GIUSTIZIA INSIEME

Segue da Il nuovo Tribunale persone minori e famiglie: cosa occorrerebbe fare entro il 17 ottobre 2024 perché possa funzionare (parte prima) paragrafi da 1 a 1.2.3. eIl nuovo Tribunale persone minori e famiglie: cosa occorrerebbe fare entro il 17 ottobre 2024 perché possa funzionare (parte seconda) paragrafi da 2 a 3.10.

Il nuovo Tribunale persone minori e famiglie: cosa occorrerebbe fare entro il 17 ottobre 2024 perché possa funzionare

PARTE TERZA

di Domenico Pellegrini

Sommario: 1. Premessa: riepilogo sintetico delle attività preliminari per l’avvio del TPMF e ipotesi di cronoprogramma - 1.1. Ipotesi di cronoprogramma - 1.2. Ipotesi circa il fabbisogno di risorse - 1.2.1. Ipotesi 1: lo studio del Dog  - 1.2.2. Ipotesi 2: un calcolo secondo i carichi esigibili - 1.2.3. Osservazioni su fabbisogno, aumento dei carichi di lavoro e gestione pendenze ante 17 ottobre 2024 - 2. Analisi delle attività necessarie per l'avvio del nuovo TPMF - 2.1. Le scadenze previste dal D.lgs 149/2022 - 3. I profili ordinamentali del nuovo TPMF - 3.1. Istituzione del TPMF - 3.2. Composizione del nuovo TPMF: i magistrati ordinari (art. 50) - 3.3. Il settore penale della sezione distrettuale - 3.4. Istituzione dei Presidenti di sezione - 3.5. L’ufficio per il processo nel TPMF - 3.5.1. Costituzione e composizione dell’ufficio per il processo presso le sezioni distrettuali e le sezioni circondariali - 3.5.2. I funzionari addetti all’ufficio per il processo - 3.5.3. Funzioni e compiti dei giudici onorari di pace (art. 14) - 3.5.4. Funzioni e compiti dei giudici onorari esperti (art. 15) - 3.6. Composizione del nuovo TPMF: aspetti critici nell’assegnazione dei giudici esperti - 3.7. Composizione del nuovo TPMF: aspetti critici nell’assegnazione dei giudici onorari di pace - 3.8. Composizione del nuovo TPMF: aspetti critici nell’assegnazione degli addetti all’Ufficio per il Processo - 3.9. Composizione del nuovo TPMF: il personale amministrativo - 3.10. Composizione del nuovo TPMF: i dirigenti amministrativi - 4. Le competenze del nuovo TPMF - 4.1. Funzioni e attribuzioni del TPMF - 4.1. La ripartizione degli affari tra la sezione distrettuale e le sezioni circondariali (art.50.5 O.G.) - 4.1.1. Tipologie di procedimenti già di competenza del Tribunale per i Minorenni che diventano di competenza della sezione circondariale - 4.2.2. Tipologie di procedimenti del Tribunale Ordinario che passano alla competenza delle sezioni circondariali del TPMF - 4.2.3. Tipologie di procedimenti del TM che restano di competenza della sezione distrettuale del TPMF - 4.2.4. Nuove competenze della sezione distrettuale - 4.2.5. Ripartizione degli affari tra sezione distrettuale e sezione circondariale e questioni di competenza (ART. 50.5 u.c.) - 5. L'organizzazione tabellare del TPMF - 5.1. La composizione dell’organo giudicante (art.50.4) - 5.2. I criteri tabellari di assegnazione dei giudici alle sedi circondariali - 5.3. L’assegnazione dei giudici per singoli procedimenti - 5.4. La previsione tabellare degli incarichi di coordinamento - 6. La definizione dei procedimenti pendenti - 6.2. Sintesi dei flussi lavorativi da TO a TPMF - 6.3. I rapporti tra TO e TPMF Sez. Circondariale - 6.4.  I rapporti tra TO e TPMF Sez. distrettuale - 6.5. I rapporti tra TPMF sez. distrettuale e sez. circondariale - 6.6. La duplicazione del Giudice Tutelare: aspetti problematici - 6.7. La riorganizzazione dei Tribunali Ordinari - 6.8. La riorganizzazione delle Corti di Appello - 7.  Requisiti per l'avvio del nuovo TPMF - 7.1. Il fabbisogno organico complessivo - 7.1.1. Il metodo di calcolo del fabbisogno delle sezioni circondariali e distrettuali e delle Procure nello studio del DOG: magistrati - 7.1.2. Il metodo di calcolo del fabbisogno delle sezioni circondariali secondo i carichi esigibili: magistrati - 7.1.3. Il metodo di calcolo del fabbisogno delle sezioni circondariali e distrettuali e delle Procure nello studio del DOG: personale amministrativo - 7.2. Applicazione degli istituti di flessibilità - 7.3. Le dotazioni informatiche - 7.4. Le elaborazioni statistiche.

