GIUSTIZIA INSIEME

Rileggere Sciascia attraverso “Diritto Verità Giustizia”*

di Michele Perrino

Sommario: 1. Premessa - 2. Diritto - 3. Giustizia - 4. Verità.

1. Premessa

Il libro intorno alla cui presentazione ci hanno riunito oggi i curatori, Luigi Cavallaro e Roberto Conti, dedicato quale “Omaggio a Leonardo Sciascia” per il centenario dalla sua nascita, muove dal felice intento, del resto esplicitato dagli stessi nell’introduzione, di lasciarsi interrogare dagli inquieti confronti del grande scrittore con i temi del diritto, della verità e della giustizia; e al contempo di interpellare l’Autore, attraverso le sue opere, alla ricerca di risposte o contributi di riflessione intorno a temi così di vertice e che tanto attraversano l’esperienza dei giuristi, ma in effetti l’esperienza umana.

Nasce da qui una silloge di saggi importanti, ognuno a confrontarsi con diverse opere, con diversi profili della produzione letteraria dello scrittore, sempre alla stregua dei tre assi fondamentali che danno il titolo alla raccolta.

Nel presentare questa preziosa opera a più voci, siamo qui chiamati in realtà, attraverso di essa, pur sempre a rendere omaggio a Leonardo Sciascia, e a misurarci ancora una volta con le sollecitazioni e sfide dello scrittore sui temi che stanno al cuore dell’esperienza giuridica, riflettendo sulla concezione di Sciascia e sulla sua trasposizione letteraria.

Leggere “Diritto, verità e giustizia”, per rileggere Sciascia. Una riflessione e insieme una meta-riflessione dunque – perché in contrappunto con la riflessione a sua volta offerta da chi ha contribuito all’opera che presentiamo – per concorrere alla quale anch’io mi muoverò lungo i tre assi individuati dai curatori, prendendomi però la licenza di un’inversione: Diritto, Giustizia e Verità.

2. Diritto

I curatori richiamano nell’introduzione la “crisi della sussunzione sillogistica”, della “capacità ordinatrice della fattispecie legale di matrice statuale”, che è anzitutto crisi di passaggio dei giuristi della nostra generazione, rispetto alle ingenue precomprensioni che sorreggevano l’entusiasmo degli esordi.

In qualche modo, ognuno di noi ha dovuto compiere nella sua formazione e poi esperienza giuridica quel passaggio, denso di implicazioni filosofiche, teorico-generali, anche esistenziali: il passaggio dalla legge alla sua interpretazione e applicazione, a quell’universo di esperienza - dal linguaggio al giudizio (interpretativo, decisorio) - che chiamiamo diritto.

Nell’opera di S., la legge si presenta con più di un volto, non sempre rassicurante o razionale.

C’è la Legge dello Stato, con il sistema della pubblica amministrazione della giustizia, e c’è il sistema delle leggi della mafia, con il distorto senso della giustizia di quel mondo (Il giorno della civetta).

C’è “la legge che nasce dalla ragione ed è ragione”, e la “assoluta irrazionalità della legge, ad ogni momento creata da colui che comanda, dalla guardia municipale o dal maresciallo, dal questore o dal giudice; da chi ha la forza, insomma” (ancora Il giorno della civetta).

D’altra parte, traspare dalla pagina di S. una concezione al contempo della necessità e della pluralità degli ordinamenti, e ben lo segnala Irti col suo saggio (“Il giorno della civetta” e il destino della legge, 21 s.), nel trascorrere fra la dimensione statuale e quella delle formazioni sociali, comprese all’estremo quelle criminali, fino all’universo delle relazioni familiari. Come traspare dalle parole del pittore protagonista di Todo Modo, quando chiede a don Gaetano: “Se qui fossimo nell’isolamento più assoluto, al di fuori di una giurisdizione, non crede che saremmo costretti a inventare tra noi la legge che Scalambri rappresenta e a perseguire il colpevole?” (Todo modo).

Ancora, la legge dello Stato non sempre è figlia della ragione, ed a tratti si presenta come una angustia: quella “angustia in cui la legge lo costringeva a muoversi” che turba il capitano Bellodi (Il giorno della civetta), facendogli vagheggiare uno stato di eccezione, da cui subito si ritrae.

Al tempo stesso, non sembra che S. acceda ad una concezione formalista della Legge, che cioè essa possa identificarsi con il Diritto senza passare attraverso l’incontro con i fatti, la persona, le esigenze di giustizia.

È sempre il capitano Bellodi a parlare con accenti critici della “astrazione in cui le leggi vanno assottigliandosi attraverso i gradi di giudizio del nostro ordinamento, fino a raggiungere quella trasparenza formale in cui il merito, cioè l’umano peso dei fatti, non conta più; e, abolita l’immagine dell’uomo, la legge nella legge si specchia” (Il giorno della civetta).

Qui S. espressamente parla di “formalismo giuridico”, ma senza approvarlo; in ciò, sembra, con posizione diversa da quella ribadita – in ossequio alle sue note concezioni generali – da Natalino Irti nel suo contributo al volume, per il quale l’astrazione “che progredisce e s’affina nei gradi del giudizio, è la cifra autentica della legge moderna, la quale, appunto, si scuote di dosso la densa e oscura polvere della particolarità, e guarda alla ‘configurazione’ dei fatti. E così soltanto può valere per tutti, e farsi misura e forma di indefiniti fatti del futuro” (Irti, op.cit., 21)

Non è così, credo, per S.: e lo rileva Nicolò Lipari (Diritto e letteratura in “Todo modo”, 104), quando cita le parole dell’A. “la democrazia ha anzi tra le mani lo strumento che la tirannia non ha: il diritto, la legge uguale per tutti, la giustizia”; e quando ancora Lipari richiama le parole qui prima ricordate del capitano Bellodi come una condanna del formalismo giuridico, che propugna nell’astrazione la via ad una concezione “pura” del diritto.

Alle soglie della pensione, persino il procuratore di “Porte aperte”, che pur aveva richiamato il “piccolo giudice” alla regola per cui “la pena di morte è ormai da dieci anni la legge dello Stato: e la legge è legge, noi non possiamo che applicarla, che servirla”, giunge a chiedersi “se, da morti che seppelliamo morti, davvero abbiamo il diritto di seppellire i morti per pena capitale”, fino all’ammissione finale: “qualcosa, in quell’affermare la legge fino a quel punto, mi infastidisce, mi inquieta”.

 Se è vero, come osserva Irti, che Dike invoca Nomos, per attuarlo o rinnovarlo, e che la giustizia “ha bisogno della positività normativa e fuori da questa non può uscire” (Irti, op.cit., 24); se è vero che “Una pretesa di giustizia, che non tenda a effettuale vigore di norma, e dunque a tradursi in diritto positivo, è consolante illusione o ingannevole vagheggiare” (op.cit., 25); è anche vero che – e questo sembra, almeno, la visione di Sciascia – la Legge non attinge la dimensione del Diritto se non all’incontro con il peso dei fatti, il volto della persona umana, le istanze di giustizia.

3. Giustizia

E si viene così all’asse che pongo per secondo in questa riflessione, la giustizia.

Scrive Lipari della “antica inesauribile tenzone tra Nomos e Dike, tra le forme degli enunciati normativi e l’aspirazione a conseguire un risultato di giustizia che appaia condivisibile alla società di riferimento” (Lipari, op.cit., 94)

Compito dell’ordinamento è perseguire esiti di giustizia, che consistono nell’approssimarsi il più possibile a risultati conformi agli obbiettivi anche di valore in gioco ma nel rispetto rigoroso delle regole.

Ha d’altronde ragione Irti nel rimarcare che Dike non può fare a meno di Nomos, che non v’è giustizia senza la legge positiva ed il suo rispetto, pur con l’anelito al rinnovamento, “ad emanare nuovo diritto in luogo dell’antico” (Irti, op.cit., 24), dal momento che “la giustizia si risolve nella pretesa di tutelare una o più categorie di interessi, o realizzare uno o più ideali, e perciò si innalza a giudice del diritto positivo, dicendolo giusto se soddisfa quegli interessi e ingiusto si li lascia privi di protezione” (ivi).

E però, qui si intravede, guardando all’opera di S., il nucleo drammatico di quella “tenzone” di cui parla Lipari.

Per un verso, S. respinge ad esempio l’idea che possa aversi giustizia facendo a meno delle garanzie di legge, come prima si diceva ricordando i pensieri del capitano Bellodi, che per un attimo vagheggia una eccezionale sospensione dei diritti così da liberarsi dai relativi vincoli, per subito però rifiutarne l’idea come una tentazione.

E parla sempre di Bellodi, Irti, quando ricorda che “quella libertà ottenuta, negli anni del fascismo, dalle dure repressioni del prefetto Mori, non gli sembra valere, a lui partigiano e credente nella giustizia della Repubblica, il costo delle altre libertà” (Irti, op.cit., 19).

Così, la giustizia non può essere ricercata “con ogni mezzo”: come sembra invece evocare, ma criticamente, il titolo di Todo Modo, tratto da una frase degli esercizi spirituali di Ignazio di Loyola (Todo modo para buscar la voluntad divina =Ogni mezzo per cercare la volontà divina), che per certi versi si riallaccia all’immagine inquietante della Zattera della Medusa tratta dal celebre dipinto di Géricault, di cui don Gaetano parla sempre in Todo Modo (sia pure come immagine della Chiesa, ma in effetti come metafora di una dimensione umana generale), sulla quale quindici sopravvivono su centoquarantanove, al prezzo di azioni disumane: “E quello che hanno fatto quei quindici per salvarsi?”, chiede lo scrittore protagonista del romanzo. “Non mi interessa”, risponde don Gaetano (Todo Modo).

Una sentenza che condanni un colpevole sulla base di un giudizio irregolare, magari all’esito di una indagine illegittima e passando attraverso la lesione dei presidi di garanzia, è una sentenza giusta? Solo perché riesce nell’intento di ghermire il colpevole? Non è questa la concezione di S.

Per altro verso, pur nel postulare il rispetto della Legge, in tale rispetto non si esaurisce certo la Giustizia, se non guardando al volto della persona umana, se non nella considerazione della complessità dell’umana esperienza, pur allorquando la Legge sia di questa dimentica o traditrice e solo formale paladina.

Una giustizia cieca e sorda rispetto alla persona non è tale, come quella propugnata dal Presidente Riches, ne Il contesto: “Non ci sono più individui, non ci sono responsabilità individuali”. “L’individuo non c’è”. “La sola forma possibile di giustizia, di amministrazione della giustizia, potrebbe essere, e sarà, quella che nella guerra militare si chiama decimazione. Il singolo risponde dell’umanità. E l’umanità risponde del singolo”.

In questo senso, la visione di S. sembra quella di una giustizia come “esigenza che postula una esperienza personale”, come scrive Lipari (op.cit., 103), rileggendo Todo Modo.

Aggiungerei che v’è per S. un “senso della giustizia” che misura la legge e a volte si contrappone alla legge, al diritto ed alla “giustizia” come sistema istituzionale: come accade nelle pagine del Consiglio d’Egitto, quando l’abate Vella avverte “improvvisamente l’infamia di vivere dentro un modo in cui la tortura e la forca appartenevano alla legge, alla giustizia: lo sentiva come un malessere fisico, come un urto di vomito” (lo ricorda Donini, Tra diritto pubblico e diritto penale: approssimazioni a “Il Consiglio d’Egitto”, 43).

Qui allora la “giustizia legale” è avvertita come “impostura”; come nel commento di Di Blasi ne Il Consiglio d’Egitto, richiamato da Donini (op.cit., 39): “ogni società genera il tipo d’impostura che, per così dire, le si addice”, erigendo un “diritto oppressore e falsario” (Donini, op.cit., 45).

D’altra parte, anche quello del “senso di giustizia” è tema denso di contraddizioni.

È il “senso di giustizia” ad animare Bellodi (Il giorno della civetta), o il commissario Rogas (Il contesto); ma ad un proprio “senso di giustizia” pretenderebbe di ispirarsi in certe sue azioni anche la mafia, assumendone una nozione “istintiva”, naturale, vista come “un dono”, capace di decidere le vertenze e portare la pace anche nel mondo criminale.

Questa dimensione naturale, a ben vedere intuitiva del “senso di giustizia” per S. non si ritrova purtroppo nelle aule di giustizia, e di ciò l’A. constata anche il pericolo dell’alibi inopinatamente offerto al ragionamento criminale: “Se noi due stiamo a litigare per un pezzo di terra, per una eredità, per un debito; e viene un terzo a metterci d’accordo, a risolvere la vertenza…In un certo senso, viene ad amministrare giustizia: ma sapete cosa sarebbe accaduto di noi due, se avessimo continuato a litigare davanti alla vostra giustizia? Anni sarebbero passati, e forse per impazienza, per rabbia, unno di noi due, o tutti e due, ci saremmo abbandonati alla violenza…” (Il giorno della civetta).

In questo senso, il tema della Giustizia si pone anche come problema del “giudicare”, che dovrebbe essere vissuto come “dolorosa necessità”, assumendo “il giudicare come un continuo sacrificarsi all’inquietudine, al dubbio” (L.Sciascia, La dolorosa necessità del giudicare, 153).

Richiamando il precetto evangelico “non giudicate affinché non siate giudicati”, don Gaetano osserva che in tal modo “non si proibisce il giudicare, ma lo si pone in diretto e inevitabile rapporto con l’essere giudicati”, lo ricorda Lipari (op.cit., 102), come una prospettiva che dovrebbe costantemente dare misura e prudenza al giudizio.

Pur se dolorosamente assente dalle aule giudiziarie, così come nelle parodistiche interpretazioni della cultura e prassi mafiosa, quel “senso di giustizia” di cui l’opera di S. è costantemente alla ricerca è però la spinta che sorregge l’azione di certi suoi protagonisti: è cioè restituito dalla letteratura.

Solo nella letteratura e nell’arte si fa, si restituisce giustizia.

Come scrisse l’A.: “Tutto è legato, per me, al problema della giustizia: in cui si involge quello della libertà, della dignità umana, del rispetto tra uomo e uomo. Un problema che si assomma nella scrittura, che nella scrittura trova strazio o riscatto…” (L. Sciascia, 14 domande a Leonardo Sciascia, a cura di C. Ambroise, in Opere 1956-1971, Milano, Bompiani1989, pp. XIII).

In ciò del resto mi viene da accostare S. a F.Dürrenmatt, ed al suo racconto La panne. Una storia ancora possibile (1956), dove il protagonista, ospitato per puro caso (una panne, un guasto dell’auto appunto) nella casa di un giudice in pensione, viene da questo insieme ad altri ex uomini di legge fatto oggetto di un finto processo, nel quale attraverso un gioco surreale emerge la verità di un inconfessato delitto, grazie al fatto, come dice il padrone di casa, che “noi quattro qui seduti a questo tavolo siamo ormai in pensione e perciò ci siamo liberati dell'inutile peso delle formalità, delle scartoffie, dei verbali, e di tutto il ciarpame dei tribunali. Noi giudichiamo senza riguardo alla miseria delle leggi e dei commi”, attingendo però – nel gioco del racconto e dell’invenzione, liberi dagli ingranaggi giudiziari ufficiali – una forma di giustizia fuggita alla pubblica autorità.

In questo senso, come scrive Lipari (op.cit., 107), le opere di letteratura “non si limitano a raccontare il diritto, ma semmai concorrono a formarlo” (ivi); e ancora “Sciascia ha concepito la letteratura come vita, in chiave etica, quale veicolo per la ricerca della verità e della giustizia” (op.cit., 108).

Ed è, appunto, nella Giustizia quale obbiettivo di una lotta, di una ricerca costante, che S. coinvolge il lettore, come fa con il finale di Todo Modo, allorquando nell’astenersi dal fornire una soluzione “incita implicitamente il lettore a cercare in sé stesso la risposta alla domanda di giustizia” (Lipari, op.cit., 104); facendo della scrittura strumento per additare la giustizia quale oggetto di una ricerca inesauribile, là dove “ciò che caratterizza la giustizia è proprio questo atteggiamento di ricerca. Giusto è colui che ricerca la giustizia; non colui che crede di averla trovata” (Lipari, op.cit., 104).

4. Verità

Da ultimo, il tema della verità.

La mia convinzione, tratta dalla rilettura di S. cui il libro che oggi commentiamo mi ha utilmente spronato, è che S. creda nella possibilità di raggiungere, “vedere” la verità. In ciò confermando il profilo del seguace di un approccio razionalista, di cultore del pensiero del secolo dei lumi; meno forse però nel modo di attingere la stessa verità, dato che Alétheia non è nell’opera sciasciana il frutto immancabile di un disvelamento razionale, l’esito sicuro di un percorso raziocinante, pur doverosamente immerso nella realtà, secondo il metodo illuminista appunto, anziché cartesianamente a priori.

Per S., dicevo, v’è uno scarto anzitutto fra verità e diritto

La verità non sta nel diritto, come lo scrittore che oggi celebriamo addita al lettore, ad esempio – e lo coglie Donini nella sua lettura de Il consiglio d’Egitto” – allorquando denuncia “la menzogna del diritto, perché quando questo afferma il vero, nel caso del falso di Vella, copre il privilegio, ma altrettanto lo copre quando uccide per alto tradimento un riformatore illuminato come D Blasi” (Donini, op.cit., 32).

Né la verità si rintraccia nel giudizio, come in quei processi che l’ispettore Rogas ripercorre ne Il Contesto alla ricerca degli errori giudiziari da cui trarre indizi per rintracciare l’assassino dei giudici, o come quelli teorizzati, nello stesso libro, dal cinico e autoreferenziale Presidente Riches, per il quale gli individui pur al centro dei processi svaniscono in una nebbia indistinta e impersonale.

S. non nutre fiducia che la verità possa essere mai compiutamente intercettata nei processi, nelle aule giudiziarie, né che la giustizia, per essere tale, debba coincidere con l’attingimento della verità, anziché di una verità, la più onestamente e legittimamente ricercata e raggiungibile qui ed ora, nel contesto dato.

D’altra parte, osserverei, nella applicazione della legge attraverso il giudizio non è pretesa umanamente e ragionevolmente proponibile quella di attingere immancabilmente la verità, piuttosto che una verità. Nel giudizio si tratta di adeguare la legge ai fatti, per giungere ad una decisione che il più possibile si approssimi ad un esito accettabile e ragionevole, perché conforme agli obbiettivi perseguiti dalla legge. Non di svelare la verità, la cosiddetta verità “materiale”.

È però, per S., in qualche modo, “La verità è sotto gli occhi di tutti”, come si legge in Todo modo (citando dal romanzo di Edgar Allan Poe, La lettera rubata).

Come quella verità per cui è don Gaetano (chi altri?), ad avere commesso i primi due omicidi. O come la verità perfino dichiarata dal pittore/protagonista che si autoaccusa dell’omicidio di don Gaetano, senza apparire però credibile agli astanti.

A volte la verità è magari in fondo al pozzo (“se ci si butta giù, non c’è più né sole, né luna; c’è la verità”, nelle parole di Don Mariano ne “Il giorno della civetta”); ed è una verità che costa sofferenza, e senza bellezza. Scabra e rischiosa come il fondo di un pozzo, appunto, nel quale occorre gettarsi per raggiungerla. Don Mariano risponde del resto così alla domanda di Bellodi “Per lei, vedo, la bellezza non ha niente a che fare con la verità”.

Ma la verità comunque per S. c’è, è lì davanti ed è attingibile. Il problema è il come.

