Sommario: 1. Il fatto. - 2. La responsabilità in tema di bonifiche di siti inquinati. - 3. La creazione giurisprudenziale di un ossimoro: la responsabilità del proprietario incolpevole. - 4. Le ordinanze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e il rinvio alla Corte di Giustizia UE. - 5. La sentenza della Corte di Giustizia UE, Sez. III, n. 534/13. Considerazioni conclusive.
1. Il fatto.
Le Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione si sono pronunciate su una questione già ampiamente nota nel dibattito dottrinale e giurisprudenziale del diritto ambientale in tema di distribuzione delle responsabilità ambientali in caso di danno ambientale.
La Società ricorrente aveva costruito nel 2001, con gestione fino al 2003, una discarica per lo smaltimento di rifiuti solidi urbani (RSU) presso una cava, utilizzata come sito di stoccaggio dei rifiuti raccolti. A seguito di accertamenti condotti da ARPA per l’ispezione dello stato della falda acquifera, era emerso il superamento dei valori-limite di plurime sostanze contaminanti e, quindi, il superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC). Di conseguenza, il Ministero dell’Ambiente aveva ingiunto alla Società l’attivazione di interventi di messa in sicurezza d’emergenza (m.i.s.e.) delle falde acquifere contaminate, unitamente all’adozione di misure di prevenzione e di bonifica dei suoli e della falda, a pena di interventi sostitutivi, ai sensi del d.lgs. n. 152/2006, il cd. Codice dell’Ambiente, con iscrizione di onere reale sull’immobile e accertamento di danno ambientale.
Tali provvedimenti erano stati impugnati dalla Società ricorrente, prima avanti al TAR e, successivamente innanzi al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (TSAP), contestando la violazione di plurime disposizioni del Codice dell’ambiente e, soprattutto, censurando l’estraneità del titolo ad ottemperare (posto che la Società non si riteneva responsabile del danno ambientale), nonché l’omessa dovuta identificazione del responsabile della contaminazione e l’estraneità ad ogni responsabilità, dovendo gli eventi ricondursi a fenomeni d’inquinamento non repentini, ma diffusi in zona.
Il TSAP, pur condividendo le conclusioni cui era giunto il TAR in merito ad un’assenza di dimostrazione che il processo d’inquinamento dei terreni fosse iniziato con l’insediamento della Società ricorrente, concludeva che l’onere di adottare le misure di messa in sicurezza di emergenza (m.i.s.e.) gravasse anche sul proprietario o sul detentore qualificato di un sito, nel contesto di prevenzione e di riparazione del danno ambientale, prescindendo dall’accertamento del dolo o della colpa. Al riguardo veniva, come già in passato, sottolineato il principio del “chi inquina paga” del diritto UE, in base al quale è sufficiente la materiale causazione del danno o del pericolo ambientale, proponendo e sostenendo una responsabilità oggettiva ambientale, pur se non di posizione).
Avverso la predetta sentenza la Società proponeva ricorso in Cassazione. La questione devoluta all’esame delle Sezioni Unite involge “la contestazione nella vicenda del principio ‘chi inquina paga’ di cui alla Direttiva 2004/35/CE e comunque di ogni responsabilità ambientale, anche a titolo oggettivo o prescindendo da una condotta causativa del danno, in capo al proprietario/gestore richiesto di provvedere alla messa in sicurezza di emergenza, in difetto della individuazione del responsabile della potenziale contaminazione”.
Con i primi due motivi di ricorso, ritenuti fondati dalla Suprema Corte, la Società ricorrente contestava l’applicazione alla vicenda del principio del “chi inquina paga” (in base al quale sul proprietario/gestore grava comunque ogni responsabilità di provvedere alla messa in sicurezza di emergenza: m.i.s.e.) e l’erronea mancata individuazione del responsabile della potenziale contaminazione.
Decisiva, secondo il Collegio, è risultata la constatazione secondo cui, nel caso in esame, risultava pacifico che in capo alla Società non fosse intervenuta la dimostrazione, ad opera delle competenti Amministrazioni, di alcuna correlazione causale tra l’attività svolta in situ e, per via di percolazione dei rifiuti trattati, la contaminazione del sottosuolo e della falda acquifera.
A partire da tale accertamento, la Suprema Corte rileva, pertanto, che il titolo che ha giustificato per il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche la legittimità delle prescrizioni adottate dalla P.A., “pur nel formale distanziamento dalla responsabilità da posizione”, è consistito in una peculiare relazione della Società ricorrente con il sito (la proprietà o la detenzione qualificata) secondo il criterio di responsabilità oggettiva ritenuto conforme alla Direttiva 2004/35/CE.
In maniera incisiva, le Sezioni Unite contestano tale conclusione, ritenuta non condivisibile avendo riguardo alle acquisizioni prodotte dal dialogo tra giurisprudenza nazionale, amministrativa ed europea in relazione al principio “chi inquina paga”, di cui si darà conto nel proseguo per completezza d’analisi sistematica della vicenda.
Fondamentale nell’impianto motivazionale della pronuncia in esame risulta, invero, l’analisi della disciplina multilivello in tema di prevenzione e di riparazione del danno ambientale, all’interno della quale si colloca il principio del “chi inquina paga” (artt. 1 e 7 Allegato II della Direttiva 2004/35/CE ed art. 191 TFUE).
In base a tale principio “l’operatore la cui attività ha causato un danno ambientale o la minaccia imminente di tale danno sarà considerato finanziariamente responsabile in modo da indurre gli operatori ad adottare misure e a sviluppare pratiche atte a ridurre al minimo i rischi di danno ambientale” (considerato 2 della Direttiva 2004/35/CE).
