La sicurezza pubblica “rafforzata”

1. Nuove necessità e antichi approcci

Dopo meno di un anno dal precedente “Decreto sicurezza”, il Governo interviene nuovamente con il Decreto-legge 24 febbraio 2026, n. 23, avente ad oggetto «Disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di attività di indagine dell’autorità giudiziaria in presenza di cause di giustificazione, di funzionalità delle forze di polizia e del Ministero dell’interno, nonché di immigrazione e protezione internazionale».

Il D.l. 24 febbraio 2026, n. 23 (d’ora in poi “Decreto” o D.l. 23/2026), rappresenta (almeno) il settimo Decreto in circa dieci anni in materia di sicurezza pubblica e si inserisce in un percorso di potenziamento delle misure che progressivamente si sono stratificate[1]. Gli interventi sono spesso seguiti a fatti di cronaca particolarmente allarmanti o percepiti tali. Il provvedimento in commento non fa eccezione, seguendo le manifestazioni di piazza e gli scontri verificatisi a Torino[2] e altri gravi fatti di cronaca[3].

Per ciò che riguarda i profili oggetto di queste note, il ricorso al Decreto è giustificato dalla necessità e urgenza di «prevedere misure volte a potenziare le attività di prevenzione e contrasto dei reati in materia di armi o di strumenti atti ad offendere, della violenza giovanile e di ulteriori reati di particolare allarme sociale», nonché dalla «necessità e urgenza di introdurre disposizioni per il potenziamento delle iniziative in materia di sicurezza urbana e a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, nonché in materia di pubbliche manifestazioni».

A dispetto delle premesse politiche e al collegamento con specifici fatti di cronaca, si tratta di un provvedimento non breve né puntualmente rivolto a specifici problemi, ma esteso e complesso in molti passaggi.

Questo contributo riguarda alcuni aspetti strettamente connessi alla sicurezza pubblica, tra cui le nuove disposizioni in materia di: ammonimenti e misure di prevenzione per la prevenzione della violenza giovanile; flagranza differita, zone a vigilanza rafforzata e c.d. Daspo urbano; manifestazioni pubbliche e nuove disposizioni sanzionatorie.

Trattandosi di un commento a prima lettura, si procederà alla ricognizione delle nuove disposizioni e a sottolineare i profili problematici principali e più evidenti. Spetterà alla dottrina e alla giurisprudenza successive ragionare più approfonditamente sull’impatto della novella, potenzialmente assai problematico sotto molteplici profili.

È possibile sottolineare in questa introduzione che il legislatore non sembra modificare particolarmente il suo approccio rispetto ai provvedimenti più recenti in materia[4]. Al contrario, nelle parti esaminate, segue la prospettiva del rafforzamento, dell’estensione e in qualche caso della trasformazione, in senso ulteriormente restrittivo, di misure già esistenti; quando introduce novità, lo fa con l’obiettivo di fornire nuovi strumenti restrittivi, penali o amministrativi, spesso allargando lo sguardo verso nuovi obiettivi. 

2. Violenza giovanile e ammonimenti (art. 2)

Il Decreto interviene in materia di misure di ammonimento nei confronti di minori di età, uno degli strumenti, mutuati da altre misure simili valide per i maggiorenni[5], che il legislatore ha posto al centro di recenti provvedimenti normativi in tema di violenza giovanile.

Il quadro che ne deriva è piuttosto articolato e conviene ricostruirlo brevemente per comprendere le novità. Le forme di ammonimento applicabili a soggetti minori di età[6] sono, ad oggi, tre: per la prevenzione delle condotte di c.d. cyberbullismo (art. 7, L. 29 maggio 2017, n. 71)[7], per la prevenzione della violenza giovanile e del bullismo (art. 5, cc. 2-4, D.l. 15 settembre 2023, n. 123, conv. con modificazioni dalla L. 13 novembre 2023, n. 159)[8] e, in forma applicabile solo ai minori tra dodici e quattordici anni, per la prevenzione dei delitti puniti con la reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni (art. 5, cc. 5-8, D.l. 123/2023)[9].

In tutti i casi, si tratta di misure di prevenzione che rinviano alle disposizioni in materia di ammonimento per atti persecutori, che costituisce il modello normativo di riferimento. Il presupposto è l’esistenza di elementi indiziari riconducibili alle stesse condotte che integrano, secondo uno standard probatorio basato sull’accertamento della pericolosità sociale, il reato oggetto di prevenzione[10]. Come ha chiarito la giurisprudenza, «non è necessaria l’acquisizione di prove tali da poter resistere in un giudizio penale, né si richiede che le condotte poste alla base del provvedimento posseggano gli stringenti requisiti» della fattispecie di reato; a rilevare è la «mera probabilità che gli atteggiamenti» oggetto dell’istanza di ammonimento possano sfociare e degenerare in condotte che integrano i reati “prevenuti”[11].

L’autorità competente è il Questore, cui viene trasmessa la richiesta di ammonimento dalla persona offesa, che assume informazioni dagli organi investigativi e sente le persone informate dei fatti. Ove ritenga fondata l’istanza, rivolge un ammonimento a tenere una condotta conforme alla legge all’autore (presunto) del comportamento riconducibile ai reati oggetto di prevenzione.

Quando la misura sia rivolta a un minore, il Questore lo convoca insieme ad almeno un genitore o ad altra persona esercente la responsabilità genitoriale.

Gli effetti si differenziano in modo apprezzabile a seconda che l’ammonimento si applichi ad adulti o a minori. Per gli adulti, qualora l’ammonito commetta il reato per il quale era stato adottato il provvedimento, le pene sono aumentate e si procede d’ufficio. Per i minori, invece, gli effetti differiscono in ciascuna delle forme previste e cessano al compimento della maggiore età.

In particolare, nei casi di ammonimento per la prevenzione della violenza giovanile e nella forma specifica applicabile nei confronti di infraquattordicenni, il Questore comunica il provvedimento al procuratore della Repubblica presso il tribunale per i minorenni del luogo di residenza del minore. Ancora, nel caso di ammonimento nei confronti di infraquattordicenne, l’art. 5, cc. 8 e 9, D.l. 123/2023, prevede che al soggetto che era tenuto alla sorveglianza del minore o all’assolvimento degli obblighi educativi nei suoi confronti sia applicata dal Prefetto, secondo le disposizioni della L. 24 novembre 1981, n. 689, la sanzione amministrativa pecuniaria da 200 euro a 1000 euro, salvo che non provi di non aver potuto impedire il fatto[12].

In questo quadro, l’articolo 2 del Decreto in esame interviene, da un lato, inasprendo le conseguenze negative delle misure, in particolare a carico dei genitori, dall’altro, estendendo l’ambito di applicazione di alcune ipotesi.

Nello specifico, il comma 1, alla lettera a), prescrive l’introduzione del comma 4-bis all’art. 5, D.l. 123/2023, che determina il sostanziale allineamento tra le varie forme di allontanamento in tema di sanzioni per i genitori o il tutore. Si prevede infatti l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, da duecento a mille euro, nei confronti del «soggetto che esercita la responsabilità genitoriale sul minore», qualora, dopo l’ammonimento di cui al comma 2 (prevenzione della violenza giovanile, nei confronti di soggetti tra quattordici e diciotto anni), il minore commetta uno dei reati per i quali è stato disposto l’ammonimento stesso.

La definizione dei destinatari della sanzione è più precisa e meno ampia di quella utilizzata nel comma 8 menzionato[13], che non viene modificato, forse per una precisa volontà di mantenere una maggiore estensione dei soggetti responsabili quando a essere ammonito sia un minore ancora più giovane. Inoltre, non viene prevista la clausola, invece prevista per l’ammonimento per infraquattordicenni, che permette ai genitori di non essere sanzionati se provino di non aver potuto impedire il fatto (circostanza la cui prova sembra già di per sé difficoltosa). Nel quadro di un già problematico illecito amministrativo ricollegato alla violazione di un obbligo di controllo o vigilanza nei confronti di soggetti che esercitano la responsabilità genitoriale sul minore[14], si tratta di un’assenza difficilmente giustificabile. La sanzione si applicherebbe infatti in modo automatico, senza che possa accertarsi né la qualità dei rapporti tra genitori o tutore e minore, né l’adozione di tutte le cautele necessarie, anche in ragione dell’età del minore.