È la letteratura che attinge quella verità, che sembra eternamente sfuggire al diritto ed alla cosiddetta “verità giudiziaria”.

Anche l’ispettore Rogas (ne Il contesto), allorquando indaga sui fascicoli trattati da alcuni dei giudici uccisi, alla ricerca del possibile colpevole del delitto, dice S. che “trasse la convinzione di quanto non fosse difficile, in fondo, distinguere, anche sulle morte carte, nelle morte parole, la verità dalla menzogna; e che un qualsiasi fatto, una volta fermato nella parola scritta, ripetesse il problema che i professori ritengono s’appartenga soltanto all’arte, alla poesia”.

In questo senso, la letteratura “Per S. ha una potente funzione euristica e arrivò a identificarla tout court con la verità” (Squillacioti, La giustizia come letteratura, 148).

Una verità che abita la letteratura, la parola scritta, pur talora fra qualche oscillazione o ambiguità, che però, come scrive ancora Squillacioti (op.cit., 145) è proprio il modo attraverso cui “la letteratura consente di giungere a una conoscenza profonda del reale”.

Vi è qui, come già per il senso di giustizia, ancora una volta una nozione intuitiva, naturale, quasi istintiva della verità, colta dallo sguardo dell’osservatore con l’ausilio della letteratura (non si dimentichi che l’ispettore Rogas, ne Il contesto, è un raffinato e colto lettore), piuttosto che per il tramite di un percorso razionale, di un concatenato ragionamento.

E mi pare di scoprire in ciò quanto sia da rivedere l’idea, che in qualche modo avevo mutuato da semplificazioni correnti e da non abbastanza ponderate letture, di S. come solo e strenuo cultore di un pensiero illuminista e razionalista, anziché quale interprete inquieto e sensibile della complessità dell’esperienza umana, anche nella sua dimensione cognitiva men che puramente razionale, e della letteratura come ritratto fedele di quella composita, non sempre razionalmente intellegibile né comunicabile esperienza.

*Testo dell’intervento all’incontro di studi tenutosi nell’Università di Palermo – Palazzo Steri il 7 maggio 2022 su Diritto Verità Giustizia - Omaggio a Leonardo Sciascia, a cura di L.Cavallaro e R.G.Conti, Bari, Cacucci Editore, 2021.

Sulla questione di legittimità costituzionale dell’obbligo di vaccinazione anti-Covid del personale sanitario. Nota a margine dell’ordinanza 22.03.2022, n. 351 del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana

di Fortunato Gambardella 

Sommario: 1. L’iter della decisione - 2. Il caso giudiziario - 3. Il quadro normativo e di prima applicazione giurisprudenziale in materia di obbligo di vaccinazione anti-Covid del personale sanitario - 4. La valutazione di rilevanza della questione di costituzionalità - 5. Il giudizio di non manifesta infondatezza della questione alla luce dei precedenti della giurisprudenza costituzionale - 6. Qualche considerazione intorno alla legittimità dell’obbligo vaccinale nella prospettiva della dimensione collettiva della tutela della salute ai sensi dell’articolo 32 della Carta - 7. I dubbi sull’incidente di costituzionalità sulle norme in materia di consenso informato.

1. L’iter della decisione

Con ordinanza 22.03.2022 n. 351, il Consiglio di Giustizia amministrativa della regione Sicilia ha sollevato questione di legittimità costituzionale in relazione ad alcune previsioni del decreto legge 1° aprile n. 44 (convertito in legge 28 maggio 2021, n. 76) in materia di vaccinazione obbligatoria del personale sanitario contro l’agente infettivo di Covid-19. Oggetto di specifica contestazione sono le disposizioni racchiuse nell’articolo 4 del testo normativo nella parte in cui, da un lato, dispongono l’obbligo vaccinale e la sospensione dall’esercizio delle professioni sanitarie nell’ipotesi di inadempimento, dall’altro, non escludono l’onere di sottoscrizione del consenso informato nel caso di vaccinazione obbligatoria per la protezione da SARS-CoV-2.

La decisione è giunta all’esito di un’istruttoria procedimentale ampia e strutturata, nell’ambito della quale il giudice ha avanzato una specifica richiesta di chiarimenti affidata ad un organismo collegiale composto dal Segretario generale del Ministero della Salute, dal Presidente del Consiglio Superiore della Sanità e dal responsabile della Direzione generale di prevenzione sanitaria del medesimo dicastero. 

Le delucidazioni richieste hanno riguardato, in primo luogo, alcuni profili intesi a verificare qualità e consistenza del ruolo affidato ai medici di base, tanto nella fase di avviamento, del singolo paziente, al trattamento sanitario obbligatorio, quanto nella fase di vigilanza successiva alla somministrazione del siero. In questa prospettiva è stato chiesto, ad esempio, se ai medici di base fossero state fornite adeguate direttive, prescrivendo   loro   di   contattare   i   propri   assistiti   ai   quali, eventualmente, suggerire test pre-vaccinali; oppure se fosse stato demandato ai medesimi il compito di comunicare tutti o alcuni degli eventi avversi (letali e non) e patologie dai quali fossero risultati colpiti i soggetti vaccinati. 

Sotto altro profilo, il giudice ha quindi chiesto elementi istruttori in relazione ai dati raccolti dall’amministrazione circa l’efficacia dei vaccini, con specifico riferimento al numero dei vaccinati comunque contagiati successivamente al trattamento, nonché alla consistenza di ricoveri e decessi registrati nella popolazione dei vaccinati entrati in contatto con il virus.

2. Il caso giudiziario

La questione di costituzionalità viene sollevata nell’ambito di un giudizio di appello avverso l’ordinanza del T.A.R. Sicilia che ha respinto una domanda cautelare proposta da un tirocinante presso le strutture sanitarie dell’Università degli Studi di Palermo in contestazione di una nota, sottoscritta dal Rettore e dal Direttore Generale, con la quale veniva  disposto che i tirocini di area medica/sanitaria potessero “proseguire in presenza all’interno delle strutture sanitarie, a seguito della somministrazione vaccinale anti Covid-19”. 

L’ordinanza del giudice di prime cure veniva contestata sotto una pluralità di profili. Il primo gruppo dei quali faceva perno sull’asserita natura sperimentale[1] del vaccino, inidonea a fondare uno specifico obbligo vaccinale ostando a ciò il regolamento UE 2014 (articoli 28 e seguenti) e l’articolo 32 ultimo comma della Costituzione, il quale vieta trattamenti contrari alla dignità umana. 

Nel medesimo capitolo, si inseriscono anche le censure relative ai rischi di eventi avversi a carattere di gravità, rilevati peraltro nell’ambito di un sistema di farmacovigilanza passiva (basata su segnalazioni spontanee ed incapace di offrire una stima ritenuta realistica) ed evidenziati in termini assoluti di una certa consistenza, tanto nell’VIII rapporto dell’AIFA quanto nell’ambito del database europeo “Eudravigilance”.

Altri motivi di gravame mettevano altresì in dubbio l’efficacia della terapia sanitaria profilattica in termini di riduzione del rischio di contagio e la stessa applicabilità delle relative norme impositive in capo agli studenti universitari, con conseguente compressione del diritto allo studio. Un ultimo gruppo di contestazioni riguardavano poi la violazione del principio di primazia del diritto euro-unitario con riferimento, tra l’altro, al consenso informato e al trattamento dei dati personali.

Il ragionamento sviluppato dal giudice per giungere alla sollevazione della questione di costituzionalità muove invece, com’è ovvio, dal duplice e progressivo riscontro della rilevanza della questione in rapporto al caso giudiziario e, successivamente, della sua non manifesta infondatezza. Quest’ultima valutazione, come vedremo, è condotta dal Consiglio assumendo, come parametro di riferimento, gli orientamenti che nel tempo la giurisprudenza costituzionale ha consolidato in tema di legittimità costituzionale dei trattamenti sanitari obbligatori.

3. Il quadro normativo e di prima applicazione giurisprudenziale in materia di obbligo di vaccinazione anti-Covid del personale sanitario

Il giudizio di rilevanza della questione muove, in particolare, dalla ricostruzione del quadro normativo di riferimento in materia di obbligo vaccinale del personale sanitario. 

La previsione del medesimo è da rintracciarsi nell’art. 4 del d.l. n. 44/2021 che, in relazione uno tempo di vigenza originariamente fissato al 31 dicembre 2021,  ha imposto il trattamento di profilassi, a titolo gratuito, a carico degli esercenti le professioni sanitarie e degli operatori di interesse sanitario che svolgono la loro attività nelle strutture sanitarie, sociosanitarie e socio-assistenziali, pubbliche e private, nelle farmacie, parafarmacie e negli studi professionali, qualificando peraltro la vaccinazione quale “requisito essenziale per l’esercizio della professione e per lo svolgimento delle prestazioni lavorative rese dai soggetti obbligati”. 

Rispetto a questa previsione generale, l’unica eccezione normativamente riconosciuta veniva contemplata per le ipotesi di “accertato pericolo per la salute, in relazione a specifiche condizioni cliniche documentate, attestate dal medico di medicina generale”, rispetto alle quali la vaccinazione veniva riconosciuta come non obbligatoria e passibile, a seconda delle circostanze, di omissione o differimento.

Con successivi interventi normativi, il riferito impianto è stato ripetutamente modificato, sotto una pluralità di aspetti. Gli stessi hanno riguardato: l’individuazione delle categorie degli operatori di interesse sanitario tenuti al trattamento; l’estensione dell’obbligo alla dose vaccinale di richiamo successiva al ciclo vaccinale primario; l’ampliamento della platea degli obbligati, fino a ricomprendere gli studenti dei corsi di laurea impegnati nello svolgimento dei tirocini pratico-valutativi finalizzati al conseguimento dell’abilitazione all’esercizio delle professioni sanitarie; la riconduzione delle ipotesi di esenzione dall’obbligo per accertato pericolo per la salute al rispetto di specifiche circolari del Ministero della salute.

Per quanto attiene, invece, alla tematica del consenso informato[2], a venire in rilevo è la disciplina generale racchiusa nella legge 22 dicembre 2017, n. 219, laddove, all’articolo 1 stabilisce che “nessun trattamento sanitario può essere iniziato o proseguito se privo del consenso libero e informato della persona interessata, tranne che nei casi espressamente previsti dalla legge”. Tale disposizione viene comunemente applicata anche per tutte le tipologie di vaccinazioni obbligatorie previste nel nostro ordinamento, non facendo eccezione il trattamento preventivo per l’infezione da SARS-CoV-2.

A corredo del dato normativo, l’ordinanza in commento passa poi in rassegna i principali arresti giurisprudenziali[3] che si sono sviluppati nell’applicazione delle riferite previsioni in tema di obbligo di vaccinazione anti-Covid a carico del personale sanitario e affine.

In questo quadro, il giudice siciliano cita l’ordinanza cautelare n. 192/2022 del 14.2.2022 del Tar Lombardia, sezione prima, che ha preannunciato l’incidente di costituzionalità dell’art. 4, comma 4, del d.l. n. 44/2021 (rinviando ad ulteriore e specifica ordinanza per la sollevazione della relativa questione), nella parte in cui prevede, a sanzione dell’inadempimento dell’obbligo vaccinale, la sospensione dall’esercizio della professione sanitaria. 

A sostegno, invece, della legittimità dei provvedimenti amministrativi di attuazione della relativa normativa, l’ordinanza riporta la posizione espressa dal Consiglio di Stato, sezione III, con sentenza 20 ottobre 2021, n. 7045, nell’ambito di un articolato ragionamento teso ad enfatizzare la rilevanza delle istanze di precauzione che, in un contesto pandemico emergenziale, acquisirebbero importanza tale da prevalere sulla libera autodeterminazione del singolo, il quale, all’opposto, cercherebbe conforto rispetto al cd. ignoto irriducibile, corrispondente alla circostanza per cui, ad oggi, non si dispone di tutti i dati completi per valutare compiutamente il rapporto rischio/beneficio nel lungo periodo come conseguenza dell’esecuzione del trattamento. Nel ragionamento del Consiglio di Stato, in particolare, l’istanza di una pronta tutela precauzionale trarrebbe la sua ragione di giustificazione più profonda nella valenza costituzionale del principio di solidarietà[4](articolo 2 della Carta), nel momento in cui lo stesso offre la possibilità di restituire il rapporto tra libertà e responsabilità individuale in termini di endiadi. Il Consiglio di Stato, in questa prospettiva, mette in risalto alcuni punti fermi del formante giurisprudenziale costituzionale[5]. Il discorso riguarda tanto il valore di premessa della solidarietà come “base della convivenza sociale normativamente prefigurata dalla Costituzione” (Corte cost., 28 febbraio 1992, n. 75) e della tutela della salute come “patto di solidarietà” tra individuo e collettività (Corte cost., 23 giugno 2020, n. 118), quanto la corretta ermeneutica intorno al valore della dignità della persona, che non può prescindere dalla protezione della salute di tutti, quale interesse collettivo (Corte cost., 7 dicembre 2017, n. 258) “conformemente, del resto, al principio universalistico a cui si ispira il Servizio sanitario in Italia (art. 1 della l. n. 833 del 1978), e nella prospettiva di assicurare la tutela primaria delle persone più vulnerabili”, la cui peculiare condizione li espone a più frequenti e intense occasioni di contatto nei luoghi di cura e assistenza.

4. La valutazione di rilevanza della questione di costituzionalità

La valutazione del Collegio in punto di rilevanza della questione di legittimità costituzionale discende dal riscontro dell’applicabilità, al caso di specie, della normativa in tema di obbligo vaccinale del personale sanitario anche in relazione agli studenti in tirocinio. 

In questa prospettiva, il C.G.A. sottolinea il carattere infondato di quei motivi di ricorso intesi a sostenere l’inapplicabilità agli studenti tirocinanti dell’obbligo vaccinale introdotto dall’articolo 4 del d.l. n. 44/2021 per “gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario”. La contestazione proposta muoveva infatti dalla constatazione di un giudizio incentrato sull’impugnazione di provvedimenti rettorali, di esecuzione dell’obbligo normativo, adottati nella vigenza dell’originaria formulazione della disposizione, laddove l’estensione dell’ambito di applicazione agli studenti in tirocinio era stata esplicitata dal legislatore solamente in sede di conversione del successivo d.l. n. 172/2021 (che ha “rinnovato” l’obbligo vaccinale estendendolo fino alla dose di richiamo al ciclo vaccinale primario). Per questa via, parte ricorrente deduceva l’inesistenza dell’obbligo anteriormente alla sua esplicita introduzione, laddove il Collegio obietta che la normativa in tema di obbligo vaccinale dei sanitari fosse ab initio da interpretarsi “nel senso di includere i tirocinanti che, nell’ambito del percorso formativo, vengano a contatto con l’utenza in ambito sanitario, ricorrendo le medesime ragioni di tutela dei pazienti”. Quelle ragioni, in particolare, sono state evidenziate dalla già riferita decisione del Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 20 ottobre 2021, n. 7045, secondo la quale la vaccinazione obbligatoria per il personale medico e di interesse sanitario, in un’ottica di attuazione del canone costituzionale di solidarietà, risponde ad una chiara finalità di tutela, tanto del personale sui luoghi di lavoro, quanto  degli stessi pazienti e degli utenti della sanità, pubblica e privata, a partire dalle categorie più fragili e vulnerabili, più di frequente bisognose di cura ed assistenza. 

Del resto, nella medesima traiettoria, a giudizio del Collegio isolano, assumono rilievo dirimente anche le previsioni di cui all’articolo 2 del d.lgs. n. 81/2008 (integrato e modificato dal d.lgs. n. 106/2009), in materia di igiene e sicurezza del lavoro, che qualifica “lavoratore” la persona che, indipendentemente dalla tipologia contrattuale, svolge un’attività lavorativa nell’ambito dell’organizzazione di un datore di lavoro pubblico o privato, con o senza retribuzione, anche al solo fine di apprendere un mestiere, un’arte o una professione, inclusi i soggetti beneficiari delle iniziative di tirocini formativi e di orientamento, gli allievi degli istituti di istruzione ed universitari ed i partecipanti ai corsi di formazione professionale nei quali si faccia uso di laboratori, attrezzature di lavoro in genere, agenti chimici, fisici e biologici.

5. Il giudizio di non manifesta infondatezza della questione alla luce dei precedenti della giurisprudenza costituzionale

Per quanto riguarda la valutazione di non manifesta infondatezza della questione, come anticipato, il C.G.A. si affida agli indirizzi già espressi dalla Consulta in materia di limiti di legittimità costituzionale dei trattamenti sanitari obbligatori[6].

Il punto di partenza di ogni ragionamento sviluppato dalla Corte è da rintracciarsi, ovviamente, nella necessità di individuare un punto di equilibrio tra le varie declinazioni della tutela salute che l’articolo 32 della Carta contempla: il diritto alla salute del singolo, il diritto dei terzi con cui il singolo interagisca, la salute come interesse collettivo. Quel punto di equilibrio reclama dunque la necessità di una espressa verifica proprio in tema di ammissibilità di trattamenti sanitari obbligatori, nel momento in cui il secondo comma del riferito articolo 32 ammonisce che “nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge”. 

Se infatti il legislatore può imporre trattamenti sanitari, resta in ogni caso fermo che le relative norme impositive non possano non allinearsi a quella precisa traccia costituzionale che vuole la tutela della salute garantita in tutte le sue declinazioni, a partire dalla protezione del singolo nella sua autodeterminazione al trattamento sanitario.

Per questa via e alla luce degli arresti stratificatisi nel tempo nella giurisprudenza costituzionale, il C.G.A. mette in fila una serie di condizioni che debbano rispettare le norme che prevedano specifici obblighi di vaccinazione per non porsi in contrasto con l’art. 32 della Carta.

La prima di queste condizioni deriva dalla circostanza che il trattamento debba essere diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri. 

Centrale, in particolare, nel ragionamento del Collegio, la posizione evidenziata dalla Corte nella sentenza 22 giugno 1990, n. 307 in tema di vaccinazione anti-polio, laddove la Consulta ebbe modo di ribadire che il trattamento vaccinale deve necessariamente mirare “a preservare lo stato di salute degli altri, giacché è proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della collettività, a giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell’uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale”. 

Da quella decisione, peraltro, il giudice siciliano ricava anche le ulteriori condizioni di legittimità delle norme che contemplino trattamenti sanitari obbligatori. 

Per quanto concerne la seconda, viene in rilievo, in particolare, quella parte della sentenza nella quale si chiarisce che “un trattamento sanitario può essere imposto solo nella previsione che esso non incida negativamente sullo stato di salute di colui che vi è assoggettato, salvo che per quelle sole conseguenze, che, per la loro temporaneità e scarsa entità, appaiano normali di ogni intervento sanitario, e pertanto tollerabili”. Rispetto a questa specifica condizione, nella lettura di conformità costituzionale offerta dalla Corte nell’ambito di quella delicata ricerca di un punto di equilibrio tra le varie traiettorie della tutela costituzionale della salute, sembra che si riconosca pertanto una valenza specifica e prevalente alla dimensione individuale del diritto alla salute, posto che il principio di solidarietà verso i consociati, alla base della dimensione collettiva della tutela della salute può comportare “un rischio specifico, ma non postula il sacrificio della salute di ciascuno per la tutela della salute degli altri”.

