Sommario: 1. Premessa: la proposta italiana e l’esperienza (fallimentare) di Israele – 2. La forma di governo introdotta in Israele tra il 1996 e il 2001 – 3. Crisi e abbandono dell’elezione diretta in Israele – 4. Il confronto con la proposta italiana: convergenze e divergenze – 5. Conclusioni: il rischio di riproposizione delle criticità dell’esperienza israeliana.
1. Premessa: la proposta italiana e l’esperienza (fallimentare) di Israele
Alla data di stesura del presente contributo è in discussione in Parlamento il disegno di legge di riforma costituzionale (di seguito “ddl Meloni”) finalizzato a riformare la Parte seconda della Costituzione («ordinamento della Repubblica») con l’introduzione dell’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri[1]. Nell’intenzione dei suoi proponenti, la proposta di revisione «ha l’obiettivo di offrire soluzione a problematiche ormai risalenti e conclamate della forma di governo italiana, cioè l’instabilità dei Governi, l’eterogeneità e la volatilità delle maggioranze, il “transfughismo” parlamentare[2]». Il testo iniziale, abbinato al disegno di legge di revisione costituzionale A.S. 830, c.d. ddl Renzi[3], ha subito ripetute modifiche a seguito dell’approvazione degli emendamenti governativi e parlamentari[4].
Per i fini del presente scritto – per il quale si prenderà in considerazione il testo del ddl Meloni così come approvato in prima deliberazione al Senato nel giugno 2024 – il progetto di revisione costituzionale prevede l’elezione diretta del Presidente del Consiglio contestualmente a quella del Parlamento e l’attribuzione della fiducia da parte del secondo al primo[5].
Accanto a tali profili, incidenti prevalentemente sulla forma di governo, il ddl Meloni include interventi che interessano il sistema elettorale, con modifiche direttamente inserite in Costituzione[6]. Si prevede, infatti, di modificare l’art. 92 Cost. assegnando per l’elezione di entrambe le Camere e del Presidente del Consiglio un premio su base nazionale che garantisca una maggioranza dei seggi in ciascuna delle Camere alle liste e ai candidati collegati al Presidente del Consiglio, nel rispetto del principio di rappresentatività e di tutela delle minoranze linguistiche[7].
Le modifiche sulla forma di governo ipotizzate hanno destato alcune notazioni critiche tra i primi commentatori in dottrina[8]. Tali rilievi si sono concentrati, oltre che sulle conseguenze nei rapporti con altre istituzioni e, in particolare, la Presidenza della Repubblica, anche sul fatto che il sistema così introdotto risulterebbe sostanzialmente privo di eguali nell’ambito delle forme di governo nazionali[9] previste dalle costituzioni attualmente vigenti nelle c.d. democrazie stabilizzate[10].
In effetti, un ordinamento nel quale l’elezione diretta del primo ministro contemporaneamente e contestualmente a quella del Parlamento è stata in vigore è quello di Israele. Tale sistema ha conosciuto una forma di governo strutturata in modo simile[11] negli anni Novanta ma l’ha superata dopo appena pochi anni[12].
Introdotto in Israele nel 1992 con la comune finalità di promuovere una maggiore stabilità degli esecutivi, il modello basato sull’elezione diretta del Premier contestualmente alla Knesset e l’attribuzione della fiducia da parte di quest’ultima al primo è entrato in vigore nel 1996 ma è stato modificato già nel 2001 con il ritorno ad una forma parlamentare classica (benché razionalizzata). È così rimasto in forza complessivamente per tre elezioni e circa un quinquennio[13].
Tali analogie hanno spinto vari commentatori ad indicare il caso di Israele ed il fallimento dell’intervento del 1992 in tale paese come un riferimento naturale per valutare la riforma in discussione in Italia[14].
La conoscenza dell’esperienza israeliana e delle criticità che ne hanno motivato il subitaneo superamento, del resto, pare nota allo stesso legislatore di revisione italiano. Nella relazione tecnica al ddl Meloni A.S. 935, infatti, si menzionano espressamente le «degenerazioni funzionali che hanno caratterizzato l’esperienza del Premierato israeliano», che si intendono evitare con le modifiche costituzionali incidenti sul sistema elettorale sopra citate[15]. Il successivo dossier parlamentare 215/1 del maggio 2024 dedica, inoltre, un’intera appendice all’esperienza israeliana[16].
Di fronte alle apparenti similitudini tra la forma di governo israeliana in vigore nel periodo 1996-2001 ed il progetto di riforma costituzionale italiano, molti si sono domandati se un sistema che non ha raggiunto l’effetto di stabilizzare gli esecutivi in Israele potrà conseguire tale risultato in Italia.
Alla luce di tali premesse, obiettivo del presente contributo è quello di analizzare la revisione costituzionale di cui al ddl Meloni, come modificato dagli emendamenti approvati sopra citati, mettendo in luce analogie e differenze rispetto alla forma di governo israeliana vigente nel periodo tra il 1996 e il 2001.
