La Carta UE in condominio fra Corte costituzionale e giudici comuni. Conflitto armato, coabitazione forzosa o armonico menage?
a cura di Roberto Giovanni Conti
Interviste a:
Lara Trucco, ordinaria di diritto costituzionale presso l’Università di Genova,
Giuseppe Martinico, associato di diritto pubblico comparato presso la Scuola Superiore S. Anna di Pisa
Vincenzo Sciarabba, associato di diritto costituzionale
2) Secondo Lei il modo con il quale la Corte costituzionale si accosta all’interpretazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea si identifica o si differenzia rispetto a quello tenuto dal giudice comune?
Lara Trucco
Le precedenti osservazioni paiono idonee a far intendere come le maggiori affinità nel modo con il quale giudice comune e Corte costituzionale si accostano all’interpretazione della Carta UE la si riscontri nei casi in cui nella loro qualità di “organi giurisdizionali” (ex art. 267 TFUE) si rivolgono a Lussemburgo in via pregiudiziale (v. ord. n. 103 del 2008 e ord. n. 207 del 2013).
Se si guarda, invece, al ruolo della Corte in rapporto ai principali giudizi di costituzionalità ci si avvede di come l’interpretazione della Carta più simile a quella svolta dai giudici comuni la si abbia nei giudizi in via principale: dove, del resto e non a caso, il ruolo della Corte si identifica con quello di “solo giudice del giudizio”.
Nell’ambito del sindacato svolto su norme regionali o statali per incompatibilità con disposizioni della Carta UE, infatti, queste ultime potrebbe funzionare come parametro “in senso stretto”, in vista dell’eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale con efficacia erga omnes “della norma regionale giudicata incompatibile con tali norme comunitarie” (ord. n. 103 del 2008). Anche se va subito osservato come ciò abbia maggiori probabilità di realizzazione nell’ambito di giudizi promossi dal Governo allorché vengano lamentate violazioni delle norme eurounitarie contenute nella Carta da parte di leggi regionali (al di là dei profili di competenza tra Stato e regioni sanciti dal dettato costituzionale). Per le regioni, infatti, il suddetto rilievo di ordine generale va considerato “al netto”, per così dire, di quella condizione di ammissibilità nel giudizio principale costituita dalla necessità che si verta in un’ipotesi di vindicatio potestatis. In questo senso, dunque, solo se si riuscisse, anche qui, a dimostrare una qualche indiretta “ridondanza” della violazione della Carta sull’alterazione delle competenze tra Stato e regioni (eventualità, peraltro, improbabile, visto il suo tenore), si potrebbe parlare in senso tecnico di un uso dei contenuti del catalogo alla stregua di “norme interposte” (là dove, invece, in genere, a funzionare da parametro sono, per l’appunto, le norme della Costituzione sul riparto di competenze tra Stato e regioni).
Diversamente, nei giudizi in via incidentale l’interpretazione, l’uso e, più ampiamente, il ruolo di giudici e Corte vanno posti, anche da un punto di vista concettuale, su piani affatto diversi (ord. n. 207 del 2013). Per i giudici comuni, infatti, in quanto motore del quadro giudiziario europeo nella sua interezza, si rende possibile, in principio, individuare il parametro più confacente alla fattispecie. Restando, peraltro, da chiedersi, alla luce della più recente giurisprudenza costituzionale (spec. la n. 269 del 2017), circa la possibilità di continuare a (tendenzialmente) “disinteressarsi” del parametro costituzionale, oppure il dovere ora di rivolgersi alla Corte costituzionale in tutti quei casi in cui le norme europee risultino meno garantiste per i diritti fondamentali
Là dove, invece, il parametro di giudizio del giudice costituzionale non può che essere dato dalla Costituzione, essendo esso chiamato ad “esprimere la propria valutazione, alla luce innanzitutto dei parametri costituzionali interni (sent. n. 20 del 2019), mantenendo su questa base “la regìa” dei rapporti interordinamentali.