La ratio del principio “chi inquina paga”, come rilevato nell’analisi economica di tale sistema, viene dunque individuata nel fatto che “imporre al soggetto inquinatore l’obbligo di riparare il danno o, in alternativa, quello di tenere indenne la comunità territoriale che l’abbia evitato o rimosso, significa pertanto addossare (…) le esternalità negative (conseguenti alla produzione o al commercio di beni e servizi) a carico del soggetto cui sia riferibile l’attività, evitando alterazioni di mercato (per qualità dei prodotti e livelli di concorrenza), senza oneri per la collettività ovvero costi assunti in via definitiva dall’ente pubblico; viene così scongiurato ogni scenario di alternativa monetizzazione dell’inquinamento, disincentivato dallo scaricarsi sui soli prezzi, senza altri interventi ed invece declinandosi il principio riassuntivo ‘chi inquina paga’ nella riparazione più diretta del danno ambientale (nei contesti di acque, terreno e biodiversità, i soli dell’art.2 Direttiva), ad opera dell’autore (operatore in attività classificata pericolosa o terzo imputabile ad altro titolo) o, in sua vece e con recupero dei costi, a cura dell’ente pubblico”.
Se, dunque, appare chiara la definizione e la portata del principio in esame, molto più controverso appare il criterio di imputazione della responsabilità per danno ambientale, essendo in dubbio se occorra valorizzare un modello di responsabilità di tipo oggettivo (quantunque la più efficace a tutela dell’ambiente) o se, diversamente, debba prevalere un criterio di imputazione soggettiva di tipo psicologico della relativa condotta. Obiettivo dell’indagine condotta nella sentenza in commento è, dunque, comprendere se l’interpretazione dell’intero assetto normativo italiano, conseguente alla progressiva armonizzazione con la Direttiva 2004/35/CE, sia di per sé idonea a giustificare una responsabilità oggettiva del proprietario in quanto tale.
Secondo quanto affermato dalle Sezioni Unite, dalla lettura sistematica e integrata delle disposizioni del d.lgs. n. 152/2006) e della Direttiva Europea 2004/35/CE non è possibile rinvenire alcun obbligo diretto ed esplicito del proprietario, ove non sia autore della condotta contaminante, ad adottare interventi di messa in sicurezza di emergenza. Particolarmente rilevante, a questo proposito, deve ritenersi il disposto di cui all’art. 311 del d.lgs. n. 152/2006, che fissa la responsabilità oggettiva di chi gestisce specifiche attività professionali elencate e quella soggettiva (per dolo o colpa) in capo “a chiunque altro cagioni un danno ambientale”. Inoltre, al ricorrere di specifici presupposti, l’art. 308 esclude, a carico dello stesso operatore esercente un’attività professionale di rilevanza ambientale, i costi delle azioni di precauzione, prevenzione e di ripristino qualora esso dimostri che non gli è attribuibile un comportamento doloso o colposo o nelle ipotesi di cd. inquinamento diffuso.
L’azione di risarcimento del danno ambientale, inteso come bene pubblico di carattere unitario, costituente autonomo diritto fondamentale di rilievo costituzionale, oggetto di tutela da parte del Giudice Ordinario, diviene così un’azione di reintegrazione in forma specifica, di competenza esclusiva del Ministero dell’Ambiente.
Da un’attenta analisi del quadro normativo e della giurisprudenza europea e nazionale, la Suprema Corte giunge dunque alla conclusione secondo cui “va esclusa una indicazione comunitaria alla riparazione del danno (…) a carico di chi non abbia svolto l’attività professionale di operatore, bensì venga chiamato a rispondervi nella veste di titolare di diritti dominicali o addirittura, come nel caso, con nesso eziologico escluso dallo stesso giudice dell’accertata condotta, non potendo la mera enunciazione di indizi di posizione, per un’attività non classificata dallo stesso d.lgs. n. 152 del 2006 a rischio d’inquinamento, sostituire di per sé la prova del predetto necessario nesso causale” (par. 16 della Sentenza).
All’interno dell’analisi, in chiave sistematica, della responsabilità per danno ambientale offerta dalle Sezioni Unite, centrale rilevanza assume la distinzione tra i doveri incombenti sul proprietario incolpevole dell’inquinamento ed il responsabile dell’inquinamento.
Gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto previsto dall’art. 253 del Codice dell’Ambiente in tema di oneri reali e privilegi speciali immobiliari. Il proprietario, in tale quadro, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione idonee a contrastare un evento che abbia creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile, secondo il canone causale civilistico, di verificazione di un danno sanitario o ambientale, al fine di impedire o minimizzare tale minaccia. In tale logica, “le norme contemplanti il proprietario (artt. 245 e 244 cod. amb.) dovrebbero essere rilette come un coinvolgimento per un verso doveroso (….) per l’attuazione, senza distinzione, di tutte le misure di prevenzione (…) e, per altro verso, pienamente partecipativo dell’iter procedimentale preventivo” (par. 25 della sentenza).
Dalla figura del proprietario incolpevole deve essere tenuta nettamente distinta la figura del responsabile dell’inquinamento, obbligato in modo più stringente e sempre, ai sensi dell’art. 242 del d.lgs. n. 152/2006, già nelle prime 24 ore, ad adottare le misure necessarie di prevenzione, le misure di messa in sicurezza di emergenza (m.i.s.e.) e di bonifica del sito inquinato. L’Amministrazione, dunque, non può imporre al proprietario di un’area inquinata, che non sia anche l’autore dell’inquinamento, l’obbligo di realizzare le misure di messa in sicurezza di emergenza e di bonifica, in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati alle previsioni di cui all’art. 253, in tema di oneri reali e privilegio speciale immobiliare, oltre che all’adozione delle sole necessarie misure di prevenzione.
