce della disciplina comunitaria nonché (ii) meglio delinearne i rapporti con gli strumenti di programmazione e di pianificazione urbanistica nel complesso.  

2. Brevi cenni normativi sulla Valutazione Ambientale Strategica

La VAS trova il suo fondamento nella Direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001, con il dichiarato obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente innestandone la tutela anche nel procedimento di adozione e di approvazione di piani e programmi astrattamente idonei ad impattare significativamente sullo stesso[2]. 

La finalità di salvaguardia e miglioramento della qualità dell’ambiente, nonché di protezione della salute umana e di utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, ne impone una lettura ispirata al rispetto del principio di precauzione, in una prospettiva di sviluppo durevole e sostenibile dell’uso del suolo. La VAS, dunque, – così come le altre procedure di valutazione in materia ambientale – è finalizzata alla piena realizzazione del principio dello sviluppo sostenibile delle attività economiche e costituisce espressione della politica ambientale dell’Unione Europea, cioè di quell'insieme di provvedimenti e di misure miranti alla tutela dell’ambiente e delle risorse naturali, necessarie a salvaguardare la crescente scarsità delle risorse e la qualità della vita[3]. A tal proposito, la VAS si accosta, senza identificarsi con gli stessi, ad altri strumenti di valutazione, come la Valutazione di Impatto Ambientale (per brevità, “VIA”) su singoli progetti e quella di incidenza (“VI”), riferita ai siti di Natura 2000, in modo da costituire un unico sistema che vuole l’intero ciclo della decisione teleologicamente orientato a ridette esigenze di tutela[4]. La stretta compenetrazione tra i richiamati istituti trova riscontro anche nelle considerazioni della dottrina più accorta, che ha da tempo segnalato l’esigenza di sviluppare una reale sinergia tra VIA e VAS, rafforzando qualitativamente, mediante obiettivi di sostenibilità sorretti da specifici target, la seconda, così da accelerare la prima con riferimento ad opere incardinate in piani e programmi già attentamente valutati nella loro portata generale. 

Per contro, il legislatore, nella continua ricerca di un giusto punto di equilibrio tra adeguato livello di tutela ambientale e accelerazione delle procedure delle opere di rilevante interesse pubblico, da ultimo riferite a quelle previste nel Piano nazionale integrato energia e clima (“PNIEC”) ovvero nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (“PNRR”), ha inteso incidere pressoché essenzialmente sulla VIA, ricalibrandone le fasi, ovvero comprimendone i tempi di perfezionamento[5].

Al di là di tali ultime considerazioni (di cui meglio si dirà nel seguito), da un punto di vista squisitamente normativo, la suddetta Direttiva 2001/42/CE è stata recepita nell’ordinamento nazionale inserendo la disciplina della VAS nel d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 c.d. “Codice dell’Ambiente” (di seguito anche “Codice”)[6].  Più nel dettaglio, per quanto qui di interesse:

(I) l’art. 4 del Codice chiarisce le finalità della Valutazione in esame: nello specifico, si stabilisce che la valutazione ambientale di piani, programmi e progetti ha la finalità di assicurare che l’attività antropica sia compatibile con le condizioni per uno sviluppo sostenibile, e quindi nel rispetto della capacità rigenerativa degli ecosistemi e delle risorse, della salvaguardia della biodiversità e di un’equa distribuzione dei vantaggi connessi all’attività economica[7];

(II) l’art. 6 del Codice specifica l’oggetto della disciplina: la VAS riguarda i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale[8]. Giova evidenziare che “piani” e “programmi” nel settore ambientale, al pari degli altri ambiti, hanno in comune l’essenza della funzione programmatica dell’azione della P.A., diretta ad organizzare una serie di condotte e decisioni future degli stessi organi pubblici, in senso teleologicamente coordinato e convergente[9]. Ebbene, la VAS viene effettuata per tutti i piani e i programmi[10]: a) che sono elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell’aria ambiente, per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale[11] o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti elencati negli allegati II, II-bis, III e IV del Codice[12]; b) per i quali, in considerazione dei possibili impatti sulle finalità di conservazione dei siti designati come zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici e quelli classificati come siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatica, si ritiene necessaria una valutazione d’incidenza ex art. 5 del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357. Per i suddetti piani e programmi che determinano l’uso di piccole aree a livello locale[13] e per le modifiche minori dei medesimi piani e programmi, la valutazione ambientale è necessaria qualora l’autorità competente valuti che producano impatti significativi sull'ambiente, secondo le disposizioni di cui all’articolo 12[14] del Codice e tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell'area oggetto di intervento (si parla, in tal caso, di “VAS eventuale”)[15]. Viene chiarito, inoltre, al comma 12, che le modifiche dei piani e dei programmi elaborati per la pianificazione territoriale, urbanistica o della destinazione dei suoli conseguenti all’approvazione dei piani di difesa fitosanitaria, nonché a provvedimenti di autorizzazione di opere singole che hanno per legge l’effetto di variante ai suddetti piani e programmi, ferma restando l’applicazione della disciplina in materia di VIA, la VAS non è necessaria per la localizzazione delle singole opere[16];

