Le decisioni cautelari monocratiche pronunciate dal TAR Lombardia, sede di Milano (anno di riferimento 2024)

1. Introduzione

A seguito di un lavoro di ricerca congiunto effettuato tra il 2024 e il 2025, di seguito si riportano in forma sintetica i risultati dello studio ottenuti, elaborando i dati così acquisiti relativi ai decreti cautelari monocratici emessi nel corso dell’anno 2024 dai Presidenti di Sezione del T.A.R. Lombardia, sede di Milano.

2. Oggetto di indagine, ratio e metodologia di acquisizione dei dati

Sono stati analizzati 327 decreti presidenziali cautelari monocratici e per ciascuno di essi sono stati individuati i seguenti elementi: la Sezione del T.A.R. Lombardia, sede di Milano, a cui appartiene il Presidente che ha emesso il decreto cautelare; il numero N.R.G. del ricorso; la data di emissione del provvedimento; il numero del provvedimento cautelare monocratico; l’indicazione delle parti processuali; l’oggetto del contendere; l’esito dell’istanza cautelare monocratica e collegiale; la motivazione; l’eventuale intervenuta audizione delle parti convenute; il contenuto della misura cautelare in caso di accoglimento; l’eventuale revoca o modifica della misura cautelare monocratica; l’eventuale appello dei decreti cautelari monocratici; le sorti del decreto cautelare: le ordinanze collegiali, le sentenze in forma semplificata e le sentenze che definiscono il giudizio.

Con riferimento alla metodologia di reperimento delle decisioni cautelari, è stata utilizzata la banca dati fornita dal portale Giustizia Amministrativa.

3. Il rapporto tra domande cautelari monocratiche accolte e respinte

Quanto all’esito della totalità delle domande cautelari monocratiche presentate, è possibile constatare come nell’anno solare di riferimento le istanze cautelari monocratiche respinte siano di gran lunga superiori rispetto a quelle accolte (Figura 1).

Si prenda in considerazione il fatto che per la realizzazione del calcolo e del grafico soprastante sono stati appositamente omessi i seppur sporadici decreti presidenziali monocratici che non si sono risolti in un accoglimento o in un rigetto dell’istanza cautelare.

Nello specifico, è possibile osservare come le istanze cautelari monocratiche accolte siano pari a n. 98 – di cui n. 96 accolte totalmente e n. 2 accolte parzialmente – (33%), a fronte invece delle n. 199 rigettate (67%).

Quanto, invece, all’esito delle domande cautelari monocratiche rapportato alle singole Sezioni del T.A.R. Lombardia, sede di Milano, è possibile riscontrare quanto segue (Figura 2).

Si segnala come per tale grafico vige la medesima variante escludente del primo

4. Il rapporto tra le decisioni effettuate in sede monocratica ed in sede collegiale

Prendendo in considerazione il rapporto generale tra le decisioni effettuate in sede monocratica e quelle effettuate in sede collegiale, come sarà precisato successivamente per alcune materie, è possibile constatare quanto segue (Figura 3).

Il grafico non considera rispetto al numero totale dei decreti circa il 34% dei casi a esito diverso dal mero accoglimento o respingimento e il 15% di quelli ad esito ignoto (di cui non si trova traccia nella banca dati), perché non sono rilevanti per l’oggetto della presente indagine.

Considerando solo le pronunce monocratiche e le successive pronunce collegiali che dispongono l’accoglimento o il respingimento delle istanze cautelari, è possibile constatare che:

• n. 43 decreti cautelari sono stati respinti in sede cautelare monocratica, ma accolti in sede collegiale (circa il 26%);
• n. 71 decreti cautelari respinti sono stati nuovamente respinti in sede collegiale (circa il 43%);
• n. 24 decreti accolti in sede cautelare monocratica sono stati invece respinti in sede collegiale (circa il 14%);
• n. 29 decreti accolti in sede cautelare monocratica sono stati nuovamente accolti in sede collegiale (circa il 17%).

Interpretando tali risultati, è possibile constatare che nel 60% dei casi totali il Collegio conferma la decisione del Giudice monocratico, mentre nel 40% dei casi viene modificata.

Con riguardo alle singole Sezioni, gli orientamenti che emergono sono i seguenti.

I Sezione

Quanto alla I Sezione, è possibile riscontrare che (Figura 4):

• nel 69% dei casi il Collegio conferma la decisione effettuata dal Presidente in sede cautelare monocratica;
• nel 31% dei casi, invece, il Collegio si discosta da quanto statuito in sede monocratica dal Presidente.

II Sezione

Quanto alla II Sezione, è possibile osservare che (Figura 5):

• nel 33,3% dei casi il Collegio conferma la decisione effettuata in sede cautelare monocratica;
• nel 67,7% dei casi il Collegio assume una deliberazione difforme da quanto statuito dal Presidente.

III Sezione

Quanto alla III Sezione, è possibile riscontrare che (Figura 6):

• nel 57,7% dei casi il Collegio conferma la decisione effettuata dal Presidente in sede cautelare monocratica;
• nel 42,3% dei casi, invece, il Collegio si discosta da quanto statuito in sede monocratica dal Presidente.

IV Sezione

Quanto alla IV Sezione, è possibile evidenziare che (Figura 7):

• nel 55,4% dei casi il Collegio conferma la decisione effettuata dal Presidente in sede cautelare monocratica;
• nel 44,6% dei casi, invece, il Collegio si discosta da quanto statuito in sede monocratica dal Presidente.

V Sezione

Quanto alla V Sezione, è possibile riscontrare che (Figura 8):

• nel 74% dei casi il Collegio conferma la decisione effettuata dal Presidente in sede cautelare monocratica;
• nel 26% dei casi, invece, il Collegio si discosta da quanto statuito in sede monocratica dal Presidente.