Infine, anche alla luce degli artt. 9 e 41 della Cost., modificati con l. cost. n. 1/2022 viene considerato non irragionevole il sistema distributivo della responsabilità ambientale tuttora vigente, imperniato proprio sul perseguimento della riparazione e fino alla estrema attuazione dell’intervento pubblico sostitutivo rispetto all’inerzia o alla non individuazione del responsabile.
Sotto il profilo civilistico, l’inapplicabilità degli artt. 2050 c.c. “Responsabilità per l’esercizio di attività pericolose” e 2051 c.c. “Danno cagionato da cose in custodia” discende direttamente dalla natura interamente speciale propria del Codice dell’Ambiente; a seguito dell’introduzione della Direttiva 2004/35/CE, come chiarito dalle Sezioni Unite, si è di fronte ad un corpo normativo appositamente dedicato alla tutela dell’illecito ecologico slegato dal sistema regolativo dell’illecito civile ordinario di cui agli artt. 2043 e ss. c.c..
2. La responsabilità in tema di bonifiche di siti inquinati.
La sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione può ritenersi certamente apprezzabile nella misura in cui, valorizzando una lettura sistematica ed integrata della normativa europea e nazionale, nonché gli apporti della giurisprudenza civile, amministrativa ed europea, afferma che il criterio di imputazione della responsabilità per danno ambientale, secondo il principio “chi inquina paga”, non può prescindere dall’accertamento del nesso causale tra l’attività posta in essere dall’operatore e l’inquinamento, nonché dall’accertamento del necessario elemento psicologico (colpa o dolo del responsabile dell’inquinamento). Data la rilevanza e l’attualità del tema, pare opportuno collocare tale sentenza in un più ampio dibattito che ha visto protagonisti da tempo giudice amministrativo (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., n. 10/2019), giudice europeo e dottrina.
Dall’analisi del Titolo V (Bonifica dei siti inquinati), artt. 239-253 del d.lgs. n. 152/2006, il cd. Codice dell’ambiente, emerge come il legislatore abbia scelto di porre l’onere della bonifica di un sito inquinato[1] in capo a colui che sia stato individuato come responsabile di tale evento, e questo evidentemente rappresenta una delle più importanti e immediate applicazioni, a livello di normativa statale, del principio comunitario “chi inquina paga”[2], oggi trasfuso all’art. 3 ter del Codice.
Tuttavia, se il quadro legislativo pare chiaro ad una prima lettura, si è posto soprattutto a livello giurisprudenziale un profilo di criticità che merita di essere analizzato, ossia quello relativo alla natura della responsabilità che viene attribuita al soggetto autore dell’inquinamento. Infatti, in relazione a tale responsabilità sono emersi diversi orientamenti giurisprudenziali, i quali negli ultimi anni e fino alle recenti pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 2013 e alla sentenza della Corte di Giustizia del 2015 di cui si dirà, hanno alimentato il dibattito sul rilievo da attribuire all’elemento soggettivo della colpa.
Si è così affermato un primo orientamento a sostegno della tesi secondo la quale il responsabile dell’inquinamento deve realizzare gli interventi di bonifica solo sulla base di una responsabilità di tipo oggettivo. Pertanto, l’obbligo di bonifica spetta al soggetto a prescindere dalla sua colpevolezza e solo sulla base dell’esistenza del nesso causale tra condotta, commissiva ovvero omissiva, e il danno perché vi sia il dovere di riparare, senza la necessità dei profili soggettivi.
Questa posizione si è presentata in continuità con la disciplina dell’ormai abrogato d.lgs. n. 22/1997[3] e del successivo D.M. n. 471/1999[4], ai sensi del quale l’imputazione della responsabilità avveniva con l’accertamento del nesso esistente tra la situazione di pericolosità e il verificarsi dell’evento e l’attività posta dal responsabile, senza dover dimostrare l’elemento soggettivo del comportamento del soggetto in questione. In definitiva, una volta verificatosi il danno, l’ente competente diffidava il responsabile affinché attuasse a proprie spese le necessarie misure di prevenzione, di messa in sicurezza e di bonifica del sito inquinato[5].
In seguito, parte della giurisprudenza si è pronunciata a favore di questa tesi nei confronti della quale sono state avanzate due argomentazioni[6].
La prima trova le proprie radici nell’esigenza di oggettivizzazione della tutela ambientale.
In altri termini, la necessità di individuare un nesso soggettivo tra un fatto e un evento avrebbe potuto rendere più difficile l’individuazione del responsabile della contaminazione, con l’immediata conseguenza di dover fare ricadere sull’amministrazione e, quindi sulla collettività[7], troppi casi di ripristino ambientale. Quindi, sostenendo la teoria della responsabilità oggettiva e ipotizzando una responsabilità “da posizione”[8], svincolata da profili soggettivi, l’operatore sarebbe stato incentivato a valutare e a prevedere gli effetti negativi del proprio operato nei confronti dell’ambiente[9], rispetto alla situazione in cui sarebbe tenuto a rispondere solo in caso di accertamento della colpa.
La seconda argomentazione a favore di una responsabilità oggettiva si basa sulla circostanza secondo la quale nel nostro ordinamento l’accidentalità di un evento è sostenuta dal legislatore per le procedure semplificate per la bonifica di aree di dimensioni ridotte[10]. Si potrebbe così ritenere che tale requisito, oltre a trovare applicazione in tali procedimenti, rappresenti un presupposto generale da applicare alla disciplina delle bonifiche[11].
