La (nuova) tutela penale del personale scolastico

1. Oggetto dell’indagine

Con l’art. 11 D.L. n. 23/2026 si registra probabilmente uno degli interventi normativi più significativi nel processo di protezione penale del personale scolastico.

L’intervento normativo risponde all’esigenza, collegata a recenti casi di cronaca, di apprestare un presidio di tutela avanzata a fronte di una mutata fenomenologia della violenza in ambito scolastico, suscettibile di pregiudicare il regolare svolgimento della funzione docente[1].

Il quadro normativo attuale, frutto di una sedimentazione legislativa progressiva, ha dato vita alla fattispecie autonoma di reato aggravata prevista dall’art. 583-quater c.p.: le lesioni in danno di docenti e dirigenti scolastici e personale ferroviario nell’esercizio delle loro funzioni.

La ratio di questa norma è rinvenibile in una crescente sensibilità nei confronti di un problema di recente emersione: la violenza contro il personale scolastico. Il legislatore vuole quindi valorizzare il ruolo specifico di docenti e dirigenti, equiparandolo a quello di chi mantiene ordine e sicurezza pubblica nel contesto educativo.

Insegnanti e dirigenti scolastici non esauriscono la propria funzione nell’attività di istruzione e formazione. Questa equiparazione rappresenta il nucleo della norma e ne sorregge l’intera architettura. Una scelta coerente con la ratio degli artt. 33 e 34 Cost., che presidiano la libertà di insegnamento e di ricerca scientifica e disciplinano l’accesso all’istruzione nell’ottica di garantire a ciascuno pari opportunità formative.

La norma persegue tre obiettivi strettamente collegati. In primo luogo, impone pene più severe per scoraggiare chiunque usi violenza o minacce contro insegnanti e personale scolastico. In secondo luogo, punta a valorizzare la dignità del ruolo docente come servizio pubblico essenziale, di rango costituzionale. In terzo luogo, mira a rendere le scuole luoghi sicuri per l’apprendimento, liberi da intimidazioni e abusi.

L’analisi che segue ha ad oggetto esclusivamente le modifiche relative alle lesioni personali in danno di un dirigente scolastico o di un membro del personale docente della scuola: delle restanti figure soggettive pure introdotte dall’art. 11 – ossia il personale esercente professioni sanitarie o socio-sanitarie, il personale addetto ai servizi di trasporto ferroviario, gli arbitri e gli altri soggetti che assicurano la regolarità tecnica delle manifestazioni sportive – non ci si occupa in questa sede. Ciò precisato, l’analisi, dopo aver indicato le principali modifiche apportate dall’art. 11 citato alla disciplina esistente, muove dalla ricostruzione della relativa ratio normativa per poi giungere ad avanzare talune perplessità di indole costituzionale che – per chi scrive – investono la nuova ipotesi criminosa. 

2. Struttura normativa e soggetti tutelati dal novellato art. 583-quater c.p., con la connessa estensione dell’arresto in flagranza

L’art. 11, D.L. n. 23/2026 apporta sostanziali modifiche all’art. 583-quater c.p. mediante tre lettere principali.

La lettera a) della disposizione in commento interviene sull’art. 583-quater c.p., punendo le lesioni personali perpetrate ai danni del personale insegnante e dei dirigenti scolastici con le medesime pene rispetto a quelle previste dal primo comma per le lesioni commesse ai danni degli appartenenti alla polizia: 2-5 anni in caso di lesioni semplici, 4-10 in caso di lesioni gravi, 8-16 in caso di lesioni gravissime;

La lettera b) aggiunge un nuovo comma all’art. 583-quater c.p., riconducendo alla medesima cornice edittale le ipotesi di lesioni personali perpetrate ai danni del personale ferroviario quando il fatto sia commesso nell’esercizio delle funzioni, del servizio svolto o in ragione dell’attività prestata.

La lettera c) novella la rubrica dell’art. 583-quater c.p., aggiornando il titolo della norma per includere esplicitamente i nuovi soggetti tutelati, che diviene: "Lesioni personali a un ufficiale o agente di polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza nell’atto o a causa dell’adempimento delle funzioni, a un dirigente scolastico o a un membro del personale docente della scuola, a personale esercente una professione sanitaria o socio-sanitaria e a chiunque svolga attività ausiliarie a essa funzionali, nonché a personale che svolge attività di prevenzione e accertamento delle infrazioni nell’ambito dei servizi di trasporto ferroviario o agli arbitri e agli altri soggetti che assicurano la regolarità tecnica delle manifestazioni sportive”.

Inoltre, il secondo comma dell’art. 11 interviene sull’art. 380 c.p.p., estendendo i casi di arresto obbligatorio in flagranza anche alle ipotesi di lesioni personali commesse in danno di dirigenti scolastici, insegnanti e personale ferroviario nell’esercizio delle loro funzioni. In tal modo, il legislatore allinea il relativo regime processuale a quello già previsto per gli operatori sanitari. 

3. Il contesto normativo precedente: la progressiva espansione della tutela di specifiche figure soggettive

Per cogliere l’importanza dell’art. 11 del D.L. n. 23/2026, dobbiamo ripercorrere l’evoluzione del preesistente art. 583-quater c.p.