L’art. 2, c. 9, stabilisce che la competenza per l’adozione della sanzione, come per il caso dell’ammonimento nei confronti di infraquattordicenne, è del Prefetto, secondo le disposizioni della L. 24 novembre 1981, n. 689[15].

Le previsioni vengono replicate per intero per l’ipotesi di ammonimento per cyberbullismo, attraverso l’introduzione dei commi 3-bis e 3-ter all’art. 7, L. 71/2017[16].

Sotto altro profilo, l’art. 2, c. 1, lett. b), del Decreto, modifica l’art. 5, c. 5, D.l. 123/2023, in materia di ammonimento nei confronti di soggetto infraquattordicenne. Si dispone un’estensione della misura, ora applicabile anche quando il fatto del minore sia riconducibile ai reati di cui agli artt. 582 (lesione personale), 588, primo comma (rissa), 610 (violenza privata) e 612 (minaccia), c.p., ma solo qualora sia commesso «con l’uso di armi o di strumenti atti ad offendere dei quali è vietato il porto in modo assoluto ovvero senza giustificato motivo».

Le misure di cui si discorre, anche per le loro specificità, hanno sollevato e continuano a sollevare dubbi specifici.

L’intervento normativo rafforza il messaggio che sia possibile, desiderabile, efficace, applicare ai minori di età misure preventive evidentemente connotate in senso restrittivo. Così, gli interventi si inseriscono in un approccio complessivo di tipo coercitivo che il legislatore adotta ormai stabilmente anche quando siano coinvolti minori e si verifichino episodi eclatanti.

In questo caso, la microcriminalità giovanile viene contrastata attraverso il rafforzamento degli ammonimenti (non le uniche misure di prevenzione applicabili ai minori), integrati sempre di più con sanzioni amministrative pecuniarie per chi eserciti la responsabilità genitoriale. Il dispositivo di integrazione misura preventiva-misura punitiva (penale o amministrativa) non è certo nuovo, ma è significativo che l’approccio, già problematico in generale, venga esteso anche a misure appositamente pensate per essere applicate a minori di età, compresi “i più giovani” tra i giovani.

Il meccanismo così strutturato rischia di rivelare, accanto alla natura preventiva dell’ammonimento, una sua tendenziale propensione alla punizione. Ciò era evidente e determinava notevoli dubbi interpretativi già nella disciplina introdotta dal D.l. 123/2023, che collega al mero ammonimento dell’infraquattordicenne una sanzione amministrativa pecuniaria per i genitori[17]. La questione si ripropone anche per le nuove ipotesi, per le quali alla misura preventiva adottata nei confronti del minore si accompagna una sanzione a carico dei genitori o del tutore, quando il minore commetta il reato che l’ammonimento avrebbe dovuto prevenire. Si innesca così un circuito in cui la sanzione pecuniaria viene irrogata in apparenza automaticamente al riscontro della commissione del reato da parte del minore, secondo una sorta di culpa in vigilando legata al fatto illecito del vigilato e senza un previo contraddittorio con l’amministrazione. Non pochi i possibili problemi interpretativi: sul momento di applicazione della sanzione, ossia sulla previa necessità di una sentenza di condanna; sugli elementi specifici da considerare per verificare la responsabilità dei genitori o del tutore; sulla prova di esclusione della responsabilità.

Peraltro, l’esercizio del potere sanzionatorio vincolato del Prefetto si basa pur sempre sull’assunzione che il provvedimento adottato discrezionalmente dal Questore sia legittimo, soprattutto quando la sanzione consegue il mero ammonimento. In questo senso, non è chiaro se il Prefetto possa evitare l’applicazione della misura anche valutando i profili critici dell’ammonimento adottato, o se invece sia strettamente vincolato alle determinazioni del Questore, come sembra emergere dal testo.

Inoltre, gli strumenti adottati, pur essendo a “bassa intensità”, sono pensati e strutturati attorno alla prevenzione della commissione di reati da parte di adulti e sono adattati con misure blande al contesto dei minori di età.

In questo senso, la normativa già vigente si limita a prevedere la convocazione dei genitori, la segnalazione al procuratore della Repubblica presso il tribunale per i minorenni (non applicabile all’ammonimento per cyberbullismo), la cessazione degli effetti al compimento della maggiore età. A parte le considerazioni generali sull’efficacia della misura, sicuramente dipendente dai contesti familiari, sociali e culturali in cui si inserisce, si tratta di adattamenti che non sembrano considerare una più ampia prospettiva educativa. Come accennato, a questa mancanza non sopperisce neppure il nuovo Decreto, che, al contrario, rafforza le misure coercitive nei confronti di infraquattordicenni e sanziona genitori e tutori, sfavorendo o relegando ai margini un’opera di supporto, invece essenziale quando a essere ammoniti sono soggetti minori, né prevede l’intervento di soggetti o strutture specializzate, che potrebbero dare un rilevante contributo proprio perché un procedimento penale non è (ancora) stato instaurato.

Come hanno sottolineato alcune recenti ricerche, l’approccio repressivo indiscriminato, che tratta allo stesso modo qualsiasi condotta problematica riconducibile a minori di età, allargando costantemente il proprio raggio di azione, rischia di essere efficace nel senso contrario a quello desiderato, alimentando il conflitto[18]. 

3. La sicurezza della città tra flagranza differita, zone a vigilanza rafforzata e “Daspo urbano” (artt. 4 e 6)

L’articolo 4 del Decreto contiene norme in materia di «Zone a vigilanza rafforzata, potenziamento del divieto di accesso ai centri urbani e previsione della possibilità di arresto in flagranza differita per i danneggiamenti in occasione di manifestazioni pubbliche». Le norme sono correlate a quelle di «Potenziamento delle iniziative in materia di sicurezza urbana», di cui all’art. 6.

Gli interventi estendono l’applicabilità di misure già in vigore o, come nel caso delle zone a vigilanza rafforzata, disegnano i confini per l’adozione di provvedimenti già diffusi nella prassi. Essi riguardano il complesso e ormai stratificato quadro delle misure in materia di sicurezza dello spazio urbano, e in particolare di quelle che disciplinano gli strumenti dissuasivi, preventivi e sanzionatori, che il legislatore ha sistematizzato con il D.l. 20 febbraio 2017, n. 14, conv. con modif. dalla L. 18 aprile 2017, n. 48 (c.d. Decreto Minniti)[19]. Tra questi, ordinanze sindacali restrittive, divieti di stazionamento e ordini di allontanamento da alcuni luoghi o zone della città, divieti di accesso a infrastrutture di trasporto, intere aree urbane, pubblici esercizi, locali di pubblico trattenimento, scuole, università, etc.[20]. Dal 2017, tali strumenti sono stati modificati più volte, prevalentemente con Decreto-legge, sempre secondo una direttrice di espansione del loro ambito di applicazione e di inasprimento dei relativi regimi[21].

Oltre ai numerosi aspetti critici in punto di legittimità e opportunità di queste misure, uno dei principali punti di contraddizione delle politiche in materia di sicurezza urbana è rappresentato dal contrasto tra le enunciazioni di principio sulla sicurezza come risultato integrato dell’azione di diversi livelli di governo, per il benessere delle comunità territoriali[22], e la costruzione, attuazione e costante rivisitazione del D.l. 14/2017 attorno principalmente a strumenti di tipo coercitivo, preventivo o sanzionatorio[23].

A complicare la prospettiva contribuisce l’ambiguità del concetto giuridico di sicurezza urbana, che a sua volta crea problemi sulla riconduzione delle misure del D.l. 14/2017 all’ambito della sicurezza primaria, o sicurezza «in senso stretto», che corrisponde alla materia statale ordine pubblico e sicurezza e comprende le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, o a quello della sicurezza secondaria, o sicurezza «in senso lato», di contesto, che comprende un «fascio di funzioni intrecciate» anche di competenza regionale (come «le politiche (e i servizi) sociali, la polizia locale, l’assistenza sanitaria, il governo del territorio»)[24]. Anche una recente pronuncia della Corte costituzionale, condivisibile per le soluzioni adottate ma non sempre del tutto coerente a livello argomentativo, non sembra avere avuto sul punto un effetto chiarificatore[25], nonostante le rilevanti conseguenze che dipendono dalla riconduzione delle singole misure all’una o all’altra sfera di intervento. Tra queste, l’orientamento della funzione di polizia di sicurezza, nell’esercizio della quale vengono adottate le misure di prevenzione nello spazio urbano, da funzione orientata alla tutela delle libertà dei cittadini, attraverso la tutela dell’ordinata e civile convivenza[26], a strumento di promozione di una concezione più ampia di sicurezza urbana, come «bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle città»[27].