Approdando poi alla terza condizione di legittimità costituzionale delle norme che impongano trattamenti sanitari obbligatori, il necessario contemperamento tra dimensione individuale e dimensione collettiva del diritto alla salute impone inoltre che sia “assicurato, a carico della collettività, e per essa dello Stato che dispone il trattamento obbligatorio, il rimedio di un equo ristoro del danno patito (ancora Corte cost., n. 307 del 1990; ma anche n. 258 del 1994)[7].

Poste le riferite condizioni di conformità al dettato costituzionale, il lavoro del C.G.A. si è sviluppato nei termini della verifica del loro rispetto nell’ambito delle odierne previsioni di obbligo vaccinale a carico del personale sanitario e di interesse sanitario. 

Nessun dubbio circa il primo parametro (che il trattamento sia diretto a migliorare o a preservare lo stato di salute sia di chi vi è assoggettato, sia degli altri). In primo luogo, il C.G.A. non ritiene infatti convincenti le obiezioni circa la natura sperimentale (come tale non idonea a fondare uno specifico obbligo terapeutico) del siero, posto il rispetto di tutte le fasi procedurali descritte nel regolamento n. 507 della Commissione Europea del 29 marzo 2006, che ha disciplinato l’autorizzazione all’immissione in commercio condizionata dei medicinali. 

Ma soprattutto, alla luce dei rapporti di monitoraggio offerti dall’Agenzia italiana del farmaco e dall’Istituto Superiore di Sanità, non è contestabile il profilo di efficacia complessiva della campagna di vaccinazione, “concepita, certo, con l’obiettivo di conseguire una rarefazione dei contagi e della circolazione del virus, ma anche allo scopo di evitare l’ingravescente della patologia verso forme severe che necessitano di ricovero in ospedale, obiettivo tuttora conseguito dal sistema preventivo in atto, il quale si avvantaggia, proprio grazie alla maggiore estensione della platea dei vaccinati, di una minore pressione sulle strutture di ricovero e di terapia intensiva”.

Elementi di criticità dirimenti, invece, il C.G.A. individua con riferimento alla questione del rischio di eventi avversi che, in rapporto ai riferiti indizi di costituzionalità offerti dalla Corte, come detto, devono presentarsi nei limiti di conseguenze normali e, quindi, tollerabili.

Sotto questo profilo, il ragionamento proposto si snoda lungo due piani. Il primo riguarda la consistenza degli eventi avversi, alla luce dei più recenti rapporti di cd. vaccinovigilanza predisposti dalle autorità competenti e da cui emerge un numero di eventi avversi da vaccini anti SARS-CoV-2 sensibilmente superiore alla media degli eventi avversi già registrati per le vaccinazioni obbligatorie in uso da anni. Sul punto, si legge nelle decisione: “vero è che le reazioni gravi costituiscono una minima parte degli eventi avversi complessivamente segnalati; ma il criterio posto dalla Corte costituzionale in tema di trattamento sanitario obbligatorio non pare lasciare spazio ad una valutazione di tipo quantitativo, escludendosi la legittimità dell’imposizione di obbligo vaccinale mediante preparati i cui effetti sullo stato di salute dei vaccinati superino la soglia della normale tollerabilità, il che non pare lasciare spazio all’ammissione di eventi avversi gravi e fatali, purché pochi in rapporto alla popolazione vaccinata, criterio che, oltretutto, implicherebbe delicati profili etici (ad esempio, a chi spetti individuare la percentuale di cittadini “sacrificabili”)”.

Il secondo si colloca invece a monte dell’attività di sorveglianza sugli eventi avversi e mette in dubbio la stessa idoneità del sistema, concretamente sperimentato, di farmacovigilanza[8] passiva. Si tratta di un modello che permette, sia ai professionisti del comparto sanitario che a singoli cittadini, la trasmissione di segnalazioni spontanee senza però offrire garanzie sulla corretta rilevazione dell’effettiva portata del fenomeno.  

Tale metodologia, chiarisce il giudice, andrebbe invece integrata mediante azioni di farmacovigilanza attiva, ancora non praticate su larga scala e che consentono, invece, “di sottoporre ad osservazione per così dire asettica un campione di popolazione, della quale vengono raccolti, nel tempo, tutti i dati relativi allo stato di salute successivi all’assunzione del farmaco, consentendo di acquisire i dati di molte persone vaccinate e confrontarli con quelli che ci si aspetterebbe in quella fascia d’età solo per effetto del caso”.

Ulteriori elementi nella medesima direzione (quella di un sistema di vaccinazione diffusa incapace di contenere il rischio di eventi avversi nei confini della normale tollerabilità) vengono da ultimo rilevati sotto il profilo della inadeguatezza del modello di triage pre-vaccinale in concreto sperimentato, affidato esclusivamente al personale sanitario che esegue la vaccinazione. In assenza della specifica richiesta di esami di laboratorio preventivi o specifici accertamenti diagnostici, a giudizio del C.G.A., sarebbe stato opportuno immaginare un contributo della rete della medicina generale, anche nella prospettiva di mitigare le sacche di esitazione vaccinale.

Poste queste premesse, il giudice risolve nel senso della promozione dell’incidente di costituzionalità dell’art. 4, commi 1 e 2, del d.l. n. 44/2021 (convertito in l. n. 76/2021), nella parte in cui prevede, l’obbligo vaccinale per il personale sanitario e la sospensione dall’esercizio delle professioni sanitarie come effetto del relativo inadempimento. Il conflitto con le disposizioni della Carta è ritenuto essere conseguenza della violazione dei “seguenti articoli della Costituzione: 3 (sotto i parametri di razionalità e proporzionalità); 32 (avuto riguardo alla compressione della libertà di autodeterminazione sanitaria in relazione a trattamenti farmacologici suscettibili di ingenerare effetti avversi non lievi né transitori); 97 (buon andamento, anche in relazione alle criticità del sistema di monitoraggio); 4 (diritto al lavoro), nonché art. 33 e 34 (diritto allo studio), oggetto di compressione in quanto condizionati alla sottoposizione alla vaccinazione obbligatoria; 21 (diritto alla libera manifestazione del pensiero, che ricomprende il diritto ad esprimere il proprio dissenso), in relazione all’obbligo di sottoscrizione del consenso informato per poter accedere ad un trattamento sanitario imposto; oltre che con il principio di proporzionalità e con il principio di precauzione desumibili dall’art. 32 Cost. (avuto riguardo alle più volte rilevate criticità del sistema di monitoraggio, nonché all’assenza di adeguate misure di attenuazione del rischio quali analisi e test pre-vaccinali e controlli post vaccinazione)”.

6. Qualche considerazione intorno alla legittimità dell’obbligo vaccinale nella prospettiva della dimensione collettiva della tutela della salute ai sensi dell’articolo 32 della Carta.

Ogni valutazione dell’ordinanza del C.G.A. che solleva la questione di legittimità costituzionale della normativa in tema di obbligo di vaccinazione anti-Covid (del personale sanitario e di interesse sanitario) non può che procedere su due livelli diversi di approfondimento. Il primo è legato all’operato del giudice a quo, il secondo attiene alla prospettiva del giudizio di costituzionalità.

Sotto il primo profilo, almeno per quanto concerne la contestazione delle disposizioni che impongono il trattamento sanitario obbligatorio e sanzionano l’inadempimento con la sospensione dall’esercizio della professione (più avanti qualche distinguo sarà proposto per quanto concerne la questione di costituzionalità sollevata avverso le norme in tema di necessario rilascio di apposito consenso informato), il ragionamento del giudice appare sviluppato con rigore e correttezza di metodo. 

Questo metodo muove, come riferito, dal confronto con i parametri elaborati dalla giurisprudenza costituzionale che ha ragionato sulla conformità alla Carta di altre previsioni normative in materia di trattamenti sanitari obbligatori. Quei parametri sono stati vagliati in relazione alle recenti norme dell’emergenza pandemica che prevedono il riferito obbligo di vaccinazione e fino a far emergere indizi di collisione con specifiche norme costituzionali, a partire dall’articolo 32 sul diritto alla salute. Tale norma, come abbiamo visto, viene infatti comunemente interpretata nel senso di non legittimare disposizioni di legge che impongano trattamenti sanitari dalla cui esecuzione possano derivare rischi per la salute del singolo che vadano oltre il limite della normalità e della tollerabilità. Tale limite è valutato dal C.G.A. come superato nel caso di specie, in considerazione dei risultati dei controlli di farmacovigilanza e pur con i limiti di un sistema fondato principalmente su segnalazioni a carattere spontaneo degli eventi avversi.

Ricostruito in questi termini, l’incidente di costituzionalità appare ragionevole nella sua proposizione, in quanto fondato su orientamenti specifici del giudice delle leggi, maturati intorno a vicende normative analoghe, quantomeno prima facie.

Peraltro, com’è noto, il tema della vaccinazione obbligatoria anti-Covid (nelle sue varie declinazioni e in relazione alle diverse fonti normative di introduzione) ha rappresentato, nel dibattito pubblico dell’ultimo periodo, un argomento lacerante, intorno a quale un chiarimento definitivo, dall’autorevole osservatorio Corte costituzionale, appare senza dubbio opportuno, specie in presenza di indizi di illegittimità ricavabili da orientamenti stratificati.

Sotto il diverso profilo, invece, delle prospettive del giudizio di costituzionalità, qualche dubbio sull’esito di abrogazione delle norme impugnate ci sembra si possa avanzare.

La questione arriva infatti alla Corte sulla scorta dell’esame di indirizzi che la stessa ha maturato rispetto a precedenti che probabilmente sono analoghi solo in prima apparenza. Quei precedenti fanno riferimento a normative approvate al di fuori di una condizione di emergenza pandemica, in un regime di normalità. 

È un dato che la stessa ordinanza considera, peraltro, dimostrando consapevolezza dell’esito per nulla scontato del giudizio di costituzionalità, laddove, per quanto in forma incidentale, rileva che “vi è da dubitarsi della coerenza dell’attuale piano vaccinale obbligatorio con i principi affermati dalla Corte, in riferimento, va sottolineato, a situazioni per così dire ordinarie, non ravvisandosi precedenti riferiti a situazioni emergenziali ingenerate da una grave pandemia”.

Chi scrive ha già avuto modo di sottolineare, in questa sede ma in altro contributo a commento della riferita sentenza n. 7045/2021 del Consiglio di Stato[9], il carattere dirimente di una condizione di emergenza pandemica rispetto all’ordinario dispiegarsi delle misure di sanità pubblica, ovvero quell’insieme di strumenti legislativi, amministrativi e sanitari intesi a proteggere e migliorare la salute generale e la qualità della vita della popolazione complessivamente considerata. 

Si tratta di interventi che comportano tendenzialmente azioni finalizzate alla prevenzione delle malattie ed a garantire l’assistenza sanitaria collettiva, discostandosi profondamente dagli interventi di medicina individuale, nell’ambito dei quali oggetto del “trattamento” è il singolo soggetto. 

In questo quadro, le misure di incentivazione vaccinale, sia nelle forme dell’obbligo che della raccomandazione[10], occupano tradizionalmente uno spazio importante, reso più evidente dagli interventi legislativi del 2017[11], reintroduttivi dell’obbligo di profilassi sanitaria a carico dei minori in riferimento ad una pluralità di agenti patogeni.

Anche quest’ultima normativa peraltro ha originato un contenzioso innanzi alla Corte costituzionale, risolto con la sentenza n. 5 del 18 gennaio 2018[12]. In quella decisione, com’è noto, la Consulta ha ribadito le condizioni che sostengono la conformità alla Carta delle norme in tema di vaccinazioni obbligatorie (ritenute rispettate nel caso di specie) e che abbiamo già evidenziato essere state assunte dal C.G.A. a parametro della più recente sollevazione dell’incidente di costituzionalità.

Quella normativa, in ogni caso, si colloca in un contesto nel quale le misure di sanità pubblica operano in una dimensione tradizionale e di tipo preventivo (implementate peraltro secondo tecniche precauzionali).  

Diverso è il modo di agire, invece, delle misure di sanità pubblica in un contesto di pandemia, certificata dalla temporanea delibera governativa dello stato di emergenza di rilievo nazionale ai sensi dell’articolo 24 del Codice della protezione civile (Decreto legislativo n.1 del 2 gennaio 2018). Nel lessico dell’Organizzazione Mondiale della Sanità, la condizione di pandemia consegue alla “la diffusione mondiale di una nuova malattia, molto contagiosa e ad alta mortalità, per la quale le persone non hanno immunità”. In questo contesto, le misure di sanità pubblica si trovano a dover intervenire non solo su di una popolazione da proteggere, con misure preventive di profilassi, ma su di una popolazione ammalata, da dover curare per via di un virus ad alta capacità di contagio[13] e di rilevante efficacia patogena. Le misure di sanità pubblica si calano dunque in una dimensione di contesto e in quella dimensione di contesto traggono la ragione della relativa legittimazione, anche in considerazione del diverso ruolo che sono chiamate a svolgere. 

Con riguardo al nostro ordinamento, questo diverso modo di operare appare peraltro conforme all’impianto costituzionale che, all’articolo 32, sappiamo contemplare la tutela della salute nelle sue diverse traiettorie, tanto come diritto dell’individuo, quanto come interesse della collettività[14], in una dimensione che può essere letta anche in termini di dovere costituzionale[15]. Ciascuna di queste traiettorie può infatti assumere, a seconda dei contesti nei quali una determinata normativa è chiamata ad intervenire, rilievo prevalente per quanto non esclusivo.

Poste queste premesse si può pertanto avanzare qualche dubbio intorno alla circostanza che la Corte possa davvero applicare fedelmente quei precedenti che la stessa ha consolidato nel tempo rispetto a norme impositive di trattamenti sanitari in funzione di contenimento epidemico e non di contrasto pandemico.

La Corte potrebbe altresì operare nel senso di ricalibrare quelle condizioni che la stessa ha già descritto come legittimanti misure normative recanti obblighi di vaccinazione alla luce della ritenuta prevalenza, nel caso di specie e per il tempo del perdurare di conclamate e documentate condizioni emergenziali, della traccia di tutela della salute come interesse della collettività. Per questa via, alcuni dei parametri definiti dalla giurisprudenza della Corte potrebbero allora essere oggetto di rivalutazione e adeguamento alle condizioni di contesto nelle quali le norme sono chiamate ad operare. A partire dall’input secondo cui gli effetti avversi del trattamento sanitario debbano essere normali e tollerabili. Se si enfatizza infatti la dimensione collettiva della tutela della salute nella prospettiva dell’articolo 32, non può escludersi che quei canoni della normale tollerabilità possano essere valutati in relazione alla portata eccezionale del fenomeno pandemico, in un’ottica che, assunta la razionalità scientifica[16] dell’intervento, guardi principalmente alla proporzionalità[17] della misura rispetto all’obiettivo da raggiungere[18]: la cura della popolazione in un contesto di emergenza sanitaria.

7. I dubbi sull’incidente di costituzionalità sulle norme in materia di consenso informato

Come già anticipato, qualche dubbio in più, in termini di verifica della non manifesta infondatezza della relativa questione, solleva l’ordinanza in commento laddove propone incidente di costituzionalità anche rispetto all’articolo 1 della legge 22 dicembre 2019 n. 217, nella parte in cui non prevede l’espressa esclusione dalla sottoscrizione del consenso informato nelle ipotesi di trattamenti sanitari obbligatori, nonché rispetto all’art. 4, del d.l. n. 44/2021, nella parte in cui non esclude l’onere di sottoscrizione del consenso informato nel caso della vaccinazione obbligatoria anti-Covid del personale sanitario, per contrasto con gli articoli 3 e 21 della Costituzione.

Sotto questo profilo, il giudice siciliano mostra di non condividere la tesi prospettata, in sede istruttoria, dall’organismo incaricato, secondo cui, nel caso di vaccinazione obbligatoria, il consenso andrebbe inteso quale presa visione, da parte del cittadino, delle informazioni fornite. Un argomento ritenuto irrazionale per considerazioni definite sia logiche che giuridiche, posto che “il consenso viene espresso a valle di una libera autodeterminazione volitiva, inconciliabile con l’adempimento di un obbligo previsto dalla legge”, qualificato come indispensabile ai fini dell’esplicazione di un diritto costituzionalmente tutelato quale il diritto al lavoro.

Si tratta di considerazioni che, in realtà, non sembrano porsi in linea di continuità con gli stessi indirizzi costituzionali che il C.G.A. ha scrupolosamente applicato per desumere la non manifesta infondatezza della questione di legittimità delle norme impositive dell’obbligo vaccinale. 

Proprio la più volte richiamata decisione n. 307 del 1990 della Corte costituzionale ha ribadito infatti che le attività di somministrazione di un presidio farmacologico devono essere “accompagnate dalle cautele o condotte secondo le modalità che lo stato delle conoscenze scientifiche e l’arte prescrivono in relazione alla sua natura”. In questa prospettiva, la Corte ha chiarito come non potesse essere in alcun modo omessa specifica “comunicazione alla persona che vi è assoggettata, o alle persone che sono tenute a prendere decisioni per essa e/o ad assisterla, di adeguate notizie circa i rischi di lesione (…), nonché delle particolari precauzioni, che, sempre allo stato delle conoscenze scientifiche, siano rispettivamente verificabili e adottabili”. 

Se è vero che la giurisprudenza costituzionale reclama dunque specifiche informazioni intorno a rischi del trattamento e precauzioni da sperimentare senza comunque imporre la raccolta di uno specifico consenso, è anche vero che lo strumento del consenso è sicuramente una tecnica che garantisce l’effettiva presa di conoscenza di un’informazione. Probabilmente è anzi l’unica tecnica compatibile con un dato costituzionale che, nell’ultima parte dell’articolo 32, ammonisce che la legge impositiva di un trattamento sanitario “non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana”.

Il rispetto della dignità della persona impone pertanto che il legislatore metta in campo tutti gli strumenti di tutela del soggetto obbligato al trattamento vaccinale e, in questa prospettiva, la lettura offerta dall’autorità pubblica del consenso informato  in termini di presa visione da parte del cittadino delle informazioni fornite appare assolutamente in linea con il dettato costituzionale nel momento in cui favorisce, più di ogni attività informativa unilaterale dell’amministrazione, una consapevolezza che, in ultima analisi, può consentire al vaccinato un più attento e meditato monitoraggio delle proprie condizioni di salute successivamente alla sottoposizione al trattamento vaccinale.

Più a monte, non sembra esserci ragione di distinguere, in punto di applicazione delle regole sul consenso informato, tra trattamenti sanitari liberi e trattamenti obbligati anche ragionando sul carattere coercitivo delle norme comunemente adottate per imporre specifici obblighi vaccinali. Per come il legislatore costruisce la fattispecie normativa in esame, appare infatti opportuno distinguere tra carattere obbligatorio del trattamento e carattere coercitivo in termini assoluti dello stesso. Sotto quest’ultimo profilo, nel caso dell’obbligo di vaccinazione anti-Covid per i sanitari (ma il discorso sarebbe riproponibile anche per altre ipotesi normative di vaccinazione obbligatoria[19], a partire da quelle imposte ai minori con la normativa del 2017), l’effetto coercitivo è sicuramente esistente, in quanto deriva dalla prospettiva di una sanzione particolarmente severa, ma relativo. 

La sanzione stessa contempla infatti l’alternativa, dal prezzo altissimo, corrispondente alla sospensione dal lavoro[20]. Quell’alternativa, come l’esperienza pratica ha del resto evidenziato, lascia al singolo uno spazio, ancorché estremamente compresso, di autodeterminazione in ordine alla sottoposizione all’atto sanitario imposto. 

