Giustizia Insieme ha l’onore di ospitare il saggio che il Presidente della Corte europea dei diritti dell’Uomo Robert Spano ha dedicato al principio del “Rule of law”.
L’articolo, pubblicato nella versione originale in lingua inglese dalla prestigiosa rivista European Law Journal il 4 febbraio 2021,è stato magistralmente tradotto dalla Dott.ssa Marta Durante, alla quale va il ringraziamento della Rivista, unitamente al Presidente Guido Raimondi che ha reso possibile la pubblicazione.
Al Presidente Spano rivolgiamo un caloroso grazie per avere dedicato le sue energie e la potenza delle sue riflessioni alla portata tridimensionale, come Lui ha scritto, del rule of law che si racchiude nell’esigenza di contrastare ogni arbitrio dei pubblici poteri e di garantirne l’efficacia da parte di organi giurisdizionali indipendenti.
Rule of Law: la Lodestar della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo. La Corte di Strasburgo e l'indipendenza della Magistratura
di Robert Spano[1]
Lodestar: una stella, in particolare la Stella Polare, usata per guidare le navi lungo la rotta; o una persona o cosa che funge da ispirazione o guida.
Abstract: Il rule of law N.d.T. è un principio costituzionale sancito dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo che, nel corso della sua storia, è diventato la Lodestar (Stella Polare) che ha guidato lo sviluppo della giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo. Negli ultimi anni, l’impatto normativo sortito dal principio del rule of law si è andato incrementando nella giurisprudenza della Corte e, in particolare, nei casi che hanno avuto ad oggetto l’indipendenza della magistratura. L’articolo analizza il fulcro concettuale del rule of law che costituisce, nel sistema della Convenzione, una componente fondamentale dell’“ordine pubblico europeo”. Successivamente, lo status normativo tridimensionale del rule of law è analizzato così come la dichiarazione della Corte secondo cui questo principio è “inerente a tutti gli articoli della Convenzione”. Sulla base di tali premesse, si è proceduto ad un esame approfondito dell’applicazione, nella recente giurisprudenza della Corte di Strasburgo, del principio dell’indipendenza del potere giudiziario, il quale viene inquadrato come una componente sostanziale del rule of law. L’autore, infine, riflette sul rapporto “simbiotico” intercorrente nel campo della indipendenza della magistratura tra la Corte di Strasburgo e la Corte di Giustizia dell’Unione Europea.
1. Introduzione
Il rule of law [2] costituisce un principio costituzionale insito nel sistema di tutela dei diritti umani predisposto all’interno dello spazio giuridico del Consiglio d'Europa. Nel corso della storia della Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà Fondamentali (di seguito “la Convenzione”), il rule of law ha rappresentato la Stella Polare (Lodestar) che ha guidato lo sviluppo della giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (in seguito “la Corte” o “la Corte di Strasburgo”). Negli ultimi anni, l'impatto normativo del rule of law si è incrementato nella giurisprudenza della Corte, in particolare nelle cause relative all'indipendenza ed imparzialità del sistema giudiziario. Invero, tale materia è solo una delle manifestazioni di maggiore rilievo di uno sviluppo più ampio che si muove verso un'applicazione più solida del rule of law e che ora permea la giurisprudenza della Corte. Dare concreta ed efficace espressione al principio del rule of law come declinato dalla Convenzione, è e continuerà ad essere un compito fondamentale della Corte di Strasburgo.
Inizierò riflettendo su alcuni elementi concettuali che, nel sistema della Convenzione, costituiscono il fulcro del rule of law, partendo in particolare dalle sue origini, risalenti al Preambolo alla Dichiarazione Universale dei Diritti dell'Uomo del 1948. Verrà, inoltre, esplorato il legame tra il rule of law e la nozione di “ordine pubblico europeo”, come ricostruito dalla Corte di Strasburgo. Successivamente, verrà analizzato lo status normativo del rule of law all’interno del sistema della Convenzione, focalizzandosi su una delle dichiarazioni di principio della Corte secondo cui il rule of law è “inerente a tutti gli articoli della Convenzione”[3]. Infine, si procederà ad un esame dettagliato dell’applicazione del rule of law offerta dalla recente giurisprudenza della Corte di Strasburgo, da cui si evince che tale principio è un elemento sostanziale dell’indipendenza della magistratura. Il paragrafo finale includerà alcune osservazioni concernenti la “relazione simbiotica” tra lo status attuale dei principi della Convenzione e la più rilevante giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea (in seguito denominata “CGUE”, “Corte di Lussemburgo”).
2. Il Nucleo Concettuale del Rule of Law – Una ‘Componente Fondamentale dell’Ordine Pubblico Europeo’
Per quanto il principio del rule of law possa a prima vista sembrare facilmente inquadrabile, tuttavia, una volta che si prova ad esplorarne la portata concettuale ed il contenuto, le cose cominciano piuttosto a complicarsi [4]. In effetti, il tentativo di spiegare gli elementi costitutivi e la natura giurisprudenziale del rule of law [5] ha dato vita ad un ampio dibattito accademico. Già nel 1975, con la storica sentenza Golder c. Regno Unito, la Corte di Strasburgo aveva chiarito che il rule of law costituisce “una delle caratteristiche del patrimonio spirituale comune degli Stati Membri del Consiglio d‘Europa”[6]. Ed è proprio da questo principio che “l’intera Convenzione trae ispirazione”[7]. Il rule of law costituisce, insieme “all’eliminazione dell’arbitrio del potere”, uno dei principi “sottostanti la Convenzione” [8].
Per quanto non si rinvenga nelle disposizioni della Convenzione o nei suoi Protocolli una definizione del principio del rule of law, la Convenzione, tuttavia, vi fa espresso richiamo nel corpo del suo Preambolo che così recita:
Risoluti, in quanto governi di Stati europei animati da uno stesso spirito e forti di un patrimonio comune di tradizioni e di ideali politici, di rispetto della libertà e del rule of law [9], a prendere le prime misure atte ad assicurare la garanzia collettiva di alcuni dei diritti enunciati nella Dichiarazione Universale,
Pertanto, il Preambolo della Convenzione, fa espresso riferimento all’esordio della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo, proclamata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948[10]. Si può ragionevolmente ritenere che i redattori della Convenzione sono stati ispirati dal modo in cui lo stesso Preambolo della Dichiarazione Universale richiama il rule of law.