Se proprio le incertezze argomentative costituiscono un campanello d’allarme che segnala l’opportunità di un intervento che spieghi gli ambiti e i limiti di pertinenza di ciascuna misura, il legislatore sembra proseguire nella strada del rafforzamento delle misure coercitive, mantenendo e talvolta aggravando la perniciosa sovrapposizione e integrazione tra interventi securitari e misure a tutela del decoro nell’ambito degli spazi urbani. Di più, si adegua ambiguamente alla necessità di una verifica di un pericolo concreto per la sicurezza e sembra orientare esplicitamente alcune misure verso nuovi obiettivi, questa volta correlati al contrasto delle azioni violente nell’ambito delle manifestazioni.

3.1. L’estensione della flagranza differita

L’intervento più contenuto riguarda l’art. 10, co. 6-quater del D.l. 14/2017 (modificato dall’art. 4, c. 1, lett. b), n. 6, D.l. 23/2026). Questo comma, introdotto in sede di conversione e già modificato nel 2025, prevede il c.d. arresto in flagranza differita, applicabile nel caso di reati commessi con violenza alle persone o alle cose, compiuti alla presenza di più persone anche in occasioni pubbliche, per i quali è obbligatorio l’arresto ai sensi dell’art. 380, c.p.p., nonché nel caso del delitto di cui all’art. 583-quater, c.p., quando commesso in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico[28]. In questi casi, quando non è possibile procedere immediatamente all’arresto per ragioni di sicurezza o incolumità pubblica, si considera comunque in stato di flagranza, ai sensi dell’articolo 382, c.p.p., colui il quale, sulla base di documentazione video fotografica dalla quale emerga inequivocabilmente il fatto, ne risulta autore, sempre che l’arresto sia compiuto non oltre il tempo necessario alla sua identificazione e, comunque, entro le quarantotto ore dal fatto.

La novella estende l’applicabilità dell’arresto in flagranza differito al delitto di cui all’art. 635, c. 3, c.p., che punisce «chiunque distrugge, disperde, deteriora o rende, in tutto o in parte, inservibili cose mobili o immobili altrui in occasione di manifestazioni che si svolgono in luogo pubblico o aperto al pubblico» con la pena della reclusione da uno a cinque anni e con la multa fino a diecimila euro.

Si tratta di un intervento sostanzialmente coerente con l’impianto del Decreto e con l’obiettivo del legislatore di contrastare con maggiore efficacia le azioni violente commesse nell’ambito delle manifestazioni. L’estensione non è di poco conto, considerando che non è più necessario il collegamento con una condotta violenta a danno di un agente o ufficiale di pubblica sicurezza, ma è sufficiente che questa si produca su cose mobili o immobili.

3.2. Ordine di allontanamento e divieto di accesso a determinate aree urbane (c.d. Daspo urbano)

La stessa prospettiva restrittiva si riscontra nelle modifiche apportate alla disciplina dell’ordine di allontanamento e del divieto di accesso a determinate aree urbane, ex artt. 9 e 10, D.l. 14/2017 (mod. dall’art. 4, c. 1, lett. a) e b), D.l. 23/2026).

Sinteticamente, conviene ricordare il complesso meccanismo che disciplina le due misure[29]. L’art. 9, c. 1, prevede che chiunque realizzi condotte che impediscono l’accessibilità e la fruizione di infrastrutture di trasporto, in violazione dei divieti di stazionamento o di occupazione di spazi ivi previsti, è soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma da cento a trecento euro, nonché all’allontanamento dal luogo in cui il fatto è stato commesso[30]. Inoltre, ferma restando l’applicazione delle relative sanzioni amministrative, tra le condotte che possono dare luogo all’ordine di allontanamento vi sono altresì l’ubriachezza (art. 688, c.p.), gli atti contrari alla pubblica decenza (art. 726, c.p.), l’esercizio abusivo del commercio in aree pubbliche (art. 29, D.lgs. 31 marzo 1998, n. 114), nonché dell’attività di parcheggiatore o guardiamacchine (art. 7, c. 15-bis, D.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), la vendita abusiva di titoli di accesso alle manifestazioni sportive (art. 1-sexies, D.l. 24 febbraio 2003, n. 28)[31]. I regolamenti di polizia urbana possono individuare altre aree urbane alle quali si applicano le disposizioni anzidette, tra cui quelle su cui insistono presidi sanitari, scuole, plessi scolastici e siti universitari, musei, aree e parchi archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi della cultura o comunque interessati da consistenti flussi turistici, aree destinate allo svolgimento di fiere, mercati, pubblici spettacoli, ovvero adibite a verde pubblico[32]. Come confermato dalla Corte costituzionale, l’adozione delle sanzioni pecuniarie e dell’ordine di allontanamento prescinde del tutto da un accertamento in concreto della pericolosità dell’agente, configurandosi come una misura a tutela della sicurezza urbana nel suo senso più ampio[33].

L’art. 10, cc. 2-4, nella sua formulazione originaria disciplina invece la misura di prevenzione del divieto di accesso ad una o più delle aree di cui all’art. 9 (c.d. Daspo urbano), di competenza del Questore. Questo è strettamente legato al meccanismo già illustrato, perché può essere adottato nei casi di reiterazione delle condotte di cui all’art. 9, cc. 1 e 2, qualora possa derivare un pericolo per la sicurezza[34]. Il divieto è disposto, con provvedimento motivato, per un periodo non superiore a dodici mesi, con indicazione delle aree interdette e di modalità applicative che siano compatibili con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario[35]. Il divieto può essere disposto anche nei confronti di coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti, per delitti contro la persona o contro il patrimonio, commessi in uno dei luoghi indicati all’articolo 9, c. 1[36].

Un regime di durata differenziata del divieto (c.d. Daspo urbano aggravato) vale qualora le condotte di cui all’art. 9, cc. 1 e 2, siano commesse da soggetto condannato, con sentenza definitiva o confermata in grado di appello, nel corso degli ultimi cinque anni per reati contro la persona o il patrimonio[37].

Rispetto a questo impianto, il Decreto interviene in un duplice senso.

In primo luogo, modificando l’art. 9, c. 2, estende l’applicabilità dell’ordine dell’allontanamento anche a coloro che tengono, nelle aree interne delle infrastrutture di trasporto di cui al c. 1, nonché nelle aree individuate a norma del c. 3 dai regolamenti di polizia urbana, «comportamenti violenti, minacciosi o insistentemente molesti, da cui derivi un concreto pericolo per la sicurezza»[38].

Si tratta di una disposizione che replica un inciso della sentenza n. 47/2024 della Corte costituzionale, cui si è accennato, che, giudicando della legittimità costituzionale del Daspo urbano, con interpretazione costituzionale conforme ne ha sancito l’applicabilità al solo fine di tutelare la sicurezza in senso stretto, ossia esclusivamente quando dalla condotta dell’agente possa derivare un concreto pericolo di commissione di reati e «non per arginare situazioni di pericolo remote o puramente congetturali»[39]. In questa prospettiva, la Corte sottolinea la necessità che il divieto si basi pur sempre su un comportamento che risulti «concretamente indicativo del pericolo che la sua presenza può ingenerare per i fruitori della struttura (ad esempio, in ragione dell’atteggiamento aggressivo, minaccioso o insistentemente molesto mostrato nei loro confronti)». Com’è evidente, nell’inciso la Corte si riferisce alla misura di prevenzione del divieto di accesso, non all’ordine di allontanamento, che la stessa Corte afferma prescindere «dalla condizione del possibile pericolo per la sicurezza»[40].