Peraltro, concludendo, la sanzione della sospensione dall’esercizio della professione, nella sua severità, resta, in ogni caso, il frutto di una precisa scelta del legislatore, che, nell’ambito della recente normativa emergenziale, cristallizza evidentemente una prevalenza della tutela della salute nella sua dimensione collettiva rispetto alla tutela del diritto al lavoro. Si può allora contestare quella scelta del legislatore e lo si è fatto promuovendo, opportunamente, l’incidente di costituzionalità sulle relative norme, ma viene da dubitare che, in ogni caso, la questione di legittimità delle disposizioni in materia di consenso informato possa trovare lo spazio per una definizione che sia svincolata dall’esito dell’impugnazione costituzionale delle norme sull’obbligo di trattamento vaccinale.

 

[1] Sul tema, A. Cauduro, Autorizzazione all’immissione in commercio condizionata e vaccinazione Covid-19, in questa Rivista, 2021; M. Maggiolini, R. Rolli, “Authorities” e gestione dei farmaci. La rete amministrativa del farmaco tra AIFA ed EMA, in DPCE Online, 2021, 2.

[2] Per un inquadramento generale, M.N. Bugetti, La disciplina del consenso informato nella legge 219/2017, in Rivista di diritto civile, 2019, 1.

[3] In tema si veda anche D. Donati, La legittimità dell’obbligo vaccinale per gli operatori sanitari, in Giornale di diritto amministrativo, 2022, 2.

[4] Nell’ambito di una traccia più volte evidenziata dalla Corte costituzionale. Si veda C. Cost. n. 268/2017. Sul tema si rinvia a N. Vettori,L’evoluzione della disciplina in materia di vaccinazioni nel quadro dei principi costituzionali, in Rivista italiana di medicina legale e del diritto in campo sanitario, 2018, 1.

[5] M. C. D’Arienzo, Al di là del nesso autorità/libertà: i recenti sviluppi della politica vaccinale italiana alla prova dei fatti e nell’interpretazione della giurisprudenza costituzionale ed amministrativa tra diritto alla salute pubblica, rischi per la salute individuale, garanzia ed effettività dei diritti fondamentali ed equilibrio economico-finanziario, in Diritto e processo amministrativo, 2019, 2.

[6] Sul tema si veda F. Minni, A. Morrone, Il diritto alla salute nella giurisprudenza della Corte costituzionale italiana, in Rivista AIC, 2013, 3.

 

[7] F. Passananti, Le vaccinazioni obbligatorie o raccomandate ed il diritto all’indennizzo, in www.ambientediritto.it, 2021, 2.

[8] In argomento, G. Massari, La sicurezza dei farmaci in Italia, tra vincoli sopranazionali e riparto interno di competenze, in Istituzioni del Federalismo, 2015, 1. La normativa europea in materia di farmacovigilanza è stata modificata con l’adozione, nel 2010, del Regolamento UE 1235/2010 e della Direttiva 2010/84/UE. Per le modalità operative, si veda il Regolamento di Esecuzione (UE) 520/2012 del 19 giugno 2012.

[9] F. Gambardella, Obbligo di vaccinazione e principi di precauzione e solidarietà, in questa Rivista, 2021.

[10] B. Liberali, Vaccinazioni obbligatorie e raccomandate tra scienza, diritto e sindacato costituzionale, in BioLaw Journal – rivista di BioDiritto, 2019, 3.

[11] Decreto legge 7 giugno 2017, n. 73.

[12] V. Ciaccio, I vaccini obbligatori al vaglio di costituzionalità. Riflessioni a margine di Corte cost., sent. n. 5 del 2018, in Giurisprudenza costituzionale, 2018, 1.

[13] Peraltro, il dato secondo cui “nell’introduzione dei vaccini obbligatori la contagiosità non costituisce una condizione sempre indefettibile” è evidenziato, con riguardo al caso della vaccinazione per il tetano, da V. De Santis, Dalla necessità dell’obbligo vaccinale alla realtà del green pass, in Nomos – Le attualità del diritto, 2021, 3.

[14] Sulla “struttura duale” dell’articolo 32 della Costituzione, L. Longhi, I trattamenti sanitari obbligatori costituzionalmente orientati tra proporzionalità e solidarietà, in Rassegna di diritto pubblico europeo, 2021, 1. Nella vasta bibliografia sul tema, si rinvia ampiamente a: R. Ferrara, L’ordinamento della sanità, Torino, 2007; M. Cocconi, Il diritto alla tutela della salute, Padova, 1998; M. Luciani, Salute (ad vocem), in Enciclopedia Giuridica, XXVII, Roma, 1991, 4; B. Pezzini, Il diritto alla salute: profili costituzionali, in Diritto e società, 1983; C. Mortati, La tutela della salute nella Costituzione italiana, in Rivista degli infortuni e delle malattie professionali, 1961.

[15] F. Grandi, L’art. 32 nella pandemia: sbilanciamento di un diritto o “recrudescenza” di un dovere?, in Costituzionalismo.it, 2021, 1.

[16] D. Zanoni, Razionalità scientifica e ragionevolezza giuridica a confronto in materia di trattamenti sanitari obbligatori, in Costituzionalismo.it, 2020, 1.

[17] La circostanza per cui la proporzionalità, elemento essenziale dell’approccio precauzionale, trova un diverso punto di equilibrio a seconda del contesto nel quale vengono assunte le misure precauzionali è rilevata con attenzione da F. Scalia, Principio di precauzione e ragionevole bilanciamento dei diritti nello stato di emergenza, in Federalismi.it, 2020, 32.

[18] In questo senso, A. Patanè, La costituzionalità dell’obbligo vaccinale all’interno del difficile equilibrio tra tutele e vincoli nello svolgimento dell’attività lavorativa, in Lavoro Diritti Europa, 2021, 2.

[19] Per un approfondimento, K. Mascia, Prestazione del consenso informato in ambito di vaccinazioni obbligatorie, in Danno e responsabilità, 2019, 5.

[20] Sulla vaccinazione come onere e non obbligo a carico del personale sanitario, C. Pisani, La disciplina della sospensione del lavoratori non vaccinati, in Giurisprudenza italiana, 2, 2022: “non si tratta di violare la libertà del lavoratore-cittadino di non vaccinarsi, bensì di prendere atto che la persona non può sdoppiarsi, sicché inevitabilmente alcune sue vicende o scelte della sua vita privata possono incidere negativamente sul rapporto di lavoro, sia per quanto riguarda il funzionamento dell’organizzazione, sia per quanto riguarda i requisiti soggettivi del lavoratore stesso”.

Il diritto internazionale nell’evoluzione del conflitto in Ucraina

Intervista di Giuseppe Amara a Pasquale De Sena* 

*Pasquale De Sena, professore ordinario di Diritto internazionale presso l’università di Palermo. Presidente della Società italiana di Diritto internazionale e di Diritto dell’Unione europea (2021). 

Giuseppe Amara  Professor De Sena, buongiorno. Nelle ultime settimane abbiamo registrato dichiarazioni che sembrano ulteriormente aggravare lo scacchiere politico internazionale e che inducono taluno a ritener che sia in atto una “guerra per procura”. Penso, in particolare, alle parole del segretario della difesa Lloyd Austin il quale ha detto: “vogliamo vedere la Russia indebolita al punto di non poter fare il tipo di cose che ha fatto con l’invasione dell’Ucraina”. Queste dichiarazioni modificano gli scenari? Introducono logiche preventive compatibili con il diritto internazionale? 

Giuseppe Amara  L’art. 5 del Trattato Nato prevede che un attacco armato contro uno o più stati aderenti in Europa o nell'America settentrionale sarà considerato come un attacco diretto contro tutte le parti e, di conseguenza, scaturirà un obbligo di assistenza, anche militare se necessario. Ritiene che tale disposizione possa essere attivata nell’attuale emergenza, anche a mente il successivo art. 6 e le dichiarazioni di Putin che, più volte, ha ribadito come verranno ritenuti obiettivi militari legittimi i mezzi di trasporto Usa-Nato che riforniscono di munizioni e armi il territorio ucraino?

Pasquale De Sena  Alla prima questione vorrei rispondere più avanti, essendo questa strettamente legata alla conformità dell’azione del Governo italiano all’articolo 11 della Costituzione.

Sulla questione riguardante l’obbligo di assistenza militare, ex-art. 5 del Trattato NATO, va anzitutto detto che tale obbligo è destinato a scattare, non per un incidente – come può essere il caso di un veicolo NATO colpito per errore – né per una scaramuccia che corrisponda ad un uso “minimo” della forza. Ai sensi dell’art. 5, da interpretarsi in connessione con l’art. 51 della Carta dell’ONU (che stabilisce il principio della legittima difesa individuale e collettiva), per attacco armato deve intendersi l’uso della forza armata da parte di uno Stato contro la sovranità, l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di un altro Stato. L’art. 6 del Trattato NATO vi include sì, ed espressamente, i casi in cui un simile attacco sia condotto contro forze terrestri, navali o aeree o di uno degli Stati parti sul territorio di altri Stati parti; ritengo però difficile che la Russia si spinga sino a colpire - per esempio, in territorio polacco - mezzi di trasporto NATO che movimentino armi. D’altra parte, neppure in un caso del genere, l’art. 5 opererebbe automaticamente, se si tiene presente, che nel caso dell’intervento statunitense in Afghanistan, la sua attivazione fu oggetto di una specifica delibera del Consiglio Atlantico; delibera, quest’ultima, che dovrebbe intervenire, a maggior ragione, in un caso come il nostro, date le gravissime implicazioni che esso presenta. Inoltre, vi è da specificare che il Trattato NATO non impone ai membri dell’Alleanza, anche nel caso di attivazione dell’articolo 5, di mandare direttamente truppe in aiuto dell’aggredito. La partecipazione alla difesa militare di uno Stato membro può essere prestata in diverse forme. La mente corre, ancora una volta, all’invocazione dell’articolo 5 dopo l’attacco sul suolo USA alle “Twin Towers”, che fu imputato all’Afghanistan, e che vide i Paesi dell’Alleanza contribuire in forme diverse alle operazioni militari della NATO in quel Paese.

Giuseppe Amara  Ancora, a mente le recenti dichiarazioni di Biden sulle conseguenze di un potenziale attacco cibernetico su larga scala, va modificata la nozione di attacco armato, intendendosi anche quello arrecato in via informatica?

Pasquale De Sena  Non vi sono precedenti che attestino una conclusione del genere. Per quanto riguarda specificamente il trattato NATO, l’articolo 5 è stato attivato – come ho appena detto - solo nel contesto della reazione rispetto all’attacco alle “Twin Towers”, e la sua formulazione testuale risale a un periodo in cui lo stato della tecnologia era molto meno avanzato rispetto ad oggi. Nel 2007 l’Estonia subì una paralisi del suo sistema informatico, di cui quel Paese accusò la Russia, in prima battuta. In assenza di prove inequivocabili di un coinvolgimento russo (diretto o indiretto), l’articolo 5 non venne però invocato. Nell’ipotesi in cui un attacco cibernetico ad un Paese NATO risultasse certamente riconducibile alla Russia, bisognerebbe dunque vedere, se i membri dell’Organizzazione sarebbero pronti ad un’interpretazione estensiva (se non proprio a un’applicazione analogica) dell’articolo 5. Mi pare, peraltro, che una simile operazione risulterebbe giuridicamente plausibile, solo ove l’attacco fosse in grado di produrre effetti affini a quelli di un attacco armato, rivelandosi in grado di pregiudicare l’esercizio delle funzioni sovrane essenziali dello Stato destinatario, ovvero di attentare alla sua indipendenza politica. In mancanza, un attacco cibernetico direttamente sferrato - o tollerato – dalla Russia, pur non rilevando come attacco armato, potrebbe costituire comunque un illecito internazionale, configurandosi, per esempio come una violazione del divieto di ingerenza negli affari interni (se direttamente sferrato), o, secondo alcuni, come una violazione del divieto di utilizzare il proprio territorio per atti nocivi nei confronti di uno Stato straniero (se operato da privati).

Giuseppe Amara  Come cambierebbe lo scenario internazionale con un eventuale ingresso nella NATO di Svezia e Finlandia e, a mente il disposto di cui all’art. 10 del Trattato, norma che richiede un accordo unanime, come spiega la posizione della Turchia?

Pasquale De Sena  A stare alle dichiarazioni del Presidente della Federazione russa, questa prospettiva non verrebbe considerata, di per sé, una minaccia per la sicurezza di quel Paese. In altri termini, un’eventuale reazione militare parrebbe destinata a commisurarsi rispetto alle implicazioni concrete della partecipazione di Svezia e Finlandia (ad es., installazione di basi missilistiche lungo il confine russo-finlandese), ferma restando, naturalmente, l’eventualità dell’adozione di ritorsioni di vario genere (un cenno non meglio precisato è stato fatto alla prospettiva dell’adozione di reazioni di carattere politico). Sul piano giuridico, non vi è dubbio poi che anche l’opposizione di una sola parte sia in grado di bloccare l’ingresso dei due Stati in questione nell’Alleanza, in virtù della disposizione sopra richiamata.  Né vi è dubbio che il processo di adesione alla NATO possa prendere un certo tempo, com’è accaduto, del resto, per la stessa vicenda relativa all’adesione dell’Ucraina. Di questo Erdogan è perfettamente consapevole, benché non sia chiaro se la dichiarata contrarietà della Turchia alla prospettiva in questione costituisca una mossa “tattica”, ovvero rivesta un valore strategico. Vi è peraltro da sottolineare che un modello in qualche misura alternativo rispetto all’ingresso di Svezia e Finlandia nella NATO è ricavabile dallo “Statement” bilaterale fra Regno Unito e Finlandia dell’11 maggio scorso. “Statement” nel quale i due Stati hanno stabilito di assistersi vicendevolmente, anche sul piano militare, nel caso di un attacco esterno. Per quanto tale “Statement” non rivesta un carattere formalmente vincolante (né intenda sostituirsi al sistema NATO), esso è senz’altro significativo, e può costituire, per l’appunto, un modello di cooperazione bilaterale, eventualmente suscettibile di essere riprodotto anche sotto forma di trattato, ed idoneo ad operare, già prima che l’ingresso nell’Alleanza si realizzi, ovvero, in grado di affiancarsi a quest’ultima, ove tale ingresso non si realizzasse.

Giuseppe Amara  Intravede, dal segno opposto, un disegno unitario di Cina e Russia per ridiscutere l’ordine giuridico e politico internazionale costituito?

Pasquale De Sena  Non vi è dubbio che Cina e Russia siano portatrici di una visione dell’ordine giuridico-politico internazionale che diverge da quello consolidatosi al termine della guerra fredda, all’insegna dell’unipolarismo statunitense. Una visione che, perlomeno per ora, non sembrerebbe intesa a pregiudicare le Nazioni Unite, e la vigenza dello stesso divieto dell’uso della forza, peraltro clamorosamente violato con l’invasione. Come si evince da un importante documento congiunto fra i due Paesi, adottato il 4 febbraio scorso, si tratterebbe di dar vita ad un assetto non più riconducibile al solo predominio degli Usa e dei loro alleati occidentali, ma multipolare; tale da ammettere, cioè, due o tre poli e le rispettive aree di influenza, connotate dai loro diversi modelli di “democrazia”, dalla parziale diversità dei diritti fondamentali tutelati. L’affermazione di una simile prospettiva è da mettersi anche in correlazione con lo scenario indo-pacifico, nel quale la Cina è interessata ad impedire il costituirsi di alleanze sul modello NATO, e dove la competizione con gli USA è fortissima: ciò spiega l’appoggio dato all’esigenza, fatta valere dalla Russia, di contrastare l’espansione della NATO in Europa orientale.  È difficile dire, peraltro, se la visione in questione darà vita ad una vera e propria strategia unitaria da parte dei due Stati, ed, in particolare, se essa sarà in grado di incidere significativamente – ed in che modo - sulle nozioni di sicurezza internazionale e di minaccia alla pace (art. 39 Carta Onu), così come queste si sono venute configurando negli ultimi trent’anni. È però un dato di fatto che la Cina, non solo si è costantemente astenuta sui progetti di risoluzione di condanna dell’aggressione russa - sia in Consiglio di Sicurezza, che in Assemblea generale ONU - ma si è costantemente opposta alle sanzioni adottate dagli Stati occidentali e dall’Unione europea contro la Russia. Ed è ugualmente un dato di fatto che il numero di Stati che si sono astenuti, insieme alla Cina, in Assemblea generale, non solo è stato di per sé consistente (si pensi che la decisione di sospendere la Russia dal Consiglio dei diritti umani delle Nazioni Unite è stata adottata con 24 voti contrari e ben 58 astensioni), ma corrisponde altresì a più di un terzo della popolazione mondiale. Non ci è concesso invece di prevedere con certezza se quest’insieme di Stati sarà in grado di costituire un ampio blocco contro-egemonico, fondato sui principi cui accennavo poc’anzi, e guidato, in qualche modo, da Cina e Russia.   

Giuseppe Amara  “Considerando la catastrofe che investirebbe tutta l’umanità nel caso di un conflitto nucleare e la conseguente necessità di compiere ogni sforzo per stornarne il pericolo e di prendere le misure atte a garantire la sicurezza dei popoli”. Questo l’incipit del Trattato di non proliferazione nucleare sottoscritto a Londra, Mosca e Washington il 1° luglio 1968. Ritiene che, oggi, vi sia un pericolo reale di un conflitto nucleare e cosa potrebbe provocarlo?

Pasquale De Sena  È una domanda cui, da giurista, non mi riesce facile rispondere. Ciò premesso, mi preoccupa che l’utilizzazione dell’arma nucleare sia stata chiaramente prospettata, in alcune dichiarazioni ufficiali di organi di vertice della Federazione russa, sia pure come “extrema ratio” difensiva, nel caso in cui “interessi vitali”, ovvero l’esistenza di quello Stato dovessero esser messi in pericolo. È chiaro, infatti, che a decidere sul ricorrere di una simile ipotesi non potrebbe che essere la stessa Federazione russa; ed è chiaro, altresì, che la percezione complessiva di una sorta di accerchiamento sanzionatorio e strategico (si pensi, per l’appunto, alla prospettiva di adesione alla NATO di Svezia e Finlandia), da parte occidentale, in risposta all’invasione dell’Ucraina, potrebbe costituire il presupposto di una simile – folle – decisione.

Giuseppe Amara  Esistono – quanto meno in astratto – giustificazioni giuridiche nel diritto internazionale alla guerra di Mosca, con peculiare riferimento alla situazione che, dal 2014, nella regione del Donbass vede contrapporsi forze separatiste filorusse ed esercito ucraino e che, poi, nel febbraio di quest’anno, aveva condotto al riconoscimento delle repubbliche di Lugansk e Donetsk da parte di Mosca ed alla firma di accordi di «amicizia e mutuo soccorso» usati come pretesto per l’inizio dell’invasione?

