Le valutazioni di professionalità dei magistrati. Parte Prima: inquadramento storico ed eurounitario.
La valutazione d’idoneità all’esercizio delle funzioni giudiziarie.[1]
di Pasquale Serrao d’Aquino
“Les juges de la nation ne sont que… des êtres inanimés, qui n’en peuvent modérer ni la force ni la rigueur” Montesquieu
“Il giudice è il diritto fatto uomo; solo da questo uomo io posso attendermi nella vita pratica quella tutela che in astratto la legge mi promette: solo questo uomo saprà pronuciare a mio favore la parola della giustizia, potrò accorgermi che il diritto non è un'ombra vana.” P. Calamandrei
Sommario: 1. Introduzione - 2. Il procedimento di valutazione secondo il Consiglio Consultivo dei Giudici Europei - 3. Cenni storici - 4 La riforma del sistema delle valutazioni di professionalità - 5. L’idoneità alle funzioni giurisdizionali dei MOT - 5.1. L’esito della valutazione - 5.2. Un caso di proroga del tirocinio di MOT e successiva deliberazione di inidoneità all’esercizio delle funzioni giudiziarie.
1. Introduzione
Sono trascorsi tredici anni dalla riforma dell’ordinamento giudiziario del 2006-2007 nel corso dei quali si sono costantemente analizzate le ricadute pratiche e i problemi sollevati dal nuovo sistema delle valutazioni di professionalità, lasciando in soffitta, però, lo stimolante dibattito che l’ha preceduta.
Nella quotidianità le valutazioni di professionali ordinariamente sono vissute dai molti dirigenti come un defatigante adempimento burocratico e dalla maggioranza dei magistrati come un inutile aggravio di adempimenti alla loro progressione in carriera ed economica, almeno da quelli che non sono incorsi in incidenti di carriera o che non sono concentrati sulle <
Non può negarsi, se si guardano le statistiche quasi bulgare di valutazioni positive (infra) che lo cose in buona parte stiano così, ma è altrettanto indiscutibile che il sistema di valutazione di professionalità occupi, invece, uno dei posti centrali nell’ordinamento giudiziario. Esso, infatti, dal punto di vista procedimentale investe l’intera articolazione dell’organizzazione giudiziaria: il presidente di sezione, il dirigente, il consiglio giudiziario, il CSM.
Inoltre, se si guarda all’oggetto del giudizio e alle sue interferenze con altri aspetti ordinamentali, risulta evidente come lo stesso investa tematiche sensibili quali il giudizio disciplinare, il trasferimento per incompatibilità ambientale, la sospensione dal servizio, il conferimento di incarichi direttivi, l’accesso alle funzioni di legittimità, ecc.
Ancora, se si considerano le fonti a cui attingere, l’iter procedimentale finisce con il coinvolgere potenzialmente, quanto al ruolo dei consigli giudiziari, il rapporto tra uffici giudiziari (si pensi alle proposte di acquisizione della valutazione espressa dagli uffici cd. “dirimpettai”, giudicante e requirente) e con l’Avvocatura (il ruolo dei Consigli dell’Ordine nelle valutazioni è respinto o auspicato, con dovizia di argomenti contrapposti, nonché proposto nella riforma della Commissione Vietti del 2016), oltre che, in parte, con l’intera collettività.
Soprattutto, l’estensione, la natura del giudizio, il tipo di garanzie, la centralità assegnata alla funzione giudiziaria, il peso specifico di alcuni indicatori (si pensi al rapporto tra qualità e quantità), la previsione dei cd. prerequisiti assumono un ruolo decisivo nel delineare il modello di magistratura voluto, finendo con l’interessare non solo l’ordine giudiziario, ma anche l’intera collettività.
Fissare il baricentro della valutazione del magistrato è una operazione che presuppone e che al tempo stesso definisce una idea ben precisa del ruolo della giurisdizione nella Comunità. Non è questione tecnica, ma valoriale attribuire o meno rilevanza alla sua attività complessiva oppure a singoli provvedimenti; scegliere se questi ultimi devono prodotti dall’interessato o, invece, estratti a campione; privilegiare l’originalità dell’elaborazione o la sua conformità agli orientamenti dominanti; imperniare tutto sul lavoro giudiziario oppure dare spazio ad attività “parallele” come le pubblicazioni scientifiche e le funzioni svolte fuori ruolo; dare la giusta rilevanza alla sua capacità di organizzazione del lavoro, alle sue capacità relazionali con altri magistrati, col personale amministrativo e con i colleghi; selezionare la tipologia di risultati conseguiti, qualitativi, quantitativi, individuali, globali dell’intero ufficio, etc..
Si tratta, pertanto, di un tema di natura politica, e appartenente alla sfera di indirizzo politico-costituzionale, perché presuppone cosa debba o non debba fare il Giudice, quale sia il modello di giurisdizione e di giudice delineato dalla Costituzione materiale e al quale contribuisce il CSM e, in parte, l’autogoverno locale[2].
Valutare la professionalità, inoltre, non è solo giudicare la capacità, laboriosità, impegno e diligenza nell’esercizio della funzione giudiziaria ma anche verificare il rispetto di regole deontologiche, dell’accertamento di indipendenza, imparzialità ed equilibrio; per tale motivo la sua disciplina incide sensibilmente sullo status costituzionale dei magistrati.
È questa la ragione per la quale “Spettano al C.S.M., secondo le norme di ordinamento giudiziario”, tra le altre materie, “le promozioni dei magistrati” (art. 105 Cost.). La legge 24.3.1958, n. 195 istitutiva del Consiglio Superiore, all’art. 10 ribadisce tale attribuzione: “Spetta al Consiglio Superiore deliberare: 1) sulle assunzioni in Magistratura, assegnazioni di sede e di funzioni, trasferimenti e promozioni e su ogni altro provvedimento sullo stato dei magistrati…”.
Del resto, il procedimento di verifica della professionalità non può non essere modellato tenendo conto delle irrinunciabili guarentigie di indipendenza della giurisdizione e non potrebbe, quindi, pretermettere il tema dei limiti da porre al suo ambito, al suo oggetto, alla procedura di verifica.[3]
La prima parte di questo studio sulle valutazioni di professionalità dei magistrati riporta gli orientamenti eurounitari circa la metodologie di valutazione e i rischi per l’indipendenza del giudice e opera, inoltre, un sintetico inquadramento storico; successivamente esso affronta specificamente il tema della valutazione di idoneità alle funzioni giudiziarie dei magistrati ordinari in tirocinio.