Nella versione iniziale, introdotta dall’art. 7 del D.L. n. 8/2007 (convertito nella legge n. 41/2007), la norma puniva specificamente le lesioni gravi o gravissime subite da un pubblico ufficiale addetto al servizio di ordine pubblico durante manifestazioni sportive.[2]

In seguito, la legge n. 113/2020 ha esteso la tutela al personale delle professioni sanitarie e socio-sanitarie nell’esercizio delle funzioni. Poi, l’art. 16 del D.L. n. 34/2023 (convertito nella legge n. 56/2023) ha allargato ancora di più la protezione, prevedendo una pena specifica (reclusione da 2 a 5 anni) pure alle ipotesi di lesioni personali non gravi contro il personale sanitario.

L’art. 1 del D.L. n. 137/2024 (convertito nella legge n. 171/2024) ha ricompreso i servizi di sicurezza complementari alle attività sanitarie.

L’art. 20 del D.L. n. 48/2025 (convertito, senza modificazioni, nella legge n. 80/2025) ha esteso la disciplina del primo comma (lesioni a pubblici ufficiali / forze dell’ordine) anche alle ipotesi di lesioni personali non gravi. Infine, l’art. 15, comma 1, lett. b), del D.L. n. 96/2025 (convertito, con modificazioni, nella legge n. 119/2025) ha ulteriormente allargato la protezione agli arbitri e soggetti che assicurano la regolarità tecnica delle manifestazioni sportive.

L’art. 11 si inscrive, pertanto, in una logica di progressiva espansione della tutela penale verso soggetti la cui funzione riveste rilevanza pubblicistica, secondo un orientamento ben evidenziato in dottrina.[3]

4. Il quadro precedente di tutela ad hoc del personale scolastico: la legge n. 25/2024 e la legge n. 150/2024

L’art. 11 del D.L. n. 23/2026 si inserisce in un quadro normativo più ampio di protezione del personale scolastico, frutto di interventi legislativi recenti, che si inseriscono nella più generale tendenza al ricorso al concetto di sicurezza come scopo di politica criminale, declinandolo nel particolare settore in esame.

La legge n. 25/2024 aveva già compiuto un primo passo concreto nella direzione specifica della tutela del personale scolastico, introducendo una serie di modifiche al codice penale degne di attenzione.[4]

Si consideri, ad esempio, sul fronte delle aggravanti, che l’art. 4 ha arricchito il catalogo dell’art. 61 c.p. con la previsione di cui al nuovo numero 11-novies: chi commette un reato con violenza o minaccia nei confronti di un dirigente scolastico o di un membro del personale docente, educativo, amministrativo, tecnico o ausiliario – proprio in ragione del ruolo da questi ricoperto – risponde ora in modo più severo. Si tratta di un segnale chiaro: l’aggressione a chi opera nella scuola è una fattispecie che denota un disvalore d’evento che travalica la mera integrità fisica, attingendo la dimensione istituzionale del servizio pubblico. Particolarmente significativa è anche la modifica all’art. 336 c.p., operata dall’art. 5: quando a commettere il fatto di violenza o minaccia a un pubblico ufficiale è un genitore o un tutore dell’alunno, la pena può essere aumentata fino alla metà. Il legislatore ha così voluto colpire con maggiore fermezza proprio quella figura – il familiare – che più frequentemente si rende protagonista di episodi di violenza contro gli operatori scolastici.

Chiude il quadro la riforma dell’oltraggio a pubblico ufficiale (art. 341-bis c.p.), introdotta dall’art. 6, che ha aggiunto un’aggravante speciale per i fatti commessi ai danni del personale scolastico: un ulteriore tassello che conferma la volontà di costruire, intorno alla scuola, una protezione penale più solida e coerente.

L’art. 3 della legge n. 150/2024 introduce una novità nel campo di materia in esame, che ne amplia la dimensione di tutela, seppur di tipo extrapenale. Secondo la relativa previsione, ogniqualvolta venga emessa una sentenza di condanna per reati perpetrati contro chi opera quotidianamente nelle scuole – siano essi dirigenti, insegnanti, educatori o personale amministrativo, tecnico e ausiliario – aggrediti proprio nell’esercizio o a causa del proprio incarico, il giudice non può limitarsi a liquidare il danno patito dalla vittima: è tenuto altresì a ordinare il pagamento di una cifra – compresa tra 500 e 10.000 euro – in favore della scuola presso cui la persona offesa prestava servizio.[5]

5. I profili di legittimità costituzionale tra proporzionalità, ragionevolezza e uguaglianza, offensività, determinatezza e tassatività

Per valutare la compatibilità costituzionale dell’art. 11 del D.L. n. 23/2026, serve un esame sistematico rispetto ai principi cardine del diritto penale: la proporzionalità tra reato e pena (artt. 3 e 27 Cost.), l’uguaglianza e la ragionevolezza (art. 3 Cost.), l’offensività (art. 25, co. 2, Cost.) e la tassatività della fattispecie penale (art. 25, co. 2, Cost.).

A tali profili si aggiunge la questione dell’arresto obbligatorio in flagranza e la sua compatibilità con la riserva di legge rinforzata in materia di libertà personale ex art. 13 Cost.

Come si vedrà, i dubbi sollevati sono superabili attraverso un’interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata, ma richiedono una trattazione analitica rigorosa.

