Sommario: 1. Prologo. – 2. Il quadro normativo precedente sino agli anni Sessanta. – 3. Il dibattito politico, sindacale e parlamentare degli anni Sessanta e le prime, timide, proposte di riforma. – 4. Tra gli anni Sessanta e gli anni Settanta. La felice stagione del riformismo coraggioso e dello «Statuto dei Lavoratori». – 5.Le dispute dottrinali che hanno preceduto la riforma processuale del 1973. – 6. La grande illusione dell’«uso alternativo del diritto» e della «giustizia di classe» – 7 .La Sesta Legislatura alla Camera dei Deputati. – 7.1. Le Sedute delle Commissioni permanenti riunite(Giustizia e Lavoro),in sede legislativa:18 ottobre 1972. – 7.2. Continua:19 ottobre 1972. – 7.3. Continua:25 ottobre 1972. – 7.4. Continua:26 ottobre 1972.– 8. La Sesta Legislatura al Senato della Repubblica. Le Sedute delle Commissioni permanenti riunite ( Giustizia e Lavoro),in sede redigente, del giorno 20 dicembre 1972 e dei giorni 24 gennaio, 15,28 e 29 marzo, 4,11 e 12 aprile 1973. – 8.1. La Seduta dell’Assemblea del 15 maggio 1973. – 9. La Sesta Legislatura. Dal Senato della Repubblica alla Camera dei Deputati: la Seduta dell’Assemblea del 28 luglio 1973. – 9.1. Continua: la Seduta dell’Assemblea del 30 luglio 1973. – 9.2. Continua: la Seduta dell’Assemblea del 1° agosto 1973. – 10. Epilogo. – 11. Qualche provvisoria, solo accennata conclusione.
1.Prologo.
«Non è allarmistico affermare che siamo al limite di rottura della credibilità della tutela giurisdizionale statuale, e come di contro si allarghi la fascia della «fuga dalla giustizia» della Repubblica fondata sul lavoro. Mentre interessanti esperienze processuali discendenti dall’applicazione dello «Statuto dei diritti dei lavoratori» indicano una diversa e positiva linea di tendenza a cui si ispirava e si ispira la nostra proposta. La denuncia e l’invito a intervenire rivolto al Parlamento dal mondo del lavoro non può più oltre rimanere inascoltato. Per queste considerazioni ci rivolgiamo a tutte le forze parlamentari democratiche, perché accolgano concordemente, come nella passata legislatura, la nostra proposta e diano ai lavoratori ed al paese questa nuova disciplina come una delle prime leggi della sesta legislatura».
È, questo, uno dei passi più significativi della Relazione che introduce la Proposta di Legge (d’ora innanzi PdL) d’iniziativa dell’On. Raffaello Lospinoso Severini (DC) ed altri, presentata alla Camera dei Deputati il 5 luglio 1972, con il n. 379, recante: «Disciplina delle controversie individuali di lavoro e delle controversie in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria», che, dopo le modifiche apportate dal Senato della Repubblica, e la definitiva approvazione da parte della Camera nell’Assemblea del 1° agosto 1973, diventerà quella che conosciamo come la legge 11 agosto 1973, n. 533( pubblicata nella G.U. 13 settembre 1973,n.237 ed entrata in vigore il 12 dicembre 1973).
Siamo alla VI Legislatura, ma il cammino di questa riforma inizia molto prima e si intreccia con iniziative parlamentari e governative, anche settoriali, ma soprattutto con alcune proposte di riforma organica del processo civile nel suo insieme. E con un (a dir poco) vivace dibattito tra gli studiosi della materia.
2. Il quadro normativo precedente sino agli anni Sessanta.
Prima di esaminare i fatti e gli antefatti della riforma del 1973,che interviene dopo circa trent’anni di applicazione del codice di procedura civile approvato con r.d. 28 ottobre 1940,n.1443( in vigore dal 21 aprile 1942),è necessario fotografare(è, questo, uno dei limiti di questa rassegna) il quadro normativo degli anni precedenti, anche perché molti sono gli aspetti di specialità della materia che ci occupa, acquisiti, nello scorrere del tempo, dalla disciplina normativa del passato.
La l. 15 giugno 1893, n. 295, che istituisce i Collegi dei probiviri per la conciliazione delle controversie di lavoro è da tutti riconosciuta come la prima, organica disciplina della Magistratura industriale speciale, che negli anni a venire è stata oggetto di altre riforme, sempre parziali e mai organiche (prima di questa legge, le controversie individuali di lavoro non formavano oggetto di regole speciali di competenza e nemmeno di rito). Ai Collegi, presieduti da un funzionario di nomina reale e composti da un numero variabile di membri, rappresentativi delle opposte Organizzazioni Sindacali (d’ora innanzi, OO.SS.) dei lavoratori e dei datori di lavoro, era attribuito il compito di promuovere il tentativo obbligatorio di conciliazione senza limiti di valore, di conoscere delle controversie sino al valore di duecento lire e di decidere – in via equitativa e su concorde richiesta delle parti – ogni controversia senza limiti di valore. Sono simili ai Collegi dei probiviri, per composizione e funzioni, le Commissioni arbitrali per l’impiego privato, istituite dal d.lgs. 1° gennaio 1916,n. 490. Sarà poi l’avvento del fascismo a segnare l’epilogo della magistratura probivirale, già con la l. 3 aprile 1926,n. 563( sulla disciplina giuridica dei rapporti di lavoro), e poi, formalmente, con il r.d. 26 febbraio 1928, n. 471(sulla decisione delle controversie individuali di lavoro) – che soppresse sia i Collegi che le Commissioni di cui abbiamo detto – anche se veniva mantenuta, ma solo formalmente, una minima compatibilità tra l’istituzione probivirale e il regime fascista, nella misura in cui la collaborazione tra le parti in conflitto era assicurata proprio dai Collegi probivirali[1].
Troviamo, già in questo periodo, alcune criticità che saranno riscontrate dopo, in più occasioni. Le classi lavoratrici e operaie manifestavano apertamente la loro sfiducia nella giustizia borghese, che con le sue formalità non garantiva la giustizia sostanziale; e a questo si aggiungeva l’inadeguatezza del processo civile ordinario disciplinato dal Codice del 1865 rispetto alle esigenze, sempre più pregnanti, di tutela del lavoro svolto nelle fabbriche. Era, questa, una opinione diffusa anche tra i processualisti più autorevoli dell’epoca, come Enrico Redenti e Giuseppe Chiovenda: cominciava ad affacciarsi la proposta di un giudice specializzato nella materia del lavoro, che con le sue competenze tecniche potesse colmare le carenze riscontrate nei giudici ordinari; ed entrava in gioco anche la possibilità per l’organo giudicante di utilizzare nel processo i poteri istruttori d’ufficio e le massime di comune esperienza, senza osservare il vincolo del rigido meccanismo dell’onere della prova.
Tornando alla l. n. 563/1926, cit., attuata dal r.d. 1° luglio 1926, n. 1130, è questa che istituisce la Magistratura del Lavoro, alla quale viene affidato il compito di conoscere, in un unico giudizio di merito, le controversie collettive di lavoro, giuridiche ed economiche; le associazioni sindacali, id est quelle fasciste, acquistano personalità giuridica, così essendo attuato il “Patto di Palazzo Vidoni” del 2 ottobre 1925, in base al quale la Confederazione Generale dell’Industria e la Confederazione Generale delle Corporazioni Fasciste si riconoscono, reciprocamente, la rappresentanza delle maestranze e degli industriali, e tutti i rapporti contrattuali tra industriali e maestranze dovranno intercorrere tra le organizzazioni dipendenti dalle due Confederazioni.