Sebbene la tesi della responsabilità oggettiva sia stata ampiamente sostenuta, ha trovato un maggiore sostegno quell’orientamento giurisprudenziale, sia del giudice amministrativo, sia del giudice comunitario[12], che ha argomentato a favore di un criterio soggettivo di imputazione della responsabilità e questo soprattutto dopo l’entrata in vigore del Codice, nel quale, come si diceva, non si trova alcun riferimento alla responsabilità derivante dall’accidentalità della condotta di un soggetto[13]. Pertanto, secondo la tesi della responsabilità soggettiva, per essere il destinatario di un’ordinanza di bonifica sono sempre necessari un’adeguata istruttoria al fine di accertare in concreto la responsabilità della contaminazione[14], gli elementi soggettivi della colpa o del dolo, oltre al nesso di causalità, il quale se considerato da solo risulterebbe insufficiente per poter giustificare l’attribuzione in capo al soggetto responsabile dell’inquinamento degli oneri di bonifica, in un’ottica in cui il criterio di imputazione della responsabilità è quello della colpa. Questa previsione del Codice trova il proprio fondamento nel principio comunitario “chi inquina paga”, oltre che nell’art. 2043 c.c. in tema di responsabilità extracontrattuale soggettiva, attraverso una lettura combinata degli artt. 242 e 311 del Codice[15].
Infatti, l’art. 311 del Codice[16] disciplina l’azione risarcitoria per danno ambientale, la quale prevede una responsabilità di tipo soggettivo e quindi la definizione della colpa. Pare, dunque, difficile immaginare un profilo oggettivo della responsabilità di colui che provochi un inquinamento ambientale, con la conseguenza che sia obbligato ad un intervento di bonifica.
In entrambi i casi si è in presenza di un danno ambientale da cui consegue l’applicazione dell’art. 311 del Codice. Tale lettura determina la necessità di accertare una responsabilità di tipo soggettivo dell’autore dell’inquinamento[17]. La giurisprudenza maggioritaria ha sostenuto questa argomentazione interpretativa da considerarsi oggi in buona parte pacifica. Tuttavia, il tema della natura della responsabilità di cui si tratta appare più complessa di quanto possa far pensare la presenza nel nostro ordinamento di diversi filoni giurisprudenziali, soprattutto se si esaminano le disposizioni contenute nella direttiva 35/2004/CE sulla responsabilità in materia di prevenzione e di riparazione del danno ambientale[18].
Le maggiori problematiche derivano dalla circostanza secondo la quale la direttiva citata prevede un regime differenziato di responsabilità per i danni ambientali, sulla base della pericolosità o meno dell’attività professionale dell’operatore.
Innanzi tutto viene menzionato il danno causato da quelle attività che, contenute nell’Allegato III[19], ai sensi del considerando8 della direttiva[20] “presentano un rischio per la salute umana e per l’ambiente”. In tale caso, ai fini dell’imputazione del danno è necessaria e sufficiente la sola presenza del nesso di causalità tra condotta dell’operatore e danno ambientale, emergendo così una responsabilità di tipo oggettivo[21]. Di contro, è necessaria la presenza del dolo o della colpa, oltre al nesso di causalità, nel caso in cui si tratti di attività non contenuta nell’Allegato III, la quale, ai sensi del considerando 9[22], abbia causato un danno “alle specie e agli habitat naturali protetti”, prevedendo in questo caso una responsabilità di tipo soggettivo.
La direttiva citata ha avuto anche su tale questione l’avallo della Corte di Giustizia dell’UE, ad esempio con la sentenza 9 marzo 2008, in causa C-378/08[23], nella quale si evidenziano due profili specifici.
Il primo è inerente alla possibilità di presumere il nesso di causalità nell’imputazione della responsabilità in caso di danneggiamento ambientale[24]. La Corte, nel caso di un inquinamento diffuso come quello oggetto della causa, pur richiedendo la presenza del nesso di causalità, è consapevole della difficoltà per le autorità nazionali di individuarlo con esattezza, e di conseguenza lascia aperta la possibilità per gli Stati membri di presumere siffatto nesso tra l’inquinamento e le attività professionali svolte, seppur nel rispetto di determinate condizioni[25].
Il secondo profilo, invece, riguarda il duplice regime di imputazione della responsabilità in materia di danno ambientale a seconda delle attività professionali svolte dagli operatori[26].
Da quanto fin qui detto, appare chiaro come il quadro generale delineato in materia di responsabilità oggettiva e soggettiva definito a livello comunitario si differenzi in modo significativo dall’approccio al tema delineato sia dal legislatore nazionale, sia dalla giurisprudenza amministrativa maggioritaria[27], dalle quali emerge la necessità di una definizione della responsabilità soggettiva senza alternative o doppi regimi di responsabilità. Infatti, il legislatore nazionale, nel recepire la direttiva citata, si è in buona parte discostato dai criteri di imputazione previsti dalla fonte europea. Sia l’art. 311, sia l’art. 242 del Codice richiedono la necessità di accertare la responsabilità soggettiva, per dolo o per colpa di colui che abbia cagionato l’inquinamento. Tale quadro di mancata corrispondenza tra i due sistemi di responsabilità, proposti a livello europeo e nazionale, ha giustificato l’intervento della Commissione europea che ha più volte censurato le scelte del legislatore nazionale[28]. È solo il caso di ricordare come di recente, nel nostro ordinamento, siano state introdotte alcune innovazioni legislative per garantire un migliore recepimento della direttiva citata, e questo è avvenuto con la l. 6 agosto 2013, n. 97, la cd. Legge europea 2013[29]. Essa, all’art. 25, ha previsto, oltre al tradizionale criterio soggettivo, anche un criterio oggettivo per l’attribuzione della responsabilità[30], adeguando in questo modo il sistema nazionale a quello previsto a livello comunitario[31].