Nella pronunzia-summa in materia (sent. n. 80 del 2011), la Corte, nel riconoscere il rilievo della Carta dei diritti UE nel sistema delle fonti anche interne ne ha prospettato, tra le prime volte in maniera esplicita uno schema interpretativo ed applicativo valevole nei giudizi di costituzionalità in via incidentale di tipo “sussidiario”. Così, sul piano “formale”, preso atto dell’ormai acquisito “valore giuridico uguale a quello dei Trattati” la Corte si è resa disponibile ad operare il richiamo, dove possibile e necessario (anche) ai contenuti della Carta UE, nonché ai “principi generali” (tendenzialmente comprensivi dei diritti sanciti dalla Convenzione EDU e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri), ed ancora, in una direzione universalistica in quanto sganciata da un ambito di competenza materiale che non sia quello della stessa tutela dei diritti fondamentali, di quelli della Convenzione EDU (v. da ultimo al riguardo la sent. n. 269 del 2017).
Sul piano “sostanziale”, poi, considerato l’obbiettivo del catalogo di “migliorare la tutela dei diritti fondamentali nell’ambito del sistema dell’Unione, ancorandola a un testo scritto, preciso e articolato”, lo stesso giudice costituzionale si è lasciato aperta la possibilità di procedere ad una rilettura del parametro costituzionale alla luce delle norme della Carta stessa, secondo un uso interpretativo del catalogo “ad definiendum” (o, se si vuole, integrativo) della Costituzione, attento a cogliere (oltre che il profilo formale, anche) l’aspetto “assiologico-sostanziale” dei contenuti della Carte dei diritti (in questo senso, meglio in linea con l’approccio seguito nella sent. n. 388 del 1999). Ciò di cui, del resto, è data testimonianza nella recente pronuncia (sent. n. 63 del 2019) in cui il fondamento della retroattività della lex mitior in materia penale è stato rinvenuto nella norma costituzionale (art. 3 Cost.), come integrato, in particolare, dai principi di derivazione europea (art. 49 della Carta e, in precedenza, dalle tradizioni costituzionali comuni).
Che, peraltro, ci sia ancora strada da percorrere si ricava dall’ultima Relazione del Presidente della Corte sull’attività svolta (nell’anno 2018) in cui nell’esaminare i rapporti tra Corte costituzionale e Corte di giustizia dell’Unione europea si rileva come un «assetto stabile del sistema delle fonti, soggetto al governo di criteri certi per la risoluzione delle antinomie» sia, allo stato «più un obiettivo da perseguire che un dato già acquisito».
Vincenzo Sciarabba
Prestissimo per dirlo (in mancanza di un nutrito numero di sentenze in cui la Carta dei diritti sia stata utilizzata dalla Corte costituzionale in modo “pieno” e realmente incisivo ai fini dell’esito del giudizio).
Si può però ragionare sul tema in astratto, formulando ipotesi (basate sugli elementi attualmente disponibili) ed auspici.
Volendo provare ad individuare degli elementi di differenziazione tra Corte costituzionale e giudici comuni non tanto nel modo di interpretare la Carta (che sembrerebbe dover essere il medesimo per tutti i giudici nazionali, potendo semmai riconoscersi alla sola Corte di giustizia un ruolo “speciale”), quanto, più in generale, nel modo di approcciarsi al testo di Nizza e di farne complessivamente uso, si potrebbe (e forse si dovrebbe) farlo a partire almeno dai seguenti rilievi (che – si vuol sottolineare – si aggiungono o si intrecciano a quanto si è già detto e si dirà in risposta alle altre due domande, ma con forti elementi di collegamento anche a questa: e ciò spiega tra l’altro la maggior brevità della presente risposta).
A) Solo alla Corte costituzionale – all’occorrenza con il coinvolgimento, più o meno “decisivo” a seconda dei casi, della Corte di giustizia per quanto di sua competenza – possono essere (nel caso in cui vi sia l’eventualità che vengano in rilievo addirittura dei “controlimiti”) o comunque sembra opportuno che siano affidate valutazioni che implichino bilanciamenti tra più diritti e/o principi fondamentali; e dunque valutazioni (è questo forse l’aspetto da ritenersi cruciale) che possano condurre – per un verso o per l’altro (ovvero, nell’ottica del giudizio di costituzionalità, in caso di rigetto della questione o in caso di suo accoglimento) – a potenziali compressioni di diritti e principi costituzionalmente rilevanti: e ciò tanto nel caso in cui tali diritti e/o principi trovino tutti similmente fondamento in più fonti (tra cui la Costituzione o anche solo la CEDU: cfr. sent. 63/2019 quanto al rilievo, ai fini in questione, della Convenzione, sullo stesso piano della carta costituzionale), in termini grossomodo convergenti, quanto (e per certi versi a maggior ragione) nel caso in cui essi trovino diversamente fondamento nelle varie fonti, in termini più o meno marcatamente divergenti.
