1. Prima di svolgere rapide valutazioni nel merito, permettetemi una considerazione di carattere generale.
Non credo possa negarsi che la legge elettorale oggi in discussione sia ad alto rischio di incostituzionalità. In fondo gli stessi fautori della legge mi sembrano ne siano consapevoli: la discussione sull’introduzione delle preferenze, oltre alle ragioni più direttamente politiche e di merito, è stata espressamente motivata per evitare una probabile sentenza d’incostituzionalità, coscienti del contrasto esplicito con la Sent. n. 1 del 2014 di cui diremo tra poco. Tra un attimo chi vi parla, ma immagino molti altri auditi, formuleranno una serie di criticità costituzionali. Questo diciamo pure che “è il nostro mestiere”.
In questo caso però credo che anche il legislatore illuminato debba prestare una particolare attenzione alle obiezioni proposte, perché un’ennesima – terza – dichiarazione di incostituzionalità (dopo quelle del 2014 e del 2017), non rappresenterebbe solo la doverosa riaffermazione della superiore legalità costituzionale, ma produrrebbe anche un’ulteriore trauma, una forte delegittimazione dell’istituzione parlamentare nel suo complesso e del sistema della rappresentanza politica che si pone a fondamento della democrazia. Un esito che non può essere auspicato da nessuno.
È per questo che spero il Senato possa esercitare con pienezza i suoi poteri, facendo prevalere l’attenzione alla superiore legalità costituzionale, rispetto alle pur sempre legittime esigenze politiche contingenti, alle magari meno comprensibile fretta di concludere l’iter, alla prassi deleteria, ma ormai duffusa, del monocameralismo alternato.
D’altronde, se il Legislatore è certamente sovrano, e potrà decidere come crede, è anche vero che poi sarà la Corte costituzionale ad avere l’ultima parola sulle forme e i limiti dell’esercizio di tale sovranità. Meglio allora valutare con attenzione prima, che non imprecare dopo.
2. Veniamo alle questioni di merito. Mi soffermerò rapidamente solo sui profili che a me sembrano di maggiore criticità. Anzitutto sul più evidente tra questi, legato al sistema premiale che si fonda da un lato sul blocco generalizzato delle liste (circoscrizionali e nazionale), dall’altro sul sistema di assegnazione del premio mediante due listoni unici nazionali, l’uno per la Camera l’altro per il Senato.
Com’è noto, la Consulta – sent. 1/14 – ha riconosciuto la possibilità di adottare diversi sistemi di elezione, compresi quelli caratterizzati da liste bloccate. In quest’ultima ipotesi ha però significativamente aggiunto due condizioni:
- la prima è che questi sono ammissibili «solo per una parte dei seggi»;
- la seconda è che «il numero dei candidati da eleggere [compresi nelle liste] sia talmente esiguo da garantire l’effettiva conoscibilità degli stessi».
Tutto ciò al fine di assicurare una scelta consapevole all’elettore. Nessuno dei due limiti è rispettato dall’attuale disegno di legge. Si badi che volendo prendere sul serio le indicazioni della Corte non sarebbe neppure sufficiente un sistema che introducesse delle preferenze solo simboliche o comunque ineffettive per gran parte degli elettori.
L’emendamento presentato alla Camera e poi respinto, non avrebbe garantito – e non garantirebbe – la possibilità di scelta da parte dell’elettore di un candidato tramite le preferenze se non in un numero residuale di casi. Solo per i partiti maggiori. Gli unici che potrebbero aspirare ad un residuo di eletti oltre ai capilista bloccati.
Credo che bisognerebbe avere più coraggio se si vuole rispondere alla richiesta della Corte di avere un sistema bloccato “solo per una parte dei seggi”. Ma poi è la seconda condizione richiamata – la “effettiva conoscibilità” dei candidati – che viene radicalmente meno se si conserva il sistema del doppio listone unico nazionale: 70 deputati e 35 senatori da eleggere in blocco. Consapevoli del problema alla Camera s’è adottato un emendamento che ha previsto di distribuire artificialmente i candidati della lista nazionale entro le diverse circoscrizioni.
Conservando però il sistema di fondo del premio da assegnare esclusivamente in base al risultato nazionale. Seggi da attribuire “in massa” a tutto il listone senza che abbia rilievo il risultato entro la circoscrizione.
La previsione da ultimo introdotta ha in realtà peggiorato il rischio di costituzionalità del sistema poiché una falsa indicazione sulla scheda dei nomi dei candida6 del listone assegnati artificialmente alla circoscrizione risulta fuorviante, inducendo l’elettore a credere che egli stia contribuendo all’elezione di quei soli candidati scritti sulla scheda, mentre sta dando la preferenza, a tutti i 70 (o 35) candidati. Dunque, non può dirsi sia una misura che supera l’obiezione dell’inconoscibilità dei candidati né quella di un sistema completamente bloccato. Il listone unico nazionale, inoltre, per quanto riguarda il Senato, vìola l’articolo 5tt, ovvero l’elezione “su base regionale”. La distribuzione, infatti, avviene solo in base al criterio del risultato nazionale conseguito.
Tutto considerato l’unica soluzione che a me pare coerente con l’indicazione della Corte, se si vuole conservare il sistema del premio nazionale, è quella, che pure alla Camera qualcuno aveva proposto, dei seggi “premiali” assegnati attingendo integralmente alle (brevi) liste circoscrizionali con un sistema a scorrimento.
3. Una sola parola sull’altra grande questione dell’obbligo imposto alle coalizioni di indicare la persona proposta per l’incarico di Presidente del Consiglio e la sua compatibilità con le prerogative costituzionali attribuite al capo dello Stato.