Considerato che è indispensabile che i diritti umani siano protetti dal rule of law[11], se si vuole evitare che l’uomo sia costretto a ricorrere, come ultima istanza, alla ribellione contro la tirannia e l’oppressione….
E’ importante apprezzare la diretta correlazione esistente tra le dichiarazioni contenute nella Dichiarazione Universale secondo cui i diritti umani dovrebbero essere tutelati dal rule of law, e lo scopo di quest’ultimo di evitare che l’uomo debba giungere fino al punto di doversi ribellare contro la tirannia o l’oppressione dei governi. Si tratta, infatti, della stessa concezione del rule of law fatta propria dal sistema della Convenzione[12]. Governare in conformità con i principi del rule of law è quindi una premessa fondamentale affinchè ogni struttura autoritaria presente all’interno di uno Stato Membro del Consiglio d’Europa, sia in grado di adempiere ai propri obblighi convenzionali. Un Governo che non rispetta i principi del rule of law non può legittimamente aspettarsi fiducia e lealtà durature nella propria politica. Infatti, come dalla Dichiarazione Universale delle Nazioni Unite emerge a chiare lettere che la tirannia rappresenta l’antitesi del rule of law, parimenti l’oppressione della popolazione è una manifestazione esterna di una società in cui coloro che detengono il potere hanno abbandonato il rule of law.
Ma cosa significa veramente rule of law? Perchè è così rilevante per la tutela dei diritti umani? Perchè è fondamentale per il progressivo sviluppo di una società democratica e, ancor di più, perchè il rule of law è la pietra angolare, o meglio il fondamento, di una vita comune stabile e pacifica?
Sono domande a cui è difficile dare una risposta. Ma vorrei in ogni caso sostenere che l’idea morale che sta alla base del rule of law e delle tutele accordate dalla Convenzione è il rispetto dell’autonomia personale e l’esclusione di forme di uso arbitrario del potere governativo[13]. Infatti, per far sì che un soggetto possa realisticamente mantenere e accrescere la propria indipendenza di pensiero o possa organizzare la propria vita secondo i propri desideri e possa essere libero di lottare per la propria felicità, il proprio successo e la propria pace interiore - tutti elementi essenziali dell’esistenza umana – è indispensabile che la società in cui quel soggetto vive sia realmente, e non solo fittiziamente, disciplinata dalla legge. Una legge deve essere trasparente, stabile, dal prevedibile ambito applicativo e deve disciplinare l’accesso a strumenti di risoluzione delle controversie indipendenti ed imparziali. Inoltre, le disposizioni di legge non devono applicarsi solo al popolo, ma ancor più rigidamente a coloro i quali, in qualsiasi momento storico, detengono il potere. Nessun uomo, non un imperatore, non un Re, non un Primo Ministro, non un Presidente, nessuno è al di sopra della legge.
Come chiarito dalla Corte, il rule of law delineato dalla Convenzione, richiedendo che il potere governativo sia disciplinato dalla legge e non dai capricci degli uomini[14], esige che le leggi nazionali siano chiare, non eccessivamente vaghe e non suscettibili di abusi [15] e che le norme, soprattutto quelle penali, non vengano applicate retroattivamente [16]. Diversamente infatti si negherebbe ai membri della società la possibilità di operare delle scelte autonome fondate su regole preesistenti. La legge, pertanto, deve essere sufficientemente stabile e garantire la certezza del diritto[17]. Il rule of law non ammette il conferimento agli organi di governo di poteri illimitati[18], ma al contrario richiede che le leggi siano interpretate ed applicate da tribunali indipendenti ed imparziali,[19] le cui sentenze definitive e vincolanti non dovrebbero essere più messe in discussione; si tratta questa di una componente del rule of law che rinviene le sue origini anche nel principio della certezza del diritto.[20] Le medesime considerazioni devono svolgersi anche con riferimento alle sentenze della Corte di Strasburgo. A tale ultimo proposito, secondo quanto previsto dall’art.46 par. 1 della Convenzione, gli Stati Membri si sono impegnati, per loro consapevole scelta sovrana, ad attenersi alle pronunce della Corte di Strasburgo e ciò in quanto l’esecuzione delle sentenze definitive dell’organo giudicante istituito dalla Convenzione costituisce una delle prime manifestazioni del rule of law. La Corte, così statuendo, ha sottolineato “la forza vincolante di cui sono dotate le proprie sentenze ai sensi del citato articolo 46 par.1 e quanto è importante che alle stesse sia data effettiva esecuzione, secondo i canoni della buona fede ed in modo compatibile con ‘i principi di diritto e lo spirito’ in esse enunciati”[21].
Gli elementi concettuali sopra individuati del rule of law spiegano la ragione per cui questo principio fondamentale rappresenta un’eresia per gli Stati autoritari o dittatoriali i quali, al contrario, lungi dall’essere retti da leggi generalmente applicate e preesistenti, sono in realtà governati dalla mera volontà del potere. Il potere rude e illimitato, sganciato da regole vincolanti, è per definizione arbitrario ed incline ad abusi, ed è per ciò stesso incompatibile con i principi di proporzionalità e ragionevolezza. Infatti, quando la volontà incontrollata di coloro che detengono il potere è avulsa dal principio del rule of law, la stessa in realtà non è altro che mera salvaguardia dell’interesse personale e conservazione delle strutture di potere acquisite [22].