Particolarmente significativo in questo senso sembra quel passaggio della sent. 20/2019 nel quale la Corte costituzionale ha affermato che «[l]’ammissibilità … delle questioni sollevate, emerge anche alla luce della circostanza che la disciplina legislativa censurata … opera … su un terreno nel quale risultano in connessione – e talvolta anche in visibile tensione – diritti e principi fondamentali, contemporaneamente tutelati sia dalla Costituzione che dal diritto europeo, primario e derivato» (nel caso di specie, da una parte, il diritto alla riservatezza dei dati personali, quale manifestazione del diritto fondamentale all’intangibilità della sfera privata, che trova riferimenti nella Costituzione italiana e, in relazione a molteplici ambiti di disciplina, nella giurisprudenza costituzionale, incontrando al contempo specifica protezione in una serie di norme europee e convenzionali evocate dal giudice rimettente; dall’altra parte, “con eguale rilievo”, i principi di pubblicità e trasparenza: principi ricollegabili al principio democratico ex art. 1 Cost. e a quello di buon funzionamento dell’amministrazione ex art. 97 Cost., e che tendono ormai a manifestarsi, nella loro declinazione soggettiva, nella forma di un diritto dei cittadini ad accedere ai dati in possesso della pubblica amministrazione, sia nella legislazione interna sia nel diritto europeo, ex art. 15, par. 3, primo comma, TFUE e art. 42 CDFUE).
B) Soltanto la Corte costituzionale (su certe questioni: essenzialmente quelle coinvolgenti i “controlimiti”) o comunque la Corte costituzionale più e meglio dei giudici comuni (su alcune altre questioni) sembra poter, per così dire, dialogare alla pari (o comunque con la massima autorevolezza, legittimazione ed efficacia) con la Corte di giustizia – ponendosi sulla stessa lunghezza d’onda di essa (o, al limite, ponendosi su una lunghezza d’onda sufficientemente simile anche se, consapevolmente, non del tutto coincidente a quella del giudice europeo) – in quella sorta di “tiro alla fune” che fisiologicamente viene a determinarsi tra la Corte di Lussemburgo, che esprime la voce dell’ordinamento eurounitario, e le istituzioni che esprimono la voce degli ordinamenti nazionali in vista rispettivamente della ricostruzione/rielaborazione finale (o, come si è efficacemente detto, del “disvelamento”) – spettante esclusivamente al giudice europeo – o del contributo parziale alla costruzione e manifestazione – spettante invece agli organi nazionali, e in primis appunto, sul versante giurisdizionale, ai giudici costituzionali – delle tradizioni costituzionali comuni, rilevanti in certa (o meglio incerta) misura ai sensi dell’art. 6, par. 3, del TUE e dell’art. 52, par. 4, della Carta, secondo cui, «[l]addove la presente Carta riconosca i diritti fondamentali quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri [e cioè in verità, almeno stando alle indicazioni contenute nelle famigerate “Spiegazioni” della Carta, in un numero limitatissimo di casi] tali diritti sono interpretati in armonia [che poi non significa, come è stato ricordato, “in conformità”] con dette tradizioni».
C) A maggior ragione, lo speciale ruolo delle Corti costituzionali sembra potersi cogliere con riguardo all’applicazione (peraltro di rilievo probabilmente ancor più limitato, almeno allo stato attuale) dell’art. 4, par. 2, TUE, secondo cui l’Unione «rispetta […] la […] identità nazionale» degli Stati membri «insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali»: in questo caso, infatti, è attribuita direttamente rilevanza (sia pure in termini molto ambigui, non essendo affatto chiaro cosa implichi realmente tale vincolo di “rispetto” ed essendo la risposta a tale interrogativo ovviamente riservata alla Corte di giustizia) ad elementi caratterizzanti i singoli Stati, e non a un dato di sintesi frutto di mediazione e di delicate valutazioni spettanti per forza di cose al giudice europeo (come nel caso delle tradizioni costituzionali comuni), sicché non può non riconoscersi – a questi diversi fini – un valore di prim’ordine alle ricostruzioni e prese di posizione degli organi ai quali a livello nazionale è riservata, al grado più alto, l’interpretazione e la garanzia delle rispettive Costituzioni.