La Carta del Lavoro, approvata dal Gran Consiglio del Fascismo il 21 aprile 1927 chiude il cerchio perché, con la Dichiarazione X, la competenza per le controversie individuali concernenti l’interpretazione e l’applicazione dei contratti collettivi di lavoro viene devoluta alla Magistratura ordinaria, anche se con l’aggiunta di «assessori» designati dalle associazioni professionali interessate.
A seguire, con il r.d. n. 471/1928, cit., come sopra anticipato, vengono soppressi i Collegi dei probiviri e le Commissioni per l’impego privato, e la giurisdizione sulle relative controversie passa ai Pretori e ai Tribunali, in base alle comuni regole sulla competenza per valore che li distinguono, ma con un procedimento che prevede, su volontà espressa delle parti, l’assistenza di due cittadini esperti in materia di lavoro, uno appartenente alla categoria dei datori di lavoro, l’altro a quella dei lavoratori, con designazione obbligatoria. Le controversie di lavoro attribuite alla competenza dei magistrati ordinari, oltre a quelle oggetto di decisione degli organi soppressi, erano anche quelle derivanti da rapporti soggetti ai contratti collettivi di lavoro o ad altre norme, aventi valore od effetti di contratto collettivo ai sensi della l. n. 563/1926,cit., e del r.d. n. 1130/1926, cit. In sostituzione del r.d. del 1928 fu poi approvato il r.d. 21 maggio 1934, n. 1073, che, seppure con alcune divergenze, confermava l’impianto originario del sistema introdotto per la «giustizia del lavoro»[2].
Sono, questi, due provvedimenti normativi che anticipano il Codice del 1942. Non mancano le criticità, una fra tutte: la rottura del rapporto tra il giudice e la realtà della fabbrica, che comincerà ad essere ricomposta, molti anni dopo, con la previsione, ad opera dell’art. 28, l. 20 maggio 1970, n. 300 (d’ora in poi, «Statuto dei Lavoratori» o st. lav.) dello speciale procedimento per la repressione della condotta antisindacale.
Ai due provvedimenti normativi del 1928 e 1934, soprattutto a quest’ultimo, alcuni fanno risalire la nascita del processo del lavoro: un processo comunque «nuovo» rispetto a quello delineato dal Codice del 1865.
Ma è il modello processuale elaborato, tra la fine del 1918 e il 1919, da Giuseppe Chiovenda, incentrato sui principi di oralità, concentrazione e immediatezza (evocati continuamente nel corso del dibattito parlamentare e dottrinale che ha accompagnato, negli anni, l’approvazione della legge del 1973) che rappresenta la novità che fa la differenza rispetto al passato: in questo modello processuale ma anche nell’esperienza probivirale si rinvengono i primi rudimenti della riforma repubblicana, senza nulla togliere al r.d. del 1934, per quanto anch’esso mutuato, in parte, dal progetto chiovendiano [3].
Istituita la Commissione per il dopo guerra, sullo scorcio del 1918, fu affidata a Giuseppe Chiovenda la responsabilità, come presidente del gruppo per gli studi processuali, di tradurre le proposte di riforma, che negli anni precedenti aveva sostenuto, in formule legislative contenenti i principi generali e le regole tecniche indispensabili per l’applicazione concreta degli stessi.
Basta leggere il testo dei primi tre articoli del progetto (Titolo I. Disposizioni Generali), per rendersi conto della sua dirompente novità: «Oralità e concentrazione processuale. Art. 1. - Le cause si trattano oralmente all’udienza , salvo nei casi in cui la legge dispone che si provveda senza dibattimento.- Le prove e gli altri atti processuali si eseguiscono nel dibattimento orale, tranne che per loro natura o per disposizione data dall’autorità giudiziaria nei casi consentiti dalla presente legge debbano compiersi fuori d’udienza».– «Immediatezza. Art. 2.- Non possono concorrere alla pronunziazione della sentenza se non quegli stessi giudici che hanno assistito al dibattimento. – Gli atti e le prove di cui sia disposta l’esecuzione fuori d’udienza si compiono dagli stessi giudici che debbono pronunciare la sentenza o da uno di essi all’uopo delegato, a meno che sia necessario richiedere l’autorità giudiziaria d’altra giurisdizione».–«Scritture preparatorie.Art.3.-Il dibattimento orale è preparato mediante un atto scritto contenente la domanda giudiziale ed eventualmente con altre scritture di risposta e di replica».
Il Codice del 1942 contiene, nell’ultimo Titolo, il IV, del Libro Secondo(«Norme per le controversie in materia corporativa»),la disciplina delle controversie collettive(Capo I),delle controversie individuali (Capo II), di quelle di previdenza e di assistenza obbligatorie(Capo III)e delle controversie individuali nelle materie regolate da norme corporative o accordi economici. Il processo del lavoro, di fatto, è assorbito in quello civile ordinario, così venendo meno ogni residua previsione del giudice specializzato in materia di lavoro, o speciale che dir si voglia, derivante dai provvedimenti del 1928 e del 1934; e tuttavia il rito applicabile, assai diverso rispetto a quello ordinario, ha questi elementi qualificanti: tentativo obbligatorio di conciliazione; poteri istruttori d’ufficio; intervento di un rappresentante processuale speciale delle associazioni sindacali legalmente riconosciute per la tutela degli interessi di categoria; competenza in secondo grado attribuita alla Sezione della Corte di Appello, come Magistrato del Lavoro; intervento obbligatorio del pubblico ministero[4].
Merita anche segnalare che negli anni successivi all’entrata in vigore del nuovo codice di procedura civile acquista importanza l’attrazione nella competenza del Pretore delle controversie relative ai salariati fissi dell’agricoltura, del lavoro domestico e delle sezioni specializzate agrarie.
Intanto, con l’eccezione dell’appello, in primo grado si assisteva alla sistematica disapplicazione, da parte dei magistrati e degli avvocati, delle norme che maggiormente caratterizzavano quello che in nuce era il «rito del lavoro», con una ingiustificata diluizione della udienza di comparizione delle parti in una pluralità di udienze, l’eliminazione della forma orale del dibattimento e la prevalenza degli atti scritti; senza dire della possibilità di modificare la domanda, proporre nuove eccezioni e nuove prove, addirittura all’udienza di precisazione delle conclusioni(nella ricorrenza di «fini di giustizia» o «gravi motivi») e della possibilità per il giudice di concedere la provvisoria esecuzione delle sentenze di primo grado, se del caso con cauzione, solo in caso di domanda fondata su prova scritta o sussistenza di pericolo nel ritardo.
Emergeva, pertanto, l’esigenza di assicurare rapidità alle decisioni, diretto risultato anche di un procedimento snello e veloce, complicato, però, dalla collegialità del Tribunale.
3. Il dibattito politico, sindacale e parlamentare degli anni Sessanta e le prime, timide, proposte di riforma.
Negli anni ’60 era evidente, nella consapevolezza di tutti, la grave situazione di crisi in cui versava la giustizia, quella civile, in particolare, che si risolveva in denegata giustizia sociale.
Dopo l’approvazione della Costituzione, la discussione politica e parlamentare è incentrata, essenzialmente, su due elementi che la condizionano in misura considerevole: il divieto di istituzione di giudici speciali( giusto il precetto costituzionale dell’art. 102) e la, persistente, diffidenza delle classi lavoratrici e del movimento sindacale nei confronti della giustizia amministrata dallo Stato.