A seguito degli sviluppi succedutisi nel panorama politico europeo, è ancor più importante sottolineare che il principio del rule of law non costituisce un principio giuridico la cui applicazione rimane confinata alle democrazie liberali Occidentali. Al contrario, si tratta di un principio che racchiude in sé una norma ed un ideale fondamentale che supera confini, tradizioni e culture. Il rule of law è una figura centrale per ogni società civilizzata regolata da norme giuridicamente vincolanti[23]. Il rule of law “[unisce] culture che altrimenti sarebbero tra loro molto differenti, offrendo una cornice essenziale per la reciproca tolleranza, individuale e sociale, favorendo scambi culturali ed economici a livello mondiale”[24]. A tale riguardo, si ricorda che la Dichiarazione Universale dei Diritti Umani proclamata dalle Nazioni Unite, facendo espresso rinvio al rule of law nel suo Preambolo, costituisce essa stessa uno strumento universale di guida per tutti i 192 Stati Membri dell’ONU [25] e da cui trae origine la Convenzione stessa.
Infine, come chiarito dalla Corte di Strasburgo, lo “Statuto del Consiglio d’Europa - un’organizzazione di cui ogni Stato Parte è anche Membro della Convenzione - fa riferimento al rule of law in ben due occasioni. Il primo richiamo lo si rinviene nel Preambolo, in cui i Governi firmatari affermano la loro devozione a questo principio; mentre il secondo lo si ritrova nell’articolo 3 a norma del quale “ogni Stato Membro del Consiglio d’Europa riconosce il principio del rule of law”[26]. È proprio sulla base di questa idea che la Corte di Strusburgo ha inquadrato il principio in esame tra le “componenti fondamentali” dell’ordine pubblico europeo [27].
In questo senso, la Corte ha identificato l’essenza del sistema fondamentale di valori [28] su cui si erge l’intera Convenzione ed a cui la Corte è vincolata ai sensi degli articoli 19 e 32 della CEDU, per dare vita, in sede interpretativa ed applicativa, ai diritti e valori ivi riconosciuti. Come la Corte ha enfatizzato, “[persino] in un contesto caratterizzato da uno stato di emergenza, il principio fondamentale del rule of law deve prevalere”[29]. Sicché, gli Stati Membri del Consiglio d’Europa non possono legittimamente provare a ridefinire il concetto di rule of law o i fondamentali contenuti del sistema di valori e di diritti sanciti dalla Convenzione, dato che questo principio è divenuto, per loro scelta sovrana, parte integrante dell’ ‘ordine pubblico europeo’ disciplinato dal sistema della Convenzione.
3. Il Carattere Normativo del Rule of Law – Un Principio Tridimensionale “Inerente a Tutti gli Articoli della Convenzione’
La giurisprudenza della Corte di Strasburgo è costante nell’affermare che il principio del rule of law è “inerente a tutti gli Articoli della Convenzione”[30]. L’esame del carattere normativo del rule of law nel sistema convenzionale non può prescindere dall’analisi della natura e della portata della citata premessa dottrinale.
In primo luogo la Corte, nel sancire l’inerenza del principio del rule of law a tutti gli articoli della Convenzione, rammenta che l’efficacia, l’utilità e le basi stesse del sistema delineato dalla Convenzione si fondano sul rispetto di questo principio. D’altronde, la sua collocazione sistematica all’interno del Preambolo della Convenzione – come sottolineato nel precedente pragrafo 2 - fa sì che il rule of law si integri nel tessuto del sistema convenzionale e che dallo stesso sia enucleabile un quadro legislativo di parametri e regole giuridiche che esaltano l’autonomia razionale degli esseri umani ed inibiscono ogni forma di uso arbitrario del potere governativo.
La Corte ha altresì chiarito il significato dell’“inerenza” del rule of law a tutti gli articoli della Convenzione: il principio citato fornisce un punto di partenza metodologico per l’analisi di ogni ricorso che non sia infondato, creando al contempo, un quadro di riferimento per la Corte di Strasburgo quando questa è chiamata ad interpretare e applicare i diritti e le libertà garantite dalla Convenzione[31]. Pertanto, in sede di analisi delle possibili opzioni interpretative, la Corte cercherà invariabilmente di individuare il migliore rule of law conforme alla disposizione convenzionale in questione e, se necessario, ogni volta che il caso di specie richiede un bilanciamento tra il diritto individuale e l’interesse pubblico, la Corte cercherà di adottare la soluzione che meglio preservi l’ideale sostanziale che anima il rule of law quale fondamentale componente dell’ordine pubblico europeo.
Queste considerazioni mi portano all’analisi del secondo punto, ossia all’esame della forza normativa tridimensionale del rule of law risultante dalla Convenzione. In alcune situazioni, infatti, il rule of law si manifesta come un principio giuridico in quella che chiamerò la sua dimensione organica: in quest’ottica, come principio generale e come verrà ulteriormente approfondito in seguito, il rule of law sostiene l’armonioso e interdipendente rapporto tra i singoli elementi del sistema della Convenzione. In altre situazioni, invece, il rule of law rappresenta una regola dal contenuto sufficientemente fisso che ne include uno specifico elemento funzionale e che sarà definita la sua dimensione funzionale. Infine, il rule of law può altresì palesarsi nella sua forma ibrida, mostrando la sua forza normativa come principio giuridico e, allo stesso tempo, come regola dal contenuto sufficientemente fisso. In particolare, la forma ibrida del rule of law viene in rilievo in materia di indipendenza della magistratura, la quale rinviene il proprio inquadramento nell’articolo 6, par.1 della Convenzione[32].