(III) il successivo art. 7 ha innanzi tutto distinto la procedura di VAS a livello statale da quelle riferibili ad ambiti regionali o locali, preoccupandosi poi esclusivamente della prima, anche in relazione all’indicazione dei soggetti competenti per le varie fasi della stessa. Per i casi di rilievo locale, invece, ha fatto rinvio alle disposizioni di legge regionale o delle Province autonome, evidenziando il limite di introdurre un’arbitraria discriminazione e ingiustificati aggravi procedimentali[17]. Ciò, inoltre, ha concretamente determinato lo sviluppo di un quadro ampio e articolato di legislazione regionale, primaria e secondaria, caratterizzato da una pluralità di approcci, soprattutto per quanto riguarda le modalità procedimentali, che è difficile ricondurre a sintesi. Su quest’ultimo punto, poi, come evidenziato nel Rapporto del 2017 redatto dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare sullo stato di attuazione dei procedimenti di VAS, le Regioni si sono per lo più orientate nel senso di delegare le funzioni di “autorità competente” a Province, Città metropolitane e Comuni, in quanto preposti alle scelte urbanistiche nell’ambito del proprio territorio di riferimento. Proprio le scelte di governo del territorio[18], infatti, sono tipicamente atti soggetti a VAS[19];

(IV) l’art. 11 del Codice, poi, si occupa delle modalità di svolgimento della VAS, specificando che la fase di valutazione è effettuata anteriormente all’approvazione del piano o del programma, ovvero all’avvio della relativa procedura legislativa, e comunque durante la fase di predisposizione dello stesso;

(V) l’art. 12 disciplina la c.d. “verifica di assoggettabilità” a VAS ovvero la VAS relativa a modifiche a piani e programmi già sottoposti positivamente alla verifica di assoggettabilità (limitata ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati);

(VI) infine, ai sensi dell’art. 15, comma 2, del Codice, l’autorità procedente, in collaborazione con l’autorità competente, provvede, prima della presentazione del piano o del programma, per l’approvazione e tenendo conto delle risultanze del parere motivato e dei risultati delle consultazioni transfrontaliere, alle opportune revisioni del piano o programma. 

Alla luce delle coordinate normative e regolatorie appena ripercorse, la VAS si può sinteticamente definire, dunque, come un processo formale, sistematico e comprensivo di valutazione degli impatti ambientali di una politica, di un piano o programma, e delle sue alternative, i cui risultati devono essere resi pubblici e integrati nel processo decisionale. Come altresì rilevato in dottrina, in tale quadro concettuale, la VAS si pone non solo, e non tanto, come una semplicistica e settoriale analisi descrittiva di impatti sulle risorse ambientali del sistema di azioni, e di trasformazioni, che costituiscono l’attuazione di un piano, quanto, piuttosto, come un processo che accompagna, fin quasi all’identificazione, il processo decisionale ed attuativo del piano, quindi la sua dimensione strategica. La VAS, in sostanza, non è, quindi, ontologicamente legata ad un assessment dell’esito del processo decisionale in relazione al suo impatto sull’ambiente, quanto, piuttosto, “al processo di definizione della decisione, in cui gli obiettivi di sostenibilità devono integrarsi, fin dalle prime fasi del processo stesso, con quelli di sviluppo economico e sociale”[20].

 2.1. (segue) la normativa regionale lombarda in materia di VAS

 La Regione Lombardia ha introdotto la Valutazione ambientale strategica dei piani fin dalla legge 11 marzo 2005, n. 12 (c.d. “Legge per il governo del territorio”), pur demandandone la disciplina di dettaglio a successivi atti attuativi[21]. Tali atti si identificano nella delibera del Consiglio regionale del 13 marzo 2007, n.VIII/351, di approvazione degli indirizzi generali per la Valutazione Ambientale di piani e programmi (VAS)[22] e in quella della Giunta regionale del 27 dicembre 2007, n. 6420, avente ad oggetto la determinazione della procedura di Valutazione ambientale di piani e programmi, che ha dettato disposizioni volte alla definitiva entrata in vigore della VAS nel contesto regionale. 

La legge regionale n. 12/2005 non opera alcun distinguo né contempla adempimenti preliminari ai fini della sottoposizione a VAS degli atti cui fa riferimento[23]. Inoltre, in base a tale legge – che per la Regione Lombardia ha ridefinito l’intera materia urbanistica[24] – tutti i Comuni del territorio erano tenuti ad approvare il nuovo strumento di pianificazione territoriale generale (denominato, appunto, “PGT”) entro il 31 marzo 2009, data poi prorogata al 31marzo 2012. L’art. 4, comma 2, della legge de qua, individua, poi, espressamente gli atti da sottoporre a VAS, ovvero il piano territoriale regionale, i piani territoriali regionali d’area, i piani territoriali di coordinamento, nonché il Documento di Piano di cui al successivo art. 8 e, a certe condizioni, il Piano dei servizi[25]. 

Secondo la legislazione regionale lombarda, l’obbiettivo ultimo, dunque, è assicurare la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente e successivi atti attuativi, e ciò (anche) tramite la valutazione ambientale degli effetti derivanti dall’attuazione dei già menzionati piani e programmi[26]. Essa, inoltre, dispone che la valutazione ambientale è effettuata durante la fase preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla sua adozione o all’avvio della relativa procedura di approvazione, fermo restando che nella VAS del documento di piano – dispone la legge de qua – è definito l’assoggettamento o meno ad ulteriori valutazioni in sede di piano attuativo[27]. La legislazione regionale, dunque, ammette, con un certo favore ed in varie forme, la VAS anche rispetto ad una fase propriamente attuativa dei piani urbanistici, in particolar modo qualora si registrino delle varianti agli strumenti urbanistici generali[28].  