La seconda parte ricostruisce invece, il quadro generale delle valutazioni di professionalità previste dalla riforma dell’ordinamento giudiziario del 2006-2007 in base agli atti consiliari e alla giurisprudenza amministrativa e disciplinare, per poi esaminarne i nodi problematici.
2. Il procedimento di valutazione secondo il Consiglio Consultivo dei Giudici Europei
Anche gli organi eurounitari sono pienamente consapevoli della rilevanza delle valutazioni per l’indipendenza della magistratura.
La Raccomandazione CM/Rec (2010) n. 12 del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa agli stati membri sui giudici[4], premettendo che <
La Magna Carta dei giudici del 2010, approvata dal Consiglio consultivo dei giudici europei, al punto 5, sulle garanzie di indipendenza, prevede che «le decisioni sulla selezione, la nomina e la carriera debbono essere basate su criteri obiettivi determinati dall’organo di tutela dell’indipendenza».
Già nel 2006 la relazione generale dell’Unione Internazionale dei Magistrati (UMI), basata su una complessa e articolata attività di studio e comparazione tra i diversi sistemi ordinamentali, indica che la procedura valutativa deve applicare criteri chiari e definiti in precedenza, la motivazione o la fondatezza del giudizio non possono far parte della valutazione del giudice, a meno che non risulti chiaramente che sia arrivato a conclusioni di diritto errate in casi così numerosi da rendere ciò inaccettabile. La riforma delle decisioni, di per sé, non indica che il giudice non sia competente.[5] La citata Raccomandazione 12/2020 (par. 70) indica sul punto, quanto alla responsabilità, anche disciplinare dei magistrati che<< I giudici non devono essere personalmente responsabili se una decisione è riformata in tutto o in parte a seguito di impugnazione.>>.
Il 24 ottobre 2014 il Consiglio Consultivo dei Giudici Europei, organo consultivo del Consiglio d'Europa in materia di indipendenza, imparzialità e competenza dei giudici, ha adottato l'Opinione n. 17, sulla valutazione del lavoro dei giudici, la qualità della giustizia e il rispetto per l'indipendenza giudiziaria[6].
Con tale documento si rappresenta come la valutazione del lavoro individuale del giudice possa migliorare la qualità della giustizia senza incidere sull'indipendenza, per poi procedere all'analisi delle prassi in atto negli Stati membri nonché dei problemi e soluzioni emersi e adottati nei diversi Stati.
Nella Opinione si afferma che le valutazioni di professionalità devono avere per fondamento previsioni normative chiare e dettagliate, eventualmente integrate dalla normativa secondaria dei Consigli di Giustizia e devono basarsi, per evitare personalismi, favoritismi, raccomandazioni e influenze politiche, su criteri oggettivi di merito, che tengano conto della qualificazione, integrità, abilità, efficacia del singolo magistrato.
Inoltre, richiamando i principi elaborati in materia dalla Rete dei Consigli di Giustizia e le Raccomandazioni di Kiev del 2010, si afferma che le valutazioni devono essere condotte sulla base sia di criteri qualitativi che quantitativi.
Quanto al parametro qualitativo bisogna prendere in considerazione la competenza professionale (la conoscenza del diritto, la capacità di condurre procedimenti giudiziari, la capacità di scrivere decisioni motivate), le competenze personali (la capacità di far fronte al carico di lavoro, la capacità di decidere, l’apertura alle nuove tecnologie), le competenze sociali, vale a dire la capacità di mediare, il rispetto per le parti; inoltre, la capacità di dirigere per coloro le cui posizioni lo richiedono.
Quanto, invece, al parametro quantitativo, si afferma che una valutazione del magistrato non dovrebbe essere mai il risultato della considerazione di soli dati statistico-quantitativi né essere incentrata solo sulla produttività. Quest'ultima può essere infatti influenzata da più fattori, quali le risorse a disposizione del giudice, per la messa a disposizione delle quali in modo adeguato ed efficiente sussiste una precisa responsabilità dello Stato.
Già nell’Opinione n. 11 del 2008 il CCGE aveva considerato che “la qualità, e non solo la quantità, delle decisioni giudiziarie deve essere al cuore della valutazione”. A tal fine i valutatori devono concentrarsi sul metodo adottato dal giudice nel suo lavoro piuttosto che sul merito delle decisioni individuali, considerando tutti gli aspetti che costituiscono “una buona prestazione giudiziaria, in particolare le conoscenze giuridiche, la capacità di comunicazione, la diligenza, l’efficienza e l’integrità.” [7].
È opportuno anche ricordare che la citata Opinione del 2014 raccomanda che le fonti di informazione siano affidabili e messe a disposizione dell’interessato.
Inoltre, essa chiarisce che, benché valutazione e ispezione debbano rimanere distinte, i fatti scoperti nel corso di un’attività ispettiva possono essere utilizzati a fini valutativi.
Ancora, aggiunge che il giudice sotto valutazione ha il diritto di esprimere il suo punto di vista; può essere eventualmente sentito; ha diritto ad impugnare la valutazione davanti ad una autorità indipendente o ad una corte.
I risultati della valutazione, seppur non debbano portare ad una sorta di graduatoria tra i giudici, possono essere utilizzati a fini di promozione, individuazione di bisogni normativi o attribuzione di risorse aggiuntive.
Il CCGE è ben consapevole anche del rapporto tra valutazione della professionalità e indipendenza del giudice: “È di cruciale importanza trovare il corretto bilanciamento tra tutela dell’indipendenza e necessità di valutazione; trasparenza delle regole, criteri oggettivi, diritto al contraddittorio, valutazione qualitativa del lavoro giudiziale nel suo insieme, eccezionalità di soluzioni estreme quali la destituzione costituiscono garanzie di un buon bilanciamento”. I criteri devono essere pubblici, ma le singole valutazioni devono restare confidenziali, per evitare di rendere vulnerabile il giudice ed esporlo ad attacchi verbali o di altro tipo. Inoltre, non può essere tenuto in considerazione il giudizio della pubblica opinione su un giudice in quanto esso può basarsi su “informazioni incomplete o persino su un completo fraintendimento del lavoro del giudice”. I risultati della valutazione in principio devono rimanere confidenziali e non resi pubblici. Ciò potrebbe infatti mettere a rischio l’indipendenza per l’ovvia ragione che tale pubblicazione potrebbe screditare il giudice agli occhi della collettività.