5.1. Proporzionalità

Il primo e più rilevante profilo di tensione costituzionale riguarda la proporzionalità del trattamento sanzionatorio introdotto dall’art. 11 del D.L. n. 23/2026. La norma equipara la cornice edittale per le lesioni al docente a quella prevista per le lesioni agli agenti di polizia: reclusione da 2 a 5 anni per le lesioni semplici, da 4 a 10 anni per le lesioni gravi, da 8 a 16 anni per le lesioni gravissime. Il termine di raffronto obbligato è l’art. 582 c.p., che, per la medesima condotta lesiva commessa ai danni di un privato cittadino, prevede la reclusione fino a tre mesi o, in alternativa, la multa. Il differenziale sanzionatorio – determinato esclusivamente dalla qualità della vittima – è dunque di eccezionale entità, e impone una verifica rigorosa alla stregua del principio di proporzionalità.

Come è noto, il principio di proporzionalità della pena ha conosciuto di recente un significativo sviluppo nella giurisprudenza costituzionale. In particolare, e da ultimo, con la sentenza n. 113 del 2025, la Corte costituzionale ha infatti riconosciuto al principio una duplice valenza: accanto alla sua funzione tradizionale di limite alla discrezionalità del legislatore – che costituisce il parametro del giudizio di legittimità costituzionale che si svolgerà nei paragrafi seguenti – la Consulta ha per la prima volta valorizzato espressamente la proporzionalità della pena come canone ermeneutico vincolante per il giudice comune[6].

In questa seconda dimensione, il principio impone al giudice di interpretare restrittivamente la fattispecie incriminatrice quando un fatto concreto, pur formalmente tipico, offensivo e colpevole, non raggiunga la soglia di disvalore che la misura della pena edittale esprime[7].

La distinzione tra i due piani non è priva di conseguenze pratiche per l’analisi che segue. I profili di tensione che si esamineranno investono primariamente la proporzionalità come vincolo per il legislatore; tuttavia, laddove la norma dovesse superare lo scrutinio di legittimità costituzionale, sarà compito del giudice – in ossequio alla sentenza n. 113/2025 – evitare per via interpretativa l’irrogazione di pene manifestamente sproporzionate nei casi concreti di minore disvalore, facendo un uso sistematico e non residuale delle attenuanti generiche ex art. 62-bis c.p. e calibrando la risposta sanzionatoria sulla concreta gravità oggettiva e soggettiva del fatto.

Definita questa duplice valenza del principio, l’analisi che segue si concentra sulla sua dimensione di limite alla discrezionalità legislativa, che costituisce il piano sul quale si misura la compatibilità costituzionale della cornice edittale introdotta dall’art. 11 del D.L. n. 23/2026.

La Corte cost. ha chiarito con giurisprudenza ormai consolidata che il legislatore gode di ampia discrezionalità nelle scelte di politica criminale, ma che tale discrezionalità trova un limite invalicabile nel divieto di sproporzione manifesta tra la gravità del fatto e la risposta sanzionatoria[8]. Il parametro del giudizio è la combinazione dell’art. 3 Cost. con l’art. 27, co. 3, Cost.: una pena irragionevole o palesemente eccessiva rispetto al disvalore del fatto non assolve alla funzione rieducativa e viola al contempo il principio di eguaglianza. In tal senso, le sentenze nn. 313/1990 e 341/1994, restano i capisaldi fondativi di questo assunto teorico.[9]

Il test di proporzionalità elaborato dalla Corte ha conosciuto una significativa evoluzione negli anni più recenti. Con la sentenza n. 236/2016 la Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di un minimo edittale fisso ritenuto manifestamente sproporzionato, affermando che le cornici sanzionatorie rigide o con minimi molto elevati rischiano di impedire l’individualizzazione della pena nei casi concreti di minore disvalore, in violazione degli artt. 3 e 27, co. 3, Cost.

Il principio ivi elaborato è direttamente rilevante ai fini del presente commento: un minimo edittale di anni due di reclusione per le lesioni semplici – indipendentemente dalla loro concreta entità – potrebbe rivelarsi manifestamente sproporzionato nelle ipotesi di fatti di modesta gravità oggettiva.[10]

Una lettura superficiale potrebbe concludere che l’equiparazione sia eccessiva, trattandosi di soggetti operanti in contesti funzionalmente diversi: l’agente di polizia si trova strutturalmente esposto a situazioni di conflitto fisico nell’esercizio delle funzioni di ordine pubblico, mentre il docente opera in un contesto istituzionale educativo che non include ex se situazioni di rischio fisico sistematico.

Tuttavia, tale obiezione coglie solo parzialmente il fondamento della scelta legislativa. Il legislatore ha inteso tutelare non la persona fisica del docente in quanto tale, ma la funzione pubblica educativa da essa incarnata. Nel nostro ordinamento, le circostanze aggravanti che fanno riferimento alla qualità della persona offesa sono costituzionalmente legittime ogniqualvolta il soggetto qualificato eserciti una funzione di rilevanza pubblicistica che l’ordinamento intende rafforzare. Il docente, nella sua qualità di pubblico ufficiale ex art. 357 c.p.[11], esercita una funzione di rilevanza istituzionale analoga a quella degli agenti di polizia sul piano della tutela dell’interesse pubblico, pur nelle evidenti differenze di contesto operativo.

Il profilo di proporzionalità è dunque superabile, ma richiede un duplice presidio correttivo. Sul piano applicativo, i giudici devono fare un uso sistematico e non residuale delle attenuanti generiche ex art. 62-bis c.p., così da individualizzare la pena nei casi in cui la lesione sia di modesta entità, evitando che il minimo edittale di 2 anni operi come limite di pena sostanzialmente fisso.