5. Orientamenti nelle principali materie

Di seguito, si dà atto degli orientamenti del T.A.R. Lombardia, sede di Milano, in relazione ad alcune materie, che sono emerse in maniera ricorrente nelle pronunce che dispongono misure cautelari.

5.1. Edilizia e urbanistica

Il numero totale di decreti presidenziali monocratici che dispongono misure cautelari nella materia dell’edilizia e urbanistica è pari a 31 (9,4%), ripartiti, sulla base delle competenze assegnate a ciascuna Sezione, tra 12 decreti emessi dalla Seconda Sezione e 19 decreti emessi dalla Quarta Sezione (Figura 9).

Per esito diverso, si intendono quei procedimenti che si concludono vuoi con una pronuncia in rito, vuoi con una rinuncia alla misura cautelare di parte ricorrente.

Per esito ignoto, si intendono tutti quei procedimenti per i quali non è possibile rinvenire dati sulle fasi processuali successive a quella cautelare.

Sono ricompresi nella voce ad esito ignoto anche quei procedimenti in cui, in data 23 gennaio 2025, non sono ancora state pronunciate l’ordinanza cautelare o la sentenza, anche breve, con cui viene definito il giudizio.*

5.2. Immigrazione

Il numero totale di decreti presidenziali monocratici che dispongono misure cautelari nella materia dell’immigrazione è pari a 61 (18,65%), ripartiti, sulla base delle competenze assegnate a ciascuna Sezione, tra 23 decreti emessi dalla Terza Sezione e 38 decreti emessi dalla Quarta Sezione (Figura 10).

Per esito diverso, si intendono quei procedimenti che si concludono vuoi con una pronuncia in rito, vuoi con una rinuncia alla misura cautelare di parte ricorrente

Per esito ignoto, si intendono tutti quei procedimenti per i quali non è possibile rinvenire dati sulle fasi processuali successive a quella cautelare.

Sono ricompresi nella voce ad esito ignoto anche quei procedimenti in cui, in data 23 gennaio 2025, non sono ancora state pronunciate l’ordinanza cautelare o la sentenza, anche breve, con cui viene definito il giudizio.*

5.3. Istruzione e Università

Il numero totale dei decreti presidenziali monocratici che dispongono misure cautelari in materia di Istruzione e Università è pari a 44 (13,45% del totale). Di tale numero totale individuato, vi è da segnalare come solo 3 decreti cautelari monocratici sono afferenti all’istruzione universitaria (tutti, tra l’altro, con doppio diniego di concessione delle misure cautelari sia in sede monocratica che in sede collegiale), mentre invece i n. 41 rimanenti ruotano intorno alle dinamiche relative alle scuole secondarie di secondo grado (Figura 11).

Per esito diverso, si intendono quei procedimenti che si concludono vuoi con una pronuncia in rito, vuoi con una rinuncia alla misura cautelare di parte ricorrente.

Per esito ignoto, si intendono tutti quei procedimenti per i quali non è possibile rinvenire dati sulle fasi processuali successive a quella cautelare.

Sono ricompresi nella voce ad esito ignoto anche quei procedimenti in cui, in data 23 gennaio 2025, non sono ancora state pronunciate l’ordinanza cautelare o la sentenza, anche breve, con cui viene definito il giudizio.*

Contestualizzando tali istanze, è possibile affermare come la maggior parte di tali richieste cautelari monocratiche si siano inserite nelle more di ricorsi contro due tipologie di provvedimenti. Si tratta in particolare di:

• provvedimenti disciplinari (come, a titolo esemplificativo, i provvedimenti del dirigente scolastico con i quali viene irrogata la sanzione disciplinare dell’allontanamento dalle lezioni per un determinato periodo di tempo, nonché i provvedimenti del Consiglio accademico con i quali viene comminata la sospensione della partecipazione agli esami di profitto per un lasso temporale).
• provvedimenti di non ammissione alla classe successiva o all’esame di stato adottati dal Consiglio di classe.

Quanto, invece, al contenuto delle singole misure cautelari adottate in tale materia amministrativa, è possibile riscontrare la presenza di:

• sospensione dei provvedimenti impugnati;
• ordini di integrazione documentale o del contraddittorio;
• obblighi di facere in capo all’istituzione scolastica;
• ammissione dello studente agli esami di riparazione (1 caso);
• ammissione con riserva dello studente alla frequenza del successivo anno scolastico presso un altro istituto (1 caso).

5.4. Affidamenti, appalti e concessioni

Il numero totale di decreti presidenziali monocratici che dispongono misure cautelari in materia di affidamenti, appalti e concessioni è pari a 53 (16,21%) (Figura 12).

Per esito diverso, si intendono quei procedimenti che si concludono vuoi con una pronuncia in rito, vuoi con una rinuncia alla misura cautelare di parte ricorrente.

Per esito ignoto, si intendono tutti quei procedimenti per i quali non è possibile rinvenire dati sulle fasi processuali successive a quella cautelare.

Sono ricompresi nella voce ad esito ignoto anche quei procedimenti in cui, in data 23 gennaio 2025, non sono ancora state pronunciate l’ordinanza cautelare o la sentenza, anche breve, con cui viene definito il giudizio.*

Procedendo ad effettuare una contestualizzazione di tali istanze, è possibile affermare che i ricorsi all’interno dei quali si inseriscono le istanze cautelari monocratiche riguardano principalmente:

• provvedimenti di revoca delle concessioni;
• provvedimenti di esclusione dalla gara d’appalto, nonché provvedimenti di aggiudicazione della stessa.