Con la modifica intervenuta, si può ritenere che il legislatore abbia introdotto un elemento di novità, rappresentato dalla necessaria verifica, previa adozione dell’ordine di allontanamento, di un pericolo concreto per la sicurezza, oggetto di accertamento insieme a una condotta aggressiva, minacciosa o insistentemente molesta. Se il primo elemento coincide sostanzialmente con una prognosi di maggiore probabilità della commissione di reati, la seconda dovrebbe essere valutata alla stregua di una definizione che fa riferimento a condotte astrattamente perturbatrici della incolumità pubblica, sebbene non menzioni reati precisi.

In generale, l’obiettivo sembra un auspicabile ancoraggio dell’ordine di allontanamento alla sussistenza di un pericolo concreto[41], finora sostanzialmente presunto ex lege nelle condotte di impedimento all’accessibilità o fruizione delle infrastrutture, in violazione di divieti di stazionamento od occupazione altrove previsti, o nella commissione di diversi illeciti amministrativi (elencati dall’art. 9, c. 2). L’intervento sembra andare nella stessa direzione di alcuni orientamenti giurisprudenziali, che affermano l’inesistenza di qualsiasi condotta di impedimento all’accessibilità o fruizione di infrastrutture in assenza di comportamenti molesti[42] e la necessità dell’indicazione concreta delle condotte concretamente interferenti con le infrastrutture[43].

Tuttavia, non si tratta di un intervento sul c. 1 e quindi sulla previsione “principale”, ma di una regola valida per una nuova ipotesi di ordine di allontanamento. Questo crea alcuni dubbi ermeneutici rilevanti.

Uno di questi riguarda il rapporto tra le varie forme di ordine di allontanamento. A meno di non volere ritenere che la novella incida su tutte le forme previste, il che contrasterebbe con la lettera del Decreto, si deve osservare come alcune di queste presuppongono ora la verifica di un concreto pericolo per la sicurezza, mentre altre ne prescindono[44].

In questa operazione, almeno due problemi: si disegnano presupposti geneticamente differenti per provvedimenti denominati tutti «ordine di allontanamento»[45], determinando per alcuni la natura di misura di prevenzione, per altri conservando la diversa (problematica) forma di provvedimento a tutela del decoro, a scapito della chiarezza complessiva e della stessa differenziazione tra ordine di allontanamento e divieto di accesso; nella diversità dei vari ordini di allontanamento, non mutano gli organi accertatori competenti alla loro, il che appare profondamente problematico, atteso che forze di polizia locali potrebbero emettere provvedimenti in esercizio di una funzione di polizia di sicurezza, estranea alla loro competenza.

In questo quadro, deve essere scongiurato il rischio che la prescrizione di una necessaria verifica della sussistenza di un pericolo per la sicurezza si trasformi in un requisito “tra gli altri”, accertato attraverso il riferimento ai precedenti penali o insito nella verifica del comportamento violento, minaccioso, molesto, da parte di una persona pregiudicata[46]. In altre parole, sovrapponendo i piani, i presupposti e le misure, si rischia di svuotare di significato il concreto pericolo per la sicurezza, invece da riferire alla maggiore probabilità di commissione di reati o categorie di reati indicati o ricavabili dalla norma[47].

In generale, l’intervento indebolisce ulteriormente l’apparente distinzione tra misure a tutela del decoro (ordine di allontanamento, che prescinde dal pericolo per la sicurezza) e misure a tutela della sicurezza pubblica (divieti di accesso, per i quali è necessario un concreto pericolo per la sicurezza), che la Corte costituzionale sembrava avere affermato. Al contrario, si complica ulteriormente il quadro, intrecciando nuovamente sicurezza e decoro, sicurezza in senso stretto e sicurezza in senso ampio, criminalità e mero disturbo. La confusione rivela la volontà di trattare comportamenti indecorosi e criminali allo stesso modo, sovrapponendo i presupposti di misure che dovrebbero essere geneticamente diverse. Tale volontà, insieme alla mancanza di chiarezza, non solo costituisce il vulnus più evidente della disciplina delle misure in esame, ma appare il risultato quasi obbligato dell’impianto dello stesso D.l. 14/2017, inidoneo a evitare la sovrapposizione tra profili di tutela del decoro e profili di tutela della sicurezza.

Sarebbe, dunque, opportuno rivedere l’intera disciplina, ricostruendo una certa coerenza sistematica ed evitando restrizioni indebite a libertà costituzionali.

La seconda modifica che il Decreto del 2026 apporta consiste nell’introduzione del comma 3-bis all’art. 10, a proposito della misura di prevenzione del c.d. Daspo urbano, già soggetta a una previa verifica di pericolo per la sicurezza. In particolare, il nuovo comma prevede che il divieto di accesso ex c. 2 può essere disposto, sempre che dalla condotta tenuta possa derivare un pericolo per la sicurezza, nei confronti di coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti, per i reati previsti: dal comma 6-quater (che disciplina la flagranza differita, come accennato); dagli artt. 5, c. 3, e 5-bis, L. 22 maggio 1975, n. 152 (utilizzo di caschi protettivi o di qualunque altro mezzo atto a rendere difficoltoso il riconoscimento della persona, in luogo pubblico o aperto al pubblico, senza giustificato motivo, qualora il fatto sia commesso in occasione di manifestazioni che si svolgano in luogo pubblico o aperto al pubblico; lancio o utilizzo illegittimo di oggetti pericolosi atti a offendere nel corso di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico); dagli artt. 4 e 4-bis, L. 18 aprile 1975, n. 110 (Porto di armi od oggetti atti ad offendere; porto di armi per cui non è ammessa licenza e di particolari strumenti da punta e taglio), commessi in specifici luoghi pubblici o aperti al pubblico[48]. Il divieto di accesso può ricomprendere anche i luoghi in cui sono stati commessi i predetti reati, ferma restando l’espressa specificazione degli stessi nel provvedimento e l’individuazione di modalità applicative del divieto compatibili con le esigenze di mobilità, salute, lavoro e studio del destinatario. Il provvedimento è reso applicabile anche ai minori di età che abbiano compiuto quattordici anni[49].

La modifica, che introduce un’ulteriore ipotesi di “Daspo urbano”, estende il novero delle fattispecie presupposto del provvedimento, attraverso una tecnica, quella dell’indicazione dei reati per cui occorre essere denunciati o condannati, di fatto già utilizzata per altre fattispecie di divieto di accesso[50]. Il campo di riferimento in questo caso è quello dei reati commessi nell’ambito di manifestazioni pubbliche o in luoghi pubblici o aperti al pubblico e che generano allarme sociale per i possibili perturbamenti violenti dello spazio urbano.

Con questo intervento, il legislatore intende consentire un’applicazione più ampia, diversa e flessibile del divieto di accesso, in molte forme ormai sostanzialmente autonoma dalla reiterazione di ordini di allontanamento. Il divieto, che aveva originariamente la funzione di strumento di “completamento” del meccanismo di esclusione da aree urbane e infrastrutture rilevanti di alcune categorie di persone, secondo valori che spesso non coincidono con uno stato di pace esteriore ma con una visione «escludente e omologante»[51] della sicurezza[52], prosegue nel suo percorso di trasformazione in un dispositivo di prevenzione ancora più ampio e flessibile di un’enorme varietà di condotte relazionate con gli spazi pubblici[53]. Su questa strada, non si vedono i limiti di questa espansione, che si presta alle manipolazioni più varie, in un’ottica di rassicurazione della cittadinanza attraverso la promessa di misure sempre più dure, di allontanamento ed esclusione di categorie di persone più che di risoluzione delle cause della criminalità urbana. Un approccio antitetico a quello in cui la sicurezza è il frutto di azioni multifattoriali e si persegue solo in parte con interventi coercitivi.

Dal punto di vista tecnico, per un verso, è vero che si tratta di una modifica che consente di collegare la restrizione alla prevenzione di alcuni specifici reati elencati nella norma, cosa che non accade esplicitamente per alcune ipotesi di Daspo urbano “classico”[54]. D’altro canto, la novità dell’inclusione, tra i reati oggetto di prevenzione per opera del Daspo urbano, dei reati commessi nell’ambito di manifestazioni pubbliche e luoghi pubblici o aperti al pubblico, rischia, oltre che di aggravare i problemi “genetici” della fattispecie, di costituire un tassello importante nella riduzione della città a spazio neutro.