A tal fine, nei paragrafi 2 e 3, si tenterà in particolare di comprendere le ragioni che hanno spinto a introdurre e poi a superare dopo soli pochi anni il sistema di elezione diretta del primo ministro in Israele. Nel paragrafo 4 verranno quindi messe in evidenza le similitudini e le differenze del modello israeliano rispetto alle proposte di riforma di cui al ddl Meloni, al fine di appurare se il richiamo all’esperienza di Israele, a più voci proposto, risulti pertinente e appropriato.
Nell’ultimo paragrafo, infine, si tenterà di riflettere sull’idoneità dei correttivi immaginati dall’intervento di revisione costituzionale italiano ad evitare la riproposizione delle criticità sperimentate in Israele.
A tal fine, dal punto di vista metodologico, l’indagine terrà conto, oltre che delle differenze tra le famiglie giuridiche degli ordinamenti considerati e delle particolarità della cultura giuridica israeliana, di aspetti sia di merito sia di metodo. Riguardo ai primi, la riflessione si concentrerà sul tema della “doppia legittimazione” attribuita dall’elezione popolare diretta del primo ministro contestualmente a quella dei componenti del Parlamento e del conseguente «doppio circuito fiduciario» che impone all’eletto di ottenere la fiducia del Parlamento[17]. Riguardo agli aspetti di metodo, particolare attenzione verrà prestata – a fronte dell’esigenza (apparentemente comune) di rafforzare la stabilità dei governi – alla scelta di intervenire sulla forma di governo, sul sistema elettorale o su entrambi.
2. La forma di governo introdotta in Israele tra il 1996 e il 2001
Per analizzare compiutamente analogie e differenze tra il ddl Meloni e la forma di governo israeliana in essere tra il 1992 e il 2001, pare opportuno premettere alcuni cenni introduttivi sul contesto politico e costituzionale israeliano nel quale si innesta la riforma del 1992.
Riguardo al contesto politico, va premesso che, dal momento della sua creazione nel 1948[18] fino alla seconda metà degli anni Settanta, Israele è stata caratterizzata da governi guidati dal partito Mapai, in seguito confluito nel partito laburista[19]. A partire dal 1977, invece, è stato il partito di centro-destra del Likud a mostrare una marcata crescita e ciò ha condotto alla formazione di governi di coalizione per tutta la durata degli anni Ottanta[20].
Anche grazie a un sistema elettorale proporzionale poco razionalizzato e alla presenza di una certa frammentazione partitica favorita dalla crescita di consensi dei partiti minori[21], la situazione politica israeliana si è caratterizzata per una ricorrente instabilità degli esecutivi ed una marcata difficoltà a formare governi duraturi[22].
Con riferimento al contesto costituzionale, va osservato che Israele si caratterizza per una «costituzionalizzazione a tappe»[23] e sui generis[24], passata dall’iniziale assenza di una costituzione scritta – eredità dell’influenza giuridica britannica e del principio della sovereignty of Parliament – fino all’introduzione delle Basic Laws[25] ed alla fondamentale decisione United Mizrahi Bank del 1995 della Corte suprema israeliana[26].
Con tale decisione, la Corte ha determinato la natura sostanzialmente costituzionale delle Basic laws, dichiarandone la supremazia sulle altre leggi[27]. La sentenza United Mizrahi Bank rappresenta, inoltre, il momento d’avvio di un controllo di legittimità costituzionale delle leggi rispetto al sistema delineato dalle Basic Laws, così facendo guadagnare alla decisione la reputazione di Marbury v. Madison israeliana[28].
Nell’ambito di un processo costituzionale fondato sulla stratificazione ma anche sulla rilevanza del fenomeno religioso nella vita pubblica[29], la forma di governo israeliana si è caratterizzata per una connotazione parlamentare classica e per la centralità della Knesset – il Parlamento monocamerale israeliano –, nonché per un sistema elettorale proporzionale poco razionalizzato.
È in questo contesto politico e costituzionale che va collocata la riforma Basic Law: The Government 1992, introdotta a seguito di una prolungata fase di paralisi politica che aveva contraddistinto la fine degli anni Ottanta e i primi anni Novanta e volta a modificare il sistema delineato dalla precedente Basic Law: The Government del 1968. Con l’intervento si intendeva ottenere un miglioramento della governabilità e un effetto di stabilizzazione della competizione partitica, nel quadro di un sistema elettorale che doveva restare invariato[30].
Il punto centrale della riforma del 1992 riguardava l’elezione diretta del primo ministro contemporaneamente a quella della Knesset e l’introduzione di un collegamento tra la durata in carica dei due organi[31].
Tali elementi non costituiscono un’idea nuova: trovano infatti precisi e autorevoli antecedenti teorici nel pensiero di autori francesi come Blum e Duverger e nella forma di governo c.d. neoparlamentare ispirata al principio dell’aut simul stabunt aut simul cadent[32].
Il modello delineato da Maurice Duverger, teso ad introdurre un governo di legislatura eletto a suffragio universale in grado di restare in carica per tutto il mandato previsto, riadatta alcuni principi della tradizione britannica al modello continentale e trae origine dal dibattito maturato negli anni Cinquanta in Francia durante le fasi finali della IV Repubblica[33].