Nella sua dimensione organica di principio giuridico, il rule of law agisce come “strumento di ottimizzazione”[33] che impedisce agli Stati Membri di derogare arbitrariamente ai diritti ed alle libertà garantiti dalla Convenzione o negare in qualunque modo l’essenza del diritto che nel caso concreto viene in rilievo. Il rule of law, quando viene rispettato, assicura in questo modo l’uso ragionevole e razionale del potere governativo[34], guidando quest’ultimo verso un’azione adeguata di bilanciamento dei valori in conflitto nella tensione tra i diritti individuali e l’interesse pubblico. Ciò avviene sia in senso sostanziale che procedurale. Per un verso, il rule of law impone stringenti requisiti sostanziali attinenti al contenuto, alla forma ed all’applicazione temporale di quelle norme giuridiche nazionali che derogano ai diritti garantiti dalla Convenzione. Per altro verso, invece, dal punto di vista procedurale, il rule of law postula che la pronuncia giudiziaria finale che individua il contenuto della norma sia adottata da giudici indipendenti e imparziali, e non da coloro i quali detengono il potere. In sintesi, e richiamando quanto già osservato nel precedente paragrafo, il rule of law, nella sua veste di principio giuridico, costituisce un quadro organico di valori che insieme realizzano la componente fondamentale dell’ “ordine pubblico europeo” definito dalla Convenzione, come analizzato nel precedente paragrafo.
Infine, quando si analizza lo status normativo del rule of law risultante dalla Convenzione è importante comprendere se il principio in esame, come applicato dalla Corte[35], debba essere considerato alla stregua di un concetto formale[36] (versione sottile del rule of law) o se, al contrario, vada preso in analisi come concetto sostanziale, che abbraccia intrinsecamente la tutela dei diritti umani (versione spessa della rule of law).
Sul punto, è interessante osservare i modi in cui le sentenze della Corte di Strasburgo hanno fatto riferimento al rule of law. In particolare, chiamata a pronunciarsi in tema di libere elezioni ai sensi dell’art. 3 del Protocollo n.1, la Corte ha statuito che il rule of law è “uno dei pilastri fondamentali di una democrazia significativa ed effettiva”[37]. Anche in merito al diritto di manifestare la propria religione, riconosciuto dall’articolo 9 della Convenzione, la Corte ha chiamato in causa il ‘principio di laicità’ in quanto principio che si pone in “armonia con il rule of law e che rispetta i diritti umani e la democrazia” [38]. Infine, per quanto concerne l’art.10 della Convenzione, si deve precisare che lo stesso instaura una connessione diretta tra il rule of law, i principi democratici e la libertà di espressione, prevedendo in particolare che “in una società democratica basata sul rule of law, le idee politiche che contestano l’ordine esistente e la cui realizzazione si compie con mezzi pacifici, devono potere esprimere in modo adeguato le proprie opinioni”[39]. Ne consegue che “azioni di rappresaglia e di abuso del diritto penale” costituiscono una “violazione del rule of law” [40].
Le pronunce richiamate, per quanto non esaustive, tuttavia suggeriscono che la Convenzione delinea un concetto di rule of law che non deve essere ristretto alla sua semplice nozione formale, limitata nella sua portata ad una versione sottile o non basata sui diritti (no-rights based), come ad esempio sostenuto da alcuni studiosi ed in particolare da Joseph Raz [41]. Piuttosto, il principio del rule of law che risulta dalla Convenzione, sembra trovare una maggiore risonanza nel resoconto teorico presentato eloquentemente dal defunto Lord Bingham, che accoglie una visione sostanziale del rule of law. In quest’ultima ottica, dal rule of law discende da un lato un obbligo positivo per la legge la quale deve “offrire adeguata tutela dei Diritti Umani fondamentali” e dall’altro lato una richiesta rivolta “allo Stato, di onorare i propri doveri internazionali al pari di quelli previsti dalle leggi nazionali”[42].
4. Il Rule of Law e l’Indipendenza della Magistratura
4.1. Il concetto di indipendenza della magistratura e la separazione dei poteri
Come analizzato nel precedente paragrafo, la forza normativa del rule of law risultante dalla Convenzione si esplica in tre dimensioni. Infatti, se in alcuni contesti agisce come principio giuridico (la dimensione organica), in altre situazioni invece opera come una costellazione di regole dal contenuto fisso (la dimensione funzionale). Con riguardo alla dimensione da ultimo citata, sono facilmente enucleabili dalla Convenzione alcune disposizioni che garantiscono e riconoscono diritti che, di per sè, rappresentano una chiara manifestazione del rule of law nella sua veste di norma avente un contenuto fisso. Ne sono un esempio l’articolo 5, par. 1, che richiede l’esistenza di una specifica una base giuridica sulla quale fondare la privazione della libertà personale, e l’articolo 7 che sancisce il principio del nullum crimen, nulla poena sine lege[43]. Infine, in altre situazioni ancora, il rule of law agisce nella sua dimensione ibrida, ossia tanto come principio giuridico quanto nella veste di regola dal contenuto sufficientemente fisso. Il principale esempio di quest’ultima dimensione del rule of law è rappresentato dal principio strutturale più importante allo stesso riconducibile nell’impianto convenzionale e che costituirà il fulcro della trattazione successiva: l’indipendenza della magistratura.
Prima di procedere all’analisi degli orientamenti emersi nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo sulla indipendenza della magistratura, è necessario spendere alcune parole per identificare quest’ultimo concetto[44] il quale si esprime tramite due diversi elementi, seppur correlati tra loro: da un lato, l’indipendenza dei giudici de jure e, dall’altro lato, l’indipendenza de facto[45].
Inizio ricordando l’enunciazione di principio da cui è partita la Grande Camera della Corte di Strasburgo ed a tenore della quale “la nozione di separazione dei poteri tra organo esecutivo ed organo giudiziario ha assunto una crescente importanza nella giurisprudenza [della Corte]” e lo stesso può dirsi in merito all’“importanza di salvaguardare l’indipendenza della magistratura”[46]. Così statuendo la Corte ha individuato “un filo conduttore comune che attraversa i requisiti istituzionali previsti dall’articolo 6, par.1, tutti orientati a sostenere i principi fondamentali del rule of law e della separazione dei poteri”[47]. Infatti, la “base di ciascuno dei suddetti requisiti è costituita dalla necessità di mantenere ferma la fiducia che la società nutre nel sistema giudiziario e di salvaguardare l’indipendenza della magistratura rispetto agli altri poteri”[48].