Soprattutto, occorre considerare che l’espansione incontrollata delle fattispecie da prevenire rischia di aprire la strada a restrizioni sostanzialmente irragionevoli, perché sproporzionate e straripanti nelle finalità rispetto al legittimo obiettivo della tutela di specifiche aree urbane o infrastrutture da azioni violente[55], anche per la loro discutibile efficacia[56].

Come per tutte le misure di prevenzione, per salvaguardarne la proporzionalità, nonché la legittimità e la ragionevolezza, sarà essenziale un sindacato forte del giudice amministrativo sulla discrezionalità che esercita il Questore[57], soprattutto tenendo conto della gravità delle restrizioni imposte (per durata e influenza sulla vita sociale del destinatario)[58] e dell’interesse pubblico realmente perseguito. 

3.3. Le zone a vigilanza rafforzata

Una delle novità più interessanti, e che molto probabilmente saranno oggetto di molte future osservazioni, è quella che riguarda le “zone a vigilanza rafforzata”.

A tal fine, con l’art. 4, c. 1, lett. a), n. 2, D.l. 23/2026, vengono introdotti i nuovi commi 3-bis e 3-ter all’art. 9, D.l. 14/2017, che abilita il Prefetto a «individuare specifiche zone urbane, caratterizzate da gravi o ripetuti episodi di criminalità o di illegalità», nelle quali è disposto l’allontanamento di soggetti specificamente individuati. È possibile allontanare coloro che: a) sono stati denunciati negli ultimi cinque anni per delitti non colposi contro la persona o il patrimonio, o aggravati ai sensi dell’art. 604-ter, c.p.[59], o per i delitti di cui agli artt. 73 e 74, D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309[60], o per i reati di cui agli artt. 4 e 4-bis, L. 18 aprile 1975[61]; b) nelle zone individuate, tengono comportamenti violenti, minacciosi o insistentemente molesti, che impediscono la libera e piena fruibilità delle stesse e determinano una situazione di concreto pericolo per la sicurezza. Le due condizioni devono tutte sussistere congiuntamente in capo al medesimo soggetto.

L’allontanamento è disposto nelle medesime forme e modalità previste dall’art. 10, c. 1, per le altre forme di allontanamento[62]; la violazione dell’ordine è soggetta alla medesima sanzione di cui all’art. 10, c. 1. Non è fatta alcuna menzione delle sanzioni amministrative pecuniarie ordinariamente irrogate insieme all’ordine stesso, ai sensi dell’art. 9, c. 1, che pertanto devono ritenersi non applicabili.

Il c. 3-ter dispone le regole per l’adozione del provvedimento prefettizio.

Le zone di cui al comma precedente sono individuate per un periodo massimo di sei mesi, rinnovabili anche più volte nel limite massimo di diciotto mesi, con provvedimenti motivati che recano la specifica indicazione dei luoghi interessati e del termine di durata. Non è chiaro entro che termini possa ammettersi la reiterazione dei provvedimenti provvisori, soprattutto una volta esaurite le proroghe previste ex lege, né è prevista una specifica procedimentalizzazione delle proroghe, ad esempio attraverso il ricorso a strumenti di valutazione dei risultati ottenuti.

Inoltre, si dispone che venga previamente sentito il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica[63], alle cui riunioni è invitato a partecipare il procuratore della Repubblica presso il Tribunale o altro magistrato dallo stesso delegato.

L’intervento normativo coordina la nuova forma di allontanamento con le disposizioni in materia di divieto di accesso.

L’ordine di origine prefettizia viene annoverato tra quegli atti la cui reiterazione consente al Questore di adottare un provvedimento di c.d. Daspo urbano, ai sensi dell’art. 10, c. 2, qualora dalla condotta tenuta possa derivare pericolo per la sicurezza[64]. In questo caso, lo stesso comma 2, a seguito delle modifiche, dispone che il divieto ha una durata che non può essere superiore a quella dei provvedimenti adottati dal Prefetto[65].

Ancora, si interviene sul comma 3 dell’art. 10, che prevede regimi di durata più severi quando il divieto di cui al comma 2 sia disposto a carico di soggetto condannato, con sentenza definitiva o confermata in grado di appello, nel corso degli ultimi cinque anni, per reati contro la persona o il patrimonio. Con l’introduzione della nuova disciplina, si prevede che, quando il divieto di accesso sia di “origine” prefettizia e colpisca i soggetti menzionati, la durata sia pari a quella dei provvedimenti prefettizi che avevano originato gli ordini di allontanamento reiterati, presupposti del divieto[66].

In generale, l’intervento normativo estende la possibilità di individuare zone urbane entro cui si applica il meccanismo di allontanamento-esclusione già parzialmente illustrato, ma a seguito di condotte apparentemente diverse.

D’altro canto, l’obiettivo del legislatore sembra quello di perimetrare e disciplinare in via legislativa uno speciale potere prefettizio, finora esercitato nella prassi ai sensi dell’art. 2, T.U.L.P.S., attraverso l’emanazione delle ordinanze contingibili e urgenti per le c.d. zone rosse. Si tratta degli atti attraverso cui i Prefetti, previo parere del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, in questi anni hanno individuato alcune zone urbane da sottoporre a vigilanza rafforzata da parte delle forze dell’ordine. Il ricorso a questo strumento è stato determinato da specifici episodi di violenza particolarmente allarmanti, dalla necessità di garantire controlli rafforzati durante alcuni periodi caratterizzati da rilevanti flussi turistici, o, ancora, da particolari esigenze di tutela dell’incolumità pubblica. Attraverso tali ordinanze, adottate anche su impulso del Ministero dell’Interno, i Prefetti hanno disposto specifici divieti di stazionamento nei confronti di alcune categorie di persone, le cui condotte sono state ritenute pericolose per la sicurezza pubblica, consentendone così l’allontanamento alle forze di polizia[67].

Con la novella, il legislatore consegna ai Prefetti un potere perimetrato nei presupposti, nell’oggetto e negli effetti. Questo non si fonda più sulla contingibilità e sull’urgenza, dunque non consente di disporre in alcun modo extra ordinem[68]; al contrario, il provvedimento si configura come un atto necessitato, anch’esso basato su una situazione eccezionale, ma è disciplinato dalla legge nei suoi presupposti specifici, nonché nel suo contenuto e oggetto, pertanto ha una funzione normale e ordinaria di rimediare a tali circostanze[69]. In questo quadro, l’intervento sui poteri prefettizi è da accogliere con interesse, dato che istituisce un regime ordinario e limitato, seppure con regole non sempre chiare. Sembra così porsi fine a una fase in cui i Prefetti sono intervenuti in modo disomogeneo, con lo strumento residuale e straordinario delle ordinanze ex art. 2, T.U.L.P.S.[70]. Il nuovo potere sostituisce del tutto il ricorso all’art. 2[71], come sembrano riconoscere quei Prefetti che hanno già adottato i nuovi provvedimenti[72].

La disposizione non è comunque esente da dubbi puntuali e di sistema.

Ad esempio, non risulta chiaro né preciso l’inciso «gravi o ripetuti episodi di criminalità o di illegalità». A meno di non volere ritenere che il potere prefettizio possa essere esercitato in qualsiasi momento e in qualsiasi situazione, è chiaro che la norma fa riferimento a circostanze solo eccezionali[73]; tuttavia, è difficile sostenere che episodi gravi o ripetuti di criminalità o illegalità si verificano solo in determinate zone urbane di alcune città. Nella attuale generica formulazione, la disposizione fa riferimento a eventi che si verificano giornalmente in qualsiasi centro urbano.

Peraltro, oltre a non essere darsi alcuna indicazione rispetto all’estensione di queste zone, l’inciso è estremamente generico e sembra discutibile e ingiustificato l’accostamento tra gravi episodi di criminalità e illegalità; il riferimento potrebbe riguardare situazioni completamente diverse in termini di compromissione dell’ordinato vivere civile, alla cui tutela è volta l’azione del Prefetto. Anche questa circostanza sembra tradire la tendenza del legislatore a sovrapporre i piani, trattando allo stesso modo eventi e condotte lesive del decoro dei centri urbani (ossia di regole che non costituiscono reato) ed eventi e condotte lesive della sicurezza in senso stretto (nella sua prospettiva di funzione rivolta alla prevenzione dei reati).