La forma neoparlamentare doveva garantire una maggior stabilità dell’esecutivo, rendendo più conveniente la composizione dei conflitti politici insorti piuttosto che l’apertura di una crisi ed il conseguente ritorno alle urne a seguito dello scioglimento dell’assemblea parlamentare[34].
Più nel dettaglio, il sistema introdotto con la riforma israeliana del 1992 prevedeva l’elezione diretta del primo ministro e della Knesset contestualmente e su due schede separate[35]. In ottemperanza al principio aut simul stabunt aut simul cadent, era prevista una durata in carica del Premier eguale a quella della Knesset e pari a quattro anni.
Il governo del primo ministro eletto doveva però ottenere la fiducia dall’organo parlamentare, attraverso un voto esplicito iniziale a maggioranza assoluta, da svolgersi entro quarantacinque giorni dalle elezioni[36]. La mancata attribuzione della fiducia iniziale, così come l’approvazione di una successiva mozione di sfiducia nei confronti del premier, si risolveva in una decisione di autoscioglimento da parte della Knesset e comportava l’avvio di nuove elezioni, sia del premier sia dello stesso organo legislativo[37]. Ciò doveva costituire un deterrente rispetto a possibili attacchi alla stabilità del governo, spingendo a serrare i ranghi della maggioranza ovvero a ritornare alle urne.
A propria volta, il Prime Minister poteva optare per la dispersion, cioè lo scioglimento della Knesset in caso di ingovernabilità ovvero di opposizione al programma governativo. A seguito dello scioglimento così disposto, si tenevano nuove elezioni della Knesset e dello stesso Premier.
Altra ipotesi in cui aveva luogo una nuova elezione generale di Premier e organo parlamentare riguardava la mancata approvazione della Budget Law entro tre mesi dall’inizio dell’annualità finanziaria, ai sensi della section 20.
La ratio sottesa a tali previsioni è chiara: rendere poco conveniente la crisi e garantire la durata dell’esecutivo per tutta la legislatura con la fiducia della Knesset, ovvero ritornare ad elezioni generali[38].
Malgrado il dibattito francese fosse noto ai riformatori israeliani[39], in ragione delle varie differenze previste la dottrina identifica la forma di governo introdotta in Israele nel 1992 come un modello misto[40], ovvero come «strutturalmente differente» rispetto al modello francese puro di matrice duvergeriana[41].
Una delle ragioni si riconnette all’innesto di tale forma di governo all’interno di un sistema proporzionale quasi puro. Di contro, sia gli autori francesi sia in seguito quelli italiani che partecipano alla riflessione sulla forma neoparlamentare[42] convengono sulla necessità di accompagnare l’attuazione del principio simul stabunt simul cadent con interventi tali da garantire un’ampia maggioranza parlamentare a sostegno del governo e, dunque, un intervento sul sistema elettorale[43].
Sotto altro profilo, varie sono le divergenze nella stessa declinazione della forma di governo israeliana del 1996-2001 rispetto al modello francese sopra indicato ma anche a quello britannico.
In primo luogo, il sistema introdotto nel 1992 si allontana da forme di premierato forte sul modello britannico lasciando, tra l’altro, alla Knesset il potere di esprimere l’approvazione sulla nomina dei ministri da parte del Premier ma anche di rimuoverli[44].
Sotto altro profilo, devia da quello francese per la previsione di significative deroghe rispetto al principio dell’aut simul stabunt aut simul cadent. Tra queste assume rilievo centrale la previsione di plurime ipotesi di special elections, cioè di elezioni che – ai sensi della section 5 – coinvolgono solo il Premier e non anche la Knesset[45]. Si ricordano, tra le altre, le dimissioni e il permanente impedimento del Premier, la mancata presentazione della formazione di governo scelta entro i termini, la presenza di un numero di ministri inferiore ad otto senza che vi sia posto rimedio entro settantadue ore, il venir meno della qualifica di membro della Knesset del primo ministro, l’impeachment nei termini di cui alla section 27 della Basic Law: The Government 1992 o l’approvazione di un voto di sfiducia per indegnità morale secondo quanto stabilito dalla section 26.
3. Crisi e abbandono dell’elezione diretta in Israele
Ricostruito il percorso che ha portato alla previsione dell’elezione diretta del primo ministro in Israele, pare opportuno soffermarsi sulle ragioni che hanno condotto tale ordinamento al repentino superamento della forma di governo introdotta nel 1992.
Come anticipato, infatti, con la Basic Law: The Government 2001 Israele è ritornata al sistema in forza prima dell’entrata in vigore della Basic Law del 1992, con una forma parlamentare classica che affida la scelta del primo ministro alla Knesset pur in presenza di elementi di razionalizzazione quali l’introduzione della sfiducia costruttiva[46].
Il sistema introdotto nel 1992 è entrato in vigore nel 1996 ed ha funzionato complessivamente per tre elezioni (nel 1996, nel 1999 e nel 2001) prima di essere accantonato.