Sul piano legislativo, sarebbe opportuna la previsione di una cornice sanzionatoria differenziata per i fatti di minore gravità per le lesioni di lieve entità – analogamente a quanto già previsto per il personale sanitario dall’art. 583-quater, co. 1, c.p., nella sua formulazione precedente – così da restituire al sistema quella gradualità sanzionatoria che il principio di proporzionalità esige.

5.2. Ragionevolezza e uguaglianza

Un profilo di particolare delicatezza attiene all’ambito soggettivo di applicazione della norma, con specifico riferimento ai docenti delle scuole paritarie. Apparentemente si potrebbe dire che la questione investa direttamente il piano della qualifica soggettiva rilevante ex art. 357 c.p., e che non possa essere risolta attraverso il semplice richiamo alla parità ordinamentale sancita dalla L. 62/2000 o dall’art. 33 Cost., i quali operano su un piano distinto da quello penale, pur fornendo un fondamento sistematico non privo di rilievo ermeneutico.

Tale ragionamento, però, rischierebbe di essere impostato su un falso binario. Interrogarsi sulla qualifica soggettiva del docente – se pubblico ufficiale ex art. 357 c.p. o incaricato di pubblico servizio ex art. 358 c.p. – ai fini dell’applicazione della disposizione in esame, significherebbe in realtà rispondere a una domanda che il legislatore non ha posto. L’art. 583-quater c.p., a differenza di altre fattispecie costruite attorno allo status della persona offesa – si pensi ai delitti di violenza e resistenza a pubblico ufficiale di cui agli artt. 336 e 337 c.p. –, non richiede che la vittima rivesta una qualifica pubblicistica. Il legislatore ha scelto un criterio diverso, più diretto: quello funzionale. Il soggetto passivo è identificato attraverso categorie descrittive – il dirigente scolastico, il membro del personale docente – che dicono qualcosa su ciò che la persona fa, non su chi la paga o su quale sia la natura giuridica del suo datore di lavoro.

Ciò che conta, in altri termini, è che al momento del fatto la vittima stesse esercitando in concreto la funzione educativa, indipendentemente dal fatto che quella funzione si svolga all’interno di una scuola statale o di un istituto paritario[12].

In tal senso, la giurisprudenza di legittimità ha da tempo elaborato un orientamento che valorizza il criterio funzionale piuttosto che quello organico. La Corte di Cassazione ha riconosciuto la qualifica di pubblico ufficiale ai sensi dell’art. 357 c.p. anche ai docenti delle scuole paritarie – nonché ai relativi coordinatori didattici – sul presupposto che l’insegnamento costituisce esercizio di una pubblica funzione, e che le scuole paritarie, in ragione dello speciale riconoscimento statale e della vigilanza ministeriale cui sono sottoposte, sono equiparate alle scuole pubbliche quanto alla validità degli studi compiuti e degli esami sostenuti[13]. In questa prospettiva, la qualifica pubblicistica del docente non dipende dalla natura giuridica del datore di lavoro, ma dalla funzione istituzionale esercitata e dal regime normativo di diritto pubblico che la governa.

Un’ulteriore criticità che merita attenzione in sede di possibile revisione legislativa riguarda la scelta di non estendere la tutela aggravata al personale ausiliario scolastico. L’esclusione, nel silenzio della norma, appare sistematicamente discutibile e potenzialmente foriera di irragionevoli disparità di trattamento.

Il termine di paragone più immediato è offerto dal settore sanitario. L’art. 583-quater c.p., nella sua formulazione vigente, estende la tutela rinforzata non soltanto al personale che esercita professioni sanitarie in senso stretto, ma anche a "chiunque svolga attività ausiliarie" funzionali all’esercizio di quelle professioni. Il legislatore ha dunque ritenuto, in quell’ambito, che la prossimità funzionale al contesto di rischio – e non la qualifica formale del soggetto – giustificasse l’estensione della protezione penale. Una logica analoga avrebbe potuto e dovuto guidare la disciplina del personale scolastico.

I collaboratori scolastici operano quotidianamente negli stessi spazi in cui si consumano le aggressioni che la norma intende reprimere: corridoi, ingressi, aule, cortili. Svolgono funzioni di sorveglianza degli studenti, gestione degli accessi, assistenza nelle emergenze. Non è infrequente che siano proprio loro i primi a trovarsi a contatto con situazioni di conflitto, e talvolta i primi a subire le conseguenze fisiche di episodi degenerati. Escluderli dalla tutela aggravata significa che un’aggressione commessa ai danni di personale ausiliario titolare di funzioni di sorveglianza intervenuto per sedare una rissa tra studenti, o per impedire l’accesso di un genitore esagitato, ricade nell’alveo della lesione personale comune ex art. 582 c.p., con la corrispondente cornice edittale – reclusione fino a tre mesi o multa – che mal si concilia con la gravità istituzionale del contesto in cui il fatto si è verificato.

Analoga riflessione vale per il personale amministrativo non docente. Come osservato nel paragrafo precedente, una parte di esso – e in particolare il Direttore dei Servizi Generali e Amministrativi – esercita funzioni di natura certificativa e provvedimentale che la giurisprudenza di legittimità riconduce alla qualifica di pubblico ufficiale ex art. 357 c.p. Risulta quindi sistematicamente incongruente che un soggetto dotato di tale qualifica, operante all’interno della medesima istituzione scolastica e nell’esercizio di funzioni pubblicistiche, sia privo della tutela penale rafforzata riconosciuta ai docenti e ai dirigenti.