3. Analisi critica della sentenza n. 6152/2021: i rapporti tra amministrazioni nel procedimento di VAS

Fermo restando il quadro normativo sopra brevemente riassunto con riferimento alla VAS, i giudici di Palazzo Spada, con la sentenza in commento, hanno indugiato, in primo luogo, sul rapporto tra P.A. (“competente” e “procedente”) nel procedimento ambientale in esame. In particolare, il procedimento formativo dello strumento di pianificazione urbanistica – come scolpito dalla disciplina regionale lombarda – sembrerebbe attribuire alla Provincia una posizione predominante, in deroga alla disciplina di settore, che riserva al Comune il ruolo di ente esclusivamente competente in materia urbanistica[29]. E tuttavia, una lettura costituzionalmente orientata della norma non può relegare il Comune a ruolo di supina e meccanicistica acquiescenza, “ciò a maggior ragione nel momento in cui fra un atto (quello provinciale) e l’altro (quello comunale) si sia inserita proprio la disciplina della VAS, sì da imporre una specifica e aggiuntiva valutazione di impatto”. 

A tal fine, non può tacersi del fatto che il sistema della pianificazione territoriale urbanistica successivo alla riforma costituzionale del 2001, caratterizzato dalle leggi regionali c.d. di “seconda generazione” si presenta in maniera ben diversa da quello riveniente dalla legge urbanistica del 1942[30]. Esso risponde, infatti, ad una visione meno “gerarchica” e più armonica, che vede nella leale collaborazione, oltre che nella sussidiarietà, i teorici principi ispiratori delle scelte. La pianificazione sovracomunale, affermatasi sia sul livello regionale sia provinciale, si connota pertanto per una natura “mista” relativamente a contenuti – prescrittivi, di indirizzo e di direttiva – e ad efficacia, nonché per la flessibilità nei rapporti con gli strumenti sotto ordinati. La pianificazione comunale a sua volta non si esaurisce più nel solo tradizionale piano regolatore generale (in Lombardia, come detto, dopo la legge del 2005, “PGT”), ma presenta un’articolazione in atti o parti tendenzialmente distinti tra il profilo strutturale e quello operativo, e si connota per l’intersecarsi di disposizioni volte ad una programmazione generale che abbia come obiettivo lo sviluppo socioeconomico dell’intero contesto. 

In buona sostanza, l’atto rimesso alla competenza dell’Ente sovraordinato (tipicamente, la Provincia), in quanto rivolto ad un ambito territoriale più ampio, non può che essere destinato “ad indirizzare per linee generali le scelte degli enti territoriali, nel pieno rispetto dell’allocazione delle stesse, secondo il richiamato principio di sussidiarietà, al livello di governo più vicino al contesto cui si riferisce, rispondendo all’obiettivo di valorizzare le peculiarità storiche, economiche e culturali locali e insieme assicurare il principio di adeguatezza ed efficacia dell’azione amministrativa”. Pertanto, nell’impostazione articolata e flessibile del sistema della pianificazione territoriale tipicamente strutturata su vari livelli, esso si colloca “a monte”, quale inquadramento degli elementi strutturali, delle reti e delle strategie, dalle quali è evidente che il Comune non può prescindere[31]. Quanto detto è stato affermato, peraltro, anche in relazione al rapporto tra fonti formalmente normative, con riferimento alle quali si è egualmente parlato di un rapporto non gerarchico, ma di compenetrazione funzionale[32]. Del resto, ciò trova rispondenza: (i) sia nella configurazione multilivello dei procedimenti di definizione delle scelte urbanistiche, che vuole il coinvolgimento dei vari Enti territoriali astrattamente interessati, oltre all’acquisizione del contributo collaborativo dei cittadini formalizzato nelle relative osservazioni; (ii) sia nell’incidenza delle regole, dal generale al particolare, sul medesimo ambito territoriale, all’interno del quale l’area di riferimento di quelle di maggior dettaglio si pone come un cerchio concentrico.

Sotto altro profilo, più complessa è invece la – contestata – convergenza nel medesimo Ente della funzione di controllante e controllore, terminologia peraltro di per sé foriera di equivoci concettuali circa il corretto inquadramento dell’apporto di ciascuno alla definizione del procedimento di VAS.

Ebbene, secondo i giudici di Palazzo Spada, dalle definizioni oggi contenute nell’art. 5 del Codice di “autorità competente” e “autorità procedente” risulta chiaro solo che entrambe sono “amministrazioni”, non che le stesse debbano essere diverse o separate (e che, pertanto, sia precluso individuare l’autorità competente in un diverso organo o articolazione della stessa amministrazione procedente). Più in generale, secondo il Consiglio di Stato, non è condivisibile l’approccio ermeneutico che desume la necessaria “separatezza” tra le due autorità (i.e. competente e procedente) dalla implicita convinzione che la VAS costituisca una sorta di momento di controllo sull’attività di pianificazione svolta dall’autorità proponente[33]. Detto approccio, infatti, è smentito dall’intero impianto normativo nella materia de qua, il quale invece evidenzia che le due autorità, seppur poste in rapporto dialettico, in quanto chiamate a tutelare interessi diversi, operano “in collaborazione” tra di loro in vista del risultato finale della formazione di un piano o programma attento ai valori della sostenibilità e compatibilità ambientale[34]. In particolare, secondo i giudici amministrativi, ciò si ricaverebbe, testualmente, dall’art. 11 del d.lgs. n. 152 del 2006, che – secondo l’opinione preferibile – costruisce la VAS non già come un procedimento o subprocedimento autonomo rispetto alla procedura di pianificazione, ma come un passaggio endoprocedimentale di esso[35], concretantesi nell’espressione di un “parere” che riflette la verifica di sostenibilità ambientale della pianificazione medesima[36]. Ai fini della conformità del diritto interno ai principi della Direttiva comunitaria 42/2001/CE, non rilevano, dunque, i meccanismi concretamente escogitati dagli Stati membri, bensì unicamente che essi siano idonei ad assicurare il risultato voluto di garantire l’integrazione delle considerazioni ambientali nella fase di elaborazione, predisposizione e adozione di un piano o programma destinato a incidere sul territorio[37]. 