Nel corso della III Legislatura[5], il 4 febbraio 1960 l’On. Guido Gonella(DC), Ministro della Giustizia( d’ora in poi MdG), presenta alla Camera il Disegno di Legge (breviter, DdL) n. 1993, recante «Modificazioni del Codice di procedura civile e delle disposizioni di attuazione dello stesso codice», che, dopo l’annunzio dato in Aula l’8 febbraio, viene assegnato, in sede referente, alla Commissione IV(Giustizia) il successivo 16 febbraio.
Si tratta della prima proposta di riforma organica del codice di procedura civile, nella quale acquista particolare rilievo anche la revisione delle norme sulle controversie individuali di lavoro(con gli artt. 27-29) e di quelle in materia di previdenza e di assistenza obbligatorie(con l’art. 30) ,al quale il Ministro dedica l’intero par. 24 della sua Relazione illustrativa, indicando due esigenze fondamentali: la prima, relativa alla necessità di un aggiornamento normativo conseguente alla cessata organizzazione sindacale e corporativa, senza, comunque, interferire su quello che sarà il nuovo assetto sindacale con la piena attuazione dei precetti costituzionali degli artt. 36 e 39; la seconda, relativa all’opportunità di un ritorno alle origini, al r.d. n. 1073/1934,cit., che aveva avuto effetti positivi nella sua applicazione pratica, mantenendo il contesto unitario del processo civile, nel quale si innestano le nuove norme, senza creare un vero e proprio procedimento speciale.
In questa prospettiva sono adottati «alcuni accorgimenti tendenti ad accelerare la definizione delle controversie, con una migliore tutela degli interessi del lavoratore, il quale, ovviamente, è la parte che in maggior misura è oggi pregiudicata dall’eccessiva lentezza del procedimento». E prendono forma molte di quelle che poi saranno le disposizioni della riforma del 1973, talvolta con diversa prospettazione: l’ambito di applicazione esteso ai dipendenti di datori di lavoro non imprenditori e di enti pubblici economici; il preventivo tentativo obbligatorio di conciliazione, come condizione di procedibilità dell’azione giudiziaria; resta la competenza per valore del Giudice Conciliatore (che si porta dietro il rito ordinario),sconfessando la necessità, prima prefigurata, di una adeguata preparazione tecnico-professionale del magistrato per tutte le controversie; il giudice, al quale è attribuito il potere di esperire, ma in maniera facoltativa, il tentativo di conciliazione, conserva i suoi poteri istruttori d’ufficio; è una novità la pronuncia, in corso di causa di primo e secondo grado, di ordinanze di pagamento delle somme non contestate; le norme sul passaggio di rito, da ordinario a speciale e viceversa, vengono modificate e integrate, ma il meccanismo originario resta; l’introduzione di una norma che consente la valutazione presuntiva delle prestazioni, in mancanza di esaurienti elementi di prova, viene giustificata dal fatto che «specialmente nell’ambito di imprese di limitata entità, le prestazioni vengono adempiute correntemente, senza che ne sia curata la precisa registrazione o certificazione da parte dell’imprenditore», così prendendo a prestito quanto previsto dall’art. 265, comma 2, del c.p.c. all’epoca vigente, per le partite di rendiconto non sorrette da ricevuta, ma «verosimili e ragionevoli»; in sede di impugnazione è il Tribunale, e non la Corte di Appello, il giudice competente con riferimento alle sentenze del Giudice Conciliatore; con deroga espressa al divieto di cui all’art. 806 viene attribuita alle parti la facoltà di compromettere in arbitri le controversie di lavoro; per le controversie in materia di previdenza e di assistenza obbligatoria la competenza viene distribuita tra Pretura e Tribunale in base al valore.
Questo DdL sarà oggetto di discussione (anche fuori dal Parlamento) ma mai approvato per la fine della legislatura.
In stretta connessione con questa iniziativa governativa deve essere considerato anche il DdL n. 557 presentato il 10 ottobre 1963, alla Camera, nel corso della IV Legislatura[6], dal MdG del I Governo presieduto dall’On. Giovanni Leone(DC), Sen. Giacinto Bosco(DC), recante «Delega legislativa al Governo della Repubblica per la riforma dei codici»: dopo il deferimento in data 12 dicembre 1963 alla IV Commissione(Giustizia) fu ritirato il 6 aprile 1965 dall’On. Oronzo Reale(PRI), a quel tempo MdG del II Governo presieduto dall’On. Aldo Moro(DC).
Merita segnalare, a questo punto, il “Questionario” inviato il 15 maggio 1965 dal MdG dell’epoca, On. Reale, alle OO.SS. invitandole ad esprimere, entro un mese, il loro parere sui temi più importanti della riforma del codice di procedura civile in tema di controversie di lavoro; si tratta di uno stralcio ( dalla n. 32 alla n. 39) delle molte domande rivolte anche alle Facoltà universitarie e alla Magistratura [7]. Un procedimento di consultazione delle parti sociali non del tutto insolito in quel periodo; un anno prima, infatti sempre nel corso del II Governo Moro, il Ministro del Lavoro (d’ora innanzi, breviter, MdL), On. Umberto Delle Fave(DC), aveva avviato l’ascolto delle OO.SS., convocandole per il 13 novembre 1964 e somministrando anch’egli un “Questionario” su tre temi cruciali: licenziamenti individuali, Commissioni interne, diritti sindacali in azienda[8].Si trattava dell’istruttoria su quello che già veniva presentato come «Statuto dei Lavoratori».
Questi i singoli punti oggetto del “Questionario” del 1965 sulla riforma processuale: «32[1]) Se sia possibile procedere alla revisione delle disposizioni che disciplinano le controversie individuali di lavoro, ancora improntate al sistema della cessata organizzazione sindacale e corporativa, senza interferire su quello che sarà il nuovo assetto sindacale, allorché avranno trovato piena applicazione le norme costituzionali.-33[2]) Se sia opportuno creare un vero e proprio procedimento speciale oppure se sia preferibile inquadrare il processo del lavoro nell’alveo del procedimento ordinario.-34[3]) Se sia opportuna una precisazione dell’ambito di applicazione delle norme del processo del lavoro, soprattutto in riferimento ai rapporti di lavoro dei dipendenti di enti pubblici che svolgono esclusivamente o prevalentemente attività economica in regime di concorrenza. -35[4])Quali accorgimenti tecnici siano utilizzabili per favorire una più sollecita definizione delle controversie e cosi garantire una migliore tutela degli interessi del lavoratore.-36[5])Se sia opportuno prevedere il tentativo obbligatorio di conciliazione come condizione necessaria per l’introduzione del giudizio.-37[6])Se sia opportuno attribuire al giudice il potere di disporre, anche in sede istruttoria, il pagamento delle somme non contestate, indicando altre eventuali soluzioni che consentano un più sollecito conseguimento di acconti sulle somme dovute al prestatore d’opera e di valutare, in via presuntiva, la prestazione, quando non sia possibile raggiungere altrimenti la prova del suo ammontare.-38[7])Se sia opportuno conferire alle parti il potere di compromettere in arbitri le controversie di lavoro.-39[8])Se sia, allo stato, possibile una revisione delle norme che disciplinano le controversie collettive di lavoro al fine di adeguarle ai nuovi principi in tema di ordinamento sindacale».
Il nodo fondamentale era rappresentato dal fatto che, per la tesi dominante, anche negli ambienti governativi e parlamentari, fortemente avversata a sinistra, si riteneva che la risoluzione delle controversie di lavoro dovesse essere affidata al giudice ordinario, nelle forme, di norma, del processo ordinario, anche per evitare le preclusioni e le decadenze imposte da un rito speciale e, per questo, accelerato, per consentire la piena esplicazione del contraddittorio tra le parti.