Tenuto conto di ciò, in alcuni recenti discorsi extragiudiziari ho enfatizzato che il principio del rule of law si ridurrebbe ad “un serbatoio vuoto se non vi fossero tribunali indipendenti ed integrati all’interno di una struttura democratica volta a tutelare e preservare i diritti fondamentali. Senza giudici indipendenti, infatti, il sistema della Convenzione non può funzionare”[49]. La Corte è e continuerà sempre ad essere consapevole di quanto sia di cruciale rilievo garantire l’indipendenza della comunità dei giudici europei, che costituisce il baluardo del sistema della Convenzione.
L’indipendenza della magistratura si caratterizza per la presenza sia di una componente de facto che di una componente de jure. Per quanto riguarda l’indipendenza de jure, in una serie di importanti pronunce della Grande Camera, la Corte ha chiarito che è la legge stessa a dover prevedere garanzie chiare e prevedibili poste a presidio dell’attività giudiziaria e dello status dei giudici. Ciò vale in particolare in relazione agli atti di nomina, alle garanzie che devono assistere il mandato e i procedimenti di rimozione e destituzione, le promozioni, l’inamovibilità, l’immunità giudiziaria e la discipina della responsabilità disciplinare[50].
A tal proposito, rivestono indubbia rilevanza i recenti arresti della giurisprudenza della Corte in tema di rimozione dei giudici ed in particolare quanto statuito nel caso Oleksandr Volkov c. Ucraina[51] e nelle sentenze della Grande Camera rese nei casi Baka c. Ungheria e Denisov c. Ucraina [52]. Nel loro insieme, le pronunce da ultimo citate sostengono la tesi secondo cui la rimozione dei magistrati, se analizzata nella prospettiva degli articoli 6, 8 o 10 della Convenzione, sarà sempre sottoposta allo stringente scrutinio della Corte di Starsburgo, alla luce del principio di inamovibilità. In primo luogo, la Corte ha analizzato il ruolo svolto da organi, quali i Consigli della Magistratura, nei procedimenti disciplinari e di rimozione dei magistrati[53] ed ha riconosciuto che, in tali situazioni, il giudice, in linea di principio, potrà adire la Corte di Strasburgo ai sensi dell’articolo 6 della Convenzione[54]. In secondo luogo, la rimozione di un giudice potrebbe altresì ledere il diritto al rispetto della propria vita privata, sancito dall’articolo 8 della Convenzione[55]. Inoltre, come chiarito dalla Corte, quando un giudice subisce la rimozione per opinioni espresse nell’esercizio delle proprie funzioni, troverà applicazione l’articolo 10 della Convenzione, in forza del quale devono sussistere validi motivi posti a fondamento della rimozione, che ne dimostrino l’urgente esigenza sociale e che tengano altresì conto del principio della separazione dei poteri e dell’indipendenza della magistratura[56]. In sintesi, la giurisprudenza della Corte di Strasburgo sviluppatasi intorno al tema della rimozione dei giudici e dell’applicazione agli stessi di sanzioni disciplinari, costituisce una fondamentale manifestazione del dispiegarsi del principio del rule of law, nel senso che questo abbraccia uno dei requisiti della indipendenza de jure della magistratura.
Tuttavia, per quanto l’indipendenza formale de jure rappresenti l’impianto normativo che disciplina lo status dei giudici e la loro attività, questa da sola non è sufficiente per garantire ed assicurare in modo adeguato l’indipendenza della magistratura. È invece ancor più necessario che venga rispettato il requisito dell’indipendenza de facto. Da ciò consegue che, come spiegato dalla Corte nel caso Agrokomplex c. Ucraina, la portata dell’obbligo che grava sullo Stato di garantire che i processi si svolgano davanti a “tribunali indipendenti ed imparziali” – come previsto dall’articolo 6 par. 1 della Convenzione – “si estende fino al punto che anche l’esecutivo, il legislatore ed ogni altra autorità statale, indipendentemente dal livello, sono gravati dall’obbligo di rispettare e dare esecuzione alle sentenze ed alle decisioni giudiziarie, ancorchè per loro sfavorevoli. Il rispetto dello Stato per l’autorità delle corti costituisce una premessa indipensabile affinchè il pubblico riponga fiducia nei giudici e, più in generale, nel rule of law. Perché ciò avvenga, non sono sufficienti le garanzie sancite a livello costituzionale a presidio dell’indipendenza e dell’imparzialità della magistratura. Tali garanzie devono piuttosto essere incomporate nelle attitudini e nelle pratiche quotidiane dell’amministrazione”[57].
Il requisito da ultimo citato si pone a garanzia dell’indipendenza de facto della magistratura ed è stato ulteriormente sviluppato dalla giurisprudenza della Corte nel caso Kinský c. Repubblica Ceca[58] e nella recente causa Rinau c. Lituania[59]. Entrambe le pronunce hanno ritenuto che le dichiarazioni pubbliche rese dai politici, insieme ad altre misure adottate dall’esecutivo al fine di monitorare i procedimenti giudiziari, avevano inciso sull’equità dei processi in questione, che ancora pendevano dinanzi ai tribunali nazionali. In particolare, nel caso Rinau, la Corte ha stabilito che le autorità nazionali, inclusi i membri della classe politica, il personale dei servizi sociali per l’assistenza all’infanzia ed i pubblici ministeri, avevano creato un’atmosfera negativa intorno alle cause legali intentate dal ricorrente e che tali azioni realizzavano dei tentativi di interferenza sull’esito di quelle cause; tentativi che sono stati ritenuti inaccettabili per un sistema basato sul rule of law[60].