Pasquale De Sena  No, a mio avviso, nessuna delle circostanze fatte valere dalla Russia costituisce, sul piano del diritto internazionale vigente, una valida causa di giustificazione dell’intervento armato in Ucraina. Non lo è l’argomento della legittima difesa preventiva (argomento già prospettato, in passato, dagli Stati Uniti, nel contesto della “guerra al terrorismo”, seguita all’attacco alle “Twin Towers” del 2001); né lo è il preteso genocidio delle popolazioni russe del Donbass. Ove pure il sussistere di tale genocidio (sconfessato, per ora, sia pure “prima facie”, in sede cautelare, dalla stessa Corte internazionale di giustizia, chiamata a decidere su una controversia fra Russia ed Ucraina a questo riguardo) dovesse essere provato, non vi è alcun elemento certo per concludere che esso avrebbe giustificato l’intervento russo.  A parte la circostanza che tale intervento - perlomeno nella sua prima fase – ha interessato in realtà tutto il territorio ucraino, è da ritenersi che l’uso della forza militare a fini umanitari sia tutt’altro che consolidato sul piano del diritto internazionale, se si pensa che lo stesso intervento militare NATO in Jugoslavia del 1999 – effettuato in assenza di un’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza - venne avversato da una parte consistente della comunità internazionale. Proprio l’insostenibilità delle ragioni fatte valere dalla Russia sul piano giuridico, evidenziano, invece, a mio avviso, come la controversia con l’Ucraina sia essenzialmente una controversia di carattere politico, avente ad oggetto, cioè, il progressivo schierarsi di questo Stato con gli Stati europei occidentali e con la NATO, ed il suo progressivo inserimento nella sfera di influenza degli Stati Uniti, già evidenziato dal ruolo giocato da questi ultimi nei fatti di Piazza Maidan del 2014.    

Giuseppe Amara  Lo scorso 22 aprile è stato firmato un secondo decreto interministeriale sugli aiuti militari per l’Ucraina con apposizione del vincolo di segretezza concordato con il Copasir. Cosa ne pensa? Ha senso parlare di una distinzione nell’invio tra armi difensive ed armi offensive e fino a che punto tali politiche sono compatibili con l’art. 11 Cost.?

Pasquale De Sena  Sul decreto interministeriale del 22 aprile, mi chiedo se il coinvolgimento del COPASIR – che è composto paritariamente da maggioranza e opposizione, e che, come si è giustamente osservato (De Fiores) non è dotato di poteri di indirizzo, essendo preordinato al controllo dei servizi segreti - esaurisca davvero il ruolo che sarebbe proprio del Parlamento. Quanto alla seconda questione, mi pare che, più che sulla distinzione fra armi offensive e armi difensive, abbia senso concentrarsi sulla finalizzazione dell’aiuto militare occidentale all’Ucraina. A seguito delle dichiarazioni rese il 27 aprile scorso dal Segretario alla Difesa americano, Austin, nonché a seguito del vertice NATO allargato di Ramstein ci si può chiedere infatti se tale aiuto, nel suo complesso, abbia solo carattere difensivo, ovvero miri ad una sorta di logoramento della Federazione, onde prevenire altre possibili aggressioni da parte della Russia ad altri Stati, come espressamente affermato da Austin. Così l’azione di legittima difesa tenderebbe a trasformarsi in azione preventiva, in contrasto col diritto internazionale, giacché la prevenzione di aggressioni future attraverso (l’uso e) il contributo all’uso della forza armata non è consentita né dal diritto delle Nazioni Unite (art. 51 della Carta), né dal diritto internazionale generale, che permettono eccezionalmente l’uso della forza, solo in risposta ad attacchi armati già sferrati. Agire a titolo di protezione preventiva di altri Stati finirebbe per assomigliare parecchio, e paradossalmente, proprio all’azione “preventiva”, invocata, come ho detto poco sopra, in modo insostenibile da Putin, per giustificare l’attacco russo, nonché, già in precedenza, dal presidente americano G.W. Bush, per fondare giuridicamente la “preemptive war”, come mezzo di reazione, da parte degli Stati Uniti, al terrorismo internazionale. Malgrado siffatto precedente, però, né la Carta delle Nazioni Unite, né il diritto internazionale generale permettono – lo ribadisco -  di usare la forza o di contribuire all’uso della forza a fini di prevenzione di attacchi armati, per di più a protezione di altri Stati. Ne consegue che, se l’aiuto militare occidentale va orientandosi davvero in questo senso, la partecipazione italiana è suscettibile di entrare in conflitto con l’articolo 11, dal momento che tale disposizione va interpretata alla luce della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale generale. L’esigenza di un dibattito parlamentare e un voto sono [sarebbero] di importanza fondamentale, anche perché la continuazione del supporto militare italiano potrebbe fuoruscire, in questa ipotesi, dal (sia pur ampio) mandato conferito al Governo dal Parlamento con la Risoluzione del primo marzo scorso.

Giuseppe Amara  La Corte penale internazionale il 28 febbraio ha aperto un’indagine sui crimini di guerra commessi dalla Russia nell’invasione dell’Ucraina. È noto come, nel 2014 e nel 2015, l’Ucraina – che non è parte della Convenzione di Roma – ha accettato con due dichiarazioni la competenza della Corte per i crimini commessi dalla Russia sul proprio territorio. In particolare, la seconda dichiarazione non indica un limite finale di tempo, divenendo così la base giurisdizionale per la Corte per perseguire (e indagare) i crimini commessi nel territorio ucraino, ad eccezione di quello di aggressione (art. 15 bis paragrafo 5 statuto di Roma). Cosa ne pensa e come opera il personale chiamato ad indagare per garantire un accertamento imparziale?

Pasquale De Sena  Io credo che la repressione dei crimini di guerra e contro l’umanità commessi dai russi, e da chiunque altro sul territorio ucraino (non bisogna dimenticare che gravi violazioni dei diritti umani erano state documentate da una missione OSCE, a carico di milizie ucraine nel corso del conflitto civile nel Donbass), sia una questione seria ed importante; e ritengo altresì che gli accertamenti compiuti dall’Ufficio del Procuratore della Corte penale internazionale diano adeguate garanzie di imparzialità. Mi auguro che altrettante garanzie siano offerte dagli investigatori ucraini - visto che i primi procedimenti per crimini di guerra iniziano ad essere intentati, proprio nell’ambito della giurisdizione ucraina – nonché dagli investigatori russi che, a quanto se ne sa, si stanno occupando di crimini commessi da parte ucraina. A tal fine, come suggerito il 12 aprile scorso da una specifica missione di controllo dell’OSCE, sarebbe opportuno che entrambe le parti indagassero anche su violazioni commesse da propri soldati o ufficiali. E questo, fermo restando che la stessa missione cui mi riferisco, pur ritenendo ancora incerta l’ipotesi di un attacco sistematico alla popolazione civile ucraina – tale, cioè, da far presumere la commissione di crimini contro l’umanità - ha già verificato l’esistenza di violazioni estesissime dei diritti di detta popolazione, da parte russa, tali da far presumere, invece, la commissione, su larga scala, di crimini di guerra, peraltro da accertare caso per caso. Fermo restando che la raccolta delle prove esige un’estrema rapidità, resta allora il dubbio che una fretta eccessiva nell’operare la repressione dei crimini in questione nasconda in realtà - da parte ucraina e da parte russa - la volontà di sanzionare la controparte, più che quella di raggiungere un accertamento obbiettivo di fatti e responsabilità individuali.  Ci si può chiedere poi se l’accento, posto da più parti, sull’esigenza di far operare le responsabilità personali del presidente della federazione russa e dei vertici politico-militari di quest’ultima, pur ispirandosi a principi fondamentali del diritto internazionale vigente, sia tempestiva. Da questo punto di vista, qualche perplessità in effetti, neppure manca di porsi; basti pensare che la prospettiva che si verifichi un “regime change” in Russia non è particolarmente verosimile, e che, perciò, è ipotizzabile che, proprio con costoro, una composizione del conflitto dovrebbe essere negoziata… Simili perplessità investono quindi anche la proposta, avanzata da Gordon Brown, e sottoscritta da molti prestigiosi colleghi di vari Paesi, di istituire un tribunale “ad-hoc” per giudicare il crimine di aggressione commesso da Putin e dai componenti delle istituzioni russe che hanno deciso l’intervento in Ucraina. A parte la difficoltà di immaginare il meccanismo giuridico di creazione di un tribunale di questo tipo (essendo irrealistico, per ovvie ragioni, che sia il Consiglio di Sicurezza a poterlo istituire, ed essendo assai difficile che, in assenza di un “regime change”, un processo possa essere celebrato su altre basi, per esempio convenzionali - come nel caso del Tribunale di Norimberga – ovvero sul presupposto di una risoluzione dell’Assemblea generale, totalmente sprovvista di competenze al riguardo), mi pare evidente che un giudizio a carico di Putin, in questa fase, sarebbe senza dubbio in grado di recare nocumento a qualsiasi prospettiva di tipo negoziale.

Giuseppe Amara  Il segretario generale dell’ONU Guterres, all’indomani della visita a Kiev conclusasi con il lancio di missili russi sulla capitale, ha parlato di fallimento del consiglio di sicurezza. Cosa ne pensa e come l'organizzazione delle nazioni unite può ancora entrare nel conflitto per risolverlo e ristabilire la pace e della sicurezza mondiale?

Pasquale De Sena  In realtà il Consiglio di Sicurezza è stato messo fuori gioco più volte nel corso degli anni 2000; basti solo pensare che l’intervento in Irak del 2003 (cui sono seguiti quasi centomila morti), e lo stesso intervento della NATO in Jugoslavia del 1999, sono stati entrambi effettuati senza il suo avallo. Espressa in questi termini, mi sembra dunque che l’opinione di Guterres provi … troppo rispetto al conflitto in corso, e … troppo poco rispetto al pregresso. D’altro canto la portata dell’aggressione russa è apparsa, sin dall’inizio, tale da poter mettere in discussione – come ho già osservato – non tanto l’ONU in sé e per sé, ma proprio l’evoluzione dell’azione Consiglio di sicurezza prodottasi negli ultimi trent’anni; come pensare, dunque, che proprio il Consiglio di sicurezza avrebbe potuto, in qualche modo, “governare” una crisi simile? A questo si aggiunge poi un‘altra considerazione; e cioè che il Consiglio di Sicurezza, pur essendo stato pretermesso - sul piano delle decisioni relative all’uso della forza - sia nella vicenda irachena che in quella jugoslava, si è comunque ritagliato un ruolo, in entrambe le vicende, intervenendo variamente a regolare le situazioni post-conflittuali determinatesi nei territori coinvolti, una volta cessate le ostilità. Un’analoga prospettiva può forse immaginarsi anche per il conflitto in Ucraina; sempre, però, che le condizioni politiche per il raggiungimento della pace vengano a maturare. A tal fine ben poco può il Consiglio, inteso come organo dell’ONU, e cioè come organo di un ente distinto rispetto agli Stati che ne sono membri; è a questi ultimi che spetta operare.

Giuseppe Amara  Cosa ne pensa della questione della qualificabilità e del trattamento come terroristi dei miliziani di Azovstal?

Pasquale De Sena  Anzitutto non mi sembra condivisibile l'argomento secondo cui, seppure i membri del battaglione Azov avessero compiuti atti di terrorismo, essi non sarebbero punibili dalla Russia, perché ricadrebbero nella giurisdizione ucraina (S. Cassese). A parte che l'affermazione è priva di fondamento (dal momento che senz'altro di tali atti saranno stati vittime anche soldati russi, giustificandosi così l'esercizio della giurisdizione da parte di quel Paese, in base al principio della personalità passiva), ragionare in termini di "terrorismo", in un contesto di conflitto armato internazionale, non ha molto senso. Ed infatti, seppure tale battaglione non risultasse inquadrato nell'apparato militare ucraino (ciò che è da accertare), esso si qualificherebbe, con ogni probabilità, come un movimento di resistenza organizzata (ciò che può, certo, non piacere viste le sue tendenze ideologiche), e, dunque, come gruppo di legittimi combattenti. Naturalmente se si accertasse che tale formazione si è comportata in violazione delle norme del diritto di guerra, i suoi membri non avrebbero diritto a beneficiare della protezione dovuta ai combattenti legittimi (art. 4, lettera A, 2), della Convenzione di Ginevra sul trattamento dei prigionieri di guerra del 1949).

Forma dell’atto di riassunzione di un precedente giudizio e sinteticità degli atti nel processo amministrativo (Nota a Cons. giust. amm. Regione Sicilia, 3 marzo 2022, n. 20)

di Ilaria Genuessi 

Sommario: 1. Il caso di specie. – 2. Il richiamo nella pronuncia alla riassunzione di un precedente giudizio: cenni al fenomeno della translatio iudicii. – 3. Forma dell’atto di riassunzione e principio di sinteticità in ambito processuale amministrativo nelle previsioni ante Codice del processo amministrativo. – 4. Sinteticità e limiti dimensionali degli atti processuali di parte nelle previsioni normative vigenti: l’art. 13-ter All. II c.p.a. e il d.P.C.S. 167/2016. – 5. Il decreto in esame nel quadro delle pronunce giurisprudenziali sul punto. – 6. L’assenza di un’applicazione sistematica da parte della giurisprudenza delle conseguenze delle condotte difformi rispetto al principio di sinteticità. – 7. Osservazioni conclusive anche alla luce dell’art. 24 Cost.  

1. Il caso di specie

Nella vicenda in esame, concernente un giudizio in ambito risarcitorio, il Presidente della sezione giurisdizionale del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana si pronuncia a seguito del deposito dell’istanza, formulata dalla società appellante, in relazione al proponendo appello per la riforma della sentenza del Tar Sicilia – Catania, sez. III, 17 settembre 2021, n. 2791, espressasi con dichiarazione di inammissibilità del ricorso proposto.

L’appellante, nel dettaglio, presenta al Presidente del CGARS un’istanza di deroga ai limiti dimensionali degli atti previsti per il giudizio di appello, motivando l’istanza suddetta con l’esigenza di attaccare la sentenza del giudice di prime cure, riproponendo i motivi del ricorso di primo grado, a sua volta rappresentante, di fatto, atto di riassunzione del giudizio in precedenza incardinato davanti al giudice civile, in sede di appello.

Il decreto in questione si pronuncia, pertanto, in prima battuta, sulla questione della riassunzione di un precedente giudizio davanti al giudice amministrativo: nelle statuizioni del Presidente della Sezione giurisdizionale del CGARS si rinvengono, infatti, rilevanti precisazioni proprio a proposito dell’atto di riassunzione avanti al giudice amministrativo, circa il contenuto del medesimo, ma altresì con riguardo alla forma, anche e soprattutto in termini di estensione e limiti dimensionali dell’atto di parte nel giudizio di appello e relative possibili deroghe. 

 In altri termini, la pronuncia opera un riferimento generale alle modalità di riassunzione del giudizio avanti ad altro giudice, sebbene il giudicante si soffermi, in particolar modo, sul dato formale della estensione dell’atto di riassunzione medesimo; per tali ragioni, si ritiene il decreto in commento offra lo spunto per operare una compiuta riflessione a proposito dei fondamentali principi di sinteticità e chiarezza del ricorso e degli atti difensivi nell’ambito del processo amministrativo, anche alla luce dei criteri di redazione e dei limiti dimensionali degli atti in tale ottica individuati mediante decreto del Presidente del Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 13-ter dell'Allegato II al Codice del processo amministrativo.

È proprio sull’essenziale principio di sinteticità degli atti nel processo amministrativo, anche in termini di approdi della dottrina e della giurisprudenza, che si intende dunque soffermarsi nella presente sede. 

2. Il richiamo nella pronuncia alla riassunzione di un precedente giudizio: cenni al fenomeno della translatio iudicii

Come anticipato, il Presidente, esprimendosi sull’istanza formulata, rileva anzitutto nel decreto come, al fine di impugnare la sentenza di primo grado, l’appellante abbia prodotto uno «schema di atto di appello redatto con tecnica di copia e incolla e struttura “a matrioska” », laddove l’atto di appello ricalca in maniera pedissequa il ricorso presentato al T.a.r., a sua volta identico rispetto all’atto di appello in sede civile e occupante 174 cartelle.

Ne consegue la rilevante statuizione in tema di forma (e sostanza) dell’atto di riassunzione di un precedente giudizio, riassunzione che – come espresso chiaramente dall’organo giudicante nel caso di specie – determina e richiede la “riproduzione sostanziale” di un precedente atto processuale, senza novazione. In altri termini, la riassunzione non richiederebbe una riproduzione in senso “formale” dell’atto precedente, specialmente laddove la struttura dell’atto riprodotto non appaia conforme – come del resto nel caso in questione – ai parametri ed alle specifiche previsioni vigenti in relazione agli atti del processo amministrativo[i].

In merito, non si può non richiamare, di conseguenza, il noto principio della "traslatio iudicii", compiutamente trattato nell’ambito della nota sentenza della Corte costituzionale 12 marzo 2007, n. 77[ii], laddove si è dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 30 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, nella parte in cui non prevedeva che gli effetti, sostanziali e processuali, prodotti dalla domanda proposta a giudice privo di giurisdizione si conservassero, a seguito di declinatoria di giurisdizione, nel processo proseguito davanti al giudice munito di giurisdizione.

Nella pronuncia si è altresì ravvisata l'esigenza di colmare una lacuna dell'ordinamento processuale, introducendo con urgenza una disciplina legislativa sul punto che – si è evidenziato – dovesse essere vincolata solo nel senso della attuazione del principio della conservazione degli effetti, sostanziali e processuali, prodotti dalla domanda proposta a giudice privo di giurisdizione nel giudizio ritualmente riattivato – a seguito di declinatoria di giurisdizione – davanti al giudice che ne è munito.

La suddetta pronuncia del Giudice costituzionale, peraltro, ha rammentato nell’ambito della motivazione come immediato precedente della pronuncia stessa fosse rappresentato dalla sentenza della Corte costituzionale del 6 luglio 2004 n. 204, la quale ha precedentemente dichiarato la «illegittimità costituzionale di talune norme che, secondo il criterio dei "blocchi di materie", ripartivano la giurisdizione tra autorità giudiziaria ordinaria e giudice amministrativo»[iii].

L’istituto in questione, recentemente disciplinato dall'art. 59 della l. 18 giugno 2009, n. 69, risulta oggi regolato, per quel che concerne nello specifico il processo amministrativo, dall'art. 11 d.lgs. 104/2010 s.m.i.[iv], ai sensi del quale il processo promosso avanti ad un giudice carente di giurisdizione può essere riassunto davanti al giudice munito di giurisdizione, fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda, laddove il processo sia riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato. 

A seguito dell’entrata in vigore delle predette norme i giudici amministrativi hanno dunque ribadito in numerose occasioni come la "traslatio iudicií", in conseguenza della declaratoria di difetto di giurisdizione ad opera del giudice adito, determini la riassunzione del giudizio innanzi al giudice indicato, sebbene nei limiti della domanda inizialmente proposta, ossia con esclusivo riferimento al petitum ed alla causa petendi propri dell'originario giudizio promosso innanzi al giudice sfornito di giurisdizione, non essendo ammissibili in sostanza domande nuove[v].

Tale interpretazione è, del resto, sostenuta anche dall’organo giudicante nella pronuncia in esame, laddove opera sul punto uno specifico richiamo alla riproduzione “sostanziale” del precedente atto processuale di parte, “senza novazione”.

Chiarito il suddetto aspetto relativo alle peculiarità dell’atto di riassunzione e proprio poggiando le ulteriori indicazioni su tale presupposto, il giudice evidenzia, nel decreto preso in esame, come la necessità di operare una riproduzione pedissequa e formale degli atti – peraltro estremamente estesi e articolati – del precedente giudizio avanti al giudice civile e di riassunzione in primo grado avanti al giudice amministrativo nella fattispecie in questione, non possa essere ritenuta quale giusta causa di deroga dei limiti dimensionali del ricorso in appello nell’ambito del processo amministrativo.