3. La creazione giurisprudenziale di un ossimoro: la responsabilità del proprietario incolpevole.
Quanto detto fin qui deve essere messo in relazione con un ulteriore profilo che riguarda i criteri attraverso i quali si dà luogo all’imputazione della responsabilità in materia di bonifica di suoli inquinati: è il caso della controversa posizione del proprietario o gestore di un’area inquinata, ma allo stesso tempo non responsabile del danno ambientale. Questo è il tema dell’attuale dibattito giurisprudenziale nazionale e ora anche europeo a seguito del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia operato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.
Innanzi tutto si deve partire dall’art. 245, c. 1, del Codice, ai sensi del quale “le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal presente titolo possono comunque essere attivate su iniziativa degli interessati non responsabili”. Cosi disponendo il legislatore ha voluto coinvolgere nelle opere di bonifica, in questo caso in un’ottica di oggettivizzazione della tutela ambientale, soggetti diversi dall’effettivo responsabile dell’inquinamento, soggetti che possono essere individuati nel proprietario o nel gestore di un’area, ma potendo anche considerare tutti coloro che non siano responsabili dell’inquinamento, ma che possano avere interesse a verificare le condizioni del sito e quindi in seguito bonificarlo.
In sintesi, poiché siamo in presenza di soggetti che non sono gli autori materiali dell’inquinamento, essi avrebbero la facoltà, ma non l’obbligo di avviare un procedimento di bonifica. Tuttavia, emergono profili di criticità in riferimento al contenuto e ai limiti del livello di coinvolgimento che sono previsti nei confronti del proprietario dell’area in questione.
L’art. 245, c. 2, del Codice, afferma che “fatti salvi gli obblighi del responsabile della potenziale contaminazione di cui all’art. 242, il proprietario o il gestore dell’area che rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento della concentrazione della soglia di contaminazione (CSC), deve darne comunicazione alla regione, alla provincia e al comune territorialmente competenti, e attuare le misure di prevenzione secondo la procedura di cui all’art. 242”. Pertanto, in capo al proprietario incolpevole, secondo quanto disposto dall’articolo citato, graverebbe un vero e proprio obbligo d’inoltrare alle autorità competenti la prima comunicazione prevista nel procedimento di bonifica, seguìto dalla necessità di adottare le misure di prevenzione. Tutto questo non è da considerare come una facoltà, ma come un vero e proprio obbligo previsto dal Codice, il quale, tuttavia, non ricomprende gli eventuali e ulteriori interventi di messa in sicurezza né di bonifica[32].
A seguito di tale comunicazione del proprietario non colpevole, la provincia dovrà attivarsi al fine di individuare il soggetto responsabile[33]. Ancora all’art. 245, c. 2, del Codice, si afferma che “E’ comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in proprietà o disponibilità”. Pertanto, il legislatore, dopo aver previsto un generale dovere di attuazione di misure di prevenzione, ha disposto una mera facoltà per le concrete opere di bonifica. Su quest’ultima previsione del Codice si è sviluppata una giurisprudenza non pacifica in tema di responsabilità del proprietario non colpevole dell’inquinamento, da cui in definitiva prendono le mosse le due ordinanze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato di cui si dirà.
La giurisprudenza maggioritaria nega che gli oneri del proprietario del suolo, privo di qualunque forma di responsabilità dell’inquinamento, possano essere paragonati a quelli che gravano sul soggetto responsabile dell’inquinamento. È soltanto quest’ultimo ad avere un obbligo di bonifica, di messa in sicurezza e di ripristino ambientale[34]. Al proprietario incolpevole dell’area, invece, non possono essere imposti tali oneri per il solo fatto di essere proprietario del bene, escludendo anche la possibilità di richiamare l’istituto della responsabilità civile per le cose in custodia, ex art. 2051 c.c.[35]. Infatti, in capo ad esso, secondo l’interpretazione letterale del Codice, incombe solo la facoltà di eseguire gli interventi sopra citati[36] e una responsabilità diretta del proprietario dell’area potrebbe ipotizzarsi solo nel caso in cui venga accertato un suo coinvolgimento nella realizzazione dell’inquinamento, tornando nella definizione e individuazione di un elemento soggettivo della responsabilità.
Le argomentazioni avanzate dalla giurisprudenza maggioritaria per giustificare siffatta impostazione sono sostenute dal dettato normativo ed è quindi confermato dalla vigenza del criterio soggettivo di imputazione della responsabilità. Tuttavia, deve essere ricordato l’orientamento giurisprudenziale di minoranza, il quale argomenta a favore di una maggiore partecipazione del proprietario incolpevole nell’attività di bonifica.
In particolare, si ricorda la sentenza del TAR Lazio, Sez. I, 14 marzo 2011, n. 2263[37], nella quale viene riconosciuto un suo coinvolgimento nella procedura de qua, coinvolgimento che va oltre il rischio di subire le garanzie fino al valore del bene, qualora gli interventi siano stati effettuati dalla pubblica amministrazione[38]. È questa un’argomentazione criticata, la quale se considerata in riferimento alle conclusioni cui giunge il Tar Lazio, mal si concilia con il dato normativo[39]. Tuttavia, pare di poter affermare che le premesse da cui si muove il Tar Lazio appaiono condivisibili. È difficile poter obiettare alle argomentazioni iniziali della sentenza le quali appaiono conformi alla giurisprudenza di maggioranza, ma soprattutto con il quadro legislativo di riferimenti. Infatti, al punto 6 della sentenza citata viene stabilito che gli obblighi che gravano sul responsabile dell’inquinamento non coincidono con quelli che incombono sul proprietario e che è inoltre fatta ricadere sull’autore dell’inquinamento la responsabilità da illecito con i consequenziali obblighi di intervento, di bonifica e di ripristino[40]. Ancora viene affermato che il proprietario non responsabile non è immune da ogni coinvolgimento in siffatte procedure e questo è evidentemente riconducibile all’obbligo di realizzare misure di prevenzione, così come alla facoltà di intraprendere il procedimento di bonifica e ancora al fatto che su di esso, qualora il responsabile non sia individuato, gravano i costi connessi all’esistenza dell’onere reale[41]. Tutte queste sono da considerare argomentazioni introduttive in linea di massima accettate dalla giurisprudenza e soprattutto previste dalle norme vigenti.