Con queste decisioni la Corte ha chiarito che la Convenzione non rimane cieca davanti al fatto che i confini formali dell’indipendenza della magistratura possono ben rappresentare solo una messinscena. Per quanto svolga un ruolo determinante, infatti, neanche l’indipendenza de jure è in grado di soddisfare da sola i requisiti del rule of law enucleabili dalla Convenzione che, al contrario, trovano espressione in una magistratura concretamente indipendente. In tal senso, le prove presentate alla Corte attestanti pressioni ed influenze indebite esercitate sui giudici nell’esercizio delle loro funzioni potrebbero di per sè portare a concludere che in un particolare caso non è stata, de facto, garantita l’indipendenza della magistratura, o potrebbero anche far sorgere preoccupazioni di natura sistemica. Non è infatti da escludere che tali elementi probatori possano portare ad una violazione degli articoli 5 par.4 e 6 della Convenzione nei casi in cui questi vengono invocati, sebbene la Corte abbia fissato degli standards molto elevati a tal fine[61]. Inoltre, prove di questa natura possono avere un impatto sul livello di rispetto riconosciuto ai tribunali nazionali, anche in quelle cause in cui la Corte viene chiamata ad esaminare ricorsi concernenti la violazione di altre disposizioni, come ad esempio nel sopra citato caso Rinau c. Lituania in relazione al dirito alla vita privata di cui all’articolo 8. Infine, prove vertenti su pressioni esercitate sui giudici nell’esercizio delle loro funzioni o elementi comprovanti tentativi di coloro che detengono il potere di influenzare l’attività giudiziaria, possono costituire un importante e decisivo fattore per la Corte per esaminare, ai sensi dell’articolo 18, le accuse di adozione di misure volte a limitare i diritti garantiti dalla Convenzione[62].
4.2. L’indipendenza del sistema giudiziario nei procedimenti promossi ai sensi dell‘articolo 5 della Convenzione da giudici detenuti
Il crescente impatto normativo assunto dal rule law si è reso ancora più evidente nelle recenti pronunce della Corte aventi ad oggetto il principio dell’indipendenza del sistema giudiziario implicato nei procedimenti riguardanti la detenzione di giudici in Turchia, successivamente al tentativo di colpo di Stato nel luglio 2016; ricorsi esaminati alla luce dell’articolo 5 della Convenzione.
In tali decisioni, la Corte, laddobe ha accertato violazioni dell’articolo 5 par.1 della Convenzione, ha ribadito “il ruolo determinante svolto dal sistema giudiziario, il quale assurge a garante della giustizia, valore imprescindibile per uno Stato governato dal rule of law, e che pertanto deve godere della fiducia dell’opinione pubblica per potere adempiere con successo ai propri doveri”. “[Laddove] il diritto nazionale ha concesso tutela giudiziaria ai membri della magistratura al fine di salvaguardarne l’esercizio indipendente delle funzioni, è essenziale che tali disposizioni siano correttamente rispettate. In considerazione della posizione di rilievo che la magistratura ricopre in una società democratica rispetto agli altri organi statali e considerando la crescente importanza accordata sia al principio della separazione dei poteri che alla salvaguardia dell’indipendenza del sistema giudiziario” [la Corte ha affermato che] “deve essere prestata particolare attenzione alla tutela dei membri della magistratura nel riesaminare dal punto di vista della Convenzione i modi in cui è stata data applicazione all’ordine di detenzione”[63].
Queste pronunce rappresentano la quintessenza della giurisprudenza della Corte sul rule of law grazie alla quale i vari componenti di questo principio, presi cumulativamente, concorrono a costruire la base di una rigorosa applicazione dell’articolo 5, par.1 della Convenzione. Il principio dell’indipendenza della magistratura, caposaldo del rule of law, è metodologicamente connesso, per così dire, con un altro suo componente fondamentale, ossia il principio di legalità che agisce come forte strumento interpretativo dando vita, in questo contesto, ai requisiti enucleati dal citato articolo 5 par. 1. Ciò permette alla Corte di procedere ad un controllo rigoroso dell’applicazione della norma nazionale invocata a fondamento della detenzione di membri della magistratura. Tali pronunce costituiscono, pertanto, un esempio manifesto della valutazione che la Corte compie del rischio che il potere governativo venga usato in un modo che si scontra eccessivamente con l’indipendenza della magistratura. Dimostrano, pertanto, ancora una volta che la Convenzione, nella sua interpretazione e applicazione, non tollera estremi.
4.3. Il diritto ad un tribunale indipendente ed imparziale costituito per legge previsto dall’Articolo 6 par. 1 della Convenzione
Il diritto ad un tribunale indipendente ed imparziale costituito per legge è sancito dall’articolo 6 par. 1 della Convenzione e rappresenta uno dei capisaldi del rule of law convenzionale. La Corte vanta una casistica giurisprudenziale ben sviluppata intorno ai concetti di ‘indipendenza’ e di ‘imparzialità’ dei giudici[64]. Ciononostante, la questione sull’applicabilità dell’articolo 6 par. 1 anche nei casi in cui la nomina dei magistrati viene effettuata da altri organi di governo di uno Stato Membro è stata risolta per la prima volta dalla storica sentenza della Grande Camera pronunciata l’1 dicembre 2020 nel caso Guðmundur Andri Ástráðsson c. Islanda[65]. In questa pronuncia, la Corte ha concluso all’unanimità che lo Stato convenuto era incorso in una violazione dell’articolo 6 par. 1 a causa delle gravi violazioni del diritto interno, verificatesi nel corso della procedura di nomina di un giudice presso la Corte d’Appello di Islanda che era stata recentemente istituita.
I seguenti quattro passaggi della sentenza citata meritano una speciale attenzione. Il primo, l’articolazione dell’oggetto e dello scopo del diritto ad un tribunale istituito per legge. Il secondo, l’ambito di applicazione di tale diritto che nell’impianto dell’articolo 6 della Convenzione agisce quale diritto autonomo. Il terzo, i passaggi metodologici da seguire al fine di accertare un’eventuale violazione del diritto. Il quarto, l’individuazione del delicato bilanciamento tra il diritto previsto dall’articolo 6 e gli interessi compensativi costituiti dai principi della certezza del diritto e di inamovibilità dei giudici.