Peraltro, nel caso di specie, l’organo giudicante osserva come anche in relazione al tipo di contenzioso azionato, di ordine risarcitorio, non si ravvisi ricorrenza statistica di atti processuali estesi “oltre 170 pagine” e neppure vi sia prova di ragioni peculiari ed eccezionali, tali da giustificare, nel caso concreto in questione, tale estensione dell’atto introduttivo del giudizio di appello.

3. Forma dell’atto di riassunzione e principio di sinteticità in ambito processuale amministrativo in senso generale e nelle previsioni ante Codice del processo amministrativo

Come accennato, la pronuncia in commento viene resa a proposito della questione dei limiti dimensionali del ricorso in appello, nel caso di specie atto di riassunzione di un precedente giudizio, nell’ambito del processo amministrativo e relative deroghe.

La medesima offre così l’opportunità di riflettere a proposito della questione della sinteticità degli atti difensivi nell’ambito del processo amministrativo, principio da ultimo codificato in specifiche previsioni di cui al d.lgs. n.104/2010[vi].

 In senso generale, è negli anni Novanta che si origina un vero e proprio dibattito circa la sinteticità degli atti, peraltro sviluppatosi con l’avvento dell’informatica e la inevitabile ed evidente conseguenza della possibile redazione degli atti giudiziari secondo un sistema “copia e incolla” – peraltro menzionato nella stessa pronuncia in commento – determinante una produzione di atti difensivi sovente di dimensioni spropositate od abnormi[vii].

In ambito sovranazionale, la questione della necessaria sinteticità degli atti è presa in considerazione dalle stesse Corti internazionali, le quali hanno individuato precisi limiti dimensionali rispetto agli atti di parte: così la Corte di Giustizia UE, avanti la quale è prevista la presentazione di ricorsi e memorie aventi un predeterminato numero massimo di pagine[viii]e la stessa Corte europea dei diritti dell’uomo che prevede l’impiego di un formulario di ricorso, che rechi una esposizione dei fatti e dei motivi “succinta”[ix].

Nel nostro ordinamento il principio di sinteticità ha investito lo stesso processo civile, peraltro con l’affermazione, in tempi recenti, di un accesso dibattito sul punto, anche in conseguenza di precise disposizioni introdotte dal legislatore nel senso della semplificazione del momento decisorio nell’ambito del processo civile[x].

Nell’ambito del contenzioso amministrativo, nello specifico, tale principio ha lentamente fatto capolino sul piano normativo, dapprima – come si avrà modo di evidenziare – con esclusivo riferimento al rito in materia di appalti pubblici, mentre ad oggi, a seguito della intervenuta codificazione generale all’interno del c.p.a., il principio di necessaria sinteticità degli atti rappresenta un vero e proprio principio generale del processo amministrativo[xi].

Ripercorrendo le tappe della sua affermazione, occorre osservare anzitutto come nella legislazione che precede il Codice del processo amministrativo si ravvisano unicamente disorganiche e sporadiche previsioni relative alla sinteticità degli atti: così l’art. 6 del r.d. n. 642/1907, laddove rispetto al contenuto del ricorso, si menzionava l’”esposizione sommaria dei fatti”, ovvero l’art. 41, comma 1 del r.d. n. 1054/1924, il quale prevedeva che nella pubblica udienza l’avvocato potesse essere ammesso a svolgere “succintamente il proprio assunto”.

Procedendo con ordine, tuttavia, si può rilevare come il principio di sinteticità degli atti abbia fatto ingresso nell’ambito del processo amministrativo, come accennato, mediante le specifiche previsioni di cui al d.lgs. 20 marzo 2010, n. 53, recante normativa interna di attuazione della direttiva 2007/66/CE con riferimento al miglioramento dell’efficacia delle procedure di ricorso in materia di contratti pubblici. Tali previsioni hanno in sostanza individuato una disciplina speciale finalizzata ad una più rapida definizione dei giudizi in materia di appalti pubblici, rispetto al giudizio: nello specifico, l’art. 245, comma 2-undecies del d.lgs. 163/2006 ha disposto che tutti gli atti di parte, con riferimento ai predetti ricorsi, dovessero essere sintetici, mentre la sentenza dovesse essere di norma redatta in forma semplificata. 

La previsione in questione, concernente il rito in materia di appalti, è stata inoltre ribadita nell’ambito dell’art. 120, comma 10 c.p.a.: rispetto alle controversie in materia di contratti pubblici cioè il codice del processo amministrativo ha dettato una speciale disciplina in materia di sinteticità degli atti, alla luce della quale “tutti gli atti di parte e i provvedimenti del giudice devono essere sintetici”[xii].

Di seguito, mediante la previsione di cui all’art. 3 c.p.a., riguardante proprio il dovere di motivazione ed il principio di sinteticità degli atti, quest’ultimo è stato introdotto nell’ambito dell’ordinamento interno quale vero e proprio principio generale, valevole non più soltanto con riguardo alla materia dei contratti pubblici, ma esteso a qualsiasi giudizio amministrativo[xiii].

La regola generale di sinteticità suddetta, peraltro, non gode di una “tutela” costituzionale, a differenza del dovere di motivazione laddove si consideri la previsione di cui all’art. 111 Cost; il principio di cui trattasi, può conseguentemente essere considerato una specificazione od un corollario del principio generale e, di rilievo costituzionale, del giusto processo, inteso, in particolare, nel senso della ragionevole durata del processo[xiv].

Il principio, inoltre, al momento della sua generale codificazione nell’ambito processuale amministrativo, è stato previsto quale disposizione meramente programmatica, in quanto tale non assistita da alcuna sanzione per il caso di violazione del precetto[xv].

Soltanto in seguito, mediante il c.d. secondo correttivo al c.p.a., di cui al d.lgs. 14 settembre 2012, n. 160, che ha introdotto “Ulteriori disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo, a norma dell’articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69”, si è disposta una modifica alla disciplina specifica di cui all’art. 26 in tema di spese di giudizio, con la previsione per cui l’organo giudicante possa, ai fini della condanna alle spese di lite, prendere in considerazione, altresì, il “rispetto dei principi di chiarezza e sinteticità” di cui all’articolo 3, comma 2 c.p.a.[xvi]

Ulteriori specificazioni al principio in esame, in particolare con riferimento ai parametri per la definizione della sinteticità, intervengono sul piano normativo sempre in un secondo momento e – come già evidenziato rispetto al principio in senso generale – dapprima con esclusivo riguardo al rito speciale dedicato alla materia degli appalti pubblici e, in seguito, anche rispetto all’intero processo amministrativo.

Nel dettaglio, occorre riferirsi in primo luogo alla modifica apportata all’art. 120, comma 6 c.p.a. ad opera dell’art. 40, comma 1, lett. a) del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, recante “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari”, convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, laddove si è previsto, al fine di consentire uno spedito svolgimento del giudizio, coerentemente con la previsione di cui all’art. 3, comma 2 c.p.a., che le parti dovessero contenere le dimensioni del ricorso e degli altri atti difensivi nei termini previsti da apposito decreto del Presidente del Consiglio di Stato, adottato sentiti il Consiglio nazionale forense e l’Avvocato generale dello Stato, nonché le associazioni di categoria riconosciute degli avvocati amministrativisti. 

Con lo stesso decreto si prevedeva dovessero in aggiunta essere individuati i casi per i quali, per specifiche ragioni, potesse essere consentito superare i relativi limiti. Il medesimo decreto, nel fissare i predetti limiti dimensionali, stabiliva si dovesse tenere conto di una serie di aspetti, tra i quali: il valore effettivo della controversia, la sua natura tecnica e il valore dei diversi interessi sostanzialmente perseguiti dalle parti. 

La medesima previsione di cui all’art. 120, comma 6 c.p.a. prevedeva che il giudice dovesse esaminare tutte le questioni trattate nelle pagine rientranti nei suddetti limiti[xvii].

In attuazione della previsione suddetta, riferita al rito appalti, è stato emanato il decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 40 del 25 maggio 2015; quest’ultimo rappresenta un approdo fondamentale con particolare riguardo ai limiti dimensionali degli atti, posto che, mediante tale decreto, per la prima volta si è individuato un preciso contenuto dimensionale rispetto al principio di sinteticità[xviii].

Successivamente l’art. 7-bis della legge 25 ottobre 2016, n. 197 di conversione del d.l. 31 agosto 2016, n. 168 recante “Misure urgenti per la definizione del contenzioso presso la Corte di cassazione, per l’efficienza degli uffici giudiziari, nonché per la giustizia amministrativa” ha disposto l’abrogazione della suddetta norma, introducendo l’art. 13-ter in sede di Allegato II al c.p.a. rubricato “Criteri per la sinteticità e la chiarezza degli atti di parte”. 

Tale norma, in sostanza, ha esteso la disciplina poc’anzi esposta e riferita al solo rito in materia di appalti a tutto il processo amministrativo.

4. Sinteticità e limiti dimensionali degli atti processuali di parte nelle previsioni normative vigenti: l’art. 13-ter All. II c.p.a. e il d.P.C.S. 167/2016

L’art. 13-ter dell’All. II c.p.a. oggi dispone che “1. Al fine di consentire lo spedito svolgimento del giudizio in coerenza con i principi di sinteticità e chiarezza di cui all'articolo 3, comma 2, del codice, le parti redigono il ricorso e gli altri atti difensivi secondo i criteri e nei limiti dimensionali stabiliti con decreto del presidente del Consiglio di Stato, da adottare entro il 31 dicembre 2016, sentiti il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, il Consiglio nazionale forense e l'Avvocato generale dello Stato, nonché le associazioni di categoria degli avvocati amministrativisti. 2. Nella fissazione dei limiti dimensionali del ricorso e degli atti difensivi si tiene conto del valore effettivo della controversia, della sua natura tecnica e del valore dei diversi interessi sostanzialmente perseguiti dalle parti. Dai suddetti limiti sono escluse le intestazioni e le altre indicazioni formali dell'atto. 3. Con il decreto di cui al comma 1 sono stabiliti i casi per i quali, per specifiche ragioni, può essere consentito superare i relativi limiti. 4. Il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, anche mediante audizione degli organi e delle associazioni di cui al comma 1, effettua un monitoraggio annuale al fine di verificare l'impatto e lo stato di attuazione del decreto di cui al comma 1 e di formulare eventuali proposte di modifica. Il decreto è soggetto ad aggiornamento con cadenza almeno biennale, con il medesimo procedimento di cui al comma 1. 5. Il giudice è tenuto a esaminare tutte le questioni trattate nelle pagine rientranti nei suddetti limiti. L'omesso esame delle questioni contenute nelle pagine successive al limite massimo non è motivo di impugnazione”.

Il decreto n. 40/2015 sopra menzionato è stato successivamente sostituito dal decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 167 del 22 dicembre 2016, emanato in ottica generale con riferimento all’intero processo amministrativo, in attuazione dell’art. 13-ter suddetto, decreto a sua volta modificato dal successivo d.P.C.S. 16 ottobre 2017, n. 127.

Il provvedimento in questione riveste particolare rilevanza ai fini della trattazione presente considerato che, in primo luogo, ha individuato precisi criteri di redazione degli atti processuali di parte, tra i quali: l’indicazione distinta dei fatti e dei motivi in parti specificamente rubricate; l’individuazione, sempre in distinti paragrafi, specificamente titolati, delle eccezioni di rito e di merito, le richieste di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, le richieste di rinvio alla Corte costituzionale, le istanze istruttorie e processuali; la formulazione di motivi e specifiche domande in paragrafi numerati e muniti di titolo. 

Tra gli altri criteri redazionali di cui al decreto presidenziale, avuto riguardo in particolare alla pronuncia in commento, si evidenzia inoltre la specifica previsione di cui all’art. 2, lett. d) alla luce della quale le parti “evitano, se non è strettamente necessario, la riproduzione pedissequa di parti del provvedimento amministrativo o giurisdizionale impugnato, di documenti e di atti di precedenti gradi di giudizio mediante “copia e incolla”; in caso di riproduzione, riportano la parte riprodotta tra virgolette, e/o in corsivo, o con altra modalità atta ad evidenziarla e differenziarla dall’atto difensivo”.

L’art. successivo del decreto in esame detta, in aggiunta, i precisi limiti dimensionali degli atti processuali di parte individuando nello specifico un numero massimo di caratteri, in conformità alle specifiche tecniche di cui all’articolo 8 del medesimo decreto, indicati per ciascun rito ed in particolare: “a) nei riti dell’accesso, del silenzio, del decreto ingiuntivo (sia ricorso che opposizione), elettorale di cui all’articolo 129 del codice del processo amministrativo, dell’ottemperanza per decisioni rese nell’ambito dei suddetti riti, dell’ottemperanza a decisioni del giudice ordinario, e in ogni altro rito speciale non espressamente menzionato nel presente comma, 30.000 caratteri (corrispondenti a circa 15 pagine nel formato di cui all’articolo 8); b) nel rito ordinario, nel rito abbreviato comune di cui all’art. 119, nel rito appalti, nel rito elettorale di cui all’articolo 130 e seguenti del codice del processo amministrativo, e nei giudizi di ottemperanza a decisioni rese nell’ambito di tali riti, 70.000 caratteri (corrispondenti a circa 35 pagine nel formato di cui all’articolo 8); c) la memoria di costituzione unica relativa a un numero di ricorsi o impugnazioni superiori a due, proposti contro un atto plurimo, non può eccedere le dimensioni della somma delle singole memorie diviso due”.

Ulteriore questione prevista nell’ambito del decreto Presidenziale più recente, la quale rileva con riferimento alla pronuncia in commento, è certamente quella delle deroghe previste rispetto ai suddetti limiti dimensionali degli atti (espressamente indicate all’art. 5 del decreto) secondo un procedimento di autorizzazione al superamento dei limiti dimensionali – descritto al successivo art. 6 – consistente nella valutazione in ordine alla sussistenza dei predetti presupposti di cui all’art. 5 ad opera del Presidente del tribunale adito.

Al fine dell’ottenimento dell’autorizzazione al superamento dei limiti, il ricorrente, principale o incidentale, è in concreto chiamato a formulare istanza motivata, allegando ove possibile lo schema di ricorso, sulla quale il Presidente o il magistrato delegato debbono pronunciarsi con decreto, entro i tre giorni successivi, così come avvenuto mediante la pronuncia in commento[xix]. 

5. Il decreto in esame nel quadro delle pronunce giurisprudenziali sul punto

La giurisprudenza ha applicato il suddetto principio generale di sinteticità di cui all’art. 3, comma 2 del c.p.a. individuando rispetto a singoli casi una violazione del dovere di sinteticità, anche prima della introduzione nell’ordinamento interno, rispetto a tutti i giudizi promossi avanti ai giudici amministrativi, degli specifici criteri di redazione degli atti e dei precisi limiti dimensionali degli atti di parte.

In tal senso, si è ritenuto contrario al dovere di sinteticità un atto di appello connotato da “estrema prolissità e ripetitività (…), che ha particolarmente aggravato l’attività difensiva delle controparti mediante violazione dei principi di cui al cit. art. 3 c.p.a., soprattutto in quanto reca: 1) 53 pagine di oltre 30 righe, palesemente non proporzionate al livello di complessità della causa; 2) un evidente abuso della funzione di c.d. “copia e incolla”, applicata ad atti già necessariamente presenti nel fascicolo (ricorso di primo grado e sentenza appellata); 3) una frequente ripetizione di concetti già esposti”[xx].

Nel caso di specie, applicando le previsioni generali di cui all’art. 3, comma 2 c.p.a. e all’art. 13-ter All. 2 c.p.a, ma altresì gli artt. 5 e 6 del d.P.C.S. n. 167/2016, l’organo giudicante adito ai fini dell’autorizzazione di cui all’art. 6 del medesimo decreto, mediante istanza di deroga ai limiti dimensionali, precisa come giusta causa di deroga ai suddetti limiti, in sede di riassunzione e nell’ambito del giudizio di appello, non possa essere ritenuta la circostanza della particolare estensione degli atti precedenti di ricorso alla Corte d’appello e di ricorso al T.A.R. in primo grado.

In aggiunta, come asserito, né si ravvisano, né risultano provate “eccezionali ragioni” giustificanti nel caso concreto l’estensione dell’atto, in deroga al principio di sinteticità.

L’istanza è pertanto solo parzialmente accolta, in applicazione del disposto di cui all’art. 5, comma 1 del d.P.C.S. richiamato, in particolare con autorizzazione di 100.000 caratteri, esclusi spazi, epigrafe, dispositivo e riassunto iniziale.

Un aspetto sul quale si è incentrato il dibattito dottrinale, laddove si consideri anche quanto osservato nella pronuncia in commento, è senza dubbio quello della innegabile discrezionalità che connota le decisioni degli organi giudicanti, nell’interpretazione e nell’applicazione concreta delle previsioni di cui all’art. 5 del d.P.C.S. e così, caso per caso, nella valutazione circa la sussistenza dei generali presupposti di fatto legittimanti l’autorizzazione al superamento dei limiti dimensionali degli atti.

Il menzionato art. 5 fa riferimento in particolare ad una controversia che “presenti questioni tecniche, giuridiche o di fatto particolarmente complesse ovvero attenga ad interessi sostanziali perseguiti di particolare rilievo anche economico, politico e sociale, o alla tutela di diritti civili, sociali e politici; a tal fine vengono valutati, esemplificativamente, il valore della causa, ove comunque non inferiore a 50 milioni di euro nel rito appalti, determinato secondo i criteri relativi al contributo unificato; il numero e l'ampiezza degli atti e provvedimenti effettivamente impugnati, la dimensione della sentenza gravata, l'esigenza di riproposizione di motivi dichiarati assorbiti ovvero di domande od eccezioni non esaminate, la necessità di dedurre distintamente motivi rescindenti e motivi rescissori, l'avvenuto riconoscimento della presenza dei presupposti di cui al presente articolo nel precedente grado del giudizio, la rilevanza della controversia in relazione allo stato economico dell’impresa; l'attinenza della causa, nel rito appalti, a taluna delle opere di cui all'articolo 125 del codice del processo amministrativo”. 

Oltretutto, le predette deroghe ai limiti dimensionali individuati in attuazione del generale e codificato principio di sinteticità – occorre precisare – si rinvengono nell’ambito di un atto, il decreto del Presidente del Consiglio di Stato, che difficilmente può essere inquadrato nell’ambito delle fonti di rango primario.

 Ulteriore questione connessa e – si ritiene – maggiormente rilevante, oltre che, ad oggi, oggetto di vivace dibattito in ambito dottrinale e giurisprudenziale laddove si faccia riferimento alla sinteticità degli atti nell’ambito del processo amministrativo, pare quella concernente le conseguenze della violazione del principio di sinteticità, parimenti in assenza di una espressa previsione legislativa sul punto[xxi].

6. L’assenza di un’applicazione sistematica da parte della giurisprudenza delle conseguenze delle condotte difformi rispetto al principio di sinteticità

In sostanza, codificato il principio sul piano normativo e disciplinati – in attuazione del principio in questione – taluni requisiti formali degli atti di parte nell’ambito del processo amministrativo, si è tuttavia rimessa a dottrina e giurisprudenza l’interpretazione circa le conseguenze della violazione delle suddette norme, anche in termini di requisiti e limiti dimensionali degli atti.

Di fatto, come posto in evidenza dalla dottrina, nessuna norma di rango primario prevede esplicitamente che la violazione del principio di sinteticità possa dar luogo alla inammissibilità – in parte qua – della domanda: come accennato, infatti, rispetto alle conseguenze della eventuale violazione del principio occorre fare riferimento all’art. 26 c.p.a., con esclusivo riguardo all’aspetto della condanna alle spese di lite e all’art. 13-ter, comma 5, All. II c.p.a., laddove è previsto che l'omesso esame delle questioni contenute nelle pagine dell’atto eccedenti i limiti dimensionali prescritti o autorizzati non rappresenta motivo di impugnazione[xxii].