Tuttavia, a partire dal capo 7 della sentenza si assiste ad un’argomentazione del TAR Lazio e ad una conclusione non più condivisibile. Infatti, sostenendo quella che viene chiamata “responsabilità da posizione” di tipo oggettivo del proprietario incolpevole, il giudice di primo grado afferma che “il proprietario dell’immobile, pur incolpevole, non è immune da ogni coinvolgimento nella procedura relativa ai siti contaminati, essendo il soggetto al quale, pur senza una propria responsabilità, vengono poste a carico le obbligazioni conseguenti l’inquinamento (e ciò solo perché proprietario). Pertanto ben può lo stesso essere reso destinatario di un obbligo di attuare i necessari interventi, salva successiva rivalsa nei confronti del responsabile”[42].
In sintesi, il TAR citato individua il proprietario incolpevole come il destinatario di un obbligo di dare attuazione agli interventi di bonifica in sostituzione del responsabile dell’inquinamento e questo alla luce delle obbligazioni risarcitorie che graverebbero sul proprietario dell’area in virtù dell’onere reale. In questo modo la titolarità delle obbligazioni risarcitorie realizzerebbe anche l’attribuzione, se pur provvisoria, delle obbligazioni ripristinatorie[43]. Probabilmente tale soluzione (mal) celerebbe l’esigenza di semplificazione dell’intera procedura e forse ancor di più l’inadeguatezza, soprattutto economica, delle amministrazioni nell’attività di ripristino.
Una posizione in parte simile la si può trovare in una giurisprudenza in cui si è radicata l’idea che il proprietario incolpevole sia sempre obbligato ad intervenire nelle opere di bonifica[44], e questo anche per la sola necessità di conclusione delle opere di bonifica, una volta avviato il relativo procedimento[45]. Tuttavia, bisogna considerare che l’interpretazione del tema in questione contenuta nella sentenza del TAR Lazio citata, sotto diversi aspetti contrasti con il dato normativo, forzando soprattutto quanto statuito dagli artt. 244, c. 4, e 252, c. 5, del Codice, dai quali emerge chiaramente come sia esclusa l’obbligatorietà di eseguire direttamene la bonifica in capo al proprietario incolpevole[46].
In sintesi, quindi, si possono avanzare alcune considerazioni di carattere generale sul tema de quo.
Innanzitutto, nel rispetto del principio comunitario, e quindi costituzionale ai sensi dell’art. 117, c. 1, Cost., del “chi inquina paga”, dovrebbe essere sostenuto senza alcun dubbio interpretativo che le misure di bonifica ambientale siano a carico del soggetto direttamente responsabile dell’inquinamento. È, quindi, necessario che le amministrazioni, prima d’imporre tali misure di riparazione, verifichino chi sia il soggetto direttamente coinvolto e di conseguenza solo in capo a quest’ultimo dovrebbero essere posti gli oneri di bonifica. Il proprietario di un’area inquinata, ma non responsabile di avere cagionato tale contaminazione, non potrebbe/dovrebbe, solo perché proprietario, avere tale onore, ancor più se il soggetto in questione è un operatore economico per il quale l’onere di bonifica, soprattutto se ingente, avrebbe un impatto significativo sulla propria attività. Invece, nel caso in cui il responsabile dell’inquinamento ambientale non venga individuato o decida di non dare corso agli interventi di bonifica, le opere necessarie devono essere eseguite dalla pubblica amministrazione. Quest’ultima, tuttavia, una volta bonificata l’area, secondo le disposizioni del Codice, non può farsi carico delle spese sostenute e conseguentemente esse vengono a gravare sul responsabile o, nel caso in cui non provveda o non sia individuabile, sul proprietario dell’area. In questo secondo caso, dunque, egli è tenuto a sostenere siffatti costi in ragione dell’esistenza dell’onere reale presente sul sito e sul quale si tornerà in seguito[47].
4. Le ordinanze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e il rinvio alla Corte di Giustizia UE.
La questione degli obblighi gravanti sul proprietario di un sito, non colpevole dell’inquinamento, è ormai da anni oggetto di un dibattito giurisprudenziale particolarmente inteso. La necessità di tutelare la posizione del soggetto in questione acquista un significato nella circostanza in cui l’autore del danneggiamento ambientale non sia individuabile e tale situazione ha reso necessario un intervento interpretativo della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, così che si possa chiarire, in via definitiva, come il principio “chi inquina paga” si relazioni con la posizione giuridica del proprietario incolpevole[48].
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si è occupata più volte di tale questione e per il rilievo che ha assunto e soprattutto per il fatto che è stato richiesto in via pregiudiziale una pronuncia della Corte di Giustizia UE, esse meritano di essere brevemente esaminate.