Per quanto riguarda il primo dei punti sopra elencati, come affermato dalla Corte, ai sensi dell’Articolo 6 par.1 della Convenzione, un tribunale o una corte devono sempre essere istituiti per legge, in quanto questa espressione riflette il principio del rule of law che è inerente all’intero impianto convenzionale. Un tribunale che non è costituito in conformità con le intenzioni del legislatore sarà conseguentemente privo di quella legittimità, richiesta in una società democratica, indispensabile per risolvere le dispute legali. L’oggetto della locuzione “costituito per legge” è volto ad assicurare che “in una società democratica, l’organizzazione del sistema giudiziario non dipenda dalla discrezionalità del potere esecutivo, ma venga regolata per mano di una legge adottata dal Parlamento”. Sul punto, la Grande Camera ha affermato che, in uno Stato democratico governato dal rule of law, la procedura di nomina dei giudici, date le sue rilevanti implicazioni in termini di buon funzionamento e di legittimità del potere giudiziario, è un elemento che inerisce necessariamente alla nozione di ‘istituzione per legge’ di una corte o di un tribunale e un’interpretazione in senso contrario si porrebbe in contrapposizione con lo stesso scopo perseguito del requisito in questione[66].
Per questi motivi, la Corte, unitamente ad un’interpretazione letterale della norma ed in particolare della locuzione “costituzione”, ha parimenti adottato il classico criterio interpretativo intenzionale o teleologico basato interamente sul principio del rule of law, ed ha così concluso che la nomina dei giudici rientra, in linea di principio, nel campo di applicazione del diritto previsto dall’articolo 6 par.1 della Convenzione
In merito al secondo passaggio della sentenza , la Corte ha decretato che il diritto ad un “tribunale istituito dalla legge” costituisce un “diritto autonomo” ai sensi dell’articolo 6 par.1 della Convenzione sebbene abbia una “molto stretta interrelazione” con le garanzie di “indipendenza ed imparzialità”[67]. È importante valutare il significato dottrinale della conclusione interpretativa offerta dalla Corte. In primo luogo, quest’ultima non ha dovuto pronunciarsi nè sulla effettiva mancanza, o meno, di indipendenza e imparzialità[68] del giudice di Corte d’Appello, la cui nomina era avvenuta violando le disposizioni convenzionali, né, in secondo luogo, sulla generale assenza di equità nel procedimento instaurato dal ricorrente[69]. La ragione di tale scelta deve essere individuata nel fatto che, in questa sede, il rule of law agisce nella sua dimensione ibrida[70], ossia nella veste sia di norma dal contenuto fisso (richiedendo quindi che i giudici siano nominati in conformità con la normativa nazionale) sia di principio giuridico (quale strumento di ottimizzazione), rappresentando così la principale premessa strutturale per il godimento del generale diritto ad un equo processo. Pertanto, se si accerta che, secondo il test di soglia stabilito dalla Corte - di cui si dirà in seguito - un giudice è stato nominato in violazione dell’articolo 6 par. 1 della Convenzione e questi si pronuncia sui diritti civili di un soggetto o su un’imputazione penale, non occorre un’analisi separata circa l’effettiva e concreta equità del processo, sia che la decisione venga adottata dal giudice singolo che da un collegio giudicante. La violazione del diritto ad un tribunale costituito per legge, come diritto autonomo e naturale componente fondamentale del rule of law, crea una incontestabile presunzione di ingiustizia di quei procedimenti giudiziari in cui ha preso parte il giudice nominato illegittimamente. Tornerò sul punto nel successivo paragrafo 4.4, nell’analisi del rapporto tra la giurisprudenza della Corte di Strasburgo e quella della CGUE.
Nel terzo passaggio la Corte ha elaborato un test di soglia (threshold test) che si compone di tre fasi. In primo luogo, si impone una verifica circa il carattere manifesto delle violazioni del diritto nazionale in materia di nomina dei giudici; se così fosse, il secondo passaggio richiede di valutare se le violazioni hanno riguardato una regola procedurale fondamentale[71]. Infine, si dovrà determinare se le accuse relative alle violazioni del diritto ad un tribunale costituito per legge siano state effettivamente esaminate e risolte dalle corti nazionali[72].
Il criterio elaborato dalla Grande Camera fissa una soglia molto alta di accertamento della violazione del diritto ad un tribunale costituito per legge. Si cerca in tal modo di conciliare le tensioni intrinseche tra il principio di sussidiarietà - che richiede di deferire ai tribunali nazionali l’interpretazione e l’applicazione della normativa interna - ed il principio di effettività della tutela dei diritti convenzionali, ed in particolare dei diritti di cui all’articolo 6, par. 1 che assicurano l’indipendenza del sistema giudiziario. Il test di soglia, infatti, si fonda in gran parte sull’effettivo impegno dei tribunali nazionali nell’individuare i casi in cui si è verificata una manifesta violazione del diritto interno in sede di nomina dei giudici e, in caso affermativo, impone loro l’obbligo di riesaminare e riparare efficacemente alle accuse credibili di tali violazioni. Inoltre, il secondo step delinea e limita allo stesso tempo la portata del diritto ad un tribunale costituito per legge, nella misura in cui richiede che la violazione in questione, ancorché manifesta, debba riguardare una norma procedurale fondamentale. Sebbene la Corte di Strasburgo, in sede di analisi del ricorso, prenderà spunto dalla valutazione compiuta a riguardo dal giudice nazionale, l’autonomia che caratterizza la natura del diritto in questione ed il fatto che lo stesso rinviene le sue origini nel principio del rule of law, fanno sì che sia sempre la Corte ad avere l’ultima parola nell’accertare se il grado della violazione in questione sia abbastanza elevato da potere costituire una violazione dell’articolo 6 par. 1 della Convenzione[73]. Se così non fosse, d’altronde, la Convenzione verrebbe privata del suo scopo.