Sul piano della ragionevolezza ex art. 3 Cost., la disparità di trattamento così determinata appare difficilmente giustificabile. La Corte costituzionale ha chiarito che trattamenti differenziati in materia penale sono ammissibili solo ove la diversità sanzionatoria risulti proporzionata al diverso disvalore del fatto, non potendo il legislatore equiparare o differenziare il trattamento punitivo in modo manifestamente irragionevole[14]. Nel caso di specie, la differenza tra il docente aggredito nell’esercizio delle sue funzioni e il collaboratore scolastico aggredito nel medesimo contesto e per ragioni analoghe non sembra tale da giustificare un divario sanzionatorio così marcato.

Sarebbe pertanto auspicabile che il legislatore, in sede di conversione del decreto ovvero in occasione di un successivo intervento di stabilizzazione della disciplina, valutasse l’opportunità di estendere la tutela aggravata almeno alle due categorie più esposte: i collaboratori scolastici che svolgono funzioni di sorveglianza e controllo degli accessi, e il personale amministrativo investito di poteri certificativi. Un’estensione di questo tipo non richiederebbe forzature sistematiche – troverebbe anzi un precedente diretto nella disciplina del settore sanitario – e consentirebbe di restituire alla norma quella coerenza interna che oggi, su questo punto, le difetta.

5.3. Offensività

Il rigore repressivo della novella, sebbene rispondente alla ratio di tutela della funzione, impone una riflessione in ordine all’effettiva offensività in concreto della condotta. Il profilo critico, infatti, riguarda il rischio di un’applicazione automatica della norma, sganciata dalla concreta lesività della condotta rispetto alla funzione docente. Il principio – desumibile, fra gli altri, dall’art. 25, comma 2, Cost., che riserva la sanzione penale alle condotte che offendono beni giuridici meritevoli di tutela – impone di verificare se il trattamento sanzionatorio aggravato sia ancorato a una effettiva maggiore lesività della condotta ovvero se si attivi un automatismo procedurale suscettibile di frizioni con il principio di individualizzazione del trattamento, per il solo fatto della qualità della vittima, indipendentemente dal contesto in cui l’aggressione si è consumata.

La Corte cost. ha notoriamente elaborato in materia una giurisprudenza consolidata: numerose pronunce succedutesi nel tempo hanno progressivamente affermato che il principio di offensività opera sia come canone di interpretazione (offensività in concreto) sia come limite alla discrezionalità legislativa nella selezione delle condotte penalmente rilevanti (offensività in astratto).[15]

Con specifico riferimento all’art. 11 del D.L. n. 23/2026, il profilo critico riguarda l’attivazione dell’aggravante a prescindere dalla concreta incidenza della qualità della vittima sulla lesività del fatto. Mentre nella lesione all’agente di polizia in servizio di ordine pubblico la qualità del soggetto offeso è intrecciata con il contesto operativo della violenza (turbativa dell’ordine pubblico, impedimento dell’esercizio della forza pubblica), nella lesione al docente il collegamento tra qualità della vittima e maggiore disvalore del fatto è meno diretto. Un’aggressione avvenuta fuori dall’istituto scolastico o in un contesto non connesso all’esercizio delle funzioni potrebbe difettare di quella maggiore offensività che giustifica il trattamento aggravato.

La norma supera tuttavia lo scrutinio di offensività in astratto, poiché identifica un bene giuridico autonomo e meritevole di protezione: la funzione educativa pubblica e la sua inviolabilità istituzionale. Come affermato dalla Corte cost. nella sentenza n. 354/2002, è legittima la tutela penale rinforzata di beni giuridici strumentali – quale è l’esercizio indisturbato di funzioni pubbliche – purché essi siano riconducibili a valori di rango costituzionale. Il riferimento agli artt. 33 e 34 Cost. assicura tale ancoraggio[16].

In sede applicativa, tuttavia, la locuzione “nell’atto o a causa dell’adempimento delle funzioni” deve essere interpretata in senso rigorosamente restrittivo. La giurisprudenza di legittimità ha elaborato, in materia di reati contro pubblici ufficiali e, più specificamente, nell’ambito dell’art. 583-quater in relazione al personale sanitario, criteri precisi per la verifica del nesso funzionale: è necessario che la condotta lesiva sia eziologicamente connessa all’esercizio della funzione qualificata, nel senso che la qualità pubblica della vittima deve costituire la causa efficiente o il movente determinante dell’aggressione.[17] Il medesimo criterio è applicabile per analogia sistematica alla fattispecie relativa ai docenti, introdotta dall’art. 11 del D.L. n. 23/2026.

5.4. Determinatezza e tassatività

Il principio di determinatezza – corollario del principio di legalità ex art. 25, co. 2, Cost. – esige come è noto che la fattispecie penale sia formulata in termini sufficientemente precisi da consentire al cittadino di prevedere la rilevanza penale della propria condotta (funzione di garanzia) e da orientare in modo univoco l’attività interpretativa del giudice (funzione di controllo). La Corte cost., attraverso una giurisprudenza ormai consolidata, ha elaborato un criterio di determinatezza richiedendo che la norma sia suscettibile di interpretazione oggettiva e non rimessa all’arbitrio del giudice.[18]

Con riferimento all’art. 11 del D.L. n. 23/2026, la locuzione "nell’atto o a causa dell’adempimento delle funzioni" può generare incertezze applicative in almeno tre ipotesi problematiche: (a) le aggressioni avvenute in prossimità della scuola ma fuori dall’orario di servizio; (b) le aggressioni avvenute in occasione di attività extrascolastiche organizzate dall’istituto – uscite didattiche, eventi culturali, ricevimenti dei genitori –; (c) le aggressioni commesse a distanza di tempo rispetto al fatto che le ha originate. In questi casi, il nesso funzionale tra la condotta lesiva e l’esercizio delle funzioni docenti si fa più tenue e la qualificazione della fattispecie come aggravata appare controversa.