3. Cenni storici
“La magistratura ha una costituzione rigorosamente gerarchica”, affermava nel 1909 il guardasigilli in carica Vittorio Emanuele Orlando, in una intervista al Corriere d’Italia. Era consolidata, inoltre, la distinzione tra “alta” magistratura, composta dai giudici della Cassazione e dai vertici degli uffici distrettuali (presidenti di Corte di appello, procuratori generali, procuratori del re), e “bassa” magistratura, della quale faceva parte un nutrito numero di pretori, giudici di tribunale e sostituti procuratori del re. A quella distinzione corrispondevano, oltre a differenze di trattamento economico e di censo, due statuti diversi per guarentigie e percorsi di carriera[8].
Su iniziativa dei “giudici di sott’ordine”, venne fondata nel 1909 l’Associazione generale dei magistrati italiani (Agmi). Costoro richiedevano non solo un più adeguato trattamento economico, ma anche semplificazione della carriera e ruoli aperti, eleggibilità del C.s.m. da parte di tutti i gradi della magistratura ed estensione delle guarentigie della magistratura giudicante anche al pubblico ministero. Nel 1921 fu ottenuta l’estensione della inamovibilità ai pretori e l’elettività del C.s.m. da parte di tutto il corpo giudiziario. Ma con il fascismo tutto cambiò e la gerarchizzazione e il controllo politico divennero molto più intensi.
Il disegno di una magistratura fortemente gerarchizzata trovò il suo coronamento con l’ordinamento giudiziario del 1941, cd. ordinamento Grandi dal nome del Ministro Guardasigilli all’epoca dell’emanazione del R.D. 30.1.1941, n. 12.
Caduto il Regime, nonostante la Costituzione repubblicana distingua i magistrati solo per le funzioni, organizzazione piramidale e differenziazione di livelli retributivi rimasero, perpetuandosi un corpo della magistratura con dinamiche interne, aspettative personali e orizzonti culturali profondamente diversi. Spesso, del resto, furono le stesse persone, parte di una elite culturale e politica, a conservare le loro posizioni al vertice della magistratura e del Ministero durante queste fasi storiche ed i regimi politici profondamente diversi.
La magistratura italiana fino agli anni ‘60 era connotata da un sistema cd. “a ruolo chiuso”, in quanto il grado di appello o di consigliere della corte di cassazione veniva raggiunto mediante concorso e non per il maturare dell’anzianità.
L’asse dell’organizzazione, quindi, era costituito dalla progressione in carriera necessariamente fondata sulla coincidenza tra qualifiche e funzioni svolte, tra qualifiche e posti messi a concorso per “promozioni” e relativi trasferimenti. Carriera e avanzamento stipendiale erano, in altri termini, possibili solo all’interno di un sistema di concorsi per soli titoli a determinati e specifici uffici di magistrato di tribunale, di consigliere di Corte di Appello e di consigliere di Corte di Cassazione resisi in concreto vacanti, concorsi solo vinti i quali si raggiungeva, con il posto, la qualifica e la relativa progressione economica.
Le nomine, come del resto testualmente indicato dall’art. 105 Cost. erano definite come “promozioni” ed erano decise da Commissioni di concorso composte esclusivamente da magistrati della Corte di Cassazione, sulla base dell’esame dei provvedimenti giudiziari dei concorrenti. Superato il concorso, allora come ora improntato alla teoria e al nozionismo, si svolgeva un tirocinio di pochi mesi, al quale faceva seguito un periodo di prova di due anni, con assegnazione sostanzialmente discrezionale (e, quindi, spesso clientelare), al termine del quale si doveva sostenere l’esame ad aggiunto giudiziario, ostacolo che suggeriva di farsi destinare ad una grande sede dove poter continuare a studiare, rispetto ad uffici più problematici e impegnativi[9].
Le nomine-promozioni a magistrato di tribunale e a consigliere di corte d’appello venivano conferite a seguito di concorso per titoli, valutati da una commissione giudicatrice composta da alti magistrati.
La necessità di poter studiare, il timore di non essere invisi alle alte sfere, dalle quali dipendeva il superamento del concorso e, quindi, il trattamento economico, inducevano al conformismo e consolidavano il sistema della gerarchia interna[10].
La disciplina contenuta nell’ordinamento giudiziario del 1941, attraverso l’inquadramento dei magistrati in due ruoli (pretore e giudice di tribunale) ed in otto gradi (dall’uditore giudiziario al primo presidente della Corte di Cassazione) e la progressione in carriera incentrata, com’e` noto, essenzialmente sul sistema dei concorsi interni, <
Ha scritto Franco Cordero[12]:“…influiva sulla sintonia con il potere il fatto che ogni magistrato in qualche nodo dipendesse dal potere esecutivo quanto a carriera; i selettori erano alti magistrati col piede nella sfera ministeriale; tale struttura a piramide orientava il codice genetico; l’“imprinting” escludeva scelte, gesti, gusti ripugnanti alla bienseance filogovernativa; ed essendo una sciagura essere discriminati, come in ogni carriera burocratica, regnava l’impulso mimetico …”.
Era un sistema piramidale, che induceva a lavorare in un certo modo, e con un certo stile che potesse essere approvato dalle gerarchie e dalla Cassazione, con un effetto gravemente discorsivo di u dilagante conformismo delle decisioni.[13] Un sistema di carriera di fatto fondato sulla cooptazione, culturalmente asfittico, idoneo ad ingenerare, con le oscillazioni del potere politico e con il recepimento di tali oscillazioni dalla cinghia di trasmissione della gerarchia, incertezza del diritto, ed un sistema gravemente lesivo dell’indipendenza “interna” del singolo magistrato.[14]
Si trattava di un sistema non in linea con il modello di magistratura tratteggiato dalla Costituzione. Si è affermato con nettezza che <<il modello gerarchico non e` compatibile con i fini fondamentali della giurisdizione negli ordinamenti contemporanei: l’applicazione imparziale della legge nelle situazioni controverse e la tutela dei diritti dei cittadini.>>[15].