Infine, in merito al quarto ed ultimo passaggio, la sentenza della Corte chiarisce i termini del conflitto sostanziale tra il diritto ad un tribunale costituito per legge, da un lato, e i principi di inamovibilità dei giudici e di certezza del diritto, dall’altro. Per tale ragione, la Grande Camera ha formulato la seconda fase del test di soglia in modo tale che, per potersi raggiungere il livello di una potenziale violazione dell’articolo 6 par. 1 della Convenzione, è necessario che la violazione del diritto nazionale presenti un certo grado di serietà o gravità. È importante notare che nel delineare la portata ed il contenuto del principio di inamovibilità dei giudici, la Grande Camera richiama espressamente[74] la sentenza Corte di Giustizia dell’Unione Europea resa dalla Grande Camera nel Caso Commissione c. Polonia[75].
Riassumendo gli approdi a cui è giunta la Corte nel caso Ástráðsson, da questa importante sentenza possono trarsi le seguenti conclusioni.
In primo luogo, quando si discorre del diritto ad un tribunale costituito per legge e del diritto ad un tribunale indipendente ed imparziale, come previsti dell’articolo 6, par. 1 della Convenzione, il rule of law agisce tanto nella veste di principio giuridico dotato di un dirompente effetto interpretativo, quanto nella veste di fonte del diritto da cui trarre dei parametri fissi.
In secondo luogo, è semplicemente incompatibile con il rule of law che la istituzione di una corte, e quindi la creazione del potere giudiziario, si fondi su uno o più atti che violano manifestamente le norme fondamentali in materia di nomina dei giudici previste dal diritto nazionale, nonché sulla mancanza di un rigoroso controllo giurisdizionale a livello nazionale.
In terza battuta, quale norma incorporata all’interno dell’articolo 6 della Convenzione, il rule of law impone che, quando gli Stati adottano un impianto normativo che disciplina l’istituzione dei tribunali, tali regole siano rispettate. Infatti, come spiegato nella sentenza Ástráðsson, quando la selezione dei giudici da nominare compete all’organo di governo e/o al Parlamento, sarà allora compito dei tribunali nazionali determinare per primi se il diritto nazionale è stato o meno rispettato, fermo restando che il controllo finale, in virtù dell’autonomia dei principi previsti dall’articolo 6 della Convenzione, spetta sempre alla Corte di Strasburgo. Allo stesso modo, per quanto riguarda l’individuazione della manifesta violazione del diritto nazionale, la Corte, in linea di principio, rimette la decisione ai tribunali nazionali, salvo che la loro decisione non appaia arbitraria o manifestatamente irragionevole. In ogni caso, in merito alla natura di tali violazioni, e per quanto riguarda in particolare le loro conseguenze, ai fini dell’articolo 6 della Convenzione, il principio di sussidiarietà non precluderà lo svolgimento di una stringente supervisione europea ad opera della Corte.
Infine, gli Stati mantengono la loro generale libertà di scegliere il quadro normativo da applicare in materia di nomina dei giudici sulla base delle loro tradizioni giuridiche e delle loro strutture costituzionali. Tuttavia, tali regole e procedure devono pur sempre conformarsi ai requisiti derivanti dai principi primordiali del rule of law, che trovano espressione nelle caratteristiche di indipendenza e imparzialità previste dall’articolo 6 della Convenzione.
4.4. La relazione simbiotica tra le Corti di Strasburgo e di Lussemburgo sul tema dell‘indipendenza della magistratura
Come è noto, negli ultimi anni si sono succedute rilevanti pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione Europea sul principio dell’indipendenza della magistratura, come delineato dal Trattato sull’Unione Europea (TUE) e dalla Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea. In particolare, si fa riferimento alle sentenze rese nel caso Commissione c. Ungheria[76], nel caso dei Giudici Portoghesi[77], in Ministro della Giustizia e dell’Uguaglianza c. Celmer (LM)[78], nel caso della Riforma Giudiziaria Polacca [79], ed ancora più recentemente nella sentenza, quale seguito al caso LM, nel caso Openbaar Ministerie (Indépendance de l’autorité judiciaire d’émission)[80]. L’essenza di tali sentenze, come si evince dalla fiducia che la CGUE ha riposto nelle pronunce della Corte di Strasburgo, e viceversa, è facilmente enucleabile dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, essendosi manifestata, in questo importante settore del diritto, quella che può essere definita una relazione simbiotica tra le due Corti, per quanto è naturale che le sfide rimangano. A tale proposito, meritano di essere svolte quattro osservazioni.
In primo luogo, quando si confronta la giurisprudenza delle rispettive Corti, è importante considerare che la CGUE, nell’interpretazione delle due disposizioni fondamentali che regolano il suo approccio al principio dell’indipendenza della magistratura – l’articolo 19 par. 1 TUE sull’effettività della tutela giurisdizionale e l’articolo 47 della Carta – fa riferimento al quadro di valori sancito dall’articolo 2 TUE, ossia al “rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, del rule of law e rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze”. Alcuni potrebbero chiedersi se il quadro dei valori presente all’interno dell’UE sia diverso rispetto a quello della Convenzione Europea. A tale domanda non può che darsi una risposta negativa. Guardando al Preambolo della Convenzione, all’essenza delle sue disposizioni e dei suoi protolli, ed alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, è evidente che esiste una simmetria di valori tra il sistema convenzionale e quello eurounitario. Tale simmetria costituisce un rilevante elemento sostanziale comune ad entrambi i sistemi che favorisce il necessario dialogo giuridico tra le due Corti.
In secondo luogo, la giurisprudenza della Corte di Strasburgo sviluppatasi in materia di rule of law e di indipendenza della magistratura ha tratto ispirazione dal principio in forza del quale gli Stati Membri devono predisporre strumenti nazionali effettivi a tutela dei diritti fondamentali. In generale, il suddetto principio si riflette anche negli articoli 13 e 35 della Convenzione e costituisce, altresì, un elemento concettuale su cui si radica il principio-quadro generale di sussidiarietà. Volgendo lo sguardo all’evoluzione della giuridsprudenza eurounitaria sul principio di effettività della tutela giurisdizional
![Patrocinio a spese dello stato, contributo unificato e regolazione delle spese di lite: costi ed effettività dell’accesso alla giurisdizione del lavoro[1]. Di Maria Spanò](/foto/2872.jpg)