Non c’era unità di vedute nemmeno nelle organizzazioni sindacali: in estrema sintesi la CGIL era favorevole alle sezioni specializzate in materia di lavoro, osteggiate dalla CISL, contraria anche al rito speciale, mentre la UIL era favorevole ma solo per le controversie di natura eminentemente tecnica.
Non solo la CGIL si espresse a favore di «una legge speciale ad hoc, indipendentemente dalla riforma generale del codice di rito, nella speranza di sottrarre almeno le liti del lavoro al comune destino», ma anche la CISNAL e la Corte dei Conti. Negativa fu la posizione espressa dalla maggioranza degli organismi interpellati: innanzitutto CISL e UIL, e poi CSM, Corte di Cassazione, Avvocatura dello Stato, la maggior parte degli organismi rappresentativi del libero Foro[9].
Particolarmente significativa è la posizione espressa dalla CGIL (che porta la firma di Vittorio Foa, prestigioso dirigente sindacale ed anche Deputato del PSI) che tiene a precisare, in via preliminare, che «l’amministrazione della giustizia in Italia, tuttora regolata da norme per nulla adeguate allo spirito e alla lettera della Costituzione democratica, richiede profonde riforme e radicali innovazioni, che adeguino le strutture giudiziarie alle attuali condizioni politico-economico-sociali del nostro paese, riforme di cui alcuni lineamenti sono anche stati recentemente prospettati al governo da una commissione di tecnici». Comunque sia, è, quella della CGIL, una risposta, per così dire, interlocutoria, perché essa tiene subito a precisare che restano, comunque, da affrontare in maniera più approfondita le cause della crisi della giustizia e da esaminare le soluzioni più adeguate, come ad esempio: l’elettività dei giudici; l’eventuale istituzione di una giurisdizione probivirale; la partecipazione ampia di consulenti tecnici ed esperti; l’ istituzione di sezioni specializzate.
In estrema sintesi, queste sono le risposte della CGIL(che abbiamo potuto esaminare direttamente attingendo anche all’Archivio Storico della CGIL e alla Biblioteca Luciano Lama, su supporto digitale).
Con riferimento alle controversie di lavoro: l’attuazione dell’art. 39,Cost., è auspicabile, per attribuire efficacia generale obbligatoria ai contratti collettivi ( così da non dover ricorrere alla determinazione giudiziale della retribuzione sufficiente), ma la legge processuale può anche prescindere da ciò, per consentire la partecipazione sindacale al processo; viene espresso parere favorevole all’attuazione, in via transitoria, della specializzazione del giudice e di regole che consentano ampi poteri al giudice per una sollecita definizione del giudizio e rapidità e semplicità del procedimento (giudice monocratico anche in Tribunale e aumento della competenza per valore del Giudice Conciliatore; abolizione dell’intervento del pubblico ministero; estensione del rito del lavoro anche ai rapporti di lavoro domestico, autonomo, di agenti, di compartecipanti in agricoltura ecc., per uniformare la competenza per materia); competenza del giudice del lavoro per tutti i dipendenti pubblici, a prescindere dall’ente datore di lavoro, svolgenti attività economica o prevalentemente economica, in assenza di formale rapporto di pubblico impiego; procedimento orale ( tranne gli atti introduttivi del giudizio, con indicazione a pena di decadenza dei mezzi istruttori); unica udienza pubblica dopo l’istruttoria, con lettura del dispositivo; termini brevi; interrogatorio libero delle parti; efficacia probante della mancata presentazione da parte del datore di lavoro di libri paga e registrazioni obbligatorie per legge, che siano oggetto di ordine di esibizione; eliminazione di ogni condizione di proponibilità; potere del giudice di sanare qualsiasi nullità; modifica dell’art. 2113, cod. civ., conferendo efficacia alla messa in mora nei confronti del datore di lavoro da parte del sindacato e del lavoratore; appello al Tribunale contro le sentenze del Pretore; redistribuzione dei giudici in relazione all’effettivo numero dei procedimenti.
In particolare, sul tentativo di conciliazione la posizione è favorevole alla sua previsione ma con esperimento facoltativo, ben potendo il giudice disporlo in ogni grado e stato del procedimento, anche demandandolo alle associazioni sindacali; ferma restando la possibilità di esperire il tentativo di conciliazione, comunque, e sempre in via facoltativa, in sede sindacale, con redazione di verbale esecutivo, impugnabile solo avanti la Corte di Cassazione.
Viene espressa una posizione favorevole con riferimento alle ordinanze, non impugnabili, di pagamento in corso di causa, per le somme accertate come dovute o nei limiti di quanto provato, con efficacia di titolo esecutivo; ed anche con riferimento alla valutazione equitativa del giudice, in caso di impossibilità della prova della prestazione dovuta.
Viene confermato il divieto di compromettere le liti di lavoro in arbitrato, tranne che per quanto previsto, in alcune specifiche materie, come arbitrato irrituale, dai contratti collettivi.
Sono da lasciare riservate alla sede sindacale le controversie collettive di lavoro.
Con riferimento alle controversie previdenziali: rinnovo non obbligatorio in appello dell’ accertamento tecnico; esclusione del previo esperimento del procedimento amministrativo come condizione di proponibilità della domanda; abrogazione di ogni decadenza per decorrenza dei termini per il procedimento amministrativo; anticipazione delle spese della consulenza tecnica a carico degli enti previdenziali; compensazione delle spese legali in caso di soccombenza – fatta eccezione per la lite temeraria - del lavoratore; esclusione dell’arbitrato.
La CISL parte dal presupposto che ogni riforma processuale debba tenere in debito conto l’ordinamento sindacale per come si è sviluppato ( rispetto a quanto ipotizzato negli artt. 39 e 40, Cost.), ispirato ai principi di libertà e autonomia e fondato sulle libere associazioni di lavoratori e imprenditori e sul libero esercizio dell’attività contrattuale. È contraria ad un procedimento speciale ( anche solo per il rito), per giunta con collegi giudicanti integrati da consulenti tecnici nominati dalle associazioni di categoria; e tuttavia auspica adeguamenti per snellire e rendere meno oneroso il processo civile ordinario. Nello specifico, richiama il precedente parere espresso dal CNEL nel 1960 ( anche con riferimento all’estensione della competenza ai rapporti di lavoro dei dipendenti da enti pubblici economici e per i collaboratori coordinati e continuativi), ma è contraria all’intervento in causa delle associazioni sindacali, come pure è contraria alla obbligatorietà del preventivo tentativo di conciliazione davanti agli Uffici del Lavoro e in sede sindacale, quale presupposto necessario per l’introduzione della causa, ferma restando la facoltà per il giudice di esperirlo in ogni fase e grado del processo. La CISL punta allo sviluppo di autonome procedure in sede contrattuale, di conciliazione e arbitrato, con l’eliminazione di tutti gli ostacoli e i divieti posti, soprattutto in materia di arbitrato, essendo necessaria anche una riscrittura dell’art. 2113 cod.civ. che disciplina in termini rigidi l’indisponibilità dei diritti dei lavoratori. Nella competenza delle libere associazioni sindacali deve rimanere la composizione delle controversie collettive, anche di quelle relative alla interpretazione e all’applicazione delle norme collettive. La tesi sostenuta dalla CISL è fin troppo chiara: la riforma del processo del lavoro deve essere limitata solo ai problemi tecnici, organizzativi e funzionali, che riguardano strettamente il funzionamento del processo come strumento di composizione delle liti e di accertamento del diritto a disposizione dei cittadini.