Tali incertezze sono tuttavia fisiologiche rispetto alla tecnica normativa delle aggravanti collegate alla qualità della persona offesa e non configurano, di per sé, una violazione del principio di determinatezza in senso costituzionalmente rilevante. La giurisprudenza di legittimità ha già elaborato, in relazione all’analoga locuzione impiegata nell’art. 336 c.p. e nell’art. 583-quater nelle versioni previgenti, criteri sufficientemente precisi: il nesso funzionale deve essere diretto e non meramente occasionale, nel senso che la qualità pubblica della vittima deve costituire la causa o il movente dell’aggressione e non costituire un mero elemento contestuale accidentale. In questo senso, la Suprema Corte – già richiamata dalla dottrina in materia – ha espressamente richiesto un collegamento funzionale e spazio-temporale tra l’azione lesiva e l’esercizio della qualifica pubblica della vittima: un criterio che il giudice potrà applicare senza forzature anche nel contesto educativo.[19]

È quindi ragionevole affidare alla giurisprudenza di legittimità, attraverso la progressiva costruzione di massime specifiche nel contesto educativo, la delimitazione applicativa del concetto di "esercizio delle funzioni" richiamato dalla norma, pervenendo a standard interpretativi dotati di sufficiente prevedibilità e conformi alla funzione di garanzia del principio di determinatezza. 

6. L’arresto obbligatorio in flagranza e la riserva di legge rinforzata (art. 13 Cost.)

Il comma 2 dell’art. 11, che introduce l’arresto obbligatorio in flagranza per le lesioni commesse in danno di dirigenti scolastici, docenti e personale ferroviario[20], solleva un ulteriore profilo di riflessione costituzionale, concernente la compatibilità con l’art. 13 Cost.

Il perimetro di garanzie delineato dall’art. 13 Cost. poggia su un duplice pilastro normativo: la libertà personale può essere limitata solo nei casi previsti dalla legge, e ogni forma di coercizione fisica deve passare sotto il controllo di un giudice.

L’arresto obbligatorio introdotto dalla norma soddisfa entrambi i requisiti dell’art. 13 Cost., essendo previsto da un atto con forza di legge e soggetto a tempestivo controllo giurisdizionale, che deve intervenire entro un termine massimo di 96 ore complessive dall’arresto, secondo la disciplina degli artt. 386, 390 e 391 c.p.p.

La criticità di maggior rilievo dogmatico risiede, tuttavia, nella compressione della discrezionalità valutativa della polizia giudiziaria: privata di ogni margine di manovra, la norma trasforma l’arresto in un automatismo che prescinde dalle contingenze del caso concreto.

La Consulta, a partire dalla sentenza n. 54/1993[21], ha già affrontato la legittimità costituzionale dell’arresto obbligatorio, ritenendolo compatibile con l’art. 13 Cost. qualora il legislatore abbia compiuto ex ante una valutazione di necessità della misura fondata sulla gravità del reato e sulle esigenze cautelari tipicamente connesse ad esso.

La scelta di introdurre l’arresto obbligatorio per le lesioni al personale scolastico riflette una valutazione di questo tipo: si è ritenuto che la gravità delle condotte e l’esigenza di tutela della funzione educativa giustificassero una risposta cautelare immediata, in linea con il regime già previsto per il personale sanitario.

Residua, tuttavia, la preoccupazione per l’applicazione meccanica dell’arresto in casi di lesioni di minima gravità. La misura scatta per definizione, senza che sia possibile fermarsi a valutare chi si ha davanti: gli elementi inerenti al curriculum vitae del reo e le specificità del contesto situazionale, il grado reale di colpevolezza. Il rischio non è teorico: un’applicazione meccanica e indifferenziata può condurre a esiti applicativi potenzialmente distonici rispetto alla funzione rieducativa della pena.

La soluzione costituzionalmente corretta non consiste nell’ignorare la norma, ma nel valorizzare la facoltà di non procedere all’arresto ex art. 385 c.p.p. nei casi in cui “appaia manifestamente infondata l’ipotesi di reato”, nonché nell’esercitare il potere giurisdizionale di non convalida nelle ipotesi in cui la restrizione risulti palesemente sproporzionata rispetto alla condotta concreta.

È auspicabile, in questa prospettiva, che le procure elaborino linee guida interne finalizzate a orientare la polizia giudiziaria verso un’applicazione dell’arresto obbligatorio calibrata sulla effettiva gravità della lesione, evitando automatismi incompatibili con il finalismo costituzionale della privazione della libertà personale. 

7. La norma nel sistema: analogie con la tutela del personale sanitario e integrazione con gli strumenti civilistici

Un piano ulteriore su cui la norma richiede attenzione interpretativa è quello del rapporto tra la risposta penale e la tutela di carattere civilistico, da leggersi alla luce del modello già collaudato dall’ordinamento nel settore sanitario.