La suddetta ricostruzione parrebbe pure confermata dalle più recenti modifiche normative in materia del diverso procedimento di VIA[38]. Dette modifiche, infatti, declinano sì l’esigenza di segnalare ogni situazione di conflitto, anche potenziale, alle competenti autorità[39] ma senza incidere sulla previgente previsione in forza della quale qualora nei procedimenti di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA (cui la novella si riferisce specificamente) l’autorità competente coincida con l’autorità proponente di un progetto, esse provvedano a separare in maniera appropriata, nell’ambito della propria organizzazione delle competenze amministrative, le funzioni confliggenti in relazione all’assolvimento dei compiti derivanti dal Codice dell’Ambiente. Ciò militando, dunque, verso l’astratta possibilità di ridetta concentrazione di funzioni (addirittura da preferire)[40].

3.1. (segue) la VAS e la pianificazione urbanistica 

 In linea generale, per effetto del d.lgs. n. 152/2006 e della sua integrazione contenuta nel d.lgs. n. 4/2008, devono essere sottoposti a VAS, come detto, tutti gli atti di pianificazione territoriale e di destinazione dei suoli, ovviamente in una fase preliminare alla loro approvazione. Il legislatore, dunque, ha configurato un sistema articolato da piani, programmi e progetti per i quali rispettivamente la VAS è obbligatoria, piani per i quali la VAS è soltanto eventuale, piani esclusi dall’applicazione della procedura in questione[41]. 

Peraltro, dal momento che la procedura ambientale de qua è volta a garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente, sì da rendere compatibile l’attività antropica con le condizioni di sviluppo sostenibile e ad integrare le scelte discrezionali tipiche dei piani e dei programmi[42], è del tutto ragionevole che essa venga esperita prima dell’approvazione del piano, piuttosto che alla data della adozione, per far sì che la verifica dell’incidenza delle scelte urbanistiche sugli aspetti di vivibilità ambientale del territorio avvenga nel momento in cui tali scelte stanno per divenire definitive[43]. La necessaria contestualità tra la formazione dei piani e la VAS ha indotto la dottrina[44] a sostenere una lettura “integrazionista” della VAS nelle pianificazioni, rispetto ad una lettura “separazionista”, “a canne d’organo”. La procedura ambientale de qua, infatti, è co-fondativa dei piani ed è un istituto applicativo dei principi di precauzione e di sostenibilità. La particolarità, e difficoltà, è che nella VAS i principi di precauzione e di sostenibilità si applicano ad “oggetti” – come i piani territoriali – molto complessi, che ineriscono, in vario modo, ad ambiti spaziali molto vasti. Ciò spiega perché il risultato di evitare i rischi di incidenze negative sull’ambiente sia perseguibile meglio “con un intreccio ab initio tra l’elaborazione tecnica del piano, sulla base di indirizzi politico-amministrativi, e la VAS, a partire dalla delibazione dei possibili impatti sull'ambiente delle macro scelte, in corso di definizione, del piano stesso”[45]. Coerentemente, quindi, con lo scopo ad essa assegnato, di valutare l’attività oggetto del piano anche sotto il profilo ambientale e non solo sotto quello, spesso in conflitto col primo, della immediata opportunità e convenienza, la VAS va compiuta – come altresì chiarito dal Consiglio di Stato – “contestualmente” all’elaborazione del piano o programma[46]. Difatti, la VAS è volta garantire che gli effetti sull’ambiente di determinati piani e programmi siano considerati addirittura durante l’elaborazione e comunque prima dell’adozione degli stessi, così da anticipare nella fase di pianificazione e programmazione quella valutazione di compatibilità ambientale[47] che, se effettuata sulle singole realizzazioni progettuali, non consentirebbe di compiere un’effettiva valutazione comparativa, mancando in concreto la possibilità di disporre di soluzioni alternative per la localizzazione degli insediamenti e, in generale, per stabilire, nella prospettiva dello sviluppo sostenibile, le modalità di utilizzazione del territorio[48]. 

In tale contesto, quindi, si colloca la VAS nei riguardi della pianificazione territoriale, con la quale, in buona sostanza, si passa dalla “conformità” del piano urbanistico rispetto a disposizioni contenute in altri piani di settore ovvero di un piano rispetto ad un altro, alla “compatibilità” di tutti gli interessi coinvolti dalle pianificazioni. La VAS, quindi, valuta la compatibilità di un piano in fieri e verifica che il bilanciamento degli interessi compiuto dal pianificatore sia coerente con una protezione ottimale dell’ambiente nelle sue sfaccettature effettuando un esame caso per caso[49]. Come evidenziato in dottrina, nella fase di formazione del piano, quindi, la VAS costituisce il principiale se non unico strumento operativo di cui i Comuni dispongono per fissare, in corrispondenza ad una gerarchizzazione tra le plurime valenze del territorio, rigidi valori soglia rispetto alle potenzialità espansive dei piani e soprattutto rispetto al profilo cruciale del consumo del suolo che costituisce il principale tema di fondo nella stagione di passaggio verso piani meno inflattivi proprio in quanto atti a riflettere una piena consapevolezza delle valenze ambientali[50]. Ed ancora, la norma demanda alla VAS anche la verifica che l’attività di trasformazione avvenga nel rispetto dell’equa distribuzione dei vantaggi connessi all’attività economica. Invero, essa deve assicurare che l’attività antropica sia compatibile con le condizioni per uno sviluppo sostenibile, il che include un’analisi di fattibilità economica[51]; pertanto, essa non si sostanzia in una mera verifica di natura tecnica circa la astratta compatibilità ambientale del piano, ma implica una complessa e approfondita analisi comparativa tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all’utilità socioeconomica, tenuto conto anche delle alternative possibili, vagliando quindi tutte le possibili interrelazioni che la scelta urbanistica può arrecare alla salute umana, al paesaggio, all'ambiente in genere, al traffico ed anche all’economia di tutto il territorio coinvolto. 