Di conseguenza, la giurisprudenza si è pronunciata sulla questione della sinteticità degli atti ed in particolar modo, altresì, sulle conseguenze del mancato rispetto dei limiti dimensionali secondo orientamenti contrastanti.

Un recente filone della giurisprudenza amministrativa si è consolidato sull’assunto per cui il superamento dei limiti dimensionali determinerebbe, alla luce dell’interpretazione preferibile delle previsioni normative analizzate, l’inammissibilità delle specifiche censure o delle deduzioni svolte dalla parte[xxiii].

In dottrina, tuttavia, si è eccepito che non pare chiaro quale sia la norma dalla quale sarebbe possibile far derivare la conseguenza dell’irricevibilità od inammissibilità in parte qua dell’atto processuale di parte eccedente i limiti dimensionali previsti[xxiv].

Altro orientamento, di contro, ha escluso che la violazione dei limiti dimensionali comporti la irricevibilità, in parte qua, dell’atto[xxv].

Da ultimo, peraltro, sembra si sia affermato quale orientamento prevalente in seno alla giurisprudenza amministrativa quello volto a sanzionare proprio in termini di irricevibilità, ovvero inammissibilità il superamento non autorizzato dei suddetti limiti, sebbene con alcune cautele di seguito poste in evidenza[xxvi].

Nell’ambito della recente sentenza del Consiglio di Stato n. 3006/2021, in particolare il collegio giudicante – richiamando il principio di leale collaborazione (ai sensi dell’art. 2, comma 2, del c.p.a.) – ha invitato le parti a riformulare le difese nell’ambito di precisi limiti dimensionali, con il divieto di introdurre fatti, motivi ed eccezioni nuovi rispetto a quelli già dedotti e, nel caso di specie, ha assunto tale determinazione al precipuo fine di “non "sorprendere" le parti in una fase caratterizzata dall'assenza di una applicazione sistematica da parte della giurisprudenza delle suddette conseguenze delle condotte difformi (salvo alcuni sporadici ma significativi precedenti: cfr. Sez. IV, 7 novembre 2016, n. 4636.; Sez. V, 12 giugno 2017, n. 2852)”[xxvii].

Nella stessa pronuncia il supremo consesso amministrativo ha rilevato, a proposito del requisito della sinteticità degli atti di parte e del rispetto dei limiti dimensionali richiamati all’art. 13-bis All. 2 c.p.a., che “mentre l'iniziale impostazione legislativa faceva leva unicamente sulla condanna alle spese di lite (art. 26 del c.p.a.), il citato art. 13-ter, in modo estremamente innovativo sul piano sistematico, sanziona in termini (non di nullità, bensì) di "inutilizzabilità" le difese sovrabbondanti, in quanto il giudice è autorizzato a presumere che la violazione dei limiti dimensionali (ove ingiustificata) sia tale da compromettere l'esame tempestivo e l'intellegibilità della domanda; in questi termini va interpretata la disposizione che ha introdotto una deroga rispetto all'obbligo generalmente esistente in campo al giudice di pronunciare su tutta la domanda (il mancato esame delle difese sovrabbondanti non è infatti censurabile come vizio di infra-petizione)”.

Merita attenzione, dunque, anche alla luce di quanto statuito dalla pronuncia anzidetta, così come dalla pronuncia in commento, la seguente precisazione.

Considerando la ratio delle disposizioni da ultimo introdotte con riferimento alla sinteticità degli atti di parte nell’ambito del processo amministrativo appare fondamentale, anche laddove si sposti il focus sulla questione delle conseguenze – per gli atti di parte – del mancato rispetto della sinteticità nella redazione degli atti medesimi, l’aspetto della intellegibilità della domanda. 

Lo stesso Consiglio di Stato, in merito, ha recentemente evidenziato come il mancato rispetto dei princìpi di chiarezza e sinteticità di cui all’art. 3, c. 2 c.p.a. esponga l'appellante alla declaratoria di inammissibilità dell'impugnazione, non tanto per la irragionevole estensione del ricorso, bensì in quanto rischia di pregiudicare l'intellegibilità delle questioni, rendendo oscura l'esposizione dei fatti di causa e – in caso di appello – confuse le stesse censure mosse alla sentenza gravata, con conseguente violazione della regola di specificità dei motivi di appello, ex art. 101, c. 1 c.p.a., imposta a pena di ammissibilità del gravame[xxviii].

In altri termini, come – si ritiene – correttamente affermato dalla più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, la brevità dell'atto processuale (in termini di caratteri, pagine e battute) andrebbe intesa quale “strumento attraverso il quale il legislatore ha inteso vincolare le parti a quello sforzo di "sintesi" giuridica della materia controversa, sul presupposto che l'intellegibilità dell'atto (e quindi la giustizia della decisione) è grandemente ostacolata da esposizioni confuse e causidiche”[xxix].

Il principio di sinteticità avrebbe, in altri termini, una particolare rilevanza nella misura in cui il mancato rispetto del suddetto principio generale pregiudichi l’intelligibilità delle questioni, rendendo non chiara l’esposizione dei fatti di causa e non precisamente individuabili le censure mosse alla sentenza appellata, ponendosi in tal senso in contrasto con il principio di rilevanza costituzionale di ragionevole durata del processo, oltre che con il principio di leale collaborazione tra le parti processuali e tra queste ed il giudice, determinando di fatto un impedimento al pieno e proficuo svolgimento dello stesso contraddittorio processuale[xxx].

7. Osservazioni conclusive anche alla luce dell’art. 24 Cost.

Dall’analisi condotta emerge, con evidenza, il dato per cui le tecniche di redazione degli atti ed in particolare la sinteticità degli atti processuali quale principio generale del processo amministrativo, non si pongano quali tematiche concernenti la forma, ma investano la stessa sostanza del processo, in quanto la sinteticità diverrebbe uno dei mezzi per assicurare una più celere risposta alla domanda di giustizia della collettività[xxxi].

In termini generali, le recenti previsioni circa la necessaria sinteticità degli atti di parte hanno generato un ampio e complesso dibattito in dottrina. Larga parte di quest’ultima, in particolare, ha posto in dubbio la compatibilità delle suddette previsioni in termini di sostanziale contrarietà con il diritto di difesa presidiato dalla previsione di rango costituzionale di cui all’art. 24 Cost.

Del pari, numerose critiche sono state mosse dalla dottrina rispetto alla formulazione dell’art. 5 del d.P.C.S. 167/2016 quale norma “in bianco” che attribuirebbe una amplissima discrezionalità in capo al giudicante, in contrasto con i principi di parità delle parti, del giusto processo, oltre che di legalità[xxxii].

D’altra parte, nell’ambito della stessa giurisprudenza amministrativa si è posto in evidenza come gli oneri di specificità, sinteticità e chiarezza incombenti sulla parte ricorrente (e sul suo difensore) trovino un preciso fondamento nell’ambito dello stesso art. 24 Cost., posto che solo un’esposizione chiara dei morivi di ricorso o, comunque, delle ragioni che sorreggono la domanda, consentirebbe l’esplicazione del diritto di difesa delle altre parti evocate in giudizio[xxxiii].

Un primo punto fermo, dunque, laddove si tratti del principio di sinteticità degli atti – peraltro come codificato in ambito normativo nell’ambito del rammentato art. 3, comma 2 c.p.a. – pare essere in conclusione quello per cui il principio debba essere concretamente applicato non soltanto dagli avvocati nella redazione degli atti di parte, ma altresì dall’organo giudicante nella stesura dei provvedimenti[xxxiv].

Una seconda considerazione di sintesi che si intende formulare, ricollegandosi in particolare alla ratio della norma che ha codificato il principio di sinteticità anche in ambito amministrativo, pare possa essere, altresì, quella per cui il principio assume una valenza generale, ma anche e soprattutto pratica, ponendosi a presidio della effettività della tutela e della giustizia delle decisioni nell’ambito del processo amministrativo, nella misura in cui sia inteso quale principio volto a disincentivare e – di fatto in qualche misura, come osservato, sanzionare – la classe forense laddove nella redazione degli atti introduttivi del giudizio e difensivi, in particolar modo laddove non siano coinvolte questioni tecniche particolarmente complesse, rediga atti sproporzionati e sovrabbondanti, densi di ripetizioni e forieri di confusione sul piano interpretativo[xxxv].

Ciò precisato, sembra opportuno aggiungere, sul piano delle conseguenze ed a livello pratico, considerate altresì le norme di rango primario ad oggi in vigore sul tema, come il superamento dei limiti dimensionali previsti proprio allo scopo di garantire la sinteticità degli atti processuali di parte, non produrrebbe ex se l’inammissibilità o irricevibilità dell’atto processuale, la quale potrebbe essere dichiarata dal giudicante solamente nella misura in cui il superamento dei limiti dimensionali si riverberi, come esposto, sulla intellegibilità dell’atto[xxxvi].

 

[i] In tema di riassunzione, tra le più recenti e rilevanti pronunce della giurisprudenza amministrativa si v. T.a.r. Lombardia, Brescia, sez. II, 2 luglio 2021, n. 626, in Foro amm, 2021, 7-8, 1169, laddove si è chiarito che il giudice ad quem, avanti al quale avviene la riassunzione, erediti un giudizio nel medesimo stato in chiuso si è chiuso davanti al giudice per primo adito, con la conseguenza per cui, perché la riassunzione operi, occorre che petitum e causa petendi coincidano, non essendo ammissibili nuove domande. Sempre sul punto la giurisprudenza amministrativa, di recente, è giunta ad affermare che, in sede di translatio iudicii dal giudice ordinario al giudice amministrativo, è ammissibile la domanda che, seppur risultando quella in origine proposta avanti al giudice civile, sia stata tuttavia formulata in maniera differente, per esigenze di mero adeguamento convenzionale alle formule di stile tipiche del processo amministrativo (cfr. T.a.r. Sardegna, Cagliari, sez. II, 28 aprile 2021, n. 304, in Foro amm., 2021, 4, 712). 

[ii] Trattasi di Corte cost., 12 marzo 2007, n. 77, in Foro amm. CDS, 2007, 7-8, 2103, con nota di Scognamiglio e in Dir. proc. amm. 2007, 3, 796,con nota di Sigismondi. La questione di legittimità costituzionale decisa dalla pronuncia in commento è stata sollevata da T.a.r. Liguria, ord. 21 novembre 2005, n. 148.  Per un’analisi della pronuncia in questione, oltre che di Cass., sez. un., 22 febbraio 2007 n. 4109, si v. in dottrina, R. Oriani, È possibile la translatio iudicii nei rapporti tra giudice ordinario e giudice speciale: divergenze e consonanze tra Corte di cassazione e Corte costituzionale, in Foro it., 2007, I, 1013; M. Lipari, La translatio del processo nel disegno di legge governativo approvato dalla camera dei deputati (as-1082): certezze e dubbi, in Federalismi.it, 2008; M.A. Sandulli, Dopo la “translatio iudicii”, le Sezioni Unite riscrivono l’art. 37 c.p.c. e muovono un altro passo verso l’unità della tutela (a primissima lettura in margine a Cass. SS.UU., 24883 del 2008), in Federalismi.it, 20, 2008.

Tra i contributi più recenti sull’istituto si v. M. Cirulli, Profili dinamici della giurisdizione nel Codice della giustizia contabile, in Federalismi.it, 6, 2020.

[iii] Si fa riferimento a Corte cost., 6 luglio 2004, n. 204, in Diritto e Giustizia, 2005, 20, 99, con nota di Proietti e in Dir. proc. amm., 2005, 214, con nota di Mazzarolli. Sulla storica pronuncia in questione si v. tra gli altri A. Travi, La giurisdizione esclusiva prevista dagli art. 33 e 34 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, dopo la sentenza della C. cost. 6 luglio 2004 n. 204, in Foro it., 2004, I, 2594; M.A. Sandulli, Un passo avanti e uno indietro: il giudice amministrativo è giudice pieno, ma non può giudicare dei diritti (prima lettura a margine di Corte cost. n. 204 del 2004), in RGE, 2004, I, 1230; F. Satta, La giustizia amministrativa tra ieri, oggi e domani: la sentenza della Corte cost. n. 204 del 2004, in Foro amm. CdS, 2004, 1903; C.E. Gallo, La giurisdizione esclusiva ridisegnata dalla Corte costituzionale alla prova dei fatti, ivi, 1908; D. Siclari, La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie afferenti alla vigilanza sul credito: una conferma implicita e alcune incertezze residue, ivi.

[iv] Sulla previsione normativa in questione, tra i contributi più recenti, si v. M. Clarich, Il dualismo giurisdizionale nel sistema della giustizia amministrativa: un equilibrio perennemente instabile, in Dir. proc. amm., 2, 2021, 213 ss.

[v] Si v., tra le altre, T.A.R. Molise, Campobasso, 4 agosto 2011, n. 528, in Foro amm. TAR, 2011, 7-8, 2421 (s.m); T.A.R. Umbria, Perugia, sez. I, 5 dicembre 2014, n. 605, in Foro Amm., 2014, 12, 3215. Peraltro, proprio a proposito dell’atto di riassunzione, le stesse sezioni unite della Cassazione hanno avuto modo di rammentare la certezza della regola di perpetuazione anche nell’ipotesi di una traslatio effettuata prima dell'entrata in vigore della L. n. 69 del 2009, art. 59, comma 2. Così, nell’ambito della sentenza Cass civ., sez. un., 23 novembre 2010, n. 23596, si è posto in rilievo come “il processo iniziato davanti ad un giudice, che ha poi dichiarato il difetto di giurisdizione, e riassunto nel termine di legge davanti al giudice, indicato dal primo come dotato di giurisdizione, non costituisce un nuovo ed autonomo procedimento, ma la naturale prosecuzione dell'unico giudizio per quanto inizialmente introdotto davanti a giudice carente della, giurisdizione”. Conformemente, nell’ambito di una successiva pronuncia delle sezioni unite, Cass. civ., sez. un., 21 aprile 2011, n. 9130, si è ribadito come “mediante l'istituto della translatio iudicii si intende proprio realizzare la conservazione degli effetti processuali e sostanziali della domanda originaria, con esclusione della necessità della riproposizione ex novo della domanda, allorchè il giudizio è riattivato innanzi al giudice provvisto di giurisdizione, secondo i principi fissati dalla Corte costituzionale (si v. la già menzionata sent. Corte cost. n. 77/2007) e dalle stesse sezioni unite (Cass. civ., sez. un., 22 febbraio 2007, n. 4109). Il principio della conservazione degli effetti che la domanda avrebbe proposto se presentata al giusto giudice, deve trovare attuazione pratica col consentire alle parti di proseguire davanti ad un secondo giudice quello stesso processo iniziato davanti a quello male individuato dall'attore. I principi costituzionali di effettività e certezza della tutela giurisdizionale impongono che la funzione di dare giustizia, pur articolata secondo il sistema della Costituzione, attraverso una pluralità di ordini giurisdizionali non sia da questa ostacolata”. Sempre nell’ambito di tale pronuncia si è posta in evidenza la necessità di tenere distinte le fattispecie della riassunzione e della riproposizione, chiarendo come il legislatore abbia adottato, non casualmente, i diversi termini di riassunzione e di riproposizione (di seguito unificati nel regime del termine dall'art. 59, comma 4) “avendo ben presente la necessità di distinguere le ipotesi della conservata attività della prima domanda per la identità dell'"ambiente" processuale, quello a quo e quello ad quem, da quella del passaggio da un regime prevalentemente impugnatorio ad un regime esclusivamente cognitivo del rapporto, ferma restando in entrambe le ipotesi la conservazione di una unicità del rapporto (che giustifica la preclusione a contestare la giurisdizione ai sensi dell'art. 41 c.p.c. come queste Sezioni Unite hanno ripetutamente affermato: n. 23596 citata e nn. 19256 e 14828, tutte del 2010). Nel primo caso nessuna revisione della domanda, nè alcun adattamento del petitum, appare essere predicabile, nel secondo caso emerge essere necessaria la riproposizione - con relativa emendatio - "con le modalità e secondo le forme previste per il giudizio davanti al giudice adito in relazione al rito applicabile" (art. 59, comma 2 ultima parte citato), e pertanto tal riproposizione deve essere ragguagliata , nella sua idoneità, alla regola del giudice e del rito innanzi al quale il processo viene a continuare” (così Cass. civ., sez. un., 21 aprile 2011, n. 9130, in Giust. civ., 2012, 11-12, I, 2741). In senso conforme nell’ambito della giurisprudenza amministrativa si v., altresì, Cons. St., sez. VI, 9 aprile 2015, n. 1781, in Dir. proc. amm., 2015, 4, 1415, con nota di Tropea. In dottrina si v. M. Mazzamuto, La translatio iudicii si “schiude”?, in Dir. proc. amm., 2, 2012, 660 ss.; A. Caldarera, Considerazioni sulla c.d. translatio iudicii, in Dir. proc. amm., 3, 2009, 715; A. Travi, Difetto di giurisdizione e riassunzione della causa: alcune questioni aperte, in Urb. e app., 2008, 857 ss.

[vi] Sul principio in esame, tra i numerosi contributi in dottrina, si v. F. Saitta, La violazione del principio di sinteticità degli atti processuali, in Il Processo, n. 3/2019, 539 ss.; G. Milizia, Il dovere di sinteticità non riguarda solo gli scritti difensivi ma anche i documenti depositati, nota a T.A.R. Palermo, 17 settembre 2019, n. 2203, in Diritto & Giustizia, 176, 2019, 17; F. Francario, Il principio di sinteticità, in Enc. Giur., Treccani, Roma, 2018, 683 ss.; M. Taruffo, Note sintetiche sulla sinteticità, in Riv. trim. dir. proc. civ., n. 2/2017, 453 ss.; G. Corso, Abuso del processo amministrativo?, in Dir. proc. amm., 1, 2016, 1 ss; F. Cordopatri, La violazione del dovere di sinteticità degli atti e l’abuso del processo, in Federalismi.it, 2014; G.P. Cirillo, Dovere di motivazione e sinteticità degli atti, in www.giustizia-amministrativa.it, 2012; F. Merusi, Sul giusto processo amministrativo, in Foro amm., CDS, 2011, 13533 ss.

[vii] Cfr. sul punto R. De Nictolis, La sinteticità degli atti di parte e del giudice nel processo amministrativo, Relazione al Convegno presso la Corte di Cassazione “Giornata europea della giustizia civile”, Roma, 26 ottobre 2016, in www.giustizia-amministrativa.it.

[viii] Si v. il Reg. n. 629 del 17 aprile 2019 del Parlamento e Consiglio europeo, recante modifica del Protocollo n. 3 concernente lo statuto della Corte di giustizia UE, di introduzione di un limite dimensionale degli atti di parte.

[ix] Cfr. in particolare l’art. 47 del Regolamento della Corte EDU.

[x] Cfr., tra gli altri contributi sul tema, L.R. Luongo, Il «principio» di sinteticità e chiarezza degli atti di parte e il diritto di accesso al giudice (anche alla luce dell’art. 1, co. 17 lett. d ed e, d.d.l. 1662, in Judicium, 2021.

[xi] In tal senso F. Francario, Principio di sinteticità e processo amministrativo. Il superamento dei limiti dimensionali dell’atto di parte, in Dir. proc. amm., n. 1/2018, 129 ss.