La descritta mancanza di chiarezza rischia di ripercuotersi sui profili di legittimità costituzionale dell’istituto, atteso che la Corte costituzionale ha ritenuto ineludibile, in ipotesi non del tutto dissimili, che la legge fornisca una copertura pur elastica dell’azione amministrativa, secondo il principio di legalità sostanziale[74].

Inoltre, la descrizione delle condotte perseguibili con l’ordine di allontanamento («comportamenti violenti, minacciosi o insistentemente molesti, che impediscono la libera e piena fruibilità delle stesse [n.d.r. zone urbane individuate dal Prefetto] e determinano una situazione di concreto pericolo per la sicurezza», purché tenuti da persona denunciata per i reati indicati) ricalca in parte la descrizione delle condotte già previste dall’art. 9, cc. 1 e 2, come presupposti alternativi per l’adozione di ordini di allontanamento. Ciononostante, l’espressione «che impediscono la libera e piena fruibilità» delle zone urbane non coincide con quella di cui all’art. 9, c. 1, generando alcuni dubbi interpretativi in ordine alla loro effettiva sovrapponibilità»[75].

In ogni caso, come nel caso della modifica esaminata all’art. 9, c. 2, la norma richiede la compresenza di elementi di natura diversa per potersi procedere all’allontanamento per effetto del provvedimento prefettizio. Rimangono così poco chiare le ricadute sulla natura della misura stessa. Anche in questo caso, il rischio è che il riferimento alla concretezza del pericolo diventi puramente formale e di stile, se questa è posta accanto a presupposti del tutto generici o venga accertata solo alla luce dei precedenti penali, a scapito di una valutazione di attualità[76].

A livello di sistema, il legislatore sembra superare la stagione del protagonismo dei Sindaci in materia di sicurezza della città[77], già competenti ad emettere numerose tipologie di ordinanze, alcune delle quali si rivolgono alla prevenzione dell’insorgenza di fenomeni di criminalità o illegalità[78].

Tuttavia, anche in questo caso, è da sottolineare l’approccio marcatamente coercitivo del legislatore, che passa attraverso l’estensione dei poteri di individuazione di specifiche aree soggette a un regime restrittivo della libertà di circolazione. Il rischio è quello di configurare in maniera ancora più ordinaria e stabile zone urbane “da cartolina”, sottratte alla loro dimensione sociale, da mantenere libere da ogni possibile disturbo.

È significativo che il legislatore confermi una maggiore responsabilizzazione del Prefetto, autorità provinciale di pubblica sicurezza, ma lo è anche, ad esempio, la previsione della partecipazione del Procuratore della Repubblica o altro magistrato delegato alle riunioni del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica prodromiche all’adozione dei provvedimenti prefettizi, il cui apporto conoscitivo non può che essere relativo alle attività di esercizio dell’azione penale.

Non si modificano o migliorano gli strumenti di coordinamento delle politiche di sicurezza integrata, né si prevede, ad esempio, la partecipazione al Comitato degli uffici comunali responsabili dei servizi sociali, o delle associazioni che operano nelle zone più complesse, che potrebbero fornire un rilevante contributo nell’adozione delle strategie preventive.

3.4. Le misure finanziarie di potenziamento della sicurezza urbana

Un breve cenno meritano le misure finanziarie di potenziamento delle iniziative in materia di sicurezza urbana, che incrementano gli importi di alcuni fondi specificamente predisposti e consentono maggiore flessibilità di spesa.

L’art. 6, c. 1, del Decreto dispone la proroga per il 2026 delle misure previste dall’art. 1, c. 676, L. 29 dicembre 2022, n. 197, in materia di installazione di sistemi di videosorveglianza da parte dei Comuni. L’importo messo a disposizione per il 2026 è di 19 milioni di euro.

L’art. 6, c. 2, dispone invece l’incremento per 29 milioni di euro, per l’anno 2026, del fondo previsto dall’art. 35-quater, D.l. 4 ottobre 2018, conv. con modif. dalla L. 1° dicembre 2018, n. 132, ossia il «Fondo sicurezza urbana». L’ammontare complessivo disponibile per il 2026 è di 54 milioni di euro[79]. Il fondo contribuisce al finanziamento di iniziative di sicurezza urbana da parte dei Comuni, anche tenendo conto delle indicazioni delle Linee guida adottate in Conferenza unificata e di quelle adottate in Conferenza Stato-Città ed autonomie locali[80]. Per il triennio 2024-2026, le iniziative oggetto di finanziamento sono di vario genere: dall’assunzione di personale di polizia locale a tempo determinato e a vari interventi strutturali per l’ammodernamento delle strutture in loro dotazione, fino alla riqualificazione di aree degradate, allo sgombero e alla messa in sicurezza di immobili abbandonati od occupati, nonché al contrasto del disagio giovanile, della marginalità urbana e del fenomeno della c.d. mala movida, e alla promozione di iniziative di prevenzione collaborativa[81]. Il D.l. 23/2026 dispone altresì che le risorse potranno essere destinate anche alla corresponsione dei compensi relativi al lavoro straordinario del personale di Polizia locale, anche in deroga alle limitazioni alla relativa spesa previste da legge e contratti collettivi[82].

L’art. 6, c. 4, consente di utilizzare il gettito ottenuto dall’imposta di soggiorno, di cui all’art. 4, D.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, per il finanziamento di iniziative in materia di sicurezza urbana da parte dei Comuni, compresa l’assunzione a tempo determinato di personale della polizia locale e la corresponsione dei compensi relativi alle prestazioni di lavoro straordinario svolte dal medesimo personale, anche in deroga alle limitazioni stabilite dalla legge e dai contratti collettivi e ai vincoli di finanza pubblica indicati dal Decreto.

Infine, si dispongono ulteriori misure che consentono di remunerare le prestazioni di lavoro straordinario del personale della Polizia locale e di rafforzare i servizi di controllo anche attraverso assunzioni stagionali[83].

Complessivamente, si incrementano i fondi disponibili per le iniziative in materia di sicurezza urbana, intesa in senso ampio, da parte dei Comuni. Tuttavia, gli stessi Comuni, attraverso l’A.N.C.I., hanno manifestato l’insufficienza delle misure introdotte[84].

Il sospetto che emerge dalle disposizioni esaminate è che l’intervento sia funzionale soprattutto a coprire alcune necessità finanziarie legate al pagamento degli straordinari del personale di Polizia locale, e non, ad esempio, ad attività di supporto alla coesione sociale e quindi latu sensu preventive dei problemi di criminalità che originano in condizioni di marginalizzazione ed esclusione. 

4. Le manifestazioni pubbliche tra nuove sanzioni e depenalizzazione (artt. 9 e 10)

Oltre alle disposizioni oggetto di altri commenti in questo numero in tema di pubbliche manifestazioni, il D.l. 23/2026 introduce in proposito un nuovo regime sanzionatorio e la nuova pena accessoria del divieto di partecipazione a riunioni o assembramenti in luogo pubblico.

4.1. Le sanzioni amministrative pecuniarie

L’art. 9 interviene sull’art. 18, T.U.L.P.S., che costituisce il principale riferimento di rango legislativo in tema di riunioni in luogo pubblico. La disposizione è vigente nell’attuale forma sin dall’entrata in vigore del testo unico, in epoca fascista, ed è stata oggetto esclusivamente di alcune pronunce di illegittimità costituzionale[85].

Il D.l. 23/2026 modifica l’art. 18 trasformando le sanzioni penali per l’inosservanza degli obblighi connessi all’esercizio del diritto di riunione in sanzioni amministrative pecuniarie.

In primo luogo, l’inosservanza dell’obbligo di preavviso al Questore, di cui all’art. 18, c. 3, viene punita non più con l’arresto fino a sei mesi e l’ammenda ma con la sanzione amministrativa pecuniaria da mille a diecimila euro[86]. Inoltre, si specifica che alla stessa sanzione sono sottoposti «coloro i quali, senza darne preavviso all’Autorità, sono promotori, ai sensi del primo comma, di una riunione in luogo pubblico tramite reti, piattaforme e servizi di comunicazione elettronica ad uso pubblico o privato, ovvero tramite gruppi chiusi di utenti»[87].