D) Soprattutto, lo stesso sembra potersi dire (e qui invece le ricadute appaiono molto maggiori e, per così dire, generalizzate ed ordinarie) con riguardo all’art. 53 della Carta dei diritti, secondo cui «[n]essuna disposizione della […] Carta deve essere interpretata come limitativa o lesiva dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali riconosciuti, nel rispettivo ambito di applicazione, […] dalle costituzioni degli Stati membri»: in disparte il discusso problema dell’ambiguo riferimento al “rispettivo ambito di applicazione” e ferma restando, anche in questo caso, la spettanza del diritto all’ultima parola alla Corte di giustizia (almeno dal punto di vista eurounitario e salva l’eventuale messa in campo di “controlimiti” da parte di qualche Corte costituzionale), non sembra potersi in generale negare ai supremi interpreti delle Costituzioni a livello interno (dunque anche al nostro giudice delle leggi) il diritto quantomeno ad una prima – e particolarmente autorevole – parola quanto alla ricostruzione /definizione dei diritti riconosciuti nei “propri” testi fondamentali.
Giuseppe Martinico
Chiaramente si differenzia, dato che il modo in cui la Corte costituzionale si relaziona alla Carta di Nizza ricorda inevitabilmente l’approccio riservato alla propria Carta costituzionale. Lo dice espressamente la stessa Consulta nella tanto contestata 269/2017:
Più recentemente, la Corte costituzionale nella 63/2019 ha espresso un concetto simile, con riferimento a quei diritti della Carta che “tutelano, nella sostanza, i medesimi diritti”.
Se tutto ciò è vero ecco che allora, con riferimento a queste disposizioni corrispondenti della Carta di Nizza, si applicano le considerazioni fatte dai grandi Maestri (Crisafulli, Berti, Dogliani solo per citarne alcuni) sulla particolarità dell’interpretazione costituzionale. Ovviamente si tratta anche di una strategia volta a limitare quelli che sono stati percepiti come sconfinamenti da parte del giudice comune. In questo, come ha sottolineato Conti, la 269 è animata da una certa sfiducia verso il giudice comune, come del resto era stato anticipato nella famosa relazione Barbera. Tutto questo ha indubbiamente un lato oscuro, come sottolineato da Ruggeri, consistente nella “dilatazione in modo pressoché indefinito ed incontenibile dell’area in cui può affermarsi il meccanismo del sindacato accentrato di costituzionalità in vece di quello dell’applicazione diretta del diritto eurounitario […] una possibile (oggi puntualmente confermata e, a conti fatti, incontrollata) espansione della tecnica di risoluzione delle antinomie tra diritto eurounitario e diritto interno che fa affidamento sul sindacato accentrato in vece del collaudato meccanismo dell’applicazione diretta da parte dei giudici comuni, una espansione che verosimilmente questi ultimi, al pari della Corte dell’Unione, ben difficilmente faranno passare sotto silenzio”. Se la 20/2019 e la 63/2019 sembrano rassicurare con riferimento all’uso “simultaneo” (simultaneo era anche l’aggettivo utilizzato nella 269/2017) dei due rinvii, la 20, secondo alcuni, lascia aperto il problema della disapplicazione/non applicazione, rimedio dotato sì di efficacia meramente inter partes, ma anche dal carattere immediato. Su questo, però, non bisogna a mio avviso disperare, perché, in realtà, credo che l’espansione prospettata incontri i limiti sottolineati in dottrina da Repetto, per cui ad esempio, il (potenziale) revirement annunciato dalla 269 doveva leggersi come riferito a quegli ambiti caratterizzati da discrezionalità del legislatore (“discrezionalità” è, in effetti, una parola chiave nel testo della 269). La distribuzione dei compiti fra CGUE e Corte costituzionale veniva così ricostruita in quella occasione:
A questo vanno aggiunti due elementi da subito sottolineati dai commentatori. Leggere la 269/2017 e seguenti come un attentato al c.d. “mandato Simmenthal” “non corrisponde” a quanto riportato in vari passaggi della stessa sentenza in cui la Corte costituzionale si affrettava a chiarire che le novità introdotte dalla natura particolare della Carta di Nizza non alteravano “i principi del primato e dell’effetto diretto del diritto dell’Unione europea come sin qui consolidatisi nella giurisprudenza europea e costituzionale”.