Mi limito ad osservare, che anche in questo caso mi sembra si sia ben consapevoli dei rischi che si corrono. Tant’è che s’è provveduto ad inserire una dichiarazione di costituzionalità preventiva. Si scrive all’art. 1 comma 6:
«Sono fatti salvi le prerogative del Presidente della Repubblica previste dall’articolo 92 della Costituzione, nonché il rispetto di quanto disposto dall’articolo 67 della Costituzione».
Il problema però è che l’autoassoluzione di cos6tuzionalità da parte di una legge ordinaria non è prevista nel nostro ordinamento. Il problema sostanziale rimane per intero. E la distinzione – questa è la questione sostanziale – di un vincolo esclusivamente poli6co che non si traduce in vincolo anche giuridico‑costituzionale che limita le prerogative del Capo dello Stato in sede di formazione del governo appare assai debole.
D’altronde, se fosse una norma che non vincola né il presidente della Repubblica, né le forze politiche, né infine i singoli parlamentari (questi ultimi, protetti dall’articolo 67 della Costituzione, che assicura loro la libertà del mandato), se nulla dovesse cambiare si dovrebbe giungere alla conclusione che è questa una norma priva di forza normativa, dunque inutiliter data.
Più corretta appare una diversa interpretazione da dare alla norma. È questo un tentativo che opera in via di fatto per mutare la nostra forma di governo parlamentare e gli equilibri complessivi del sistema, ma proprio questa interpretazione rende la compatibilità con la Costituzione più che dubbia.
4. Rapidamente gli altri profili di criticità costituzionale.
Anzitutto il meccanismo – anch’esso introdotto con un emendamento – di coordinamento degli esiti tra le due Camere. La previsione cioè che il premio possa essere assegnato solo se la medesima coalizione abbia ottenuto la stessa maggioranza in entrambi i rami del Parlamento ed abbia superato la soglia tanto alla Camera quanto al Senato.
Chiare le ragioni, che direi rappresentano addirittura una finalità necessaria a voler evitare un esito schizofrenico e paralizzante: due maggioranze drogate dal premio e contrapposte nei due rami del Parlamento. Un meccanismo introdotto per evitare il peggio, ma che mi pare apertamente in contrasto con il principio del bicameralismo paritario che non ammette la dipendenza di un esito di un ramo del Parlamento rispetto all’altro.
Dunque, se si lascia a ciascuna Camera l’autonoma possibilità di ottenere il “suo” premio si avrebbe il possibile irrazionale esito di due premi difformi; se però si interviene per impedire quest’esito folle, si dimostra la follia del premio a fronte del bicameralismo paritario. Un perfetto e letterale comma 22.
5. Devo dire che i limiti posti dal sistema del bicameralismo paritario sono un ostacolo anche all’introduzione di una modifica da molti ipotizzata. Quella del ballottaggio.
Una ipotesi che – in astratto – rappresenta certamente un mezzo che assicura un vincitore tra due coalizioni, dubito però che sia applicabile nel nostro sistema.
Tralascio di approfondire le questioni legate a ballottaggi in sistemi non bipolari che già crea non irrilevanti problemi. Mi limito anche qui a porre la questione che a me sembra essenziale.
La seguente: è compatibile un ballottaggio che interessa e dunque renda unico il risultato delle due Camere in un sistema costituzionale che invece assicura l’autonomia dei due rami del Parlamento, e dunque la non dipendenza dei risultati di una, rispetto all’altra?
In tal modo si finirebbe per eludere un principio che deriva dal nostro peculiare sistema parlamentare. Come ha scritto la nostra Corte costituzionale, se è necessario adottare sistemi elettorali indirizzati a favorire la formazione di maggioranze parlamentari omogenee nei due rami del Parlamento, non possono però imporsi ex lege tali maggioranze stante il bicameralismo paritario. Si deve prendere coscienza che il sistema bicamerale paritario impone dei limiti strutturali, sostanzialmente non superabili a Costituzione invariata.
Mi viene da dire che la scelta si pone tra due poli. O – in astratto parlando, s’intende – si cambia la Costituzione e si adotta un sistema monocamerale, oppure si deve giungere alla conclusione che il sistema attualmente in discussione ha dei limiti a costituzione vigente insuperabili e che consiglia di eliminare tout court il meccanismo del premio unico nazionale.
6. Infine, come qualcuno a rilevato, anche la modifica introdotta alla Camera che ha escluso dal computo dei voti alla coalizione le liste che non superano lo sbarramento del 3% e che non rappresentano la lista del miglior perdente, appare non solo lesiva del principio d’eguaglianza tra liste, discriminando irragionevolmente tra esse, ma anche possibile fonte di risultati paradossali, assegnando il premio alla coalizione che ha ottenuto meno voti.
Una previsione dettata da una necessità politica contingente (favorire questo o quel partito ed evitare il moltiplicarsi di liste di disturbo), ma che rischia di travolgere la legge nel suo complesso.
7. Se fosse possibile un’annotazione conclusiva, vorrei ricordare quanto diceva la Consulta nella prima e poi anche nella seconda decisone sulla incostituzionalità delle leggi elettorali.
L’obiettivo di assicurare la stabilità del Governo, certamente legittimo, anzi costituzionalmente apprezzabile, «non può però giustificare uno sproporzionato sacrificio dei principi costituzionali di rappresentatività e di eguaglianza del voto, trasformando artificialmente una lista [io aggiungo anche una coalizione] che vanta un consenso limitato, ed in ipotesi esiguo, in maggioranza assoluta».
È dal sacrificio eccessivo e dalla riscoperta della rappresentanza che bisognerebbe ripartire per adottare una legge elettorale costituzionalmente orientata. Sistemi cioè che incentivano la partecipazione ed il coinvolgimento del corpo elettorale nel voto (permettendo le preferenze) e dopo il voto (estendendo la rappresentanza proporzionale).