A tal proposito – anche con riferimento al decisum pronuncia in commento – di particolare interesse è il caso dei piani attuativi (o comunque degli strumenti attuativi in genere) dello piano regolatore generale (o PGT): con riferimento ad essi e alla loro ricomprensione nell’ambito applicativo della valutazione ambientale de qua, non pochi elementi di giudizio depongono nel senso sfavorevole alla tesi ermeneutica della loro ricomprensione qualora si sia in presenza di particolari presupposti soggettivi e oggettivi in ragione dei quali è possibile l’assoggettabilità di detti piani alla verifica di sostenibilità ambientale[52]. Come evidenziato dai giudici di Palazzo Spada, infatti, la VAS, può ritenersi non necessaria solo qualora il piano attuativo sia sostanzialmente riproduttivo delle previsioni della pianificazione sovraordinata[53]. Sul punto, l’art. 16, ultimo comma, della l. n. 1150/1942 (aggiunto dall’art. 5,comma 8, D.L. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 12 luglio 2011, n.106) prevede espressamente che lo strumento attuativo di piani urbanistici già sottoposti a VAS non è sottoposto a valutazione ambientale strategica né a verifica di assoggettabilità qualora non comporti variante e lo strumento sovraordinato in sede di valutazione ambientale strategica definisca l’assetto localizzativo delle nuove previsioni e delle dotazioni territoriali, gli indici di edificabilità, gli usi ammessi e i contenuti planivolumetrici, tipologici e costruttivi degli interventi, dettando i limiti e le condizioni di sostenibilità ambientale delle trasformazioni previste. Nei casi in cui lo strumento attuativo di piani urbanistici comporti variante allo strumento sovraordinato, la valutazione ambientale strategica e la verifica di assoggettabilità sono comunque limitate agli aspetti che non sono stati oggetto di valutazione sui piani sovraordinati[54]. In sintesi, se è pur vero che le norme surrichiamate parlano genericamente e in generale di piani e programmi, senza includere i piani di tipo attuativo, non è possibile da ciò inferire che i piani di attuazione non rientrano nella categoria dei piani per i quali la VAS è obbligatoria e neppure tra i piani per i quali la procedura di che trattasi è esclusa ex lege. Nondimeno in base all’ordito normativo come congegnato dal legislatore, non si può escludere che i piani attuativi possono essere sottoposti a VAS in presenza di particolari presupposti sia di tipo soggettivo sia di carattere oggettivo in ragione dei quali, appunto, è possibile l’assoggettabilità di detti piani alla verifica di sostenibilità ambientale. Ed infatti, le norme passate in rassegna (v. amplius §2) prevedono pur sempre che i piani e programmi che nel settore del governo del territorio e della gestione dei suoli possono avere un impatto significativo sull’ambiente e sul patrimonio culturale, vanno sottoposti a VAS: pertanto, con riferimento ai piani attuativi, occorre effettuare una verifica in concreto dell’assoggettabilità o meno a VAS, con riferimento a due imprescindibili elementi: a) l’espressa volizione dell’Amministrazione a voler sottoporre alla procedura de qua tale tipo di piano[55]; b) l’attitudine dal punto di vista oggettivo del piano ad incidere concretamente sui profili ambientali delle aree interessate[56].

3.2. (segue) sulla c.d. “opzione zero” 

 In merito alla possibilità che nel procedimento di VAS si consideri anche la c.d. “opzione zero”, pare doveroso premettere che la Direttiva 2001/42/CE prevede che, una volta individuati gli opportuni indicatori ambientali, debbano essere valutate e previste sia la situazione attuale (scenario di riferimento), sia la situazione ambientale derivante dall’applicazione del Piano in fase di predisposizione, sia le ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma (art. 5, comma 1). Come evidenziato dai giudici amministrativi, il testo non dice cosa debba intendersi per “ragionevole alternativa” a un piano o a un programma. È evidente, dunque, che la prima considerazione necessaria per decidere in merito alle possibili alternative ragionevoli deve tenere conto degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma. 

Non essendo chiarito se si intendano piani o programmi alternativi, o alternative diverse all’interno di un piano o di un programma, è plausibile accedere ad entrambe le ipotesi ermeneutiche[57]. A tal proposito, l’Allegato I alla Direttiva, alla lettera b), richiede espressamente che tra le indicazioni a corredo della VAS figuri la “evoluzione probabile [del contesto ambientale] senza l’attuazione del piano o del programma”. La relativa dicitura è stata mutuata alla lettera dal legislatore nazionale che l’ha trasposta nell’allegato VI alla Parte II del Codice, laddove vengono declinati i contenuti del rapporto ambientale di cui all’art. 13 del d.lgs. n. 152/2006. Con riferimento alla VIA, l’art. 22, comma 3, lett. d), del Codice menziona espressamente, quale contenuto essenziale dello studio di impatto ambientale, la c.d. “alternativa zero”, con indicazioni delle ragioni principali alla base dell’opzione scelta, prendendo in considerazione gli impatti ambientali[58]. 