Il parallelo con la tutela del personale sanitario non è casuale né meramente evocativo: è sistematicamente fondato. La L. n. 113/2020, che ha esteso la protezione penale agli operatori sanitari, ha costituito il primo banco di prova di un modello di tutela multilivello – penale, processuale e civilistico – che il legislatore ha ora replicato, con gli adattamenti del caso, nel contesto scolastico. Quella esperienza offre indicazioni preziose su come la norma debba essere interpretata e applicata, e su quali correttivi giurisprudenziali si rendano necessari per evitarne un’applicazione meccanica e indifferenziata.

In particolare, la giurisprudenza formatasi in materia sanitaria ha elaborato criteri precisi per la verifica del nesso funzionale tra la condotta lesiva e l’esercizio delle funzioni qualificate – criteri che, come già osservato (par. 5.3), sono integralmente trasponibili al contesto educativo per analogia sistematica. Quella giurisprudenza ha inoltre dimostrato che l’effettività della tutela non dipende soltanto dalla severità della cornice edittale, ma dalla capacità del sistema di applicarla in modo selettivo e proporzionato, valorizzando le attenuanti nei casi di minore disvalore e riservando la risposta più intensa alle condotte che effettivamente la meritano.

Su questo piano si innesta il rapporto tra la risposta penale e la tutela di carattere civilistico. La L. n. 150/2024 integra e completa il D.L. n. 23/2026, prevedendo all’art. 3 che in ogni sentenza di condanna per reati contro il personale scolastico il giudice ordini, oltre al risarcimento del danno in favore della vittima, una riparazione pecuniaria da 500 a 10.000 euro da versare direttamente all’istituto scolastico presso cui la persona offesa prestava servizio. Anche questa previsione riprende e sviluppa una logica già presente nel settore sanitario, dove il danno da aggressione era stato progressivamente riconosciuto come danno non soltanto individuale ma istituzionale. La scelta è sistematicamente significativa: l’atto violento non ferisce soltanto l’individuo, ma incide sull’intera istituzione che quella persona rappresentava, indebolendone l’autorevolezza e il tessuto relazionale. Riconoscere alla scuola un diritto autonomo alla riparazione significa prendere atto di questa dimensione collettiva del danno e costruire una risposta che non si esaurisca nella punizione del colpevole.

Interpretare correttamente l’art. 11 del D.L. n. 23/2026 significa allora tenere conto di questo quadro d’insieme: la sanzione penale è solo una delle leve di cui l’ordinamento dispone, e il suo significato si coglie pienamente soltanto in combinato con gli strumenti di riparazione civile che la accompagnano e con l’esperienza applicativa maturata nel settore sanitario, che offre al giudice in materia scolastica una bussola interpretativa già rodata. 

8. Modelli europei e orientamenti nazionali: verso una diversa ontologia della tutela scolastica

Tra i Paesi europei, la Francia ha scelto una strada diversa da quella italiana, in quanto, anziché costruire aggravanti pensate appositamente per la figura dell’insegnante, il legislatore francese si è affidato alle aggravanti generali già previste dal Code pénal per i reati commessi ai danni di chi esercita un pubblico servizio – categoria nella quale i docenti rientrano a pieno titolo. Il sistema poggia su due livelli distinti ma complementari, quello disciplinare e quello penale, con il primo che svolge un ruolo tutt’altro che marginale: in Francia, la gestione dei conflitti scolastici passa anzitutto attraverso strumenti interni all’istituzione, prima ancora di investire il diritto penale.

Sul piano interno, il sistema disciplinare scolastico – definito dal Code de l’éducation e da circolari ministeriali[22] – prevede organi collegiali, come i conseils de discipline, che assicurano forme di contraddittorio e partecipazione anche dei genitori, pur rimanendo nell’ambito di procedimenti amministrativi.

Sul piano penale, la tutela del personale docente si fonda sulle disposizioni generali del Code pénal relative ai reati commessi contro persone incaricate di una missione di pubblico servizio: l’oltraggio (outrage, art. 433-5), le minacce e gli atti di intimidazione (art. 433-3) e le violenze fisiche, per le quali è prevista un’aggravante specifica quando la vittima sia un insegnante o un membro del personale scolastico.[23] In questo contesto, a differenza del modello italiano, non sono previsti automatismi coercitivi come l’arresto obbligatorio in flagranza, essendo le misure limitative della libertà personale rimesse a valutazioni discrezionali delle autorità competenti.

Diverso è l’impostazione della Spagna, che ha scelto una via più strutturata e complessiva. La Ley Orgánica de Mejora de la Calidad Educativa (LOMLOE) integra stabilmente la prevenzione della violenza e del bullismo tra gli obiettivi del sistema educativo, imponendo alle scuole l’adozione di protocolli obbligatori e la formazione del personale docente, così da rendere il riconoscimento e il contrasto alla violenza parte della routine scolastica quotidiana.[24]

In ambito penale, il legislatore spagnolo non ha creato reati specifici per gli insegnanti, ma ha optato per una soluzione altrettanto incisiva: il riconoscimento dei docenti pubblici come autoridad pública ai sensi dell’art. 550 del Código Penal, con la conseguenza che le aggressioni nei loro confronti, nell’esercizio delle funzioni, integrano il delitto di atentado e sono punite con la reclusione da uno a quattro anni. Le condotte che non raggiungono questa soglia restano disciplinate dalle norme generali del codice penale in materia di lesioni, minacce, coazioni e calunnie.[25]

Il modello spagnolo si distingue non per pene più severe, ma per la logica che lo ispira: la sicurezza a scuola è una responsabilità condivisa tra famiglie e istituzioni educative, da costruire ogni giorno con prevenzione e dialogo, non solo con il penale.