Dal punto di vista, invece, contenutistico dei decreti cautelari monocratici emessi in tale materia amministrativa, si rinvengono principalmente tali tipologie di misure cautelari:

• sospensione degli atti di gara;
• inibizione per la stazione appaltante di procedere medio tempore alla stipula del contratto o all’avvio dell’esecuzione dello stesso.

5.5. Pubblico impiego

Il numero totale di decreti presidenziali monocratici che dispongono misure cautelari in materia di pubblico impiego è pari a 17 (5,20%) (Figura 13).

Per esito diverso, si intendono quei procedimenti che si concludono vuoi con una pronuncia in rito, vuoi con una rinuncia alla misura cautelare di parte ricorrente.

Per esito ignoto, si intendono tutti quei procedimenti per i quali non è possibile rinvenire dati sulle fasi processuali successive a quella cautelare.

Sono ricompresi nella voce ad esito ignoto anche quei procedimenti in cui, in data 23 gennaio 2025, non sono ancora state pronunciate l’ordinanza cautelare o la sentenza, anche breve, con cui viene definito il giudizio.*

5.6. Autorizzazioni e licenze

Il numero totale di decreti presidenziali monocratici che dispongono misure cautelari in materia di autorizzazioni e licenze è pari a 16 (4,89%) (Figura 14).

Per esito diverso, si intendono quei procedimenti che si concludono vuoi con una pronuncia in rito, vuoi con una rinuncia alla misura cautelare di parte ricorrente.

Per esito ignoto, si intendono tutti quei procedimenti per i quali non è possibile rinvenire dati sulle fasi processuali successive a quella cautelare.

Sono ricompresi nella voce ad esito ignoto anche quei procedimenti in cui, in data 23 gennaio 2025, non sono ancora state pronunciate l’ordinanza cautelare o la sentenza, anche breve, con cui viene definito il giudizio.*

5.7. Sicurezza pubblica, ordinanze contingibili e urgenti e misure di contrasto alla criminalità organizzata

Il numero totale di decreti presidenziali monocratici che dispongono misure cautelari in materia di autorizzazioni e licenze è pari a 27 (8,26%) (Figura 15).

Per esito diverso, si intendono quei procedimenti che si concludono vuoi con una pronuncia in rito, vuoi con una rinuncia alla misura cautelare di parte ricorrente.

Per esito ignoto, si intendono tutti quei procedimenti per i quali non è possibile rinvenire dati sulle fasi processuali successive a quella cautelare.

Sono ricompresi nella voce ad esito ignoto anche quei procedimenti in cui, in data 23 gennaio 2025, non sono ancora state pronunciate l’ordinanza cautelare o la sentenza, anche breve, con cui viene definito il giudizio.*

6. Contenuto delle misure cautelari

Dall’analisi svolta risulta che, rispetto alla totalità dei decreti che hanno accolto l’istanza di tutela cautelare monocratica, la misura disposta con maggior frequenza è quella della sola sospensione del provvedimento amministrativo (in totale, 76 decreti).

Non mancano, tuttavia, altre soluzioni contenutistiche e, in particolare, è possibile rinvenire le seguenti principali altre misure cautelari monocratiche che di frequente vengono applicate congiuntamente alla sospensione del provvedimento amministrativo:

• 15 Ordini positivi imposti alla pubblica amministrazione (tra decreti propulsivi tout court e decreti propulsivi a contenuto sostitutivo).
  • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 31 marzo 2024, decr. n. 320 (ordine al Comune di Turbigo di concludere celermente l’istruttoria e a fornire risposta sull’istanza di messa a disposizione di uno spazio per la celebrazione di una festività presentata da un’associazione religiosa entro una data determinata)
  • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 6 aprile 2024, decr. n. 334 (ordine al Prefetto di Milano di avviare un confronto tra il Comune di Turbigo e un’associazione religiosa al termine del quale l’ente locale avrebbe dovuto determinarsi sull’istanza di messa a disposizione di un luogo per la celebrazione di una festività religiosa.
  • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 10 aprile 2024, decr. n. 587 (ordine al Comune di Turbigo di consentire all’associazione ricorrente l’utilizzo dello spazio indicato per la celebrazione di una festività religiosa)
  • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 18 luglio 2024, decr. n. 752 (ammissione dell’alunna agli esami di riparazione)
  • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 23 luglio 2024, decr. n. 759 (ammissione con riserva della ricorrente alla fase di valutazione della domanda di autorizzazione da parte della commissione preposta)
  • Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 14 agosto 2024, decr. n. 861 (ordine di immediato ripristino delle misure di accoglienza)
  • Tar Lombardia, Milano, sez. III, 14 settembre 2024, decr. n. 1068 (ordine di immediato ripristino delle misure di accoglienza).
  • Tar Lombardia, Milano, sez. III, 18 settembre 2024, decr. n. 1079 (ordine di immediato ripristino delle misure di accoglienza)
  • Tar Lombardia, Milano, sez. III, 16 ottobre 2024, decr. n. 1195 (ordine di immediato inserimento del ricorrente nel sistema di accoglienza)
  • Tar Lombardia, Milano, sez. III, 21 ottobre 2024, decr. n. 1208 (ordine di immediata attivazione delle misure di accoglienza)
  • Tar Lombardia, Milano, Sez. III, 24 ottobre 2024, decr. n. 1244 (ordine di ammissione del ricorrente sub conditione alla prova concorsuale)
  • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 27 novembre 2024, decr. n. 1381 (ammissione con riserva dello studente alla frequenza del corrente anno scolastico presso altro istituto scolastico)
  • Tar Lombardia, Milano, sez. III, 6 dicembre 2024, decr. n. 1426 (ordine di immediato ripristino della misura di accoglienza)
  • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 9 dicembre 2024, decr. n. 1458 (ordine all’istituto scolastico intimato di convocare con urgenza il GLO affinché si esprima nuovamente sulle esigenze effettive del minore, tenendo in considerazione altri identificati dal giudice monocratico).
  • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 17 dicembre 2024, decr. n. 1487 (ordine all’istituto scolastico intimato di convocare il GLO affinché si esprima nuovamente sulle esigenze effettive del minore, prendendo in considerazione ai fini della sua decisione parametri eteroimposti dal presidente)
• 7 Ordini di astensione rivolti alla pubblica amministrazione (cd. non facere)
  • Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 10 aprile 2024, decr. n. 352 (inibizione da parte della pubblica amministrazione dal compiere atti idonei a determinare il consolidarsi di situazioni incompatibili con la tutela della situazione dedotta in giudizio).
  • Tar Lombardia, Milano sez. IV, 10 aprile 2024, decr. n. 353 (inibizione da parte della pubblica amministrazione dal compiere atti idonei a determinare il consolidarsi di situazioni incompatibili con la tutela della situazione soggettiva dedotta in giudizio).
  • Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 22 aprile 2024, decr. n. 396 (ordine alla pubblica amministrazione di astenersi dall’acquisizione dell’area oggetto della controversia fino alla trattazione collegiale).
  • Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 5 luglio 2024, decr. n. 692 (ordine alla pubblica amministrazione di astenersi medio tempore di acquisire quanto oggetto di controversia)
  • Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 27 agosto 2024, decr. n. 868 (inibizione da parte della stazione appaltante di procedere medio tempore alla stipula del contratto o comunque all’avvio dell’esecuzione dello stesso).
  • Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 29 ottobre 2024, decr. n. 1269 (obbligo da parte della pubblica amministrazione di astenersi medio tempore dalla stipula del contratto e comunque dall’adozione ulteriori provvedimenti per mantenere la res adhuc integra almeno fino alla prima camera di consiglio utile)
  • Tar Lombardia, Milano, sez. II, 18 dicembre 2024, decr. n. 1489 (inibizione della pubblica amministrazione dalla stipulazione del contratto successiva all’aggiudicazione).
• 11 Ordini di integrazione istruttoria, tra i quali è possibile distinguere tra:
  • 8 ordini di Integrazione dei fatti in giudizio
    • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 23 aprile 2024, decr. n. 408 (ordine al Comune di Pavia di depositare in giudizio entro una settimana una relazione sui fatti di causa al fine di poter decidere sull’istanza ex art. 56 c.p.a.).
    • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 25 maggio 2024, decr. n. 488 (ordine all’istituto superiore scolastico intimato di depositare in giudizio per via telematica i documenti richiesti al fine di poter decidere sull’istanza cautelare monocratica presentata).
    • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 22 maggio 2024, decr. n. 502 (ordine di depositare quanto richiesto in giudizio dalla società resistente entro un termine specifico al fine di poter decidere sull’istanza cautelare monocratica).
    • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 14 giugno 2024, decr. n. 614 (ordine rivolto all’istituto di istruzione superiore resistente di depositare in giudizio il vernale di scrutinio finale in formale integrale e non oscurato, unitamente ad una sintetica relazione sui fatti in causa)
    • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 21 giugno 2024, decr. n. 644 (ordine al Comune di Milano di depositare una sintetica relazione sui fatti di causa entro una determinata data al fine di poter decidere sull’istanza cautelare monocratica).
    • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 23 luglio 2024, decr. n. 758 (ordine di deposito da parte del Comune di lecco di una relazione sui fatti di causa)
    • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 31 luglio 2024, decr. n. 843 (ordine di deposito da parte del Comune di Milano di una sintetica relazione sui fatti di causa).
    • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 7 dicembre 2024, decr. n. 1443 (ordine all’istituto scolastico intimato di convocare nuovamente il competente GLO affinché chiarisca la sua scelta e di depositare l’esito della riunione in giudizio entro una determinata data)
  • 3 ordini di integrazione del contraddittorio
    • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 1° marzo 2024, decr. n. 224 (audizione delle parti)
    • Tar Lombardia, Milano, sez. III, 9 dicembre 2024, decr. n. 1460 (audizione delle parti)
    • Tar Lombardia, Milano, sez. V, 12 dicembre 2024, decr. n. 1467 (audizione delle parti)
  • 1 caso di nomina di un apposito commissario ad acta per l’esecuzione di un decreto cautelare monocratico: Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 2 ottobre 2024, decr. n. 1133 (nomina del prefetto di Milano in qualità di commissario ad acta per dare esecuzione ad un precedente decreto cautelare monocratico rimasto inottemperato da parte della pubblica amministrazione – Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 28 settembre 2024, decr. n. 1122).

7. Contraddittorio

Dall’analisi svolta risulta che solo in sette casi sia stata disposta l’audizione delle parti:

• Tar Lombardia, Milano, sez. V, 4 marzo 2024, decr. n. 225 (in materia di beni patrimoniali e demanio statale, regionale, provinciale e comunale): respinge l’istanza cautelare; in sede collegiale l’ordinanza dichiara improcedibile la richiesta di misure cautelari.
• Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 19 aprile 2024, decr. n. 393 (in materia di edilizia e urbanistica): il Presidente respinge l’istanza cautelare; in sede collegiale viene confermata la decisione monocratica.
• Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 19 aprile 2024, decr. n. 394 (in materia di edilizia e urbanistica): il Presidente respinge l’istanza cautelare; in sede collegiale viene confermata la decisione monocratica.
• Tar Lombardia, Milano, sez. III, 24 ottobre 2024, decr. n. 1243 (in materia di edilizia e urbanistica): il Presidente dà atto della rinuncia del ricorrente all’istanza cautelare; anche in sede collegiale il ricorrente presenta rinuncia alla domanda cautelare.
• Tar Lombardia, Milano, sez. III, 4 dicembre 2024, decr. n. 1417 (in materia di ambiente ed energia): il Presidente accoglie l’istanza cautelare; in sede collegiale l’ordinanza accoglie la misura cautelare.
• Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 10 dicembre 2024, decr. n. 1466 (in materia di liquidazione): il Presidente respinge l’istanza cautelare; in sede collegiale viene confermata la decisione monocratica.
• Tar Lombardia, Milano, sez. III, 12 dicembre 2024, decr. n. 1477 (in materia di ordinanze contingibili e urgenti): il Presidente dà atto della rinuncia del ricorrente all’istanza cautelare; anche in sede collegiale il ricorrente presenta rinuncia alla domanda cautelare.