Anche la UIL, che avverte l’esigenza di rendere l’iter delle controversie di lavoro semplice, spedito, economico ed orale, anche attraverso l’intervento delle associazioni sindacali per agevolare la composizione preventiva delle liti, è contraria all’attuazione di un procedimento speciale, ma apre all’affiancamento di giudici onorari, esperti della materia, soprattutto per gli organi giudicanti di composizione collegiale; in ogni caso ripristinando la ordinaria competenza per valore in primo grado divisa tra Giudice Conciliatore, Pretore e Tribunale. Riprendendo il parere del CNEL del 1960, la UIL è favorevole alla ricomprensione nella competenza per materia di tutti quei rapporti che, pur non essendo in senso stretto di lavoro subordinato, si concretino in una prestazione d’opera coordinata e continuativa, e ai dipendenti da enti pubblici economici. La UIL auspica una riforma organica del processo civile e la previsione, anche nello svolgersi delle udienze e degli adempimenti istruttori, di termini perentori, tali da responsabilizzare anche i magistrati. Viene espresso favore con riferimento al tentativo obbligatorio di conciliazione, garantendo un intervento fattivo alle associazioni sindacali; alle ordinanze di pagamento delle somme non contestate(con una formula similare in sede di conciliazione davanti agli Uffici del Lavoro, che apra al decreto ingiuntivo) e alla determinazione in via equitativa delle somme dovute. Per l’arbitrato, solo quello irrituale, il parere espresso è favorevole, ma a condizione che detta procedura sia prevista dai contratti collettivi. Per la disciplina delle controversie collettive di lavoro la UIL si esprime per l’attuazione dell’art. 39,Cost.
Più complesso è il parere espresso, nella seduta del 24 giugno 1965, dalla Commissione per il lavoro, la previdenza sociale e la cooperazione del CNEL, che richiama, in molti punti, il precedente parere espresso il 25 novembre 1960.
La riforma della parte del codice di procedura civile( artt. 409-473) è ritenuta urgente e indifferibile, e si può realizzare anche con l’innesto di norme nuove nel corpo del Codice, per accelerare il processo, da anticipare anche con una legge speciale, tenuto conto che riguarderebbe solo le controversie individuali di lavoro. La scelta cade sull’adozione di un rito speciale, che lasci quello del lavoro nell’alveo del processo civile ordinario; non c’è contrarietà all’attribuzione della competenza anche al Giudice Conciliatore(con limiti di valore maggiorati), ma tra i consiglieri è emersa una contrapposizione tra chi ritiene possibile, per i Collegi giudicanti, solo l’apporto di consulenti oppure l’affiancamento, in pianta stabile, di esperti con funzione giudicante; c’è apertura per le informative sindacali; viene esclusa la competenza funzionale della Corte di Appello. In Cassazione il sindacato sui contratti collettivi viene ammesso solo per quelli corporativi o postcorporativi recepiti da leggi delegate; viene, comunque, riconosciuto il valore della uniformità interpretativa dei giudici di legittimità. Con riferimento alle controversie previdenziali, tralasciando le questioni relative alla distribuzione della competenza funzionale tra primo e secondo grado, i punti rilevanti sono essenzialmente due: superamento dell’improponibilità della domanda collegata all’esaurimento dei procedimenti amministrativi; affermazione della competenza territoriale legata alla residenza dell’assistito o al luogo in cui è avvenuto l’infortunio o si è verificata la malattia professionale. Per il CNEL l’identificazione delle controversie individuali di lavoro deve essere oggettiva; viene ribadito quanto già specificato nel precedente parere e viene meglio specificato il riferimento ai dipendenti degli enti pubblici economici(eliminando ogni riferimento all’inquadramento nelle associazioni sindacali, fonte di innumerevoli discussioni e di acuti dissensi giurisprudenziali, e la salvezza della giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, pur riconoscendo l’esistenza di una residuale area di interessi legittimi giustiziabili).
Per quanto riguarda il procedimento questi sono i punti rilevanti(rispetto al precedente parere che proponeva alcuni punti fermi: aumento dell’organico dei magistrati; preclusioni e decadenze per le attività difensive delle parti; riduzione dei termini processuali e degli intervalli tra una udienza e l’altra; sentenza pronunciata dopo la decisione della causa e succintamente motivata, da depositare in tempi brevi): accentuazione del principio inquisitorio rispetto a quello dispositivo nell’assunzione delle prove; obbligatorietà dell’interrogatorio libero; intervento nel processo dei rappresentati delle associazioni sindacali, non solo per le informative su interpello del giudice, ma addirittura con la rappresentanza processuale conferita ai dirigenti sindacali o loro delegati. Il parere sul preventivo tentativo di conciliazione è favorevole, davanti agli Uffici del Lavoro e in sede sindacale, ma è emersa una diversità di vedute sulla sua obbligatorietà, ritenendosi, peraltro, da alcuni consiglieri la necessaria previsione nei contratti collettivi per quello in sede sindacale; in ogni caso deve essere assicurato il valore esecutivo al verbale di conciliazione sottoscritto in sede sindacale; emerge anche la proposta di costituire, presso gli Uffici del Lavoro, uno speciale Collegio di conciliazione delle controversie di lavoro affiancando al funzionario degli stessi, con il ruolo di presidente, due rappresentanti delle associazioni di categoria contrapposte attinti da appositi albi. Resta ferma, ovviamente, l’ampia facoltà di esperire il tentativo di conciliazione, sin dalla prima udienza, da parte del giudice, in ogni stato e grado del processo. Il fatto che il tentativo di conciliazione in generale non sia tecnicamente connesso alla transazione giustifica la sottrazione della conciliazione al meccanismo dell’art. 2113, cod. civ. Per quanto riguarda i tempi del pagamento delle somme dovute al lavoratore: il parere è favorevole per le ordinanze interinali; è invece contrario per la provvisoria esecutività ex lege(la cui concessione deve rimanere legata ai casi previsti dalla legge e alla discrezionalità del giudice), potendosi ovviare con la richiesta di una provvisionale. Perplessità e diversi punti di vista sono riscontrati sulla valutazione equitativa delle prestazioni, per la violazione del principio di certezza del diritto e delle regole sulle prove che caratterizzano il giudizio civile. Rimane la contrarietà all’abolizione del divieto di arbitrato, anche nel caso di clausola compromissoria contenuta nel contratto collettivo, perché ,per una ragione d’ordine generale, non è opportuno sottrarre le controversie di lavoro al giudice ordinario, posto che anche per l’arbitrato sono invocabili tutte le ragioni che si oppongono all’ammissibilità della transazione(mentre c’è apertura per la conservazione e il miglioramento dell’arbitrato dei consulenti tecnici, espressione di una giurisdizione di equità).
Con riferimento alle controversie collettive, è interessante la distinzione che il CNEL pone tra quelle giuridiche ( sull’interpretazione del contratto collettivo stipulato) che legittimerebbero l’associazione sindacale a proporle davanti il giudice ordinario contro quella contrapposta, e quelle economiche, il cui componimento è rimesso esclusivamente all’autonomia delle parti interessate.