Nel 1996, la vittoria di Netanyahu – candidato premier e leader di Likud – avviene con un ridotto margine sul candidato laburista (Peres), costringendo il primo ministro ad un difficile governo di coalizione con forze eterogenee, inclusive di partiti religiosi, specchio di un paese politicamente frammentato[47].
Il risultato di questa prima applicazione del sistema introdotto dalla Basic law: The Government 1992 è un governo durato circa due anni e terminato nel 1998 con un voto di scioglimento anticipato della Knesset, dopo ben 63 voti di sfiducia nello stesso periodo[48].
In un tale clima, il primo esperimento di funzionamento del nuovo sistema è contraddistinto dall’ingovernabilità e dalla paralisi decisionale, favorita anche dalla necessità del premier di accettare continui compromessi con le forze di una coalizione eterogenea e distante nei temi, comunque insufficienti a mantenerlo alla guida dell’esecutivo[49].
Nel maggio 1999, a seguito delle successive elezioni generali, viene eletto premier l’esponente del partito laburista Ehud Barak. Anche in questo caso il nuovo premier è costretto ad un governo di ampia coalizione, pur tendente verso il centro, per conquistare il decisivo elettorato moderato[50].
I risultati delle consultazioni elettorali mostrano ancora una marcata frammentazione partitica, con i principali attori storici della competizione politica israeliana (Likud e laburisti) penalizzati alle elezioni per la Knesset a beneficio dei partiti minori, tra i quali segnano una marcata crescita anche i partiti religiosi e quelli ultra-ortodossi[51].
Anche in questo secondo esperimento governativo a seguito dell’elezione diretta, limitata è la capacità del primo ministro di portare avanti la propria agenda politica, complici le resistenze degli alleati di coalizione ed i continui attacchi alla stabilità dell’esecutivo[52].
La nuova situazione di ingovernabilità – forse anche più difficile rispetto alla precedente esperienza di Netanyahu[53] – conduce alle dimissioni di Barak, con conseguente applicazione della section 23 della Basic law: the Government 1992 e avvio delle special election per il solo primo ministro.
Barak si ricandida tuttavia alle successive elezioni, non essendo previsto alcun divieto in tal senso nella Basic law, con il fine auspicato di ottenere – a seguito delle dimissioni e delle successive special elections – un nuovo responso elettorale favorevole utile a garantire una più forte legittimazione del Premier nei confronti di una Knesset ostile[54]. In realtà, all’esito delle elezioni del febbraio 2001, non si verifica quell’effetto di «trascinamento»[55] auspicato da Barak, il quale soccombe (appena 22 mesi dopo la propria vittoria) alla prova delle urne, che vede trionfare Ariel Sharon per il Likud[56].
Nonostante la netta vittoria del leader del partito della destra israeliana[57], il paradossale risultato delle elezioni è che Sharon, eletto con una maggioranza più ampia rispetto ai predecessori, si trova nella posizione più debole, avendo “ereditato” una Knesset ostile.
Il premier neoeletto è così costretto ad accettare un governo di unità nazionale formato da ben otto partiti, dovendo fare i conti con un’assemblea parlamentare che vedeva in quello laburista il primo partito per rappresentanza; il suo partito – il Likud – poteva invece contare solo su 19 seggi alla Knesset.
È in questo contesto, di fronte alla persistenza di situazioni di empasse ed ingovernabilità, che matura in modo pressocché generalizzato la condivisione politica verso il superamento della riforma del 1992[58].
Il 7 marzo 2001, la Knesset approvava così la nuova Basic law che ripristinava la forma parlamentare precedente con alcune novità. Viene, innanzitutto, introdotta la sfiducia costruttiva, meccanismo classico di razionalizzazione della forma parlamentare per promuovere una maggiore stabilità degli esecutivi[59].
Rimane però anche qualche traccia della precedente esperienza nella previsione della possibilità del premier di sciogliere la Knesset e nell’obbligatorietà dell’approvazione della budget law entro un termine perentorio che, se non rispettato, comporta lo scioglimento della Knesset e nuove elezioni[60].
In questo quadro, il risultato della riforma del 1992 è quasi unanimemente riconosciuto come fallimentare[61].
La frammentazione partitica che doveva essere attenuata dall’intervento si è acuita[62]. La doppia scheda elettorale prevista per le elezioni generali – una per la Knesset e una per il Premier – ha incrementato il ricorso al voto disgiunto[63]. Frequente, infatti, è stato il caso di un voto in favore del partito laburista o del Likud sulla scheda del premier ed un voto ad un partito minore con un’identità politica meglio definita (spesso anche a carattere religioso) nell’altra scheda relativa alla Knesset.
Ciò ha prodotto un’ulteriore conseguenza contraria a quella voluta: il voto disgiunto – unitamente al sistema proporzionale poco razionalizzato e rimasto immutato – ha favorito la crescita e l’importanza dei partiti di minoranza, che hanno assunto un rilievo politico fondamentale per la tenuta dei governi[64]. Ciò si è accompagnato ad una netta diminuzione dei consensi registrata dai due principali schieramenti politici del Likud e del partito laburista in tutte le consultazioni elettorali tenute con il sistema entrato in vigore nel 1996. È stato così ancora più difficile per il premier, sempre eletto tra le file di uno dei due partiti, ricercare la fiducia della Knesset che, come sopra indicato, non era presunta ma andava attribuita in via iniziale.