Al contrario, per la VAS la necessità di valutare anche l’opzione zero viene desunta dai riferimenti testuali richiamati, che in realtà richiedono di configurarsi preventivamente lo scenario conseguente alla mancanza non del piano ex se, ma della sua concreta attuazione. In buona sostanza, secondo i giudici di Palazzo Spada, “essa è intrinseca nella stessa scelta di programmazione, seppure in termini generali e astratti”. Alla luce di quanto sopra, va da sé che il concetto di opzione zero nella VAS non può identificarsi con la sostanziale pretesa di annullare la scelta urbanistica comunale, vanificando tutti gli atti pregressi, ciò in quanto il necessario sviluppo senza soluzione di continuità delle scelte di governo del territorio impone infatti a ciascuna di quelle sopravvenute di acquisire le risultanze (e gli impegni) rivenienti da quelle precedenti, attuandole, rivedendole, adattandole o innovandole, ma senza poterle certo completamente ignorare[59].

Va peraltro ricordato come l’attuazione in concreto delle idee racchiuse negli atti di programmazione urbanistica generale sia talvolta rimessa a provvedimenti dotati di maggiore specificità, ad iniziativa pubblica o privata. In tali ipotesi, le singole progettualità di cui essi si compongono si concretizzano solo se e quando si addivenga a detta pianificazione attuativa, che diviene la necessaria cinghia di trasmissione fra la generalità delle scelte e la loro concreta realizzazione[60]. La doverosa e auspicabile compenetrazione tra gli uni e gli altri, nell’ottica di una visione complessiva dello sviluppo del territorio, rende non solo legittima, ma addirittura opportuna la posticipazione della valutazione dell’impatto ambientale a tale seconda ed eventuale fase. Da un lato, cioè, anche per evitare ai privati investimenti inutili, si afferma una astratta compatibilità con le scelte di programmazione; dall’altro, si rinvia alla loro concezione concreta l’effettività della disamina, diversamente connotata da eccesso di genericità. Sul punto, non può tacersi peraltro del fatto che – alla stregua dei principi comunitari e nazionali, oltre che delle sue stesse peculiari finalità – la VIA non si sostanzia in una mera verifica di natura tecnica circa l’astratta compatibilità ambientale dell’opera, ma implica una complessa e approfondita analisi comparativa tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all’utilità socioeconomica, tenuto conto anche delle alternative possibili e dei riflessi sulla stessa “opzione zero”. Orbene, se tali principi operano in materia di VIA (procedura che si riferisce a singoli intervenuti) essi sono a fortioripredicabili con riguardo alla VAS, che per sua stessa natura si colloca nel momento, anteriore, in cui l’Amministrazione è chiamata a compiere le scelte strategiche in tema di assetto del territorio, valutando comparativamente i costi e i benefici delle diverse alternative pianificatorie. Ne deriva che una valutazione che si limiti a riscontrare la compatibilità ambientale dei singoli ambiti di trasformazione e gli effetti migliorativi che si reputano attribuibili a ciascuna delle trasformazioni previste, individualmente considerate, senza valutare effettivamente il costo ambientale delle stesse, e senza ponderare effettivamente le alternative praticabili, appare de facto carente[61].  

4. Conclusioni

Alla luce di quanto sopra esposto, si evince come la VAS si ponga quale processo partecipativo, cooperativo ed incrementale, avente come obiettivo il continuo miglioramento della qualità e dell’efficacia del piano.  Si tratta di un processo partecipativo in cui tutti i settori della P.A. aventi competenze e responsabilità dirette o indirette si confrontano e definiscono obiettivi, procedure e politiche[62]. La VAS, entro il procedimento di pianificazione urbanistica, funge quindi da asse attorno a cui si riallineano queste letture a scale diverse e costituisce la figura mediante la quale si afferma in concreto il primato della tutela del bene ambiente sulle esigenze fruitive e di trasformazione[63]. Detta valutazione ambientale, dunque, costituisce il principale strumento operativo di cui i Comuni dispongono per fissare, in corrispondenza ad una gerarchizzazione tra le plurime valenze del territorio, rigidi valori soglia rispetto alle potenzialità espansive dei piani e, soprattutto, rispetto al profilo cruciale del consumo di suolo, che costituisce il principale tema di fondo nella stagione di passaggio verso piani meno inflattivi “proprio in quanto capaci di riflettere una piena consapevolezza delle valenze ambientali e paesaggistiche del territorio”[64]. Per effetto della VAS, quindi, nessun piano può più omettere la considerazione o, quanto meno, sottovalutare tutti questi interessi, in senso ampio, ambientali. Sul punto, inoltre, non pare possa incidere il fatto che la VAS sia compiuta da un soggetto eventualmente esterno ovvero dalla stessa autorità che procede all’approvazione del piano; ed infatti “l'intervento nella procedura di pianificazione di un soggetto chiamato a occuparsi specificamente degli interessi ambientali potrebbe costituire una garanzia per l’ipotesi (tutt’altro che remota) che questi interessi non fossero stati adeguatamente considerati, e, per così dire, adeguatamente introiettati, da parte del soggetto competente ad approvare il piano o il programma”[65], fermo restando il fatto che, ai sensi delle coordinate normative già richiamate, è prescritto uno stretto rapporto di collaborazione tra autorità procedente e autorità competente alla valutazione. Proprio l’insistenza delle norme sul significato collaborativo del rapporto che deve unire autorità preposta all’elaborazione del piano e autorità competente alla VAS sembrerebbe confermare l’esclusione della VAS quale mera verifica formale di rispetto di scelte ambientali altrove compiute, con conseguente responsabilizzazione di tutti i pianificatori, e quindi anche di quelli che si occupano di assetto urbanistico[66]. A tal proposito, le esigenze di coordinamento tra autorità e semplificazione procedimentale in materia di VAS – nonché di procedure maggiormente “co-decisorie”, all’interno delle quali confluiscano non già interessi antagonisti ma interessi che nell’ambiente trovino composizione – sono state recentemente, e nuovamente, affrontate proprio nell’ambito del PNRR (in specie, dal d.l. 31 maggio 2021, n. 77, il cui art. 28, per l’appunto, ha apportato diverse modifiche in materia di rapporto preliminare, consultazione del pubblico e monitoraggio ambientale). E tuttavia – ancora una volta – non può non evidenziarsi come il legislatore continui a preferire, nella materia ambientale, interventi atomistici di inserimento/eliminazione di singole (e a volte isolate) disposizioni, con una gravosa stratificazione di discipline che si avvicendano anche a distanza di breve tempo, vanificando, spesso, proprio quelle esigenze di coordinamento e semplificazione bramose di riforme organiche.