4. Le competenze del nuovo TPMF

4.1. Funzioni e attribuzioni del TPMF

Secondo l’art. 50.1. O.G. il TPMF

a)   esercita la giurisdizione in primo e in secondo grado, in materia civile nei procedimenti aventi ad oggetto lo stato e la capacità delle persone, la famiglia, l'unione civile, le convivenze, i minori;

b)   esercita la giurisdizione in primo grado in materia penale e nella materia della sorveglianza;

c)    esercita le funzioni di giudice tutelare;

d)   esercita nei modi stabiliti dalla legge le altre funzioni ad esso deferite.

Non rientrano nella competenza del tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie i procedimenti aventi ad oggetto la cittadinanza, l'immigrazione e il riconoscimento della protezione internazionale.

4.2. La ripartizione degli affari tra la sezione distrettuale e le sezioni circondariali (art.50.5 O.G.)

a) Presso la sezione circondariale del tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie sono trattati i procedimenti previsti dagli articoli 84, 90, 250, quinto comma, 251, 317-bis, secondo comma, 330, 332, 333, 334, 335, 371, secondo comma, e 403 del codice civile, dai titoli I e I-bis della legge 4 maggio 1983, n. 184, e dall'articolo 31 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, nonché tutti i procedimenti civili riguardanti lo stato e la capacità delle persone, la famiglia, l'unione civile, le convivenze e i minori, unitamente alle domande di risarcimento del danno connesse per l'oggetto o per il titolo, e i procedimenti di competenza del giudice tutelare.

b) Presso la sezione distrettuale del tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie sono trattati, nella materia civile, i procedimenti di primo grado attribuiti alla competenza del tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie diversi da quelli indicati al primo comma, nonché i giudizi di reclamo e di impugnazione avverso i provvedimenti pronunciati dalla sezione circondariale. Sono inoltre trattati presso la sezione distrettuale tutti i procedimenti attribuiti al tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie nella materia penale e nelle altre materie previste dalla legge.

 

4.2.1. Tipologie di procedimenti già di competenza del Tribunale per i Minorenni che diventano di competenza della sezione circondariale

4.2.2. Tipologie di procedimenti del Tribunale Ordinario che passano alla competenza delle sezioni circondariali del TPMF

4.2.3. Tipologie di procedimenti del TM che restano di competenza della sezione distrettuale del TPMF

4.2.4. Nuove competenze della sezione distrettuale

4.2.5. Ripartizione degli affari tra sezione distrettuale e sezione circondariale e questioni di competenza (ART. 50.5 u.c.)

La ripartizione degli affari tra la sezione distrettuale e la sezione circondariale o tra diverse sezioni circondariali dello stesso tribunale non dà luogo a questioni di competenza.

5. L'organizzazione tabellare del TPMF

5.1. La composizione dell’organo giudicante (art.50.4)

La sezione circondariale del tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie giudica in composizione monocratica.

Va osservato che la norma di cui all’art. 403 c.c. prevede una conferma della convalida con provvedimento collegiale (con necessaria previsione tabellare con collegio composto per i circondariali più piccoli con giudici assegnati ad altre sezioni circondariali) ed un reclamo presso la Corte d’Appello.

Per ragioni sistematiche, visto che i reclami ai provvedimenti del circondario ricadono sulla sezione distrettuale, anche il reclamo sul provvedimento ex art. 403 c.c. dovrà essere di competenza della sezione distrettuale. Il legislatore dovrà pertanto valutare una modifica della norma attribuendo il reclamo alla sezione distrettuale.

Peraltro si pone un ulteriore problema per i provvedimenti ex art 403 cc collegati a procedimenti di adottabilità. Se la convalida monocratica è attribuita al circondario (e quindi a giudice che non conosce la procedura “principale”) il reclamo avverso la conferma collegiale verrebbe disposto innanzi al giudice che sta procedendo sull’adottabilità. Se è invece attribuita al giudice che procede, la sezione distrettuale, il reclamo avverso il provvedimento collegiale di conferma dovrebbe essere proposto innanzi al medesimo giudice con evidenti problemi di incompatibilità in tutte le sedi medio-piccole. Peraltro, posto che l’appello nelle procedure di adottabilità rimane di competenza della Corte d’Appello, anche il reclamo ai provvedimenti ex art 403 cc potrebbe essere dello stesso giudice.