Nel confronto con l’Italia, la differenza non può essere letta in termini di contrapposizione netta tra modelli “preventivi” e modelli “repressivi”, poiché tutti gli ordinamenti considerati combinano, in misura diversa, strumenti educativi e tutela penale. Ciò che effettivamente distingue l’intervento italiano è piuttosto l’introduzione di meccanismi caratterizzati da un più elevato grado di automatismo e immediatezza – come l’arresto obbligatorio in flagranza e specifici aggravamenti di pena – rispetto ai sistemi francese e spagnolo, nei quali la risposta penale, pur presente e incisiva, risulta maggiormente affidata a valutazioni discrezionali e si inserisce in un quadro più ampio di gestione preventiva e istituzionale del conflitto scolastico.

Questa opzione non è neutra: ridisegna il confine tra responsabilità educativa e intervento statale, e lo ridisegna in modo netto. Va detto, però, che nemmeno l’Italia ha del tutto abbandonato la dimensione preventiva. La già menzionata legge n. 25/2024 ha istituito l’Osservatorio Nazionale sulla Sicurezza del Personale Scolastico e avviato iniziative di sensibilizzazione che testimoniano una consapevolezza del problema che va oltre la sola risposta punitiva.[26] Resta tuttavia auspicabile, anche alla luce dell’esperienza comparata, che gli strumenti preventivi ricevano nel tempo un’attenzione normativa e un sostegno istituzionale proporzionati all’importanza del ruolo che svolgono nella costruzione di una tutela duratura. 

9. Oltre la repressione: le lacune preventive e sanzionatorie che il legislatore dovrebbe colmare

Sotto il profilo sistematico, emerge un’aporia normativa nel coordinamento tra la risposta repressiva e le necessarie misure di prevenzione. Il D.L. n. 23/2026, focalizzandosi esclusivamente sul versante punitivo, rischia di generare un deficit di effettività della tutela qualora l’intervento penale non sia integrato in un sistema di prevenzione secondaria e di gestione del conflitto. L’impianto del D.L. n. 23/2026, infatti, non prevede – a differenza di quanto già disposto dalla L. n. 25/2024 con l’istituzione dell’Osservatorio Nazionale – misure dedicate alla sensibilizzazione nelle istituzioni scolastiche, alla formazione specifica del personale o a protocolli di supporto psicologico per le vittime di aggressione, limitandosi al solo potenziamento della risposta punitiva.

L’efficacia della riforma non può essere disgiunta dalla coerenza del sistema sanzionatorio rispetto ai fini costituzionali di cui all’art. 27, co. 3, Cost. Una tutela che aspiri all’effettività deve necessariamente integrare la risposta punitiva con un investimento in programmi di prevenzione primaria, capaci di intervenire sul clima relazionale prima che degeneri in condotte penalmente rilevanti. In tale ottica, la previsione di percorsi di mediazione e di sostegno psicosociale non tradirebbe la ratio della norma, ma la rafforzerebbe, ancorando la sanzione a un più ampio progetto di recupero della legalità scolastica.

Un ulteriore profilo di riflessione riguarda l’opportunità di introdurre una fattispecie intermedia per le lesioni di lieve entità. L’attuale disciplina determina un sensibile salto sanzionatorio tra la lesione comune ex art. 582 c.p. e l’ipotesi aggravata dall’art. 11 del D.L. n. 23/2026, il cui minimo edittale è fissato in due anni di reclusione. Questa asimmetria, legata esclusivamente alla qualifica della persona offesa, rischia di produrre esiti applicativi sproporzionati in presenza di condotte dal modesto disvalore d’evento.

Il modello offerto dall’art. 583-quater c.p. nella sua formulazione previgente per il personale sanitario dimostra che la gradualità sanzionatoria è tecnicamente praticabile. Replicare tale approccio nel contesto scolastico garantirebbe una maggiore coerenza sistematica, preservando la tenuta della norma dal rischio di delegittimazione derivante da applicazioni percepite come eccessive rispetto alla concreta offensività del fatto. 

10. Conclusioni

In definitiva, l’inasprimento del trattamento sanzionatorio per le lesioni al personale scolastico risponde a una ratio di tutela di funzioni dotate di copertura costituzionale ex artt. 33 e 34 Cost. Sebbene la norma sollevi profili di criticità, un’interpretazione sistematica guidata dai canoni di ragionevolezza e proporzionalità appare idonea a garantirne la legittimità, evitando automatismi applicativi che ne svuoterebbero la necessaria funzione rieducativa.

Tuttavia, come suggerito dall’analisi comparata, la severità della pena deve costituire l’extrema ratio di un sistema multilivello, capace di affiancare al rigore repressivo adeguate politiche di prevenzione e di ricomposizione della frattura relazionale tra istituzione e cittadini. Solo una strategia integrata, che non si esaurisca nel momento punitivo, potrà restituire pienamente il valore civico alla funzione docente.

In conclusione, la sfida posta dal D.L. n. 23/2026 risiederà nella capacità della giurisprudenza di interpretare le nuove fattispecie previste dall’art. 11 qui commentato in senso rigorosamente tassativo e offensivo. Solo attraverso tale filtro ermeneutico sarà possibile bilanciare l’esigenza di sicurezza degli operatori scolastici con il finalismo costituzionale della pena, garantendo una protezione reale della funzione educativa che non abdichi mai ai principi di legalità e ragionevolezza.