[1] La vicenda, in sintesi, trae origine dal ricorso (n. r. g. 1455/2009 e successivi motivi aggiunti) con cui l’Associazione Legambiente Onlus – e altri – impugnava innanzi al T.A.R. per la Lombardia, Milano, la delibera del Consiglio comunale di Lodi n. 34 del 14 marzo 2009, avente ad oggetto la ratifica del terzo “Accordo di programma per il completamento di strutture per l’Università di Milano e la realizzazione di un Polo per la ricerca e lo sviluppo tecnologico per la zootecnia e il settore agroalimentare di livello europeo”. Oggetto di rilievo, ex aliis, era la mancanza di VAS a corredo dell’Accordo di programma, che pure produce gli effetti di una variante urbanistica; secondo la ricorrente, poi, la valutazione che ha preceduto il PGT a sua volta, avendo recepito acriticamente le scelte precedenti, violava asseritamente le regole di cautela sottese all’istituto essendo priva di contenuti effettivi, come dimostrato dalla omessa considerazione della c.d. “opzione zero”. Essa, inoltre, era stata effettuata da un soggetto che, in quanto interno al medesimo Comune di Lodi, non godeva della necessaria autonomia decisionale che deve connotare la figura dell’“Autorità competente”, sicché la cornice normativa posta alla base della relativa scelta organizzativa avrebbe dovuto essere rimessa alla Corte di Giustizia UE per valutarne la conformità alla Direttiva 2001/42/CE ai sensi dell’art. 267 TFUE. Lo strumento urbanistico, infine, era da considerare inefficace per violazione del termine perentorio di 90 giorni prescritto per la sua approvazione all’esito dei rilievi della Provincia dall’art. 13 della l.r. n. 12 del 2005. 

Il T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 20 ottobre 2014, n. 184 in giustizia-amministrativa.it, dichiarava, quindi, improcedibile il ricorso introduttivo della lite, essendo stato il contenuto dell’Accordo di programma superato da quello del nuovo Piano di governo del territorio nonché respingeva le ulteriori censure proposte con motivi aggiunti, ritenendo non provati gli eventuali profili di contrasto ambientale della VAS del PGT, effettuata prima della sua approvazione, sulla base del parere espresso dal responsabile di un settore comunale diverso da quello preposto alla redazione della proposta, e ciò in conformità con la disciplina comunitaria in materia. 

[2] Si veda S. Grassi, Procedimenti amministrativi a tutela dell'ambiente, in M.A. Sandulli (a cura di), Codice dell'azione amministrativa, 2017, Milano, 1522 ss.; M. Cafagno, Principi e strumenti di tutela dell'ambiente, come sistema complesso, adattivo, comune, 2007, Torino, 279 ss.; R. Rota, Profili di diritto comunitario dell'ambiente, in P. Dell’Anno, E. Picozza (a cura di), Trattato di diritto dell'ambiente, 2012, Padova, 216 ss.; E. Boscolo, La VAS nel piano e la VAS del piano: modelli alternativi di fronte al giudice amministrativo, in Urb. e app., 2010, 1108 ss. 

[3] Si veda Cons. Stato, sez. IV, 21 agosto 2013, n. 4200, in Foro amm.-C.d.S., 2013, 8, 2020 ss.; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 18 dicembre 2013, n. 2858, in giustizia-amministrativa.it.

[4] Cfr. R. Dipace, A. Rallo, A. Scognamiglio (a cura di), Impatto ambientale e bilanciamento di interessi. La nuova disciplina della Valutazione di impatto ambientale, 2018, Napoli; A. Barone, Dopo la V.I.A.: la sicurezza “sostenibile” del d.lgs. n. 104/2017, in Riv. giur. ed., 2018, 5, 291 ss.; V. Parisio, Associazioni ambientali e procedimento di valutazione dell'impatto ambientale, in Riv. giur. amb., 1991, 1, 100 ss. 

[5] Si vedano le modifiche apportate al d.lgs. n. 152 del 2006, già ampiamente novellato con d.lgs. n. 104 del 2017, di recepimento della Direttiva 2014/52/UE, dal d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito nella l. n. 120 del 2020, ispirate anche dall’esigenza di superare la procedura di infrazione n. 2019/2308, nonché, ancor più di recente, dal d.l. n. 77 del 2021, convertito dalla l. n. 108 del 2021. 