8. Motivazione

Quanto al requisito del periculum in mora, tutti i Presidenti motivano, in maniera più o meno specifica, in ordine al pregiudizio.

Alcuni elementi trovano particolare considerazione nella valutazione presidenziale del periculum:

• Nelle controversie in materia di affidamenti, appalti e concessioni, le conseguenze per il personale impiegato e per l’organizzazione del servizio (v. Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 8 gennaio 2024, decr. n. 3);
• In materia di immigrazione, la circostanza che il soggetto si troverebbe a rischio di espulsione (Tar Lombardia, Milano, sez. III, 12 febbraio 2024, decr. n. 152), o in una situazione potenzialmente lesiva dei suoi diritti fondamentali, atteso il rischio di danni gravi alla persona (Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 9 gennaio 2024, decr. n. 4; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 12 gennaio 2024, decr. n. 21; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 20 gennaio 2024, decr. n. 73; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 25 gennaio 2024, decr. n. 98), con particolare attenzione ai casi in cui il ricorrente si troverebbe «senza fissa dimora e vivrebbe per strada durante la stagione invernale» (Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 14 novembre 2024, decr. n. 1338);
• In materia di edilizia ed edilizia residenziale pubblica, la presenza di figli minori o soggetti fragili (Tar Lombardia, Milano, sez. III, 24 aprile 2024, decr. n. 409; Tar Lombardia, Milano, sez. V, 25 giugno 2024, decr. n. 655);
• Rispetto alle attività economiche, il rischio della cessazione definitiva dell’attività (Tar Lombardia, Milano, sez. III, 23 maggio 2024, decr. n. 504).

Altri elementi di pregiudizio, invece, non giustificano l’emissione di decreti d’urgenza:

• In un altro caso affrontato dal T.A.R. Milano, ad esempio, viene chiarito che il prodursi di un danno all’immagine, per il breve periodo intercorrente fino alla camera di consiglio, non integra danno irreparabile ai fini della eccezionale tutela cautelare monocratica (Tar Lombardia, Milano, sez. III, 25 marzo 2024, decr. n. 286).
• La giurisprudenza amministrativa si pronuncia anche a proposito dell’impossibilità, per il ricorrente privato, di dedurre un pregiudizio per l’interesse pubblico a sostegno delle proprie ragioni (Tar Lombardia, Milano, sez. III, 25 marzo 2024, decr. n. 285). D’altra parte, nemmeno l’eventuale necessità di coltivare rimedi giurisdizionali, alla quale si era richiamata parte ricorrente, può integrare danno irreparabile (si veda anche Tar Lombardia, Milano, sez. III, 31 maggio 2024, ord. n. 543, per cui «come è ovvio, parte ricorrente non è titolata a dedurre in causa altro danno che quello che ne concerne la sfera giuridica, sicché gli eventuali pregiudizi che potrebbero derivare all’interesse pubblico dai provvedimenti impugnati sono del tutto estranei alla valutazione del danno irreparabile posto a base della domanda cautelare»).

Quanto al fumus, gli orientamenti delle singole Sezioni sono differenti:

• Il Presidente della Sezione I, in alcuni casi, si esprime in ordine al fumus (Tar Lombardia, Milano, sez. I, 10 aprile 2024, decr. n. 347; Tar Lombardia, Milano, sez. I, 3 maggio 2024, decr. n. 429; Tar Lombardia, Milano, sez. I, 22 giugno 2024, decr. n. 652), mentre in altre circostanze ne rinvia espressamente la valutazione al collegio (Tar Lombardia, Milano, sez. I, 11 marzo 2024, decr. n. 239; Tar Lombardia, Milano, sez. I, 13 settembre 2024, decr. n. 1064). Non è infrequente che, qualora sia il Presidente stesso a riservare ogni valutazione al collegio in ordine alla non manifesta infondatezza del ricorso, la decisione cautelare sia ribaltata (ad esempio, il decreto presidenziale del Tar Lombardia, Milano, sez. I, 15 marzo 2024, n. 259, nel rigettare la domanda, rinvia espressamente al collegio ogni valutazione in ordine al fumus, peraltro chiarendo che una pronuncia favorevole in sede monocratica sarebbe ultronea allo scopo, potendo lo stesso esito favorevole al ricorrente essere raggiunto anche in caso di giudizio favorevole del collegio; la successiva ordinanza collegiale n. 449 del 10 maggio 2024, ritenendo sussistente il fumus, ribalta la decisione presidenziale).
• La Presidente della Sezione II si limita nella maggior parte dei casi a motivare facendo generico riferimento alla gravità e urgenza. Il periculum è inteso come il rischio del verificarsi di un pregiudizio grave e irreparabile nel solo periodo di tempo necessario ad ottenere l’ordinanza collegiale.
• Il Presidente della Sezione III tende a motivare, in un buon numero di casi, sia in ordine al periculum, sia in ordine al fumus (la motivazione in ordine ad entrambi i presupposti si rinviene in Tar Lombardia, Milano, sez. III, 12 gennaio 2024, decr. n. 21; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 20 gennaio 2024, decr. n. 19; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 12 febbraio 2024, decr. n. 152; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 23 maggio 2024, decr. n. 504; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 7 giugno 2024, decr. n. 576; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 8 giugno 2024, decr. n. 583; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 6 settembre 2024, decr. n. 873; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 14 settembre 2024, decr. n. 1068; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 18 settembre 2024, decr. n. 1079; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 24 ottobre 2024, decr. n. 1244; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 25 ottobre 2024, decr. n. 1252; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 5 dicembre 2024, decr. n. 1417; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 6 dicembre 2024, decr. n. 1426). Quando è considerato, il fumus è sempre inteso nell’accezione della non manifesta infondatezza (V. Tar Lombardia, Milano, sez. III, 12 gennaio 2024, decr. n. 21; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 20 gennaio 2024, decr. n. 73; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 12 febbraio 2024, decr. n. 152; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 17 maggio 2024, decr. n. 486; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 23 maggio 2024, decr. n. 504; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 8 giugno 2024, decr. n. 583; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 16 ottobre 2024, decr. n. 1195); quando invece il Presidente ritiene, allo stato, di non poter valutare il fumus, lo specifica in motivazione (Tar Lombardia, Milano, sez. III, 22 febbraio 2024, decr. n. 183). Nel caso in cui la l’istanza di misure cautelari monocratiche sia del tutto immotivata, la richiesta è dichiarata inammissibile (Tar Lombardia, Milano, sez. III, 20 febbraio 2024, decr. n. 178; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 7 marzo 2024, decr. n. 1234). In alcuni casi, già in fase monocratica è disposta l’integrazione istruttoria (Tar Lombardia, Milano, sez. III, 22 febbraio 2024, decr. n. 183; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 9 dicembre 2024, decr. n. 1460).
• Il Presidente della Sezione IV si limita a motivare in ordine al rischio del formarsi di situazioni gravemente pregiudizievoli e altresì irreversibili. L’irreversibilità della situazione, peraltro, è intesa come l’impossibilità di porre rimedio al danno tramite l’utilizzo della procedura cautelare ordinaria. La scelta di non pronunciarsi in ordine al fumus, riservando la valutazione al collegio, si evince bene dalla formula spesso reiterata all’interno dei decreti emessi dalla IV Sezione: «atteso che la funzione del provvedimento cautelare monocratico d’urgenza non è di anticipare l’esito del giudizio, bensì di prevenire il formarsi di situazioni gravemente pregiudizievoli e altresì irreversibili, ossia tali da non poter essere rimediate neppure con una ordinanza collegiale emessa alla prima camera di consiglio utile (cfr. Cons. Stato, III, decr. mon. caut., 19.5.2015, n.2129; cfr. ex plurimis T.A.R. Campania, Salerno, I, decr. mon. caut., 3.10.2018, n. 464; T.A.R. Trentino Alto Adige, Bolzano, decr. mon. caut., 18.7.2018, n. 68; T.A.R. Lazio, Roma, I-Bis, decr. mon. caut., 25.2.2016, n. 945; 18.12.2014, n. 6567; I, decr. mon. caut., 9.10.2015, n. 4246); ritenuto insussistente nel caso di specie, alla luce delle riferite acquisizioni giurisprudenziali, il presupposto dell’estrema gravità ed urgenza tale da non consentire neppure la dilazione fino alla prima Camera di consiglio utile, ove potranno essere più approfonditamente esaminati i motivi dedotti» (la formula si rinviene in Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 3 febbraio 2024, decr. n. 127; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 5 febbraio 2024, decr. n. 130; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 7 febbraio 2024, decr. n. 139; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 9 febbraio 2024, decr. n. 148; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 16 febbraio 2024, decr. n. 172; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 27 febbraio 2024, decr. n. 194; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 5 marzo 2024, decr. n. 227; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 7 marzo febbraio 2024, decr. n. 235; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 14 marzo 2024, decr. n. 249; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 21 marzo 2024, decr. n. 273; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 9 aprile 2024, decr. n. 339; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 19 aprile 2024, decr. n. 393; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 22 aprile 2024, decr. n. 396; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 2 maggio 2024, decr. n. 428; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 3 maggio 2024, decr. n. 431; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 14 maggio 2024, decr. n. 454; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 21 maggio 2024, decr. n. 493; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 27 maggio 2024, decr. n. 518; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 31 maggio 2024, decr. n. 548; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 4 giugno 2024, decr. n. 553; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 5 giugno 2024, decr. n. 560; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 6 giugno 2024, decr. n. 567; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 8 giugno 2024, decr. n. 581; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 11 giugno 2024, decr. n. 588; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 13 giugno 2024, decr. n. 611; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 18 giugno 2024, decr. n. 627; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 25 giugno 2024, decr. n. 654; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 27 giugno 2024, decr. n. 677; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 29 giugno 2024, decr. n. 687; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 3 luglio 2024, decr. n. 691; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 6 luglio 2024, decr. n. 693; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 20 luglio 2024, decr. n. 755; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 26 luglio 2024, decr. n. 821; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 29 luglio 2024, decr. n. 835; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 30 luglio 2024, decr. n. 838; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 30 luglio 2024, decr. n. 839; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 22 ottobre 2024, decr. n. 1210 e 1211; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 28 ottobre 2024, decr. n. 1266; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 7 novembre 2024, decr. n. 1284; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 8 novembre 2024, decr. n. 1287; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 7 dicembre 2024, decr. n. 1442; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 10 dicembre 2024, decr. n. 1466; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 14 dicembre 2024, decr. n. 1475; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 20 dicembre 2024, decr. n. 1518; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 28 dicembre 2024, decr. n. 1527).