In secondo luogo, viene modificata la sanzione prevista al comma 5 per contravvenzione al divieto imposto dal Questore per «omesso avviso ovvero per ragioni di ordine pubblico, di moralità o di sanità pubblica» o alle prescrizioni dell’Autorità relative alle modalità di tempo e di luogo della riunione. L’arresto fino a un anno e l’ammenda vengono sostituiti con la sanzione amministrativa pecuniaria da mille a dodicimila euro[88].

Inoltre, vengono previste nuove specificazioni e sanzioni, attraverso l’introduzione dei commi da 6 a 11.

Il nuovo comma 6 prevede che «Nei casi di mancato rispetto, in occasione di una riunione in luogo pubblico, delle limitazioni poste alla circolazione o dell’itinerario previsto per la predetta riunione, da cui possa derivare un pericolo per la sicurezza o l’incolumità pubblica, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 1.000 a euro 10.000». Al comma 7 si specifica che le stesse sanzioni si applicano a chi, nel corso di una riunione in luogo pubblico, intralcia od ostacola il regolare funzionamento dei servizi di soccorso pubblico urgente, salvo che il fatto costituisca reato.

Le condotte sanzionate coincidono parzialmente con quelle oggetto del comma 5, eccetto per la parte riferita alla verifica di un pericolo per la sicurezza o l’incolumità pubblica. Si tratta di inosservanze, come quelle riferite all’itinerario, spesso contenute nelle prescrizioni dell’Autorità adottate per tempi e luoghi della riunione. In modo apparentemente poco coerente, la sanzione risulta più bassa nel massimo edittale rispetto a quella prevista dal comma 5, nonostante la condotta risulti complessivamente più grave.

Al comma 8 si prevede un’inedita sanzione: «chiunque turba il pacifico svolgimento di una riunione in luogo pubblico o il regolare espletamento del relativo servizio di ordine e sicurezza pubblica è punito, salvo che il fatto costituisca reato, con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 500 a euro 3.000». Inoltre, il comma 9 stabilisce che «La sanzione è da euro 2.000 a euro 10.000 se la turbativa è posta in essere da soggetti che rendono difficoltoso il riconoscimento della loro persona mediante l’uso dei mezzi di cui all’articolo 5 della legge 22 maggio 1975, n. 152 o che sono in possesso degli strumenti o degli oggetti di cui all’articolo 5-bis della legge anzidetta»[89].

Ancora, si prevede che, nel caso in cui, nel corso di un biennio, si reiteri una delle violazioni di cui all’art. 18 o vengano contestate tre violazioni, anche diverse, nell’arco di cinque anni, le sanzioni sono aumentate da un terzo alla metà.

Infine, si dispone che la competenza all’irrogazione delle sanzioni spetti al Prefetto. Non è ammesso il pagamento in misura ridotta. Per il resto, si applicano le disposizioni di cui alla L. 24 novembre 1981, n. 689[90]. In ragione di tale rinvio, la giurisdizione sui giudizi di opposizione alle sanzioni spetta al giudice ordinario[91].

L’intento manifesto del legislatore è quello di punire più severamente, in via amministrativa, le violazioni alla normativa in materia di preavviso e prescrizioni del Questore per le riunioni in luogo pubblico. Si tratta di un regime connotato da evidente afflittività, cui il legislatore decide di fare ricorso per perseguire in modo più veloce ed efficace le relative violazioni, senza ricorrere al procedimento penale. È significativo che, negli stretti margini ammessi dalla Costituzione, il legislatore non intervenga a monte in materia di preavviso, prescrizioni, divieto preventivo o scioglimento di riunioni in corso; al contrario, interviene in materia sanzionatoria.

La Corte costituzionale ha pacificamente ammesso in passato che la previsione di un sistema di pene per violazione degli obblighi ex art. 18, T.U.L.P.S., in quanto sarebbero confermati dall’art. 17, Cost., non è di per sé in contrasto con la Costituzione; al contrario, non sarebbe «nemmeno pensabile che il precetto costituzionale possa, se veramente se ne vuole il rispetto, essere sprovvisto di sanzione»[92].

Più in generale, l’unica ratio costituzionalmente ammissibile sottesa alle norme, comprese le prescrizioni e le relative sanzioni ex art. 18, T.U.L.P.S., è quella di salvaguardare le manifestazioni pacifiche e coloro che manifestano pacificamente, nonché di assicurare l’ordine e la sicurezza pubblica, l’ordinato esercizio del diritto di riunione e un adeguato bilanciamento di questo con gli altri diritti costituzionali. Una finalità diversa, anche veicolata da un complesso regime sanzionatorio e non da divieti o norme sullo scioglimento delle riunioni, sarebbe in contrasto con le prescrizioni costituzionali[93].

In questo quadro, dietro all’inasprimento delle sanzioni e alla loro depenalizzazione vi è il rischio che venga limitato surrettiziamente il diritto di riunione, ampliando il margine dell’autorità di pubblica sicurezza di qualificazione e sanzione delle condotte illecite.

Si tratta di un rischio già sperimentato in altri ordinamenti, in cui proprio attraverso lo strumento delle sanzioni amministrative pecuniarie si è tentato di limitare il diritto di riunione[94]. La minaccia di sanzioni dell’entità illustrata potrebbe avere un effetto dissuasivo molto significativo, forse maggiore di quello innescato dalla minaccia di una sanzione penale, innescando meccanismi di rinuncia all’esercizio del diritto, per evitare gravi ripercussioni patrimoniali[95], soprattutto a carico dei soggetti meno organizzati ed economicamente meno solidi.

Gli elementi che possono fare propendere per una lettura di complessiva flessibilizzazione del ricorso al potere sanzionatorio, potenzialmente in funzione di repressione del dissenso, sono anche l’estensione della qualificazione di promotori a coloro che promuovono una mobilitazione non preavvisata sui social, senza che sia necessaria una previa verifica della non pacificità della riunione, o la genericità di alcuni precetti, come quello che sanziona «chiunque turba il pacifico svolgimento di una riunione in luogo pubblico o il regolare espletamento del relativo servizio di ordine e sicurezza pubblica». Ancora, le sanzioni previste per l’inosservanza delle prescrizioni del Questore su tempi e luoghi della riunione, già vigenti e ora ulteriormente arricchite, poggiano sulla legittimità di provvedimenti ampiamente discrezionali e spesso basati su ragioni più di opportunità che di sicurezza.

Ciò per affermare che le nuove previsioni meritano di essere esaminate con grande attenzione, in termini di determinatezza e ragionevolezza dei precetti, nonché di proporzionalità del quantum sanzionatorio, per evitare che dal complesso normativo emergano profili di ingiustificata restrizione della libertà di riunione che vadano ben oltre i limiti costituzionali. La legittimità della previsione di sanzioni amministrative punitive deve essere valutata anche alla luce della giurisprudenza della Corte EDU, in particolare quando la riunione svoltasi senza preavviso sia stata pacifica[96].

4.2. Il divieto di partecipazione a riunioni o ad assembramenti in luogo pubblico

Infine, l’art. 10 disciplina l’inedita pena accessoria del divieto di partecipazione a specifiche riunioni o assembramenti in luogo pubblico.

La misura può essere applicata, in via del tutto facoltativa, con la sentenza di condanna per un’ampia serie di delitti, commessi in occasione o a causa di riunioni o assembramenti in luogo pubblico. La norma fa riferimento ai delitti previsti dagli artt.: 280 (attentato per finalità terroristiche o di eversione), 280-bis (atto di terrorismo con ordigni micidiali o esplosivi), 285 (devastazione, saccheggio e strage), 338, 339 (violenza o minaccia ad un Corpo politico, amministrativo o giudiziario o ai suoi singoli componenti, anche nella forma aggravata di cui all’art. 339), 419 (devastazione e saccheggio), 422 (strage), 423 (incendio), 424 (danneggiamento seguito da incendio, aggravato ai sensi dell’art. 425), 432 (attentati alla sicurezza dei trasporti), 575 (omicidio, anche tentato), 582 (lesione personale, quando aggravato ai sensi dell’art. 583 o se il fatto è commesso con armi o con sostanze corrosive ovvero da persona travisata o da più persone riunite ai sensi dell’articolo 585), 583-quater[97], 584 (omicidio preterintenzionale), c.p.