In quel periodo, tuttavia, inizia una battaglia culturale contro la gerarchia nell’ordine giudiziario.
La legge Piccioni (24 maggio 1951, n. 392) unificò il ruolo dei pretori con quello dei magistrati di tribunale ed eliminò i “gradi”, sostituendoli con le qualifiche di magistrato di tribunale (con le sottocategorie di uditore e aggiunto giudiziario), appello e cassazione.
L’accesso alle categorie di appello e di cassazione, con il relativo trattamento economico, restava collegato al conferimento delle funzioni corrispondenti ai posti disponibili; restava intatto, peraltro, il sistema del concorso-cooptazione, tanto da giudicarsi tali innovazioni come esclusivamente nominalistiche[16].
I criteri erano molto selettivi. Nel periodo 1952-1962 il 52% dei magistrati era giunto alla pensione ancora con il primo livello retributivo della selezione “competitiva”, ovvero il grado di appello[17].
Con la legge n. 1 del 1963 venne abolito il concorso per titoli per l’appello e la cassazione; il concorso per esami venne ripristinato per un numero limitato di posti e venne ampliato il numero delle promozioni per scrutinio.
L’introduzione dei ruoli aperti avvenne con la legge 25 luglio 1966, n. 570 (cd. legge Breganze) sulle nomine a magistrato di Corte di appello, che introduceva una valutazione del Consiglio giudiziario e del CSM dopo undici anni di anzianità nelle funzioni di magistrato di tribunale; sistema esteso dalla legge 20 dicembre 1973, n. 831 (cd. “Breganzone”) anche alle promozioni in Cassazione.
La legge 25 maggio 1970, n. 357 abolì l’esame pratico per divenire aggiunto giudiziario, livello intermedio tra uditore giudiziario e magistrato di tribunale scomparso soltanto nel 1979 (L. 97/79).
Nel frattempo, il primo CSM di nomina elettiva indicò espressamente come la selezione in base ai titoli giudiziari, non solo fosse lesiva dell’indipendenza dei magistrati, ma costituisse anche un causa di inefficienza della giustizia[18], in quanto, ovviamente, focalizzava l’attenzione dei magistrati alla redazione di alcuni provvedimenti utili alla carriera.
In seguito a tali riforme furono eliminati i concorsi ed esami di merito interni, e si introdusse l’automatismo nel passaggio da una qualifica all’altra (con i conseguenti effetti giuridici ed economici) a seguito del raggiungimento di un certo livello di anzianità e di una apposita valutazione di professionalità, scollegandolo completamente dall’effettivo conferimento delle funzioni.
È in questo periodo e anche, per effetto di queste riforme, che si incomincia a concepire il lavoro giurisdizionale quale “potere diffuso” e a maturarsi una visione della Magistratura quale corpo professionale nel quale le funzioni di primo grado (requirenti e giudicanti) necessitino di un grado di professionalità non inferiore – e molto spesso certamente superore - a quello richiesto da quelle di secondo grado e di legittimità. Viene ad essere considerato del tutto anacronistico un sistema concorsuale fondato sull’idea che i magistrati più professionali (“più bravi”, “vincitori di concorso”) debbano necessariamente migrare verso le “superiori” funzioni di secondo grado e di legittimità.
Il sistema a ‘‘ruolo aperto’’, consentendo a ciascun magistrato idoneo di conseguire la qualifica superiore ed il corrispondente trattamento economico, pur continuando a svolgere le funzioni alle quali era in precedenza destinato, rappresenta il risultato finale del percorso legislativo rivolto all’attuazione del precetto costituzionale (art. 107 Cost.), secondo cui i magistrati si distinguono fra di loro soltanto per la diversità delle funzioni esercitate. Questo sistema ha consentito di assicurare l’indipendenza interna ed esterna dei magistrati, che rappresenta non un privilegio corporativo, ma una garanzia per l’intera collettività.[19]
Si assiste progressivamente ad un mutamento culturale del magistrato, favorito anche dall’introduzione di forze nuove, con ricadute enormi sul modo di svolgimento delle funzioni giudiziarie e, con un rapporto di reciproca causa-effetto su tutto il contesto socio-economico. Si pensi alle stagioni del terrorismo, delle riforme sociali, nel diritto del lavoro, alla stagione di Tangentopoli, possibili grazie alla a seguito della potente liberazione di energie intellettuali dovuta alla sottrazione del magistrato alle ansie del giudizio professionale e alle aspettative di carriera[20].
Non vi è dubbio che in questo modo, la sostanziale irrilevanza delle valutazioni dei dirigenti e dello stesso autogoverno e l’assenza di una meritocrazia che in passato era, come si è visto, una forma di controllo indiretto sul loro operato, mettesse al riparo i magistrati da qualsiasi forma di pressione interna rispetto all’ordine giudiziario. Una ricerca empirica ha dimostrato che i casi di valutazioni negative si contavano sulla punta delle dita e, comunque, avevano determinato solo un ritardo nel conseguimento dell’anzianità massima.[21]
Non si può nascondere, però, che gli automatismi di carriera, accanto a queste ricadute virtuose, determinarono anche un non isolato “lassismo”, dovuto alla scarsa rilevanza del merito per la carriera, nonché alla difficoltà di controlli incisivi sulla laboriosità e diligenza nello svolgimento del lavoro giudiziario.
All’avanzamento a ruoli aperti, infatti, si accompagnava anche il conferimento di incarichi direttivi e semidirettivi con il criterio prevalente della anzianità senza demerito, peraltro, ancora in uso presso altre magistrature, come quella amministrativa.
Non fu, quindi, solo una indubbia ostilità politica alla Magistratura a condurre alla riforma dell’ordinamento giudiziario, ma anche l’intenzione, comune alle diverse forze politiche, di introdurre una meritocrazia in magistratura che costituisse uno stimolo per migliorare quantità e qualità del lavoro giudiziario.
I tentativi di riforma iniziarono con il Ministero Castelli già nel 2002, per poi attraversare la famosa vicenda della Commissione Bicamerale sulla Giustizia presieduta da D’Alema, fasi politiche caratterizzatesi anche per il rinvio alle Camere da parte del Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi con un messaggio a tutela dell’indipendenza della magistratura, del disegno di legge delega di riforma dell’ordinamento giudiziario definitivamente approvato alla Camera il 1° dicembre 2004.