I diversi premier succedutisi hanno dovuto formare coalizioni ampie e spesso eterogenee, in un panorama partitico molto frammentato. Il risultato è stato una scarsa incisività sull’agenda politica anche di premier con una larga legittimazione popolare alle elezioni come Barak e Sharon.
La previsione delle dimissioni del premier senza divieto di ricandidatura e in assenza di scioglimento contestuale dell’organo parlamentare ha condotto inoltre al tentativo di forzature (prive di successo) come nel caso di Barak, finalizzate a rinvigorire una posizione di premier debole nei confronti di un Parlamento ostile. La marcata conflittualità tra premier e Knesset, del resto, rappresenta una costante nella parentesi di vigenza della Basic Law del 1992. I tratti disfunzionali del doppio circuito fiduciario introdotto in Israele hanno avuto come conseguenza principale una tendenza all’immobilismo, visto l’alto costo della mediazione politica a fronte di schieramenti polarizzati e maggioranze troppo disomogenee.
Ma un’altra conseguenza è stata anche la breve durata dei governi: proprio uno dei mali che l’intervento avrebbe dovuto curare.
4. Il confronto con la proposta italiana: convergenze e divergenze
Venendo alla comparazione tra la forma di governo introdotta con la riforma israeliana del 1992 ed il progetto di revisione costituzionale italiano di cui al ddl Meloni, vanno preliminarmente ricordate alcune rilevanti distinzioni di fondo tra i due ordinamenti considerati.
In primo luogo, la diversa famiglia giuridica, potendo il sistema israeliano collocarsi tra gli ordinamenti di common law[65], malgrado la presenza di forti influenze del diritto romano, del diritto religioso ebraico e di elementi provenienti dalla tradizione ottomana[66].
Altra fondamentale caratteristica del contesto israeliano riguarda la declinazione rigida del sistema elettorale in senso proporzionale. Come anticipato, la Basic Law: The Knesset delinea un proporzionale quasi puro che doveva restare sostanzialmente invariato anche a seguito della riforma del 1992[67]. Si riteneva, infatti, che l’intervento sulla forma di governo potesse produrre indirettamente un effetto di complessiva stabilizzazione del sistema politico israeliano[68].
Al riguardo, è importante precisare che, nel caso italiano, il sistema elettorale costituisce allo stato un’incognita, non essendo il ddl Meloni abbinato ad una proposta chiara di riforma elettorale del sistema misto attualmente vigente, malgrado la presenza di previsioni di principio incidenti in materia elettorale inserite direttamente in Costituzione[69].
Diversamente dal sistema israeliano, ove l’art. 4 della Basic Law: The Knesset 1958 ha disciplinato direttamente il sistema elettorale proporzionale richiedendo una maggioranza assoluta alla Knesset per la modifica[70], la Costituzione italiana del 1948, come noto, non ha incluso indicazioni specifiche sul sistema elettorale, lasciando spazio alla legislazione ordinaria[71]. Ciò ha consentito, tra l’altro, una maggiore flessibilità del sistema ed un più ampio sindacato di legittimità costituzionale da parte della Consulta, come avvenuto – tra i più noti casi – con le sentenze nn. 1/2014 e 35/2017 rispettivamente sul c.d. Porcellum e sul c.d. Italicum[72].
Il ddl Meloni introduce in questa prospettiva due diversi elementi di discontinuità rispetto al passato[73]: in primo luogo, include principi incidenti sul sistema elettorale direttamente in Costituzione e, in secondo luogo, non ha da subito accompagnato alla riforma costituzionale alcun disegno di legge ordinaria in materia elettorale per l’ipotesi di approvazione della riforma, diversamente da quanto avvenuto, ad esempio, con il c.d. ddl Renzi-Boschi[74] e l’Italicum nella XVII legislatura[75].
Va infine considerata, tra le differenze strutturali, la declinazione dell’organo parlamentare: monocamerale in Israele e bicamerale paritario in Italia[76].
Date queste preliminari notazioni di fondo, possono in effetti notarsi alcune analogie tra la forma di governo che verrebbe introdotta in Italia in caso di approvazione del ddl Meloni (nella versione approvata dal Senato) e quella in vigore in Israele tra il 1996 e il 2001.
A livello politico, può evidenziarsi una situazione simile tra i due paesi, caratterizzati da un lungo corso di governi incapaci di restare in carica fino al termine della legislatura e una situazione partitica frammentaria. Di qui, comune (almeno in parte) è la volontà alla base dell’intervento del 1992 e del ddl Meloni: quest’ultimo è infatti prioritariamente volto a rafforzare la stabilità degli esecutivi e ovviare al problema dell’eterogeneità e la volatilità delle maggioranze, nonché di limitare il “transfughismo” parlamentare[77].