Nel corso della IV Legislatura[6] alla Camera furono presentate ben sei proposte di legge di iniziativa dei Deputati Antonio Zoboli (PCI) ed altri (n. 847 del 18 dicembre 1963), Alfredo Amatucci(DC) ed altri (n.1057 del 3 marzo 1964),Alessandro Butté (DC) ed altri (n.1208 del 9 aprile 1964), Simone De Florio(PCI) ed altri (n. 1377 del 14 maggio 1964 ),Bruno Storti (DC) ed altri (n.1432 del 3 giugno 1964 ),Uberto Breganze e Erminio Pennacchini - entrambi della DC-( n. 2620 del 30 settembre 1965), che furono raggruppate e, dopo approfondita discussione(che si è svolta, però, a partire dal 1967).
Due di queste, la n. 847/1963 e la n. 1057/1964,erano di ampio contenuto, avendo ad oggetto la riforma delle norme del codice di procedura civile concernenti le controversie di lavoro. Le altre avevano oggetti specifici:la n.1208/1964, la modifica dell’art. 282, cod. proc. civ., per rendere provvisoriamente esecutive le sentenze appellabili; la n. 1377/1964, la trattazione extra giudiziale; la n. 1432/1964,la conciliazione e l’arbitrato; la n. 2620/1965, l’attribuzione della competenza di appello al Tribunale.
Il 1° marzo 1968 in Aula venne dato l’annunzio dell’avvenuta approvazione, in sede legislativa( dopo lunghe discussioni) da parte delle due Commissioni permanenti riunite, IV (Giustizia) e XIII (Lavoro), di un testo unificato recante: «Modificazioni delle norme concernenti le controversie di lavoro»(847-1057-1208-1377-1432-2620).
Il Governo, pur ritenendo opportuno affrontare la riforma dei codici in generale, e di quelli di procedura in particolare, in maniera organica e completa, aderì ad uno stralcio della materia, non solo per addivenire ad una rapida soluzione del problema delle controversie di lavoro, ma anche per la consapevolezza che queste rappresentavano, comunque, un corpo unico e completo, tale da essere oggetto di una riforma settoriale nell’ambito del codice di procedura civile.
Il DdL n. 2848, trasmesso al Senato il 5 marzo 1968, fu assegnato, in sede deliberante, il giorno successivo alla II Commissione (Giustizia) e il giorno dopo fu rimesso all’Assemblea(nel tentativo di farlo approvare in tempi rapidissimi), ma non completò il suo iter per la fine della Legislatura( 4 giugno 1968)[10].
Ci fu un altro tentativo dello stesso Ministro, On. Gonella, abortito anche questo, di portare a regime la riforma, proprio con riferimento alle controversie di lavoro: il 14 ottobre 1968, nella V Legislatura[11], egli presentò, sempre alla Camera, il DdL n. 524 recante «Modificazioni alle norme del codice di procedura civile concernenti le controversie di lavoro».
L’iniziativa governativa del 14 ottobre 1968 si collega direttamente alla riforma organica del processo civile, secondo un cliché noto-ripresentazione al Parlamento del testo, rielaborato, della precedente proposta,«[m]a la risoluzione del problema delle controversie di lavoro è di tale urgenza ed esigenza da consigliare un provvedimento immediato; uno stralcio della riforma organica era pronto al solo fine di agevolare una più rapida approvazione delle norme dedicate alle controversie di lavoro». Questo si legge nella Relazione illustrativa al DdL, che non nasconde, però, «i possibili inconvenienti di innovazioni parziali e settoriali che spesso turbano l’armonicità del sistema processuale e si risolvono in un ulteriore pregiudizio per la sua funzionalità e per la sua pratica efficienza».
Nella stessa legislatura furono presentate alla Camera le proposte di legge, alcune su specifici profili, di iniziativa dei Deputati Francesco Cacciatore(PSIUP) ed altri(n. 903 del 24 gennaio 1969), Franco Coccia(PCI) ed altri ( n. 966 del 31 gennaio 1969), Raffaele Allocca e Giulio Bernardi - entrambi della DC - (n.1423 del 9 maggio 1969), Luigi Girardin(DC) ed altri(n. 1729 del 22 luglio 1969), ed ancora Cacciatore ed altri( n. 3010 del 26 gennaio 1971).
Le PdL n. 903/1969 e n. 966/1969 avevano ad oggetto le modificazioni delle norme del codice di procedura civile in materia di controversie individuali di lavoro e di previdenza e assistenza obbligatoria; la PdL n. 1423/1969 riguardava la modifica del terzo comma dell’art. 75, O.G., nella parte in cui prevedeva l’intervento obbligatorio del P.M. nelle cause collettive ed individuali di lavoro(ferma restando la sua partecipazione «negli altri casi stabiliti dalla legge»); la Pdl n. 1729/1969 interveniva per la modifica della l. 2 aprile 1958,n.319, per riconoscere l’esonero da ogni spesa e tassa nei giudizi di lavoro, anche quelli di valore superiore ad un milione di lire; allo stesso scopo era diretta la PdL n. 3010/1971, con riferimento a tutte le controversie, non solo giudiziali, anche in materia di previdenza e assistenza obbligatoria, con un articolato autonomo e l’abrogazione di tutte le norme vigenti incompatibili.
Nella seduta del 23 luglio 1971,in riunione comune e in sede legislativa, delle Commissioni permanenti IV(Giustizia) e XIII(Lavoro), unitamente al DdL n. 524/1968, tutte le sopra menzionate PdL furono approvate in un testo unificato recante «Disciplina delle controversie individuali di lavoro e delle controversie in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie»(524-903-966-1423-1729-3010), come DdL n. 1885.
Leggendo la scheda dei lavori preparatori si contano due sedute di discussione in Commissione IV (Giustizia) e ben 14 sedute di discussione nelle Commissioni riunite IV (Giustizia) e XIII (Lavoro).
Tra i tanti interventi della discussione parlamentare, merita dare conto di quello dell’On. Lospinoso Severini che ammoniva sulla necessità di realizzare «la più schietta e leale collaborazione delle parti, dei loro patroni e dei giudici, i quali tutti debbono comprendere i motivi animatori della riforma e gli scopi che con la stessa s’intendono perseguire»; per questi motivi invitando, da un lato, le parti e i loro avvocati a non indulgere in tentazioni curialesche, ormai superate dai tempi; dall’altro, i giudici a vigilare per fare rispettare le nuove norme(facendo uso anche dei nuovi poteri loro assegnati):essi, «attraverso un’approfondita conoscenza dei termini della lite, devono sapere diventare i veri protagonisti del processo, orientando le parti nella discussione dei punti essenziali della causa, e contemperando ,con saggezza, ma anche con decisione, le reciproche esigenze». E, sul piano organizzativo, aggiungeva: «Le caratteristiche del nuovo rito impongono alcuni provvedimenti indispensabili, quali la predisposizione di mezzi e di personale sufficiente per espletare, in tempi brevi, tutti gli adempimenti di cancelleria, la continua presenza del cancelliere in udienza, essendo il procedimento caratterizzato dalla oralità e dalla concentrazione dei mezzi istruttori, per cui è necessaria una fedele verbalizzazione , la disponibilità di aule di udienza, in modo che il giudice, con tranquillità, possa instaurare un vero contatto con le parti ed esercitare effettivamente i suoi poteri di direzione e di controllo dell’istruttoria, il reperimento di un numero di giudici sufficiente, che costituisce la condizione prima per l’attuazione della riforma».
Va detto, anche, che le Commissioni parlamentari hanno preso in seria considerazione anche le varie istanze proposte dalle associazioni di categoria interessate, che hanno pure svolto una istruttoria interna, prima di esprimere il loro parere in previsione della definitiva approvazione del DdL, come testo unificato.