Senza dubbio, dal punto di vista delle “priorità costituzionali”, il quadro di riferimento politico e costituzionale della riforma del 2006-2007, originata dall’approvazione definitiva della legge delega n. 150 del 2005, è senza dubbio è quello degli artt. 107, comma 3 e 97, comma 1 Cost. L’idea di fondo «è quella secondo cui l’esistenza di magistrati neghittosi, impreparati, privi del necessario equilibrio – pochi o molti che siano – mina gravemente l’efficienza del servizio e richiede, conseguentemente, interventi puntuali e drastici»[22].
La stessa Associazione Nazionale Magistrati, nel dibattito sulle riforme affermò che <<si deve riconoscere la necessità di adeguare il sistema c.d. a ruolo aperto alle esigenze di un vaglio più profondo delle attitudini del singolo magistrato, in considerazione anche del fatto che il sostanziale automatismo della progressione nella carriera può aver favorito situazioni di negligenza. (…) In particolare, l’Associazione nazionale magistrati sostiene che: 1) siano necessarie più valutazioni, più ravvicinate nel tempo e durante tutto l’arco della carriera; 2) la valutazione sia collegata principalmente al lavoro che svolgiamo quotidianamente. (…) Una nuova carriera, con un sistema valutativo più articolato dell’attuale, dovrebbe essere caratterizzata dalla scomparsa delle attuali qualifiche e dal permanere della crescita automatica dello stipendio, che costituisce una delle garanzie dell’autonomia e dell’indipendenza dei magistrati; tuttavia siamo noi magistrati a riconoscere l’opportunità della sospensione di detta crescita automatica nel caso di negative valutazioni della professionalità.>>[23]
4. La riforma del sistema delle valutazioni di professionalità
Dopo la legge delega n. 150 del 2005, con il d.lgs. 160 del 2006 (Decreto Castelli), fu reintrodotto un sistema di concorsi, alcuni per esame e titoli (art. 21 e 23) ed altri solo per titoli, mentre la legge n. 111 del 2007 (la cd. controriforma Mastella) , modificando il d.lgs. 160 del 2006, abrogò, prima che divenissero operativi i concorsi per esame, nonché il sistema di valutazione che, anche per i magistrati ai quali erano state già conferite le funzioni, vedeva coinvolta la Scuola Superiore della Magistratura.
Nel decreto legislativo Castelli era anche previsto che i magistrati che superavano il concorso di secondo grado maturassero la quinta classe di anzianità (da 13 a 20 anni) e quelli che superavano, invece, il concorso per le funzioni di legittimità, acquisissero la sesta classe, da 20 a 28 anni di anzianità (art. 51 d.lgs. 160/2006).
Questo collegamento tra funzioni e classi stipendiali venne meno, invece, con la legge n. 111 del 2007. Tale svincolo costituisce il pilastro di un sistema di progressione in carriera che non alteri il principio costituzionale della distinzione dei magistrati solo per le funzioni. Si consideri, ad esempio che anche coloro che superano il concorso juniores per le funzioni di legittimità, riservato nella misura del 10% a coloro che non hanno ancora acquisito la quarta valutazione, conservano il medesimo livello stipendiale dei loro colleghi di concorso (art. 12, comma 14 d.lgs. n. 160 del 2006, come riformato dalla legge n. 111/2007), senza acquisire quello dei loro colleghi che abbiano maturato la quinta valutazione.
Il sistema che deriva dalla riforma prevede, come noto, dopo la verifica della idoneità dei magistrati in tirocinio alle funzioni giurisdizionali, sette valutazioni quadriennali di professionalità fino al 28° anno, coincidente con l’idoneità alle funzioni direttive superiori e a partire dal quale il magistrato acquisisce il massimo livello stipendiale.
Al conseguimento delle positive valutazioni di professionalità sono state poi collegate la progressione retributiva del magistrato (a sua volta organizzata per classi stipendiali) e l’astratta idoneità del predetto ad accedere a funzioni di grado superiore.
Con riguardo al primo profilo, è a dirsi che l’art. 2, 11° comma, L. n. 111/2007 ha sostituito la tabella relativa alla magistratura ordinaria, allegata alla L. n. 27/81.
Nella nuova tabella la progressione stipendiale dei magistrati è collegata direttamente al conseguimento di positive valutazioni di professionalità.
Con riguardo al secondo, va evidenziato che il D.L.vo n. 160/2006, dopo avere enumerato, all’art. 10, le funzioni esercitabili dal magistrato e aver disciplinato, all’art. 11, il sistema periodico di valutazione della professionalità, ha posto, all’art. 12 la regola secondo cui il conferimento delle funzioni di cui all’articolo 10 avviene “a domanda degli interessati, mediante una procedura concorsuale per soli titoli” alla quale possono partecipare coloro che abbiano conseguito almeno la valutazione di professionalità richiesta.
La regola, nei successivi commi della norma, è declinata attraverso l’analitica indicazione dei livelli di anzianità – conseguiti mediante le valutazioni di professionalità di cui s’è detto – necessari per l’accesso alle funzioni di merito di primo grado e di secondo grado, alle funzioni di legittimità, nonché alle funzioni direttive e semidirettive di merito e di legittimità (anche direttive superiori e apicali), giudicanti e requirenti.
Il superamento della valutazione di professionalità, pertanto costituisce, dal punto di vista procedimentale, solo una condizione di legittimazione del singolo partecipante ai concorsi banditi dal Consiglio Superiore della Magistratura per il tramutamento a funzioni diverse, per il conferimento di incarichi direttivi e semidirettivi di ogni ordine e grado, di legittimità, per il collocamento fuori ruolo, etc.
Coniugandosi il sistema dei ruoli aperti con quello dei concorsi per titoli, si è creato, pertanto, un percorso professionale unitario e omogeneo, scandito da periodiche valutazioni. In tal modo si è realizzato un sistema più stringente di verifica dell’adeguatezza professionale dei magistrati. Al tempo stesso si è riservata l’assegnazione di determinate funzioni alla formula concorsuale, in alcuni casi con prevalenza degli aspetti di anzianità (tramutamenti orizzontali e di secondo grado) e per altri (funzioni semidirettive e direttive, funzioni di legittimità e DNAA), invece, ferma restando la necessità di maturare una determinata anzianità, con prevalenza di requisiti attitudinali specifici.