Dal punto di vista istituzionale, come anticipato in premessa, anche nel disegno del legislatore di revisione italiano il primo ministro viene eletto dal corpo elettorale contestualmente alle Camere e deve avere anche la fiducia di queste[78]. Come in Israele, la fiducia non è presunta ma viene attribuita al primo ministro eletto sulla base di un voto iniziale che, nel caso del ddl Meloni, deve avvenire entro dieci giorni dalla formazione del Governo[79]. Parimenti, la revoca della fiducia al Presidente del Consiglio si sostanzia in un voto di autoscioglimento che, nel caso italiano, verrebbe però disposto dal Presidente della Repubblica[80].
Anche nel progetto di riforma italiano, inoltre, è riscontrabile un collegamento, pur meno marcato rispetto al caso israeliano, tra il premier e il Parlamento, dovendo il primo rivestire la carica di parlamentare[81].
Curiosamente, a fronte di una comune volontà di rafforzare i poteri del capo del governo, in entrambi i modelli i premier non sono del tutto liberi di nominare e revocare i ministri[82].
Ambedue gli interventi, inoltre, si distanziano dall’applicazione pura del modello duvergeriano in ragione della previsione di plurime eccezioni al principio dell’aut simul stabunt aut simul cadent.
Infatti, anche in base al ddl Meloni residuano diverse ipotesi nelle quali la cessazione della carica del Presidente del Consiglio non comporta anche nuove elezioni parlamentari. È questo il caso, ad esempio, delle dimissioni del Presidente del Consiglio eletto. Il Presidente dimissionario, in base al ddl Meloni, ha due possibilità: o propone, entro sette giorni (previa informativa parlamentare) al Presidente della Repubblica di sciogliere le Camere, ovvero, non esercita tale «facoltà»; in tale ultimo caso, il Capo dello Stato può conferire – per una sola volta nella legislatura – un nuovo incarico di formare il governo, senza sciogliere le Camere, al «Presidente del Consiglio dimissionario o a un parlamentare eletto in collegamento con il Presidente del Consiglio».
Il Presidente della Repubblica potrebbe quindi conferire un nuovo incarico di formazione del governo senza scioglimento delle Camere qualora il Presidente del Consiglio non eserciti la facoltà di proporre lo scioglimento e nei casi di «decadenza, impedimento permanente o morte del Presidente del Consiglio eletto». In tali ultimi casi, il nuovo incarico potrebbe essere attribuito ad un altro parlamentare eletto in collegamento con il Presidente del Consiglio, così evitando nuovamente il ritorno alle urne.
Residuano peraltro alcuni dubbi interpretativi, come dimostra il caso della «decadenza». Questo riferimento si presta a diverse letture divergenti. Secondo una prima interpretazione, il termine potrebbe indicare la decadenza dalla carica di parlamentare. Tale conclusione sembra coerente – in una visione sistematica – con l’apparente necessità della qualifica di parlamentare del Presidente del Consiglio eletto (come nel caso israeliano), che sembrerebbe sottesa alla previsione di cui all’art. 92 Cost., secondo la quale «Il Presidente del Consiglio è eletto nella Camera nella quale ha presentato la candidatura»[83].
Altre letture sono però possibili. La decadenza cui fa riferimento l’art. 94 Cost., come modificato dal ddl Meloni, potrebbe coincidere, ad esempio, con quella prevista dalla c.d. legge Severino[84]. In caso di condanna definitiva per i gravi delitti indicati all’art. 1, infatti, l’art. 6 della legge Severino vieta di assumere incarichi di governo – incluso quello di Presidente del Consiglio ex art. 3 l. 215/2004[85] – a coloro che si trovano in condizioni di incandidabilità per le cariche di deputato e senatore. Nel caso del Presidente del Consiglio (e degli altri membri del governo), la sentenza definitiva di condanna per uno dei delitti di cui all’art. 1 della l. Severino determina la decadenza di diritto dall’incarico ricoperto, accertata con decreto del Presidente della Repubblica.
Per i fini del presente scritto, ad ogni modo, può rilevarsi che nel ddl Meloni, così come nella forma in vigore in Israele tra il 1996 e il 2001, molteplici sono i casi nei quali la cessazione dalla carica del premier non comporta necessariamente anche lo scioglimento dell’assemblea parlamentare, in deroga all’aut simul stabunt aut simul cadent e all’esigenza di rafforzare il legame con l’elettorato[86].
Accanto a queste analogie, significative sono però le differenze specifiche (oltre a quelle di sistema sopra evidenziate) tra la forma di governo israeliana del 1996-2001 e quella che risulterebbe dall’approvazione del ddl Meloni, cominciando da quella terminologica. Mentre infatti in Italia, la riforma è stata associata ad un “premierato”, la forma di governo israeliana è stata identificata talvolta come “parlamentarismo presidenziale”[87] o anche come semi-presidenziale[88].
Da un punto di vista più sostanziale, mentre la riforma israeliana interveniva solo sulla forma di governo, quella italiana introduce previsioni incidenti anche sul sistema elettorale direttamente in Costituzione[89]. Secondo la relazione di accompagnamento, l’intervento sulla Costituzione «dovrà garantire al partito o alla coalizione collegati al Presidente del Consiglio dei ministri, mediante un premio assegnato su base nazionale, la maggioranza dei seggi nelle Camere»[90]. Proprio tale correttivo, nell’intenzione del legislatore di revisione, dovrebbe «evitare le degenerazioni funzionali che hanno caratterizzato l’esperienza del premierato israeliano»[91].