Innanzi tutto si segnala l’ordinanza del 25 settembre 2013, n. 21, resa dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato a seguito della remissione effettuata da quest’ultimo in Sez. VI nel maggio dello stesso anno[49]. Nell’ordinanza in questione il giudice d’appello si è espresso a favore della giurisprudenza maggioritaria sul tema, sostenendo che “sulla base del quadro normativo nazionale vigente, l’Amministrazione non può imporre al proprietario di un’area inquinata, che non sia anche l’autore dell’inquinamento, l’obbligo di porre in essere le misure di messa in sicurezza di emergenza e di bonifica (…) in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall’art. 253 in tema di onere reale e privilegio speciale immobiliare”[50]. Di queste deve farsi carico l’Amministrazione[51]. Pertanto, l’Adunanza Plenaria nell’ordinanza citata conferma che il proprietario di un’area contaminata, non essendo obbligato ad attuare la bonifica e nemmeno le misure di messa in sicurezza d’emergenza, possa tuttavia decidere di porle in essere volontariamente. Inoltre, si osserva che “è il responsabile dell’inquinamento il soggetto su cui gravano, ai sensi dell’art. 242 del d.lgs. n. 152/2006, gli obblighi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale, a seguito della constatazione di uno stato di contaminazione (…). Il proprietario non responsabile è gravato di una specifica obbligazione di facere, che riguarda però soltanto l’adozione delle misure di prevenzione di cui all’art. 242”[52].
L’unico obbligo previsto in capo a questo soggetto è contenuto all’art. 245, c. 2, del Codice in cui si statuisce il dovere di attuare le misure di prevenzione al momento della scoperta di una contaminazione[53]. Il Consiglio di Stato, pur nella consapevolezza di aver sostenuto la posizione della giurisprudenza maggioritaria[54], ha comunque deciso di rinviare la questione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, per valutare in via pregiudiziale se l’impianto normativo in materia di bonifiche così interpretato sia in linea con quanto disposto a livello comunitario[55].
Le ragioni alla base di questa scelta sono sintetizzate nell’ordinanza stessa, là dove l’Adunanza plenaria espone i motivi che l’hanno indotta ad interrogarsi sull’interpretazione delle disposizioni del diritto dell’Unione. Sussistono dubbi di compatibilità essenzialmente tra il quadro legislativo nazionale e i princìpi di derivazione comunitaria, quali il principio del “chi inquina paga”[56], il principio di prevenzione e di precauzione[57], ed infine quello della correzione, in via prioritaria alla fonte[58]. Infatti, dalle norme nazionali si evince che il proprietario incolpevole assume una mera responsabilità patrimoniale, limitata al valore del sito a seguito degli interventi di bonifica, senza che venga disposto un obbligo di attuare le misure di riparazione, facendo gravare tali oneri sull’amministrazione[59]. Tuttavia, in merito a tali dubbi di compatibilità, l’Adunanza Plenaria, anche sulla base delle motivazioni prima citate, non pare avanzare un cambio di orientamento sul tema de quo[60]. Infatti, sostiene nuovamente la precedente linea interpretativa, considerando che l’assetto normativo nazionale e quello comunitario, in materia di responsabilità, non presentano particolari incompatibilità[61].
È opportuno ricordare, tuttavia, come il Consiglio di Stato si sia nuovamente trovato a dovere decidere sulla legittimità dell’ordine imposto al proprietario dell’area inquinata ad eseguire gli interventi di bonifica. Così, il giudice amministrativo, nel giugno del 2013, ha deciso di rimettere nuovamente la medesima questione[62] all’Adunanza Plenaria, la quale, a seguito di un’articolata e complessa analisi della problematica, ha emanato l’ordinanza del 13 novembre 2013, n. 25[63]. Trattandosi della medesima questione affrontata già in precedenza, anche in quest’ultimo provvedimento le argomentazioni dell’Adunanza Plenaria sono state le medesime. Innanzi tutto, l’Adunanza Plenaria si è occupata di dirimere la questione se, in base al principio del “chi inquina paga”, l’amministrazione possa imporre al proprietario di un’area inquinata, che non sia anche autore della contaminazione, l’obbligo di porre in essere misure di messa in sicurezza d’emergenza e di bonifica, ovvero, se in tali circostanze, i doveri previsti in capo a tale soggetto si limitino solo a ciò che è previsto dall’art. 253 del Codice in materia di onere reale e privilegio speciale[64].
Sul punto l’Adunanza plenaria ripercorre i due orientamenti emersi nel nostro ordinamento e individua le principali argomentazioni. Il primo di essi, di certo minoritario, è favorevole alla possibilità d’imporre l’esecuzione delle suddette misure[65], argomentando sulla valorizzazione del dato normativo sul coinvolgimento del proprietario nell’adozione delle misure di cui agli artt. 240 ss. del Codice, su una lettura dei princìpi comunitari di precauzione e dell’azione preventiva tale che le conseguenze dell’inquinamento non ricadano sulla collettività e ancora sulla sussistenza di precisi doveri di custodia a carico del proprietario dell’area indipendentemente dal suo coinvolgimento nella contaminazione[66].
Seguendo, invece, la possibile seconda interpretazione, è da escludere la possibilità di prevedere in capo ai proprietari incolpevoli dell’area inquinata obblighi di adozione delle misure di sicurezza e bonifica[67]. Si tratta, come si è già detto, della tesi accolta anche dall’Adunanza Plenaria, nel momento in cui afferma che “da questo rapido excursus giurisprudenziale emerge, quindi, come l’orientamento interpretativo di gran lunga prevalente escluda la possibilità per la Pubblica Amministrazione nazionaled’imporre al proprietario non responsabile della contaminazione misure di messa in sicurezza d’emergenza o di bonifica del sito inquinato (…) e a tale indirizzo questa Adunanza plenaria ritiene di dover dare continuità, in quanto esso, alla luce delle considerazioni già svolte, esprime l’unica interpretazione compatibile con il tenore letterale delle disposizioni in esame”[68].