[xii] Si v. sul punto M. Nunziata, La sinteticità degli atti processuali di parte nel processo amministrativo sui contratti pubblici, in www.l’amministrativista.it, 2016.

[xiii] In dottrina, a proposito del principio in esame, in senso generale, si v., tra gli altri contributi, M. Sinisi, Il giusto processo amministrativo tra esigenze di celerità e garanzie di effettività della tutela, Torino, 2017, in partic. 203 ss.; G. P. Cirillo, Dovere di motivazione e sinteticità degli atti, in Il nuovo diritto processuale amministrativo, in Trattato di diritto amministrativo diretto da G. Santaniello, vol. XXXXII, 39 ss.

[xiv] Si v. in argomento Cons. St., sez. V, 11 giugno 2013, n. 3210, in Foro amm. - C.d.S., 2013, 6, 1650.

[xv] Su tale specifico aspetto si v. in particolare il successivo par. 6.

[xvi] Ulteriori modifiche all’art. 26 sono state disposte mediante l'art. 41, comma 1, lettera a), della legge n. 114 del 2014.

[xvii] Per un’analisi del contenuto dell’art. 120, comma 6 c.p.a. nella predetta formulazione si v. M.A. Sandulli, Il tempo del processo come bene della vita, Relazione al 60° Convegno di Studi di scienze amministrative di Varenna, 2014, in Federalismi.it, 18, 2014, 32-35; F. Volpe, Sui limiti all’estensione degli atti di difesa nel processo amministrativo, in www.lexitalia.it, 5, 2015.

[xviii] Sino alla determinazione di limiti quantitativi nell’ambito degli atti evidenziati l’elaborazione di canoni di sinteticità è stata affidata alla giurisprudenza che, sul piano interpretativo, in relazione a diversi casi, ha considerato non conformi a sinteticità, tra gli altri, atti che: ripetono lo stesso concetto più di una volta, anche se con espressioni diverse; si dilungano a riportare interi brani di giurisprudenza o dottrina, non necessari; indugiano nella ricostruzione teorica di istituti, non necessaria per la soluzione della questione controversa; propongono un numero elevato di motivi di ricorso palesemente infondati o inammissibili.

[xix] L’autorizzazione, ai sensi dell’art. 7 del decreto presidenziale, può anche essere successiva a seguito di istanza formulata dalla parte, in caso di mancata autorizzazione preventiva per gravi e giustificati motivi.

[xx] Così Cons. giust. reg. sic., 19 aprile 2012, n. 395, in www.giustizia-amministrativa.it.

[xxi] Cfr. G. Ferrari, Sinteticità degli atti nel giudizio amministrativo, in Treccani, Libro dell’anno del diritto 2013, Roma, 2013, 706.

[xxii] F. Francario, Principio di sinteticità e processo amministrativo. Il superamento dei limiti dimensionali dell’atto di parte, cit., 141.

[xxiii] In tal senso, in particolare, v. Cons. St., sez. IV, 7 novembre 2016, n. 4636, in Foro amm., 2016, 11, 2644, la quale ha dichiarato l’inammissibilità dell’appello proposto per violazione del dovere di specificità dei motivi di ricorso ex artt. 40, comma 1, lett. d) e 101, comma 1, c.p.a. ed altresì del dovere di sinteticità di cui all’art. 3, comma 2, c.p.a. Nella pronuncia si è posto in evidenza, in particolare, come “il dovere di sinteticità sancito dall’art. 3, comma 2, c.p.a., strumentalmente connesso al principio della ragionevole durata del processo (art. 2, comma 2, c.p.a.), è a sua volta corollario del giusto processo, ed assume una valenza peculiare nel giudizio amministrativo caratterizzato dal rilievo dell’interesse pubblico in occasione del controllo sull’esercizio della funzione pubblica; tale impostazione è conforme alla considerazione della « ...giurisdizione come risorsa a disposizione della collettività, che proprio per tale ragione deve essere impiegata in maniera razionale, sì da preservare la possibilità di consentirne l’utilizzo anche alle parti nelle altre cause pendenti e agli utenti che in futuro indirizzeranno le loro controversie alla cognizione del giudice statale» (l’idea della funzione giurisdizionale quale “risorsa scarsa” è stata sviluppato dall’ Adunanza plenaria del Consiglio di Stato in due recenti pronunce, 25 febbraio 2014, n. 9 e 27 aprile 2015, n. 5, e ripreso dalle Sezioni unite della Corte di cassazione nelle sentenze 12 dicembre 2014, nn. 26242 e 26243 e, da ultimo, nella sentenza 20 ottobre 2016 n. 21260)”. In senso conforme si v., altresì, Cons. St., sez. III, 21 marzo 2016, n. 1120, in www.giustizia-amministrativa.it e Cons. St., sez. V, 12 giugno 2017, n. 2852, in Foro amm., 2017, 6, 1273, laddove, in particolare, si è statuito che, in mancanza di autorizzazione, l’atto risulta irricevibile per la parte eccedente i limiti dimensionali.

[xxiv] V. F. Francario, Principio di sinteticità e processo amministrativo. Il superamento dei limiti dimensionali dell’atto di parte, cit., in partic. 145 e 153 ss.

[xxv] Si v., tra le altre, CGARS (ord.) 15 settembre 2014, n. 536, in Foro it. 2014, 11, III, 631, a proposito di un caso analogo a quello in commento, nell’ambito del quale, a fronte di un appello di dimensioni palesemente sproporzionate se comparate con la complessità della vicenda, dunque contrastante con i principi di chiarezza e sinteticità di cui all’art. 3, comma 2, c.p.a., non ha dichiarato inammissibile l’appello nel caso concreto, ma ha invitato la parte appellante a produrre una memoria riepilogativa sintetica di non oltre venti pagine. In senso conforme, tra le altre, anche Cons. St., sez. VI, 19 giugno 2017, n. 2969, in Foro amm., 2017, 6, 1279.

[xxvi] Così, tra le altre, Cons. St. sez. IV, 1° dicembre 2020, n.7622, in Diritto & Giustizia, 2020, 3 dicembre, laddove si è statuito che deve ritenersi inammissibile il ricorso che viola il principio di sinteticità, a nulla rilevando che tale gravame sia stato proposto prima dell'adozione del decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 167 del 22 dicembre 2016 sui limiti dimensionali, avendo il dovere di sinteticità una valenza peculiare nel giudizio amministrativo caratterizzato dalla centralità dell'interesse pubblico in occasione del controllo sull'esercizio della funzione pubblica. V. altresì Cons. St., sez. IV, 24 aprile 2019, n. 2651, in Foro amm., 2019, 4, 634.

[xxvii] Cons. St., sez. VI, 13 aprile 2021, n. 3006, in Guida al diritto, 2021, 18. Per un commento alla specifica recente pronuncia si v. F. Valerini, L'avvocato deve fare il riassunto se vuole che le sue difese siano esaminate, in Diritto & Giustizia, 76, 2021, 6.

[xxviii] V. Cons. St., sez. II, 17 febbraio 2021, n. 1450, a conferma di T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, n. 5497/2012, in www.giustizia-amministrativa.it; Cons. St., sez. IV, 1° dicembre 2020, n. 7622, cit.; Cons. St., sez III, 12 ottobre 2020, n. 6043, in Foro amm., 2020, 10, 1850; oltre che Cass. civ., sez. trib., 21 marzo 2019, n. 8009 in Dejure.it.

[xxix] Cfr. Cons. St., sez. VI, 13 aprile 2021, n. 3006, cit. Sul punto si v. anche C.E. Gallo, Il secondo correttivo al codice del processo amministrativo, in Urb. e app., 2012, 1240.

[xxx] In questo senso si sono espresse le stesse sezioni unite nell’ambito della rilevante pronuncia sul tema Cass. civ., sez. un., 17 gennaio 2017, n. 964, in Foro it., 2017, 2, I, 509.

[xxxi] In tal senso, R. De Nictolis, La sinteticità degli atti di parte e del giudice nel processo amministrativo, cit.

[xxxii] Così I. Impastato, “Vuolsi così colà dove si puote ciò che si vuole e più non dimandare”: la scure del giudice amministrativo sui “limiti dimensionali di sinteticità” degli atti processuali di parte (e sul diritto di difesa), in Judicium.it, 2021. Si v., altresì, M. Ramajoli, Giusto processo e giudizio amministrativo, in Dir. proc. amm., 1, 2013, 100 ss.

[xxxiii] Cfr. in partic. Cons. St. n. 4636/2016, cit.

[xxxiv] Tra gli altri contributi sul tema si v. F. Patroni Griffi, La sentenza amministrativa, in Trattato di diritto amministrativo, a cura di S. Cassese, Diritto amministrativo speciale, V, Il processo amministrativo, Milano, 2003, 4466; R. De Nictolis, La tecnica di redazione delle sentenze del giudice amministrativo, in www.giustizia-amministrativa.it; G.P. Cirillo, Dovere di motivazione e sinteticità degli atti, ivi. In giurisprudenza, si v. da ultimo, Cons. St., sez. III, 20 ottobre 2021, n. 7045, in Foro amm., 2021, 10, 1415. Nell’ambito della pronuncia si è posto in evidenza come “l'essenza della sinteticità, prescritta dal codice di rito, non risiede nel numero delle pagine o delle righe in ogni pagina, ma nella proporzione tra la molteplicità e la complessità delle questioni dibattute e l'ampiezza dell'atto che le veicola, in quanto la sinteticità è "un concetto di relazione, che esprime una corretta proporzione tra due grandezze, la mole, da un lato, delle questioni da esaminare e, dall'altro, la consistenza dell'atto - ricorso, memoria o, infine, sentenza - chiamato ad esaminarle" (Cons. St., sez. III, 12 giugno 2015, n. 2900) ed è, si deve qui aggiungere, sul piano processuale un bene-mezzo, un valore strumentale rispetto al fine ultimo, e al valore superiore, della chiarezza e della intelligibilità della decisione nel suo percorso motivazionale”.

[xxxv] Si v., in questo senso, il riferimento, nell’ambito di una pronuncia del giudice amministrativo sulla questione, ad un atto di appello caratterizzato “da plurime reiterazioni delle medesime argomentazioni, dalla conseguente esposizione delle stesse in modo non specifico ed esaustivo ma attraverso motivi intrusi, da interpolazioni con atti giudiziari ed amministrativi (talora fotocopiati ed inseriti nel testo), dallo stralcio di dibattiti in sedute di organi collegiali nonché da manifesta prolissità”. Così Cons. St. n. 4636/2016, cit.

[xxxvi] V. F. Francario, Principio di sinteticità e processo amministrativo. Il superamento dei limiti dimensionali dell’atto di parte, cit., 132. L’A. rileva, in particolare, sul punto come “ferma restando l’attenuazione dell’obbligo di pronunciare su tutta la domanda, al giudice non è precluso conoscere l’atto nella sua interezza, anche se sovradimensionato” ed ancora “è vero dunque che l’art. 13-ter dell’All. 2 del c.p.a. introduce il limite dimensionale come requisito formale dell’atto processuale di parte, ma è altrettanto vero che non è stata espressamente prevista e comminata la nullità dell’atto che risulti privo del suddetto requisito”.

 

Ricordo di Valerio Onida

di Marilisa D’Amico 

Ricordare Valerio Onida non è facile. Non è facile per il valore e la grandezza del professore, dello studioso, dell’uomo, del personaggio pubblico, come in questi giorni in tanti hanno già riconosciuto. Non è facile, soprattutto, per il particolare rapporto che lega un Maestro a un allievo, anzi, in questo caso, a un’allieva: un rapporto molto intenso dal punto di vista scientifico e, nel caso di Valerio, anche umano, un rapporto però che, nonostante il tempo e la strada percorsa dall’allievo, non diventa mai paritario. Non che lui non lo volesse, anzi, ho sempre ammirato e cercato di emulare la sua capacità di ascoltare la persona più giovane o quella con maggiori difficoltà. Non gli piacevano affatto i “geni” o i supponenti: ci insegnava, senza dircelo esplicitamente, ma con i fatti, l’umiltà, la curiosità, la propensione a dubitare delle strade veloci e meno impervie.

Ma oggi, cercando di selezionare le innumerevoli cose che direi di lui, sono stata presa da quel senso di ansia, che ho sempre provato quando gli facevo leggere le mie cose o discutevo delle mie posizioni: soddisferò le sue aspettative, sarò all’altezza del compito?

Comincio dalla cosa più importante, Valerio Onida Professore, su cui ha già detto molto intensamente Marta Cartabia. Conoscendolo e sperimentandolo “sul campo”, come direbbe lui, ho capito che avrei voluto lavorare con lui e provare ad assomigliargli, almeno un po’. Valerio Onida era innamorato dell’insegnamento, non si stancava mai, gli piaceva trasmettere il senso delle cose che stava spiegando. Gli piaceva insegnare a tutti: agli studenti più bravi, perché discuteva con loro “alla pari”, interessandosi delle loro idee spesso in modo più appassionato che con i colleghi, e a quelli in difficoltà, perché la sfida per lui era far appassionare alla Costituzione, al diritto costituzionale. Ricordo esami che duravano ore e orari di ricevimento infiniti.

Il suo metro per consigliare a laureati di intraprendere il percorso universitario era sicuramente basato sull’impressione che vi fosse non solo interesse scientifico, ma soprattutto passione per gli studenti e per la trasmissione del sapere.

Qualità scientifiche rispetto alle quali, però, Valerio Onida era molto rigoroso, con sé stesso e quindi con gli altri. Il suo metodo si incentrava sul dato positivo che dominava, dai principi al dettaglio: partendo da un quadro completo del diritto positivo, poi, ammetteva in uno studio anche le tesi più originali. Ma se c’era una norma dimenticata, un passaggio del ragionamento poco chiaro dal punto di vista logico, a lui non sfuggiva mai. Tante volte sono arrivata convinta delle mie tesi e della solidità del lavoro e mi sono vista presentare così tanti dubbi, interrogativi e   richieste di approfondimento, da rifare completamente il lavoro. Passato l’“esame” con lui, però, si poteva essere sicuri dell’accoglienza positiva del resto dell’accademia.

Anche nell’attività professionale, la prima cosa che chiedeva a chiunque, dal collega luminare al giovane praticante era: “Dov’è la norma?”. Ma solo lui riusciva a ricostruire il senso di discipline tecniche, talvolta anche aride, presentandole in modo estremamente affascinante e complesso. Non si accontentava mai, se una cosa non lo convinceva, faceva e rifaceva, faceva rifare e rifare….

Scientificamente Valerio Onida ha dominato, come è stato ricordato, tutti i campi del diritto costituzionale, dalle istituzioni, alla giustizia costituzionale, al regionalismo, di cui è stato uno dei padri nobili, ai diritti fondamentali, fino al diritto europeo e al rapporto fra corti, precursore di un settore che oggi è molto studiato, ma che all’inizio, era interesse di pochi.

La mia affinità con lui è nata soprattutto sulla giustizia costituzionale, con la tesi di laurea e con il dottorato di ricerca nonché con la frequenza del corso di giustizia costituzionale, un corso innovativo, dove studiavamo e discutevamo in piccoli gruppi, partendo dalle decisioni più significative della Corte costituzionale; corso che appena laureata cominciai a frequentare come sua “assistente”. Dal corso è nata una pubblicazione in comune i “Materiali di giustizia costituzionale- Il giudizio in via incidentale”, dove in modo innovativo e precursore di una sensibilità che si sta sviluppando ora, alla parte teorica, dalla quale emerge in modo nitido la visione “onidiana” di un giudice costituzionale strettamente collegato al giudizio a quo, alle sue sorti, al modo in cui il giudice imposta l’ordinanza di rimessione e interpreta le norme (visione che da giudice costituzionale lo porterà, insieme a Gustavo Zagrebelsky, ad aprire la via dell’interpretazione costituzionalmente conforme come requisito di ammissibilità della questione) si accompagnava una parte pratica di casi selezionati, descritti, completati da parti di decisioni e da domande rivolte agli studenti per evidenziarne gli aspetti più rilevanti. Di recente, in una delle nostre ultime conversazioni, abbiamo parlato di questa pubblicazione e il Maestro mi ha proposto di riprenderla in mano e di pensare a un aggiornamento. Sono uscita felice, orgogliosa della proposta e pensando che avesse più tempo, più tempo per il suo lavoro, ma soprattutto per i suoi cari.

Valerio Onida è stato un grande giudice costituzionale e negli ultimi mesi un grande Presidente: per nove anni punto di riferimento per tutti i colleghi che ne ammiravano la capacità di essere preparato su tutto. In effetti ricordo bene che lui studiava tantissimo non solo le “sue” questioni, ma anche quelle degli altri. E su queste ultime era sempre molto preparato, al punto che anche a Milano ci faceva ogni tanto studiare le ordinanze di rimessione e ne discuteva con noi.

Ricordo in particolare le decisioni che ammettono la legittimazione del magistrato di sorveglianza, come la sentenza n. 212 del 1997, con una soluzione rispetto al tema della legittimazione del giudice a quo che come studioso conosceva benissimo, di apertura, proprio per consentire alla Corte di cominciare a occuparsi dei diritti dei detenuti, tema che era molto sentito, al punto che appena concluso il mandato di giudice costituzionale, accettò di offrire assistenza ai detenuti nel carcere di Bollate diretto da Lucia Castellano.

Ricordo l’importantissima decisione n. 10 del 2000, decisione nella quale la Corte costituzionale cercò di limitare l’abuso del ricorso all’insindacabilità garantita ai Parlamentari dall’art. 68, comma 1 Cost., con il ricorso al cd. “nesso funzionale”: decisione limpidissima, nello stile che lo contraddistingueva.

Ricordo anche un’altra importante sentenza, la n. 49 del 2003, sul tema della presenza delle donne nelle Assemblee elettive nella quale la Corte riesce a “ribaltare” la sentenza n. 422 del 1995, con la quale aveva bocciato qualsiasi ipotesi di norme antidiscriminatorie in materia elettorale. Con un ragionamento che proseguirà negli anni, la Corte ammette la possibilità di norme che incentivino la presenza femminile, senza arrivare a giustificare le cd. quote vere e proprie, cioè quelle che garantiscono il risultato.

Valerio Onida è stato anche animato da un fortissimo impegno civico: non si è mai tirato indietro, dagli anni in cui si costruivano le regioni, alle battaglie referendarie, soprattutto in occasione del referendum elettorale del 1993, dove assisteva il comitato promotore del referendum e dove non si era arreso dopo la bocciatura del quesito nel 1990 da parte della Corte, alla sfida nelle primarie del pd come sindaco di Milano, alla campagna per il NO durante il referendum costituzionale del 2016: il suo impegno militante contribuì in modo decisivo ad orientare in quel senso tanti cittadini.

Infine, la parte più difficile da descrivere, quella umana. Valerio era una persona speciale, di enorme sensibilità e generosità. A me non ha mai fatto mancare il suo sostegno e la sua attenzione, non solo nelle occasioni scientifiche e accademiche cruciali, ma anche nei momenti belli e in quelli difficili della mia vita personale. Come non mi ha risparmiato le sue critiche, talvolta anche durissime. Credo che tutti i suoi allievi e le sue allieve, che, come è stato ricordato, sono tanti e dagli interessi e vite professionali e scientifiche diverse, e le persone che lo hanno incontrato nel corso della sua lunga e intensa vita, lo abbiano sperimentato e non potranno dimenticarlo mai.