A questo proposito deve essere segnalata la lettera Circolare n. 2849 in data 15 gennaio 1971 che la CGIL aveva indirizzato alle Segreterie di tutte le istanze territoriali, per acquisire il loro parere, previa illustrazione del provvedimento, richiamando l’attenzione sulla necessità di una riforma urgente per dare ai lavoratori garanzie di giustizia rapida e sostanziale.
In particolare, merita evidenziare (senza, però, che esistesse una linea concordata tra le OO. SS.) da una parte, il suggerimento dato, a livello centrale, per mantenere, con il ricorso alle procedure arbitrali, la soluzione delle vertenze nell’ambito contrattuale, conseguendone la necessità di abrogare il divieto previsto dagli artt. 806-808, cod. proc. civ.; dall’altra, la proposta di privilegiare, comunque, la giustizia statale, pur favorendo le soluzioni transattive di natura contrattuale, nell’ambito dell’art. 2113, cod. civ.; con la soluzione intermedia della giurisdizione probivirale.
La CGIL, sempre a livello centrale, espresse il suo parere favorevole alla proposta legislativa, indubbiamente migliorativa rispetto ad altri provvedimenti, anche se non tutte le richieste sindacali erano state accolte, ed invitava le istanze territoriali a comunicare le loro osservazioni sugli specifici punti.
Venne, però, prospettato un parere negativo sulla affermata competenza del Pretore, anche per le cause in materia di prestazioni previdenziali, infortuni e malattia, così recependo la posizione espressa dagli Istituti di Patronato, non solo della CGIL ma anche di CISL, UIL e ACLI, per la riscontrata diminuita garanzia a favore dei lavoratori per la tutela processuale dei loro diritti, anche per l’applicazione di una procedura con obiettive difficoltà che rendevano più difficile e onerosa la difesa in giudizio, con decadenze e preclusioni in materia di prove, più rigorose di quelle ordinarie; per giunta con la fissazione della competenza territoriale in capo al Pretore delle grandi città, dove si trovava la sede degli Enti Previdenziali; fermo restando che, essendo indisponibili, i diritti previdenziali dovevano rimanere, comunque, sottratti a decisioni arbitrali stragiudiziali o a procedure vincolanti.
Fatta questa premessa, la richiesta formulata alle istanze territoriali della CGIL era limitata, in particolare, a questi punti, strategici, della riforma proposta: competenza del giudice ordinario per i rapporti di lavoro dei dipendenti da enti pubblici; competenza del Pretore, anche per le controversie previdenziali; opportunità e limiti della partecipazione delle associazioni sindacali al processo; procedure di conciliazione e arbitrato.
E tuttavia restavano affermati questi punti, imprescindibili(e, pertanto, indiscutibili), che riassumiamo: accettazione di quella proposta, come prima tappa di una riforma più ampia, che conferisse alle rappresentanze dei lavoratori maggiori poteri nell’amministrazione della giustizia; facoltatività di tutte le procedure conciliative ed arbitrali, sia in sede sindacale che amministrativa; salvaguardia dei diritti indisponibili ed inderogabili dei lavoratori; garanzia dei crediti di lavoro da decadenze, prescrizioni, svalutazione monetaria, ordine dei privilegi nel fallimento; garanzia dei diritti dei lavoratori da rigorose decadenze in materia di prova nel processo; piena impugnabilità in sede giudiziaria dei lodi arbitrali per violazione di diritti indisponibili ed inderogabili dei lavoratori; esclusione di qualsiasi obbligo per le OO.SS. di partecipare al processo; impegno ad assumere i provvedimenti necessari per consentire agli uffici giudiziari di svolgere effettivamente i compiti che ad essi assegnava la riforma processuale.
Il DdL n. 1885, approvato dalla Camera, fu trasmesso il 22 settembre 1971 al Senato, come annunziato in aula il successivo 23 settembre e fu assegnato alla II Commissione (Giustizia), in sede redigente, senza poter ottenere l’approvazione definitiva per lo scioglimento anticipato delle due Camere.
Per il contesto generale, va dato conto anche delle Relazioni annuali sullo stato della giustizia del 1970 e 1971 nelle quali il CSM aveva denunciato la crisi della giustizia civile collegandone la risoluzione proprio alla riforma del processo del lavoro e rilevando (in particolare in quella del 15 aprile 1970) che il lavoratore è spesso costretto ad attendere tempi lunghi per ottenere quello che gli spetta, con l’aggravante che si tratta di mezzi necessari per la soddisfazione delle più elementari ed indifferibili esigenze di vita, proprie e della sua famiglia[12].
Nella Relazione del 1971 si analizzava il cambiamento della domanda di giustizia da parte del lavoratore che «si pone sempre più non solo come espressione di interessi individuali ma come perseguimento di un’ampia solidarietà collettiva: in altri termini si tende a ricorrere al giudice, con l’appoggio delle organizzazioni sindacali, per ottenere sentenze paradigmatiche su fatti esemplari e strategici, che diventano perciò ampio patrimonio collettivo, utilizzabile anche in altre situazioni similari».
4. Tra gli anni Sessanta e gli anni Settanta. La felice stagione del riformismo coraggioso e dello «Statuto dei Lavoratori».
Dobbiamo, a questo punto, dare conto, seppur brevemente, del contesto storico, socio-economico e politico della stagione delle riforme degli anni ’70, un “secolo breve” e tuttavia intenso, «una specie di età dell’oro», che ha avuto inizio con le lotte del 1968-1969, di grandi conquiste per i lavoratori, che «divennero consapevoli del potere dell’azione collettiva e acquistarono una nuova autocoscienza»[13].
Lo “Statuto dei Lavoratori” è la punta di diamante di questo periodo[14].
Gino Giugni, figura carismatica, un intellettuale di grande preparazione giuridica, che conosce bene le cose dell’economia e padroneggia, come pochi, le dinamiche contrattuali e sindacali, è l’elemento di sintesi di questa stagione [15].
Nel 1968, Giugni, diventato, nel I Governo presieduto dal democristiano Mariano Rumor, Capo dell’Ufficio Legislativo del Ministero del Lavoro rappresentato dal Senatore socialista Giacomo Brodolini, completa il percorso che, partendo dalla l. 15 luglio 1966,n. 604, porterà il Parlamento all’approvazione della l. n. 300/1970, cit.
Quello di Giugni non è solo un progetto giuridico ma è anche, e soprattutto, un “progetto politico”[16]. Sono gli anni ruggenti del diritto del lavoro, come ha riconosciuto lo stesso Giugni, dove «un’innovazione chiamava l’altra»[17].
E non è un caso che, anche dietro le proposte di riforma del processo del lavoro ci sia sempre Giugni che, terminato il suo compito di Capo dell’Ufficio Legislativo del MdL, resta, quale suo civil servant, come consulente giuridico, che, in questa nuova veste, si avvale della proficua collaborazione di un processualcivilista comparatista, Mauro Cappelletti, allievo di Piero Calamandrei, per completare, insieme al MdG, la riforma che porterà all’approvazione della legge n. 533/1973. È, questo, un Giugni inedito, poco conosciuto, che merita ricordare, anche con un episodio autobiografico, molto significativo, raccontato nella sua Intervista rilasciata a Pietro Ichino nel 1992:«per questa legge ho un feeling tutto particolare: perché mio padre passò gli ultimi anni della sua vita a rodersi la bile, selvaggiamente sfruttato dagli avvocati, in una interminabile causa contro il suo datore di lavoro. La riforma della giustizia del lavoro fu per me un omaggio alla sua memoria. Se oggi le cose vanno un po' (ma solo un po’) meglio, lo vedo anche come un riscatto delle angosce di tanti pensionati che non riuscirono mai a vedere la luce di una sentenza, nel tentativo di avere giustizia dei torti subiti (o pensati come tali: sul piano psicologico è lo stesso) durante la vita di lavoro»[18].