La pena accessoria prevede il divieto di prendere parte a pubblici assembramenti della medesima natura o tipologia di quelli in occasione o a causa dei quali è stato commesso il reato. La durata è fissata tra uno e tre anni, o, se la pena principale applicata è superiore a tre anni, corrisponde alla durata della pena stessa, fino a un massimo di dieci anni.

Con la stessa sentenza di condanna, il giudice può disporre la pena accessoria dell’obbligo di prestare un’attività non retribuita a favore della collettività per finalità sociali o di pubblica utilità[98].

Inoltre, si prevede che il Questore, «quando ricorrano specifiche ragioni di pericolosità», può prescrivere al condannato l’obbligo di comparizione, una o più volte e negli orari indicati, nell’ufficio o comando di polizia competente, nel corso della giornata in cui si svolgono le riunioni per le quali opera il divieto. La prescrizione è disposta con provvedimento motivato e individuando modalità applicative compatibili con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario dell’atto. Si applicano, in quanto compatibili, le corrispondenti disposizioni in materia di obbligo di comparizione accessorio al divieto di accesso ai luoghi dove si svolgono manifestazioni sportive[99].

Da ultimo, l’art. 10, c. 5, dispone che in caso di violazione del divieto di partecipazione alle riunioni o dell’obbligo di comparizione, la pena di cui all’art. 389, c.p., è raddoppiata[100].

Nello specifico, le disposizioni si prestano ad alcuni dubbi interpretativi sul catalogo delle fattispecie menzionate, non del tutto chiaro in alcuni passaggi, e sugli obblighi accessori[101].

Dubbi di sistema potrebbero essere sollevati sulla gravità di un simile divieto, per durata e influenza su diritti costituzionali di fondamentale importanza, come le libertà personale e di riunione. Con particolare riferimento a quest’ultima, il cui esercizio è ulteriormente scoraggiato dalla previsione, è bene sottolineare che l’art. 17, Cost., si occupa della dimensione collettiva della libertà e del suo esercizio, subordinando eventuali restrizioni (collettive) alla presenza di ragioni di sicurezza o incolumità pubblica, mentre non fa alcun cenno a specifiche restrizioni individuali al suo esercizio, da ultimo ricostruibili come restrizioni alla libertà personale o a quella di circolazione. 

5. Conclusioni. Dubbi interpretativi e perplessità di sistema

Le novità esaminate confermano che il legislatore, quando interviene in materia di sicurezza, lo fa spesso inasprendo misure restrittive già esistenti, ampliando la possibilità di farvi ricorso e la platea dei destinatari, talvolta innovando e introducendo nuove regole, ma sempre secondo il medesimo approccio, non distinguendo né scorporando l’ambito del decoro e del benessere di alcuni dalla garanzia della sicurezza nella sua prospettiva costituzionale.

È vero che, in questo Decreto, il legislatore specifica, regolamenta, depenalizza, impone la necessità di verificare un pericolo concreto per la sicurezza, ma l’impianto dei provvedimenti e la loro direzione continuano a risultare sostanzialmente orientati a restringere spazi di libertà sulla base di valutazioni ampiamente discrezionali. Così, la depenalizzazione di alcune norme suona come un cambio di strategia per eludere il previo vaglio giudiziale, il concreto pericolo rischia di essere una clausola insufficiente, che si risolve nell’accertamento dei precedenti penali e della mera indesiderabilità della condotta.

Il D.l. 23/2026, come i precedenti provvedimenti, non rimedia alla carenza di strumenti di coordinamento tra diverse strategie preventive e all’integrazione delle politiche di sicurezza, statali e regionali. Una volta fissate, nel 2017, le regole della collaborazione interistituzionale, quello che sembrava un processo innovatore, di promozione dell’idea della sicurezza come risultato di azioni congiunte e di natura diversa, sembra essersi arrestato, a scapito della varietà di soluzioni offerte per rimediare alle questioni di criminalità e microcriminalità, oggi sostanzialmente strutturate attorno a misure preventive e sanzionatorie, innovate solo per inasprire le restrizioni. Sono restate così prevalentemente in disparte iniziative di segno diverso, politiche ampie e programmate di welfare, azioni per la coesione sociale, lasciate all’autorganizzazione del “privato sociale”. Il nuovo Decreto non è estraneo a questa logica restrittiva, ma piuttosto la rafforza e arricchisce con nuovi obiettivi.

Sul piano tecnico-giuridico, le soluzioni adottate danno luogo ai problemi interpretativi sottolineati: sanzioni di dubbia applicazione, precetti talvolta indeterminati, mancanza di chiarezza in alcune soluzioni, restrizioni di dubbia compatibilità con i princìpi di determinatezza e proporzionalità. Paradigmatica delle difficoltà interpretative è la persistente ambiguità degli interventi a tutela del decoro, ma anche la correlativa confusione tra sicurezza in senso stretto e sicurezza in senso lato, radicalmente differenti per approcci, misure e natura.

La conseguenza di interventi di questo segno non è tanto e solo l’introduzione di misure dalla dubbia efficacia, ma la progressiva restrizione degli spazi di libertà sull’altare della necessità della sicurezza collettiva. Così, la questione sottesa all’adozione del Decreto sembra attenere ai possibili «costi politici di un’omissione», evidentemente ritenuti molto più elevati del rischio di un «eccesso di reazione»[102].

Le controindicazioni sullo Stato di diritto di un potere pronto a dispensare una certa sicurezza, soprattutto nella sua versione percepita e basata sulla conservazione di uno status quo valoriale e ideale, più che materiale, sono state studiate e ampiamente discusse[103]. Ciò che emerge da questo Decreto è un passo verso un ulteriore allargamento del discorso sulla sicurezza all’ambito del conflitto politico, in una rincorsa sempre più problematica a provvedimenti sempre più restrittivi attraverso l’esclusione di porzioni di popolazione dall’esercizio dei propri diritti costituzionali. Questo determina l’evidente rischio che la legge orienti l’amministrazione non a perseguire legittimi interessi pubblici, ma a curare valori estranei al concetto costituzionale di sicurezza[104]. La stessa selezione di un reato o una categoria di reati come oggetto di prevenzione può non valere di per sé a neutralizzare il pericolo che il potere di polizia sia esercitato secondo coordinate ideali[105]. È invece la ragionevolezza del collegamento tra condotte oggetto di prevenzione e tutela dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari, su cui si regge l’ordinata e civile convivenza, cuore della definizione di sicurezza pubblica, che garantisce la corretta proporzione tra finalità di tutela della sicurezza pubblica stessa e restrizioni preventive.

Vale la pena auspicare che il legislatore, già in sede di conversione, chiarisca i dubbi, riconduca a coerenza un quadro normativo problematico, integrando stabilmente azioni e programmi di contesto più efficaci e proporzionati per i legittimi obiettivi di prevenzione dei reati e tutela della sicurezza, intesa come situazione nella quale sia assicurato a tutti i cittadini il «pacifico esercizio di quei diritti di libertà che la Costituzione garantisce con tanta forza»[106]. Troppo spesso la domanda di sicurezza sociale, positiva, promozionale, è stata disattesa a favore di un approccio che guarda allo spazio pubblico come luogo da recintare e irrigidire[107], fino al punto da far pensare che quell’idea positiva di sicurezza sia stata distorta[108] per introdurre in modo meno conflittuale strumenti restrittivi prima sconosciuti, subito criticati dalla dottrina ma la cui problematicità non appare immediatamente all’opinione pubblica, come forse avverrebbe se si parlasse di dispositivi a tutela dell’ordine pubblico[109].

Tale dinamica rischia di replicarsi per questo Decreto-legge “sicurezza”, ed è compito della dottrina e soprattutto della giurisprudenza arginarla secondo una «vigile filosofia del sospetto verso i poteri pubblici»[110], soprattutto in sede di sindacato giurisdizionale.