Data la scelta di non pronunciarsi in ordine alla ragionevole probabilità di accoglimento del ricorso, non è infrequente che, nelle fasi successive del giudizio cautelare, la domanda, respinta nel decreto, sia accolta nell’ordinanza proprio in funzione della valutazione positiva in ordine alla sussistenza del fumus, che il Presidente aveva espressamente riservato al collegio (è il caso, ad esempio, di Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 5 febbraio 2024, decr. n. 130: la successiva ordinanza del 29 febbraio 2024, n. 206 accoglie la misura in forza del fatto «che, ad un primo sommario esame, il ricorso appare fornito di fumus bonis iuris» e successivamente, il ricorso è accolto anche nel merito. Similmente anche l’ordinanza n. 299 del 27 marzo 2024, che accoglie l’istanza cautelare ritenendo sussistente il fumus bonis iuris, facendo seguito al decreto del Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 5 marzo 2024, n. 227; v. anche Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 8 giugno 2024, decr. n. 581; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 11 giugno 2024, decr. n. 589; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 21 giugno 2024, decr. n. 643; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 3 luglio 2024, decr. n. 691).

In alcuni casi, pur respingendo l’istanza di misure cautelari monocratiche, addossa all’amministrazione un incombente istruttorio in vista della camera di consiglio (v. ad esempio Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 16 febbraio 2024, decr. n. 172, che, pur respingendo l’stanza, onera «le Amministrazioni intimate per quanto di rispettiva competenza di relazionare il Tribunale circa lo stato della procedura per cui è controversia»).

• Orientamento simile si rinviene anche dalle pronunce monocratiche cautelari emesse dal Presidente della Sezione V, che generalmente non motiva rispetto alla ragionevole probabilità di accoglimento del ricorso, specificando che la valutazione in ordine al fumus boni iuris non è consentita in sede monocratica (Cfr. Tar Lombardia, Milano, sez. V, 15 maggio 2024, decr. n. 455, che specifica che nella prossima camera di consiglio «potrà essere valutato, insieme al periculum in mora, anche il fumus boni iuris, non consentito in questa sede». Similmente anche Tar Lombardia, Milano, sez. V, 21 maggio 2024, decr. n. 492, per cui «nella comparazione degli opposti interessi, non sembra troppo gravoso per il Comune intimato, anche alla luce della attuale situazione di fatto […] lasciare per un breve spazio temporale (30 gg. circa) la res adhuc integra, in attesa dell’esito della camera di consiglio convocata per la delibazione collegiale dell’istanza cautelare proposta con il ricorso in esame, durante la quale potrà essere valutato, oltre al periculum in mora, anche il fumus boni iuris (non consentito in questa sede)». Si esprime chiaramente anche Tar Lombardia, Milano, sez. V, 19 luglio 2024, decr. n. 754.

In alcuni casi, il Presidente ordina già in questa fase l’audizione delle parti (Tar Lombardia, Milano, sez. V, 1° marzo 2024, n. 224, in cui le parti sono convocate in audizione tramite la piattaforma Teams; il Presidente dispone l’audizione delle parti anche in Tar Lombardia, Milano, sez. V, 12 dicembre 2024, decr. n. 1467) o l’integrazione istruttoria (vedi paragrafo successivo).

9. Integrazione istruttoria

Dall’analisi dei decreti presidenziali che dispongono misure cautelari, si osserva che l’ordine di integrazione istruttoria è raramente disposto. In particolare, è disposto:

1. Dal Presidente della Quinta Sezione (Tar Lombardia, Milano, sez. V, 23 aprile 2024, decr. n. 408; Tar Lombardia, Milano, sez. V, 20 maggio 2024, decr. n. 488; Tar Lombardia, Milano, sez. V, 22 maggio 2024, decr. n. 502; Tar Lombardia, Milano, sez. V, 14 giugno 2024, decr. n. 614; Tar Lombardia, Milano, sez. V, 21 giugno 2024, decr. n. 644; Tar Lombardia, Milano, sez. V, 23 luglio 2024, decr. n. 758; Tar Lombardia, Milano, sez. V, 31 luglio 2024, decr. n. 843; Tar Lombardia, Milano, sez. V, 20 agosto 2024, decr. n. 864; Tar Lombardia, Milano, sez. V, 11 settembre 2024, decr. n. 911; Tar Lombardia, Milano, sez. V, 12 settembre 2024, decr. n. 1035; Tar Lombardia, Milano, sez. V, 3 dicembre 2024, decr. n. 1401).
2. Dal Presidente della Terza Sezione (Tar Lombardia, Milano, sez. III, 22 febbraio 2024, decr. n. 183. V. anche Tar Lombardia, Milano, sez. III, 9 dicembre 2024, decr. n. 1460).

10. Revoca e modifica del precedente decreto cautelare

Dall’analisi svolta risulta che in cinque casi le parti abbiano richiesto la revoca del precedente decreto cautelare, e che in tutte queste cinque ipotesi il Presidente abbia respinto tale domanda (Tar Lombardia, Milano, sez. I, 30 maggio 2024, decr. n. 541; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 2 ottobre 2024, decr. n. 1133; Tar Lombardia, Milano, sez. I, 28 ottobre 2024, decr. n. 1267; Tar Lombardia, Milano, sez. I, 8 novembre 2024, decr. n. 1286; Tar Lombardia, sez. I, 26 novembre 2024, decr. n. 1378), con una percentuale complessiva pari a 1,5%.

Dall’analisi svolta risulta invece che in nessun caso sia stata richiesta e disposta la modifica del precedente decreto cautelare.