Ad ogni modo, può allo stato osservarsi che, mentre la riforma in Israele si inseriva in un sistema proporzionale poco razionalizzato e con un’unica circoscrizione elettorale per la Knesset, nelle intenzioni del legislatore di revisione italiano – ferme le incognite di cui sopra – il «premierato» dovrebbe accompagnarsi ad una riforma elettorale di segno tendenzialmente maggioritario, con l’introduzione di «un premio su base nazionale» inserito in Costituzione. Il tutto in un sistema elettorale attualmente costituito da una pluralità di circoscrizioni elettorali e caratterizzato dall’elezione su base regionale per il Senato prevista dall’art. 57 Cost., sul quale interviene anche il ddl Meloni[92].
Anche rispetto ai poteri del primo ministro, va osservato che – diversamente dal caso israeliano –
nella riforma in discussione non viene prevista la possibilità del Presidente del Consiglio di sciogliere direttamente le Camere, la quale rimane nella disponibilità del Presidente della Repubblica[93].
Ulteriore differenza del progetto di revisione costituzionale italiano riguarda l’introduzione di un limite per l’elezione del Presidente del Consiglio: l’art. 5 del ddl Meloni approvato al Senato, modificando l’art. 92 Cost., prevede infatti l’elezione del Presidente del Consiglio «per non più di due legislature consecutive, elevate a tre qualora nelle precedenti abbia ricoperto l’incarico per un periodo inferiore a sette anni e sei mesi».
Infine, una peculiarità sostanziale del ddl Meloni, non prevista nel sistema israeliano in vigore fino al 2001, è quella indicata nel linguaggio giornalistico come “norma antiribaltone”. Essa consiste nella previsione di diversi casi nei quali, a seguito della cessazione della carica del premier eletto, il Presidente della Repubblica può assegnare l’incarico di formare un governo senza sciogliere le Camere ad un altro parlamentare eletto in collegamento con il Presidente del Consiglio[94].
5. Conclusioni: il rischio di riproposizione delle criticità dell’esperienza israeliana
Complessivamente sono numerose le differenze tra i due modelli in discussione. Nondimeno, l’esperienza israeliana sembra poter fornire alcune lezioni utili da tenere a mente anche nel contesto del dibattito sulle riforme attualmente in corso in Italia.
La revisione israeliana del 1992 ha acuito, anziché lenire, alcune delle criticità strutturali di un sistema caratterizzato da un’ampia frammentazione partitica e da una diffusa instabilità dei governi, rendendolo anche più rigido e «iperrazionalizzato»[95].
Può affermarsi che uno degli aspetti non considerati dal legislatore israeliano del 1992 sia stato quello di pesare i correttivi sulla forma di governo rispetto all’ordinamento nel suo complesso e alle caratteristiche del sistema elettorale, della dialettica politica e della competizione partitica del paese[96].
Ma, più in generale, la riforma ha omesso di considerare come il sostanziale mutamento della forma di governo sarebbe stato declinato dagli attori politici, attuando in sostanza un salto nel buio[97].
Alcuni dei correttivi inseriti dalla Basic law: the Government 1992 hanno sterilizzato le attribuzioni del Premier, legandolo ad una fiducia parlamentare sempre difficile da ottenere, così accentuando criticità pregresse della competizione politica[98].
Sono state sottovalutate le ripercussioni della presenza di una doppia scheda elettorale, la quale ha favorito il voto disgiunto avvantaggiando, in un sistema elettorale proporzionale non toccato dalla riforma, i piccoli partiti e quelli religiosi (anche ultraortodossi), così rendendo più difficile e imprevedibile la formazione di coalizioni e governi coesi nel quadro del nuovo e complesso doppio circuito fiduciario[99].
Il risultato è stato l’emergere di una conflittualità politica generalizzata che ha impegnato i governi a lottare incessantemente per la propria sopravvivenza e, al contempo, ha impedito loro di portare avanti la propria agenda politica di fronte ai veti incrociati delle rispettive «rainbow coalitions»[100]. In definitiva, una situazione di immobilismo politico, accentuata dalla rigidità del nuovo sistema introdotto[101].
Complessivamente, il giudizio negativo sull’esperienza dell’elezione diretta in Israele pare inevitabile a fronte di una riforma «che non ha mutato, nel profondo, la struttura politico-istituzionale israeliana»[102].
Date queste premesse, rispetto alle proposte italiane va messa in evidenza la maggiore pervasività dell’intervento del ddl Meloni che incide profondamente sulla forma di governo ma anche sul sistema elettorale, includendo – in piena discontinuità con il passato – previsioni su di esso incidenti direttamente in Costituzione.
Va in effetti rilevato, pur in mancanza allo stato di un disegno chiaro sulla legge elettorale[103], che la riforma italiana tiene in considerazione l’esigenza di considerare il sistema elettorale nell’introduzione di modifiche alla forma di governo la cui riuscita, in ultima battuta, anche da esso dipende.