Come è noto, la riforma processuale del lavoro del 1973 è la terza gamba delle riforme avviate dalla metà degli anni ’60, dopo la legge sui licenziamenti individuali del 1966 e lo “Statuto dei Lavoratori” del 1970(merita anche ricordare altri tre importanti provvedimenti della prima metà dello stesso decennio: la l. 23 ottobre 1960, n.1369, sul divieto di intermediazione ed interposizione nelle prestazioni di lavoro e sulla nuova disciplina dell’impiego di mano d’opera negli appalti di opere e servizi; la l. 18 aprile 1962, n.230, sulla disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato; e la l. 9 gennaio 1963,n.7, sul divieto di licenziamento delle lavoratrici per causa di matrimonio e la tutela delle lavoratrici madri).
Del resto, che questo fosse il progetto del Governo di centro-sinistra di quegli anni lo si capisce perfettamente da un inciso, fondamentale, del discorso che il MdL, Sen. Brodolini, pronunciò il 4 gennaio 1969, nella Sala Consiliare del Municipio di Avola, a meno di un mese dall’eccidio dei due braccianti del 2 dicembre 1968, ribadendo, in maniera solenne, l’impegno a portare ad approvazione lo “Statuto dei Lavoratori”, all’interno di una più ampia «politica legislativa per i lavoratori».
Nel frattempo, alla estesa applicazione giurisprudenziale della tutela cautelare d’urgenza ex art. 700 cod. proc. civ. per le situazioni soggettive dei lavoratori (non condivisa da una parte della dottrina) si aggiungono alcune previsioni della l. n. 604/1966,cit., relativa ai licenziamenti individuali: innanzitutto, l’art. 6, comma 3, che attribuisce al Pretore la competenza per tutte le controversie derivanti dall’applicazione di detta legge; ma anche l’art. 7, che disciplina, con una articolata procedura, l’esperimento del tentativo facoltativo di conciliazione avanti gli Uffici del Lavoro; e l’art. 13 che prevede, in via generale, l’esenzione da bollo, imposta di registro e da ogni altra tassa o spesa, per tutti gli atti e i documenti relativi ai giudizi o alle procedure di conciliazione previsti dalla suddetta legge.
Non meno incisive sono alcune disposizioni introdotte dalla l. n. 300/1970, cit.: l’art. 16, comma 2, attribuisce al Pretore la competenza in materia di trattamenti economici collettivi discriminatori; in materia di licenziamenti, l’art. 18, comma 3, prevede la provvisoria esecutività della sentenza di primo grado e, nei commi successivi(4-7), con riferimento ai dirigenti sindacali di cui all’art.22, viene disciplinato un procedimento speciale(con la pronuncia di ordinanza reclamabile immediatamente avanti lo stesso giudice e revocabile solo con la sentenza che decide la causa)che sarà ripreso, poi, dalla legge del 1973; e, soprattutto, il procedimento speciale ex art. 28, in materia di repressione della condotta antisindacale, con il quale viene utilizzata, per la prima volta, la tutela sommaria a tutela di un diritto di libertà: un procedimento definito, per la fase sommaria, davanti al Pretore che pronuncia un decreto motivato ed immediatamente esecutivo(revocabile solo con la successiva sentenza),che può essere opposto avanti il Tribunale, che decide con sentenza immediatamente esecutiva, oggetto di possibile impugnazione avanti la Corte di Appello(così, secondo le regole ordinarie, prima delle modifiche introdotte dalla l. 8 novembre 1977,n.847, artt. 2, comma 1, e 3, comma 2).
5. Le dispute dottrinali che hanno preceduto la riforma processuale del 1973.
Pur con i limiti di questa “rassegna” basata essenzialmente sui lavori parlamentari, dobbiamo dare atto del dibattito che ha coinvolto, oltre agli studiosi della materia, anche magistrati e avvocati, che si è svolto agli inizi degli anni ’70 intorno al progetto di riforma elaborato nei primi mesi del 1971 dal “Comitato ristretto” costituito, nell’ambito delle Commissioni permanenti della Camera, IV(Giustizia) e XIII(Lavoro), integrato da esperti, andato in discussione alla fine del mese di marzo[19],poi approvato dalle due Commissioni, in sede deliberante, con alcune, modifiche, anche con riferimento alle norme di attuazione, il 23 luglio 1971(come già detto più sopra, il DdL n.1885, trasmesso al Senato il 22 settembre 1971, non fu approvato per la fine anticipata della V Legislatura). Si è trattato, indubbiamente, di uno dei dibattiti più divisivi della storia della dottrina processuale civile [20].
Fa da apripista l’incontro di studio organizzato dall’Associazione fra gli studiosi del processo civile(breviter, AISPC), che si tenne a Bologna nei giorni 12 e 13 giugno 1971[21]. «Diritto vigente, precedenti e progetti di riforma intorno al processo individuale del lavoro» è il titolo dell’unica, densa, relazione affidata a Giovanni Fabbrini.
Nella Presentazione del “Quaderno”(pp. III e IV) si evidenzia l’interesse dell’AISPC alla pubblicazione della relazione e degli interventi «sia per testimoniare la vigile attenzione dell’Associazione per una riforma che incide in maniera profonda sul codice di procedura civile vigente, in un settore particolarmente importante e delicato; sia per fornire un complesso di osservazioni e di rilievi che confidiamo sia di una qualche utilità per chi si occupa di questi problemi, specie ora che il disegno di legge sarà sottoposto al vaglio del Senato della Repubblica».
Deve essere precisato che il testo del progetto di riforma oggetto dell’incontro di studio bolognese è un “semilavorato”, rispetto al testo poi approvato alla fine del mese di luglio, come evidenziato nella citata Presentazione del Quaderno: l’impianto della riforma, per i suoi punti essenziali, era rimasto immutato ma erano state eliminate alcune vistose rigidità ed incongruenze che più confliggevano con le regole generali del processo civile(il principio del contraddittorio, il principio dispositivo della prova, l’impossibilità di valutare la contumacia del convenuto in termini di non contestazione della domanda).
La posizione di Fabbrini sulla riforma nel suo complesso è fortemente critica, ma di taglio prettamente tecnico, non ideologico. Lo studioso esprime non poche preoccupazioni sul profondissimo mutamento del diritto all’epoca vigente, con un ritorno, peraltro, alla stagione della «effimera consolidazione del corporativismo fascista, a far data dal r.d. 26 febbraio 1928,n.471».
Dopo una analisi descrittiva del progetto e una chiara individuazione dei suoi elementi caratterizzanti(pp.2 e ss.),Fabbrini, dopo aver tracciato le fasi in cui si è sviluppata la «storia legislativa italiana a proposito del rito da seguire nelle controversie individuali di lavoro»( pp. 6 e ss.) individua in queste le norme totalmente innovative rispetto ai precedenti specifici prima indicati: la competenza del Pretore in primo grado(sulla scia, comunque, di quanto disposto dall’art. 7, l. n. 604/1966, sui licenziamenti individuali, e degli artt. 16,18 e 28,st.lav.); l’obbligo di comparizione delle parti alla prima udienza, definita di discussione, con qualificazione della mancata comparizione quale comportamento valutabile dal giudice ai fini della decisione; la possibilità di pronunciare ordinanze anticipatorie del merito in favore dell’attore, con la rilevanza della non contestazione da parte del convenuto di una parte della domanda(sulla scia,