11. Cauzione

Dall’analisi svolta risulta che in nessun caso il Presidente abbia subordinato la concessione o il diniego di una misura cautelare alla prestazione di una cauzione ai sensi dell’art. 56, comma 3, c.p.a.

12. Decreti cautelari pronunciati ante causam

Dall’analisi svolta risulta che siano stati pronunciati quattro decreti cautelari ante causam (Tar Lombardia, Milano, sez. I, 23 marzo 2024, decr. n. 282; Tar Lombardia, Milano, sez. V, 5 aprile 2024, decr. n. 332; Tar Lombardia, Milano, sez. V, 16 luglio 2024, decr. n. 747; Tar Lombardia, Milano, sez. V, 26 settembre 2024, decr. n. 1108), con una percentuale pari a 1,2%.

13. Giudizi definiti con sentenza in forma semplificata

Nell’ambito dei 327 procedimenti comprensivi di una pronuncia in sede cautelare con decreto monocratico, 56 di questi sono stati definiti con sentenza in forma semplificata. In particolare, sono state pronunciate: 5 sentenze di inammissibilità (8,9%), 11 di improcedibilità (19,7%), 1 di irricevibilità (1,8%), 4 di infondatezza (7,1%), 15 di fondatezza (26,8%), 16 di cessata materia del contendere (28,6%) e 4 sentenze che prendono atto della rinuncia al ricorso da parte del ricorrente con contestuale estinzione del giudizio (7,1%) (Figura 15).

È poi possibile precisare ulteriormente che, delle 56 sentenze in forma semplificata, 27 sono decise in seguito a decreti di reiezione, mentre 29 sono state pronunciate successivamente a decreti di accoglimento.

In particolare, con riguardo ai decreti di reiezione, sono state pronunciate le seguenti sentenze in forma semplificata: 2 di inammissibilità (7,4%), 6 di improcedibilità (22,2%), 1 di irricevibilità (3,8%), 4 di infondatezza (14,8%), 9 di fondatezza (33,3%), 2 di cessata materia del contendere (7,4%) e 3 sentenze che prendono atto della rinuncia al ricorso da parte del ricorrente con contestuale estinzione del giudizio (11,1%) (Figura 16).

Viceversa, con riguardo ai decreti di reiezione, sono state pronunciate le seguenti sentenze brevi: 3 di inammissibilità (10,4%), 5 di improcedibilità (17,2%), 0 di irricevibilità (0%), 0 di infondatezza (0%), 6 di fondatezza (20,7%), 14 di cessata materia del contendere (48,3%) e 1 sentenza che prende atto della rinuncia al ricorso da parte del ricorrente con contestuale estinzione del giudizio (3,4%) (Figura 17).

Dall’intersezione dei due grafici, derivano i seguenti risultati, che scriminano sul totale delle sentenze in forma semplificata registrare, quelle pronunciate a seguito di decreto di reiezione e quelle a seguito di decreto di accoglimento (Figura 18).

14. Esecuzione dei decreti cautelari

Rispetto al complessivo numero di 327 decreti monocratici, soltanto due sono stati i decreti pronunciati anche o esclusivamente ai sensi dell’art. 59 c.p.a.

La prima di questa ipotesi è il decreto n. 1133 del 2024 della IV Sezione, pronunciato esclusivamente ex art. 59 c.p.a., nel quale il Presidente ha disposto, contestualmente all’accoglimento dell’istanza di esecuzione, la nomina di un commissario ad acta, al fine di portare a esecuzione il precedente decreto cautelare n. 1122 del 2024.

La seconda ipotesi è rappresentata dal decreto n. 1461 del 2024 della III Sezione, pronunciato ai sensi del combinato disposto degli artt. 56 e 59 c.p.a., e nel quale si apprende, stante l’esiguità della motivazione, che tale decreto interviene per ordinare l’immediata cessazione dell’attività autorizzata in deroga, già disposta con il precedente decreto n. 1417 del 2024, e rammentando la rilevanza amministrativa e penale delle condotte dei funzionari eventualmente responsabili che non ottemperano alla pronuncia del giudice.

15. Appello

Con riguardo all’appello avverso il decreto cautelare di primo grado, in ragione della centralità che esso ha acquisito anche nel dibattito dottrinale, la ricerca è stata estesa agli anni 2010-2024 compresi, vale a dire da quando è entrato in vigore il Codice del processo amministrativo. In tutto, sono stati rinvenute 190 pronunce sull’appello avverso il decreto cautelare, delle quali 22 di ammissibilità (11,2%) e 174 di reiezione (88,8%) (Figura 19).

Con riguardo alle pronunce di ammissibilità si rintracciano almeno tre diversi orientamenti che la configurano. In 15 ipotesi, l’appello è stato ritenuto ammissibile, poiché il provvedimento impugnato presentava soltanto una «veste formale di decreto» e aveva un contenuto sostanzialmente decisorio (68,2%). In 6 ipotesi, l’ammissibilità dell’appello è dipesa dalla necessità di assicurare una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti fondamentali incisi dal decreto cautelare (27,3%). Infine, con riguardo a una sola ipotesi, l’appello è stato ritenuto ammissibile, poiché non tale impugnazione non sarebbe esclusa dalla legge (4,5%) (Figura 20).

Con riguardo alle pronunce di reiezione, si possono distinguere almeno tre diversi orientamenti: 96 decreti si pronunciano sull’inammissibilità dell’appello (55,2%), 7 sul non luogo a provvedere (4%) e 71 sul respingimento (40,8%), anche se, in ragione di motivazioni succinte, non è sempre intellegibile comprendere se il respingimento ricomprenda una cognizione estesa anche al merito ovvero limitata unicamente al profilo in rito di inammissibilità (Figura 21).