Tuttavia, non è detto che l’inserimento dei correttivi immaginati direttamente in Costituzione possa rappresentare una soluzione efficace. Trattasi infatti di principi che, proprio per via della loro collocazione in Costituzione, potrebbero contribuire ad irrigidire il sistema anche a livello elettorale[104].
Oltre alle difficoltà dell’inserimento di un sistema sbilanciato sul piano maggioritario in un contesto di frammentazione partitica[105], va osservato che i correttivi costituzionali al sistema elettorale (a patto che siano ritenuti conformi ai principi costituzionali e supremi[106]) non eliminerebbero, comunque, il rischio di un’accresciuta contrapposizione tra Premier e Parlamento in virtù della doppia legittimazione popolare, così aumentando anche il costo della ricerca della fiducia[107].
È stato osservato, a questo riguardo, che in un contesto politico come quello italiano ove è diffusa una tradizione di instabilità politica e difficoltà a formare coalizioni durature, non sembra del tutto implausibile che il doppio legame tra Presidente del Consiglio, corpo elettorale e Parlamento possa riproporre le difficoltà nella formazione dei governi già sperimentate in Israele[108].
Resterebbe infatti il rischio di doppie maggioranze difformi (per l’elezione del Presidente del Consiglio e per quella del Parlamento) ed il conseguente pericolo di un inasprimento della conflittualità politico-istituzionale, con un Presidente della Repubblica – sullo sfondo – che risulterebbe indebolito nel suo ruolo di ago della bilancia nei momenti di tensione istituzionale[109].
Rispetto alle criticità verificatasi in Israele con l’introduzione della doppia scheda ed il conseguente ampio ricorso al voto disgiunto che ha favorito la creazione di maggioranze distinte, occorre riflettere attentamente sulle scelte che dovrà effettuare la nuova legge elettorale italiana in caso di approvazione della riforma di cui al ddl Meloni.
Come noto, mentre per la Knesset monocamerale era prevista una sola scheda che si affiancava a quella destinata all’indicazione del Premier, in Italia esiste già una doppia scheda per l’elezione dei componenti di Camera e Senato. Non è dato sapere al momento se, in caso di approvazione della riforma, le schede consegnate all’elettore il giorno dell’elezione contestuale di premier e Camere saranno tre (una per il Presidente del Consiglio, una per la Camera ed una per il Senato) ovvero il legislatore opterà per una diversa soluzione (peraltro difficilmente immaginabile).
Nel primo caso, probabilmente il più verosimile, pare evidente il rischio che si ripresenti – visto il frastagliato panorama partitico italiano e l’esperienza delle pregresse legislature[110] – la possibilità di scelte difformi dell’elettore per Camera, Senato e Presidente[111], salva la riproposizione del divieto di voto disgiunto e delle liste bloccate attualmente vigenti per l’elezione delle Camere[112]. Peraltro, in quest’ultima ipotesi, viene da chiedersi se la combinazione di una riforma complessiva della forma di governo[113] con il divieto di voto disgiunto, le liste bloccate e l’introduzione di un premio di maggioranza possa sortire effettivamente l’effetto auspicato di «consolidare il principio democratico, valorizzando il ruolo del corpo elettorale nella determinazione dell’indirizzo politico della Nazione»[114]. Residuano molti dubbi al riguardo, considerato che il margine di scelta dell’elettore risulterebbe così piuttosto ridotto[115].
Ulteriormente problematico appare anche il menzionato premio di maggioranza e sotto diversi profili[116]. In primo luogo, sono stati avanzati interrogativi sul rispetto dei principi supremi, anche a seguito delle pronunce 1/2014 e 35/2017 della Corte costituzionale, soprattutto in relazione all’originaria versione del ddl Meloni. Essa attribuiva alla legge la disciplina del sistema elettorale «secondo i princìpi di rappresentatività e governabilità e in modo che un premio di maggioranza, assegnato su base nazionale, garantisca il 55 per cento dei seggi in ciascuna delle due Camere alle liste e ai candidati collegati al Presidente del Consiglio». La soglia indicata, venuta meno a seguito degli emendamenti approvati in Senato, poneva in effetti seri dubbi con riguardo alla mancanza di una previsione minima di voti per far scattare il premio[117].
In secondo luogo, si è osservato che in un sistema bicamerale paritario «sorge il problema di un eventuale doppio premio, uno per ciascuna Camera: premi che però, se indipendenti, potrebbero finire con l’essere assegnati a due schieramenti diversi e quindi col determinare una paralisi, dal momento che si fronteggerebbero due maggioranze «blindate»[118]. Sarebbe un problema simile a quello originato della doppia scheda del sistema israeliano ma amplificato dal bicameralismo italiano, che potrebbe moltiplicare le ipotesi di conflittualità. Nel caso italiano, inoltre, la blindatura sarebbe ancora più forte[119], poiché il premio verrebbe introdotto in Costituzione[120].
A onor del vero, il legislatore di revisione interviene anche