In ogni caso le disposizioni contenute nell’art 11 non hanno contenuto particolarmente analitico. Si tratta di normativa appunto “quadro” che presuppone l’esercizio del potere paranormativo del Consiglio , al quale il comma 3 espressamente demanda il compito elaborare la normativa di dettaglio.
5. L’idoneità alle funzioni giurisdizionali dei MOT
Partendo da quella che, in sostanza, è la prima verifica sul lavoro del magistrati, deve ricordarsi che i magistrati ordinari in tirocinio, a distanza di 18 mesi dal suo inizio, sono valutati nella loro idoneità a svolgere le funzioni giurisdizionali, secondo un procedimento che nei contenuti e nel tipo di giudizio è modellato secondo le valutazioni di professionalità dei magistrati, adattato alle peculiarità e alle finalità del tirocinio e al ruolo rilevante svolto durante lo stesso dalla Scuola della Magistratura.
Il Regolamento per la formazione iniziale dei magistrati ordinari (delibera 13 giugno 2012, modificato nel marzo 2019), approvato con delibera del Consiglio Superiore della Magistratura, individua le finalità del tirocinio e ne regola lo svolgimento.
Le finalità del tirocinio, della durata di 18 mesi[24] sono volte a consentire la maturazione e la verifica di quei parametri sui quali varrà basato sia il giudizio di idoneità alle funzioni giurisdizionali sia le successive valutazioni di professionalità. Come indica il regolamento, le funzioni del tirocinio sono “la formazione professionale teorica, pratica e deontologica dei magistrati ordinari entrati in servizio e la verifica della loro idoneità all’esercizio delle funzioni giudiziarie. Il processo di formazione iniziale dei magistrati è altresì orientato all’affinamento delle necessarie doti di impegno, correttezza, equilibrio, indipendenza e imparzialità, nonché dell’attitudine all’aggiornamento permanente della propria preparazione professionale e alla maturazione di un atteggiamento corretto e proficuo nei rapporti con i colleghi, gli avvocati, il personale amministrativo, la polizia giudiziaria, i cittadini ed i mezzi di comunicazione” .
La sessione presso la Scuola è finalizzata al perfezionamento della cultura, delle capacità operative e professionali, delle doti di equilibrio, nonché alla formazione deontologica del magistrato ordinario in tirocinio. Essa dura sei mesi e si articola in un periodo non inferiore a quattro mesi, anche non consecutivi, da svolgersi prima della scelta della sede di prima destinazione, ed in un periodo di almeno due mesi, anche non consecutivi, da svolgersi successivamente (nel corso del c.d. tirocinio mirato) nel corso dei quali i magistrati in tirocinio sono affiancati, per tutta la durata della sessione, dai tutori.
Quanto alle fonti di tale valutazione, il Consiglio Giudiziario forma per ciascun magistrato in tirocinio un fascicolo nel quale sono inclusi il piano di tirocinio, le schede valutative dei magistrati affidatari, le autorelazioni e la copia dei provvedimenti redatti dal magistrato (art. 9).[25]
Allo stesso modo, il Comitato Direttivo della Scuola forma per ciascun magistrato in tirocinio un fascicolo, nel quale sono inclusi i documenti relativi al tirocinio e in ogni caso la relazione del Comitato Direttivo, le eventuali osservazioni del magistrato in tirocinio e gli elaborati scritti redatti nel corso della sessione presso la Scuola. Al termine delle sessioni presso la Scuola, il Comitato direttivo trasmette al CSM una relazione di sintesi concernente ciascun magistrato (art. 8).
La relazione viene comunicata al magistrato in tirocinio interessato, che ha la facoltà di far pervenire alla Scuola, entro dieci giorni, osservazioni scritte, che la Scuola trasmette, con i propri rilievi al CSM.
L’Assemblea Plenaria, su proposta della quarta commissione, formula il giudizio di idoneità al conferimento delle funzioni giudiziarie, tenendo conto delle relazioni redatte all’esito delle sessioni, trasmesse dal Comitato direttivo, della relazione di sintesi dal medesimo predisposta, del parere del Consiglio giudiziario, delle eventuali osservazioni dell’interessato e di ogni altro elemento rilevante ed oggettivamente verificabile.
La valutazione di idoneità ha riguardo alla preparazione giuridica e culturale, alla capacità professionale, alla laboriosità, all’impegno, alle doti di equilibrio e correttezza. Il giudizio di idoneità, se positivo, contiene uno specifico riferimento all’attitudine del magistrato allo svolgimento delle funzioni giudicanti e requirenti (art. 13 Reg. tirocinio).
La loro declinazione analitica, per l’assenza di funzioni giurisdizionali e per le caratteristiche intrinseche dell’attività lavorativa espletata durante tale periodo, è in parte diversa da quella delle valutazioni di professionalità ed è contenuta nel modello della scheda valutativa per i magistrati in tirocinio allegata al Regolamento.
I cd. prerequisiti della indipendenza, imparzialità ed equilibrio (v. infra), consistono per i MOT nel “formarsi un autonomo giudizio sulle fattispecie sottopostegli, dopo l’ascolto delle opposte ragioni delle parti e l’esame delle diverse argomentazioni; nel sostenere le proprie conclusioni con efficacia argomentativa, pur dimostrando disponibilità a mutare il proprio convincimento a seguito della discussione; nel rapportarsi con maturità e serenità personali nella collaborazione con i colleghi, il personale amministrativo, gli avvocati.”
Il parametro della capacità è prevalentemente orientato – e non potrebbe essere altrimenti - sulla redazione dei provvedimenti: si tratta infatti di apprezzare “a) la preparazione giuridica e la padronanza degli strumenti anche informatici di ricerca giurisprudenziale e normativa; b) la capacità di individuare i punti essenziali delle questioni e di risolverne gli eventuali aspetti critici; c) la tecnica di redazione dei provvedimenti, con particolare riferimento alla padronanza della terminologia giuridica e alla capacità di esposizione delle motivazioni; d) l’efficienza nell’organizzare il proprio lavoro.”
Nella valutazione della “laboriosità”, non si prendono in esame dati statistici, ma (a) l’entità della collaborazione prestata per il buon andamento del tirocinio e la disponibilità ad assumerne gli oneri; (b) l’intensità della partecipazione alle attività giudiziarie e di approfondimento proposte.