[6] In tema di VAS, ex plurimis, si veda F. Fracchia, I procedimenti amministrativi in materia ambientale, in A. Crosetti, R. Ferarra, F. Fracchia, N. Olivetti Rason, Diritto dell'ambiente, 2018, Bari, 403 ss.; G. Pagliari, Pianificazione urbanistica e interessi differenziati, in Riv. giur. ed., 2014, 3, 202 ss.; P. Stella Richter, Diritto urbanistico. Manuale breve, 2014, Milano; E. Boscolo, Il piano regolatore comunale, in S. Battini, L. Casini, G. Vesperini, C. Vitale (a cura di), Codice commentato di edilizia e urbanistica, 2013, Torino, 189 ss.; A. Milone, La valutazione ambientale strategica a seguito del d.lgs. n. 128/2010, in Riv. giur. ed., 2011, 2, 104 ss.; E. Boscolo, La valutazione ambientale strategica di piani e programmi, in Riv. giur. ed., 2008, 3, 222 ss.; L. Casini, L'equilibrio degli interessi nel governo del territorio, 2005, Milano.

[7] In tale ambito, prosegue l’art. 4 del Codice, la valutazione ambientale di piani e programmi che possono avere un impatto significativo sull'ambiente “ha la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e contribuire all'integrazione di considerazioni ambientali all'atto dell'elaborazione, dell'adozione e approvazione di detti piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile”.

[8] A titolo esemplificativo, la giurisprudenza ha rilevato come il Piano di zonizzazione acustica costituisce un piano avente efficacia precettiva e prevalente sulla strumentazione urbanistica comunale, in tutto e per tutto sussumibile in quegli atti e provvedimenti di pianificazione e di programmazione comunque denominati elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, amministrativa o negoziale e previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, per i quali il Codice prevede il previo svolgimento della VAS (Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2015, n. 1278, in Foro amm., 2015, 3, 726 ss.).

[9] In tale ambito, l’attività programmatica della P.A., esplicandosi nel quomodo, ovvero nell’indicare le modalità di come procedervi per le finalità di cui sopra e non nel realizzarle direttamente, si presenta eventuale nell’an, non cogente, non obbligatoria, facoltativa (cfr. A Gratani, La VAS travolge il PRG e le sue modifiche, in Riv. giur. amb., 2012, 6, 737 ss.; C. Viviani, Piani e programmi ricompresi nell'ambito di applicazione della direttiva 2001/42/ce in materia di VAS. L'interpretazione della corte di giustizia, in Amb. e svil., 2020, 10, 807 ss.; A. Rallo, Contributo allo studio della comunicazione dell'atto amministrativo: profili strutturali e valori procedimentali, 2008, Napoli).

[10] Secondo la CGUE, in considerazione della finalità della direttiva in esame, consistente nel garantire un livello elevato di protezione dell'ambiente, le disposizioni che delimitano il suo ambito di applicazione e, in particolar modo, quelle che enunciano le definizioni degli atti ivi previsti devono essere interpretate in senso ampio (CGUE, sez. II, 7 giugno 2018, causa C-671/15, in Foro amm., 2018, 6, 937 ss., che richiama anche la sentenza 27 ottobre 2016, C-290/15, punto 40 e giurisprudenza ivi citata). L’obiettivo principale perseguito consiste nel sottoporre a valutazione ambientale i “piani e programmi” che possono avere effetti significativi sull’ambiente durante la loro elaborazione e prima della loro adozione (in tal senso, sentenza del 28 febbraio 2012, C-41/11, in Foro amm., 2012, 3, 344 ss., punto 35 e giurisprudenza ivi citata). Ai sensi della giurisprudenza comunitaria sopra richiamata, ai fini dell’obbligo di sottoposizione alla VAS, la nozione di “piani e programmi” si riferisce a qualsiasi atto che, definendo norme e procedure di controllo applicabili al settore interessato, fissi un insieme significativo di criteri e di modalità per l’autorizzazione e l’attuazione di uno o più progetti idonei ad avere un impatto notevole sull'ambiente e, pertanto, pure vi rientra un regolamento urbanistico regionale, che contiene determinate prescrizioni per l'esecuzione di progetti urbanistici, quali prescrizioni relative al riassetto di aree adiacenti agli immobili e altri spazi liberi, zone di passaggio, cortili e giardini, alle recinzioni, all’allacciamento degli edifici alle reti e alla fognatura, alla raccolta delle acque piovane e alle diverse caratteristiche delle costruzioni.

[11] In materia di commercio, la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. IV, 06 maggio 2013, n. 2446, in Foro amm.- C.d.S., 2013, 5, 1278 ss.) ha evidenziato come la previsione dell'obbligo di VAS per la costruzione di centri commerciali di cui al d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 deve comprendere anche i casi di adibizione a centro commerciale di una struttura esistente, in relazione alle problematiche di natura ambientale e/o di carico urbanistico che detta tipologia di immobili comportano; ciò anche con riferimento alle ipotesi di "centro commerciale naturale" (aggregazione spontanea di esercizi commerciali). Sotto diversa prospettiva, non si può comunque sostenere che qualsiasi incremento di carico urbanistico determini la necessità di sottoporre il piano a VAS, ma solo se esso determina un significativo impatto sull’ambiente (v. T.A.R. Marche, Ancona, sez. I, 07 dicembre 2020, n. 737, in giustizia-amministrativa.it).