L’argomentazione sul punto dell’Adunanza Plenaria è articolata e in sintesi si può affermare che: “1) il proprietario, ai sensi dell’art. 245, c. 2, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui all’art. 240, c. 1, lett. 1); 2) gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento (art. 244, c. 2); 3) se il responsabile non sia individuabile o non provveda (e non provveda spontaneamente il proprietario del sito o altro soggetto interessato), gli interventi che risultassero necessari sono adottati dalla pubblica amministrazione competente (art. 244, c. 4); 4) le spese sostenute per effettuare tali interventi potranno essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento, agendo piuttosto in rivalsa verso il proprietario, che risponderà nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi (art. 253, c. 4); 5) a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato di un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare (art. 253, comma 2)”[69].
Inoltre, l’Adunanza plenaria pone a fondamento della sua tesi anche una particolare argomentazione relativa alla natura e ai caratteri dell’onere reale, dalla quale emerge come nei confronti del proprietario incolpevole sia prevista la sola facoltà di intervenire nelle procedure di bonifica[70]. A questo punto l’Adunanza plenaria, come è accaduto nella precedente ordinanza n. 21/2013, affronta il problema della compatibilità tra il quadro legislativo nazionale e i principi dell’ordinamento comunitario. Quanto delineato dall’Adunanza plenaria del 2013 è tale per cui la collettività sia onerata di provvedere, attraverso l’intervento della pubblica amministrazione, all’esecuzione delle misure di bonifica. Si tratta di valutare la compatibilità tra i principi comunitari richiamati anche in precedenza, finalizzati alla promozione di un elevato livello di protezione ambientale e il quadro appena delineato[71]. Questo, infatti, esclude il coinvolgimento pieno del proprietario incolpevole, sul quale incombe solo l’obbligo di adottare le misure di prevenzione e assume una mera responsabilità patrimoniale, limitata al valore del sito dopo gli interventi di bonifica, escludendo in questo modo l’obbligo di porre in essere misure di riparazione, mentre tali costi verrebbero a gravare sulla collettività in generale.
L’Adunanza Plenaria, pur ritenendo i due quadri normativi compatibili[72], ha deciso ugualmente di richiedere l’intervento interpretativo della Corte di Giustizia[73], soprattutto perché “la questione pregiudiziale è certamente rilevante nel presente giudizio, in cui si discute proprio della legittimità dei provvedimenti con cui l’autorità amministrativa ha ordinato la messa in sicurezza d’emergenza e lapresentazione di un progetto di variante di bonifica agli attuali proprietari dei siti inquinati, che risultano, pacificamente, non responsabili dell’inquinamento: la soluzione della questione pregiudiziale è, quindi, in grado di condizionare sensibilmente l’esito del giudizio”[74].
5. La sentenza della Corte di Giustizia UE, Sez. III, n. 534/13. Considerazioni conclusive.
Sulla conformità della normativa nazionale italiana che non prevede la possibilità per la pubblica amministrazione di imporre ai proprietari di terreni inquinati che non abbiano contribuito a tale inquinamento l’esecuzione di misure di prevenzione e di riparazione e che prevede soltanto l’obbligo di rimborsare gli interventi effettuati dall’amministrazione è intervenuta, infine, la Corte di Giustizia UE, Sez. III, 4 marzo 2015, in causa C-534/13[75].
La Corte si è pronuncia a seguito operato dal rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato con l’ordinanza 8 luglio 2013[76].
La Corte, in linea con quanto proposto dall’avvocato generale Juliane Kokott nelle sue conclusioni, dichiara che “la direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, deve essere interpretata nel senso che non osta a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, la quale, nell’ipotesi in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito o ottenere da quest’ultimo le misure di riparazione, non consente all’autorità competente di imporre l’esecuzione delle misure di prevenzione e di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione, il quale è tenuto soltanto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l’esecuzione di tali interventi”.
Quindi, in sintesi, secondo quanto previsto dall’art. 242 del Codice, il soggetto obbligato in via principale, in applicazione del principio del “chi inquina paga”, è il responsabile dell’inquinamento, mentre ai sensi dell’art. 250 del Codice il soggetto obbligato in via secondaria è la pubblica amministrazione. Inoltre, in caso d’intervento d’ufficio, l’art. 253 del Codice consente alla pubblica amministrazione di rivalersi sul bene bonificato dei costi sostenuti per le operazioni di bonifica, anche se tale attività di rivalsa non solo non è automatica, in quanto subordinata a diversi adempimenti, ma non garantisce neppure l’effettivo e integrale ristoro dei costi sostenuti nel caso in cui l’area valga meno dei costi di bonifica.
La scelta del legislatore, avallata dalla giurisprudenza amministrativa maggioritaria e ora anche da quella europea, è in parte da condividere perché si ritiene che nel caso in cui il responsabile dell’inquinamento di un sito non provveda alle operazioni di bonifica o non sia individuabile, e non provveda altresì in modo volontario il proprietario del sito contaminato né altro soggetto interessato, gli interventi dovranno essere predisposti dalla pubblica amministrazione. Ad esempio, attraverso un adeguato intervento del cd. Fondo di rotazione vincolato alle bonifiche di siti inquinati[77], le bonifiche dovrebbero essere effettuate non tanto dai comuni, anche per un profilo di adeguatezza[78], quanto piuttosto dal Ministero dell’Ambiente, il quale potrà avvalersi a tal fine dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), delle Agenzie