5.1. L’esito della valutazione.
Il giudizio di idoneità alle funzioni giurisdizionali dei MOT può avere esito positivo o negativo.
Nel primo caso, contiene uno specifico riferimento all’attitudine del magistrato allo svolgimento delle funzioni giudicanti e requirenti.
Nel caso sia di carattere negativo, il CSM comunica la propria decisione al Comitato direttivo.
Il magistrato in tirocinio negativamente valutato viene ammesso a un nuovo periodo di tirocinio della durata di un anno, secondo le scansioni temporali indicate dall’art. 22, comma 4, del decreto istitutivo della Scuola.
Il Comitato direttivo approva il nuovo programma del tirocinio da svolgersi presso gli uffici giudiziari e presso la Scuola, curando un approfondimento della formazione nei settori specifici in cui si è evidenziata la carenza.
Al termine dei periodi di nuovo tirocinio ordinario e mirato e della sessione presso la Scuola, il Consiglio giudiziario e il Comitato direttivo predispongono rispettivamente i pareri e le relazioni di cui al comma 2 dell’art. 22, e li trasmettono al Consiglio Superiore della Magistratura, che delibera nuovamente sull’idoneità del magistrato in tirocinio all’esercizio delle funzioni giudiziarie.
Nel caso in cui la valutazione della Commissione sia prognosticamente negativa, la procedura assume, a garanzia del magistrato in tirocinio, carattere partecipato.
Se, infatti, essa ritiene che ricorrano le condizioni per un giudizio definitivo di inidoneità all’esercizio delle funzioni giudiziarie, ne dà comunicazione all’interessato, invitandolo a comparire personalmente. Sentito il magistrato in tirocinio, con l’eventuale assistenza di un altro magistrato, la Commissione può svolgere ogni attività che ritenga utile per verificare la validità delle valutazioni espresse e per accertare l’idoneità professionale del magistrato. Completata l’istruttoria, la Commissione comunica al magistrato in tirocinio il deposito degli atti e assegna allo stesso un termine per esporre per iscritto le proprie ragioni.
Nel caso ritenga di proporre al Consiglio di dichiarare in via definitiva la cessazione dal servizio, comunica all’interessato la data della seduta plenaria con un anticipo di almeno 15 giorni liberi.
La seconda deliberazione negativa determina la cessazione del rapporto di impiego del magistrato in tirocinio.
Se per qualsiasi motivo il magistrato ordinario non completa il tirocinio nella durata indicata dalle precedenti disposizioni, il Comitato Direttivo, su proposta del responsabile di settore, ovvero il Consiglio Giudiziario, su proposta del magistrato collaboratore, individuano le modalità di recupero mediante partecipazione a successive attività formative, rispettivamente, presso la Scuola o le strutture della formazione decentrata ovvero presso gli uffici giudiziari per quanto di rispettiva competenza (art. 13, comma 9 Reg. tirocinio).
5.2. Un caso di proroga del tirocinio di MOT e successiva deliberazione di inidoneità all’esercizio delle funzioni giudiziarie
Quale ipotesi di giudizio negativo può citarsi il caso di un magistrato ordinario in tirocinio. Terminato il periodo prescritto di tirocinio, svolto nel settore civile, penale requirente e nel penale giudicante, il C.S.M., su conforme parere espresso dal Consiglio giudiziario presso una determinata corte d’appello, dispose la proroga di sei mesi di tirocinio del MOT, da svolgersi sempre presso il Tribunale. All'esito, il Consiglio giudiziario, in ragione del permanere di alcune criticità, propose al C.S.M. l'adozione di un'ulteriore proroga di sei mesi del tirocinio, da quest'ultimo deliberata. Concluso tale periodo, il magistrato collaboratore, sulla base delle relazioni dei magistrati affidatari, espresse il giudizio che il MOT fosse "idoneo allo svolgimento di funzioni penali requirenti", mentre "per il settore penale giudicante e per quello civile, malgrado l'impegno profuso, permangono lacune nella ricostruzione del fatto nonché nel collegamento tra il fatto e la relativa disciplina". Il Consiglio giudiziario dunque espresse il parere di "inidoneità al conferimento delle funzioni giudiziarie"; la Quarta Commissione del C.S.M. formulò la conseguente proposta di inidoneità, accolta dal Plenum.
Impugnata davanti al giudice amministrativo la delibera, il T.A.R. respinse il ricorso nell'assunto che da una valutazione globale dell'attività svolta dall'appellante trovassero riscontro le conclusioni del C.S.M., fondate sulle relazioni dei magistrati affidatari e collaboratori, circa le persistenti criticità in relazione ai parametri della "capacità professionale", della "laboriosità ed impegno", ed anche dell'"equilibrio", nonostante le ripetute proroghe del tirocinio riconosciutegli.
Il Consiglio di Stato, respingendo l’appello ha affermato una serie di principi importanti.
I. Ha confermato la tesi consiliare per la quale secondo il sistema disegnato dai commi 5-10 dell'art. 14 del Regolamento sul tirocinio e, soprattutto in base all'art. 4, che indica le finalità del tirocinio ordinario, la sola valutazione positiva della capacità professionale nel settore requirente penale non è sufficiente a sorreggere un giudizio di idoneità all'esercizio delle funzioni giudiziarie in quanto la stessa deve essere complessivamente intesa.
II. Ha valorizzato la legittimità del provvedimento consiliare nel quale, richiamando il verbale del CG si indica che il magistrato è “stato puntuale e rispettoso degli orari, ma scarsamente disponibile alle esigenze dell'ufficio, con la sottolineatura aggiuntiva che non ha provveduto alla redazione della motivazione di una sentenza penale ed è incorso in inadempienze nel settore civile, in particolare nella correzione dei provvedimenti o nella lettura dei verbali di udienza”.
III. Ha ritenuto legittimo anche il riferimento ad alcune note caratteriali ed atteggiamenti del MOT. Ritenendo che correttamente la sentenza impugnata ha confermato la valutazione negativa del parametro dell'equilibrio discendente “da una pluralità di elementi concreti, obiettivi e verificabili, posti in evidenza dai magistrati affidatari e collaboratori (quali l'esternazione di giudizi al di fuori delle sedi consone, le manifestazioni gestuali o verbali di impazienza ed insofferenza durante le udienze), e che hanno trovato conferma anche nell'atteggiamento tenuto dall'appellante nel corso delle audizioni, dinanzi alla Commissione ed al Plenum con affermazioni inappropriate, espressioni irriguardose, rigidità del pensiero. Elementi, questi, incompatibili con l'equidistanza, l'autorevolezza e la sobrietà che devono ispirare ed improntare la condotta di ogni magistrato.”.