Come ha sottolineato Scaccia:
Insomma, vi sono, anche nella 269, vari passaggi testuali che suggeriscono prudenza. Anche perché la relazione Barbera guardava soprattutto alla Carta e alla distinzione fra principi e regole – una distinzione per altro senza dubbio problematica-, ma questo è un altro dato che suggerisce una lettura non generalizzata di quell’obiter dictum. Ma la vera domanda per molti è ancora oggi quella relativa al destino del mandato Simmenthal dopo il “trittico” rappresentato dalle 269/2017, 20/2019 e 63/2019.
Io credo che, dopo il chiarimento delle ultime sentenze, - e tenendo a mente la giurisprudenza rilevante della Corte di giustizia, ad esempio Winner Wetten, Filipiak per citarne alcune- oggi la Corte costituzionale non metta in discussione la possibilità per il giudice comune di disapplicare/non applicare immediatamente la normativa interna contrastante con quella sovranazionale provvista di effetto diretto, salvo il caso estremo della violazione del controlimite. Anche perché, cosa ovvia, ma che è bene ricordare, la disapplicazione/non applicazione richiede che la norma europea abbia effetto diretto e l’effetto diretto è, come si sa, una nozione “selettiva”, ritrovandosi solo in alcuni casi. Mi pare di trovare conforto in questa lettura anche nelle parole di V. Sciarabba nel suo intervento.
Tuttavia, queste considerazioni non esaurirebbero gli aspetti problematici del trittico in esame. Un altro passaggio che è stato da molti visto come problematico è il seguente, contenuto nella sentenza 20/2019,:
Alcuni (si vedano le considerazioni di Bronzini sul punto) hanno visto in questo passaggio i germi di futuri conflitti, ma, ripeto quanto scritto in precedenza: tutto questo è conseguenza della struttura complessa del diritto dell’Unione, in cui è la Carta di Nizza a rinviare in maniera massiccia a concetti, legislazioni e prassi nazionali. Ciò, insieme a disposizioni come l’art. 4.2 TUE ha dato origine a conflitti di convergenza che confermano lo spirito polemico del diritto europeo. Melloni, caso unico e giustamente letto in maniera restrittiva da Alonso García, ha in qualche modo fatto temere le Corti costituzionali circa il rispetto di quei rinvii al diritto nazionale introdotti (anche) dalle clausole finali della Carta di Nizza. Il caso Melloni è diverso da quello Taricco per tante ragioni, ma voglio limitarmi a una fra tutte. Proprio il rilevante peso giocato dal concetto di identità nazionale nell’ordinanza 24/2017 della Corte Costituzionale italiana rappresenta una delle importanti differenze esistenti fra la strategia seguita dalla Consulta e quella intrapresa dai giudici spagnoli nell’auto (Tribunal constitucional, auto n. 86/2011, www.tribunalconstitucional.es) che diede origine alla sentenza Melloni. Nell’ordinanza che aveva “generato” Melloni del concetto di identità nazionale non si era fatta menzione, come ricordava nelle sue Conclusioni l’Avvocato Generale Bot (par. 139-142).
L’argomento dell’identità nazionale, come codificato dall’art. 4.2. TUE, non ha trovato spazio nella decisione M.A.S. (Taricco II) della Corte di giustizia, che ha preferito convergere verso la posizione italiana giocando su altri terreni. Non è questa la sede per analizzare nel dettaglio la saga Taricco, che, comunque, ad avviso di chi scrive non è così stupefacente, specie se si tiene conto della grande attenzione prestata alla giurisprudenza sovranazionale da parte della Corte Costituzionale nella propria ordinanza di rinvio (su cui alcuni colleghi avevano pure ironizzato), abile nel ricordare all’interlocutore il par. 53 della sentenza Taricco, in cui la stessa CGUE affermava che “se il giudice nazionale dovesse decidere di disapplicare le disposizioni nazionali di cui trattasi, egli dovrà allo stesso tempo assicurarsi che i diritti fondamentali degli interessati siano rispettati” (Corte di giustizia, C-105/14, Taricco).
I toni usati dalla Consulta erano già stati utilizzati da altre Corti Costituzionali nell’interpretazione di un gioco di ruoli a cui la CGUE sembra essere abituata, tanto da rispondere spesso in maniera anche troppo netta e poco incline agli scambi argomentativi.
Ciò non dovrebbe stupire più di tanto. In fondo il dialogo non presuppone necessariamente la totale identità nelle conclusioni da parte degli interlocutori e vi sono anche numerosi studi sui così detti cheap talk che dimostrano come, a volte, anche i messaggi “conditi” di minacce riescano ad attivare fenomeni di negoziazione.
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