[1] Prima parte della Relazione tenuta all’incontro del 21-24 aprile organizzato dalla Scuola Superiore della Magistratura per i magistrati ordinari in tirocinio nominati con D.M. 18.7.2019 (Bolzano) e 3.1.2020; già pubblicata su Diritto Pubblico Europeo - Rassegna Online,. https://doi.org/10.6092/2421-0528/6865, 2020, Serrao d’Aquino, P., Le valutazioni di idoneità all’esercizio delle funzioni giudiziarie. Le valutazioni di professionalità.
[2] In questi termini C. Galoppi, Il sistema attuale delle valutazioni di professionalità, Relazione all’incontro di studi del CSM, Roma 6-8 giugno 2011.
[3] Su tale tematica vedano, tra gli altri: D. Cavallini, Le valutazioni di professionalità dei magistrati: prime riflessioni tratte da una ricerca empirica sui verbali del Csm, in Riv. trim. dir. proc. civ., 2012, 1226; P. Filippi, La valutazione di professionalità, in AA.VV. a cura di E. Albamonte, P. Filippi, Ordinamento giudiziario. Leggi, regolamenti e procedimenti, Torino, 2009, 351 ss.; M. Frasca, La valutazione della professionalità: l’art. 11 del d.lgs. 160/2006 e le circolari del Consiglio Superiore; l’autorelazione; la funzione dei capi degli uffici, dei Consigli Giudiziari; il Giudizio del CSM, in
[4] Raccomandazione CM/Rec (2010) n. 12 del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa agli stati membri sui giudici: indipendenza, efficacia e responsabilità, adottata dal Comitato dei Ministri il 17 novembre 2010, (par. 42) 4.
[5] G. Grasso, Relazione cit.
[6] Su tale opinione si veda G. Civinini, Valutazioni di professionalità e qualità della giustizia. Il Consiglio Consultivo dei Giudici Europei adotta la sua 17° Opinione, in www.questionegiustizia.it, 2015.
[7] A tal fine, l’Opinione n. 17 prevede che i valutatori devono considerare il lavoro del giudice in tutta la sua ampiezza e nel contesto in cui quel lavoro è realizzato. Pertanto il CCGE continua a ritenere problematico basare la valutazione dei risultati sul numero o la percentuale di casi riformati in appello, a meno che il numero e il modo delle riforme dimostri chiaramente che il giudice difetta della necessaria conoscenza della legge e della procedura. Da notarsi che le Raccomandazioni di Kiev e il Rapporto della RECG pervengono al medesimo risultato.
[8] P. Morosini, O. Monaco e P. Serrao d’Aquino, “La Magistratura nel Ventennio: l’involuzione ordinamentale e i suoi protagonisti”, unitamente, in “RazzaeIngiustizia”, a cura di A. Meniconi e M. Pezzetti, Senato della Repubblica, Consiglio Superiore della Magistratura, Consiglio Nazionale Forense e UCEI, IPZS, 2018, p. 54.
[9] Si veda per una storia di questo periodo E. Bruti Liberati, Magistrati e società nell’Italia repubblicana, Laterza, 2018; A. Meniconi, Storia della magistratura, il Mulino, 2013.
[10] E. Bruti Liberati, G. Pera, Magistrati o funzionari?, a cura di G. Maranini, Milano, Ed. Comunità, 1962, p.p. 59-60.
[11] R. Romboli, La professione del magistrato tra legislazione attuale e le possibili riforme, in AAVV., a cura di E. Bruti Liberati, I magistrati e la sfida della professionalità, Ipsoa, 2003, pp. 9 e 10, il quale continua: << Lo specchio di quella legislazione e delle scelte operate in merito dal legislatore del 1941 riflettevano l’immagine di un giudice meccanico applicatore della legge e quindi sostanzialmente fungibile (…). Per questo, semplificando, i giudici ‘‘superiori’’, cui e` assegnato il compito di controllare se quella soluzione sia stata o meno raggiunta, debbono essere i piu` ‘‘bravi’’, selezionati attraverso concorsi per titoli o esami che assicurino circa la loro ‘‘professionalita”.>>
[12] F. Cordero, I poteri del magistrato, in L’indice penale n. 1, 1986 , p. 31.
[13] G. Silvestri, Verifica di professionalità versus indipendenza dei magistrati: una falsa contrapposizione, in AAVV., a cura di E. Bruti Liberati, I magistrati e la sfida della professionalità, Ipsoa, p. 88.
[14] In tal senso C. Galoppi, op. cit.
[15] G. Silvestri, op. cit.,, p. 87 s.
[16] A. Pizzorusso, L’organizzazione della giustizia in Italia, Einaudi, 1982, p. 46.
[17] D. Cavallini, op. cit, in Riv. Trim. dir. proc. civile, 2012, p. 1223.
[18] D. Cavallini, op. cit., p. 1223.
[19] E. Bruti Liberati, Introduzione a AAVV., a cura del medesimo autore, I magistrati e la sfida della professionalità, Ipsoa, p. 10
[20] E. Bruti Liberati, Magistratura e società repubblicana, cit.
[21] D. Cavallini, op.cit., p. 1223.
[22] L. Pepino, Quale giudice dopo la riforma dell’ordinamento giudiziario?, in Questione Giustizia, n. 4, 2007, p. 13.
[23] C. Fucci, Presentazione in AAVV., a di E. Bruti Liberati, I magistrati e la sfida della professionalità, Ipsoa, p. 1.
[24] Dalla durata di diciotto mesi del tirocinio, stabilita dall’art. 18 del decreto istitutivo della Scuola, sono esclusi i periodi di congedo straordinario o aspettativa superiori ai trenta giorni, nonché i periodi feriali di cui all’art. 90 dell’ordinamento giudiziario (art. 4.3)
[25] I documenti sopra indicati possono essere prodotti in formato elettronico, su supporto analogico, anche solo come minuta con riferimento ai provvedimenti giudiziari.
E poi Aggiungi alla schermata principale.