 

La sezione distrettuale giudica: 

a) in composizione collegiale con collegio composto da due magistrati e due giudici onorari esperti:

    · nei procedimenti previsti dai titoli II, III e IV della legge 4 maggio 1983, n. 184;

    · in materia penale;

    · nelle altre materie attribuite alla sua competenza; 

b) in composizione collegiale con il numero di tre componenti;

    · in materia civile;

c) in composizione monocratica per gli atti di competenza del giudice delle indagini preliminari;

d) in composizione collegiale con collegio composto da un magistrato e da due giudici onorari esperti della stessa sezione nell'udienza preliminare e nel giudizio abbreviato richiesto dall’imputato in seguito a un decreto di giudizio immediato; 

e) in composizione monocratica per le funzioni di giudice di sorveglianza ed in composizione collegiale (2 togati e 2 onorari) per il Tribunale di Sorveglianza.

 

5.2. I criteri tabellari di assegnazione dei giudici alle sedi circondariali

In base all’art. 50 O.G. sono le tabelle che stabiliscono la assegnazione del giudice alla sede distrettuale o alla sede circondariale.

I giudici possono quindi essere assegnati: 

a. solo alla sezione distrettuale

b. solo ad una sezione circondariale

c. alla sezione distrettuale e a una sezione circondariale

d. a più sezioni circondariali

e. alla sezione distrettuale e a più sezioni circondariali

 

CONSIDERAZIONI 

Nella predisposizione delle tabelle occorre tenere presente:

a) il criterio legislativo (art. 50 O.G. penultimo comma) secondo cui: A ciascuna sezione deve essere destinato un numero congruo di giudici;

b) le competenze di ciascuna sezione (distrettuale e circondariali);

c) le riserve in materia penale previste dagli artt. 50 bis e 51 O.G.;

d) il problema delle incompatibilità nei giudizi di reclamo e impugnazione;

e) la gestione distrettuale dei procedimenti pendenti ereditati dal TM.

 

A tale proposito va evidenziato che:

a) le sezioni distrettuali acquisiscono le competenze (già proprie della Corte di Appello) di giudice del reclamo e delle impugnazioni (la stima dei flussi di lavoro ad oggi è alquanto aleatoria essendo cambiato il rito del processo di famiglia);

b) nelle sezioni distrettuali vengono gestiti integralmente i procedimenti penali (per cui occorre prevedere il Giudice delle Indagini preliminari, il Giudice dell’Udienza preliminare (collegiale) e il Giudice del dibattimento (collegiale) oltre il Giudice di sorveglianza;

c) le sezioni distrettuali continueranno a gestire i procedimenti già di competenza del Tribunale per i Minori iscritti in data antecedente al 17 ottobre 2024;

d) le sezioni circondariali acquisiscono le competenze in materie delicate (procedimenti ex art. 330 e 333 c.c.) e soprattutto connotati da particolare urgenza (procedimenti ex art. 403 c.c.) che impongono la creazione di turni di reperibilità;

e) nel caso l’organizzazione del TPMF preveda che il giudice sia addetto contemporaneamente alla sezione distrettuale e a quella circondariale, si dovrà tenere conto, nel determinare il numero di giudici della sezione distrettuale, delle possibili incompatibilità in sede di reclamo e giurisdizione. 

È evidente che nella formazione delle tabelle c’è una scelta di fondo da fare: creare un corpus magistratuale distrettuale distinto da quello assegnato ai circondari (che si occupi di reclami, penale, arretrato vecchio rito TM) o distribuire il lavoro complessivo tra tutti i giudici del TPMF con assegnazione tanto al distrettuale che al circondariale? 

I Presidenti nelle proposte tabellari dovranno inoltre tener conto che i sensi dell’art 2 del D. Lvo 28 luglio 1989, n° 272 “nei tribunali per i minorenni l’assegnazione degli affari è disposta in modo da favorire la diretta esperienza di ciascun giudice nelle diverse attribuzioni della funzione giudiziaria minorile”. L’alternativa sarà pertanto tra una parziale promiscuità delle funzioni o una rotazione ragionata degli affari.

La scelta ha specifici riflessi:

a) nel settore penale: assegnare ai collegi penali solo giudici che prestano servizio nella sezione distrettuale o anche in quelle circondariali?

b) nella gestione dell’arretrato vecchio rito del Tribunale per i Minorenni: assegnazione solo ai giudici distrettuali o a più giudici anche circondariali? 

Poiché appare opportuno, per quanto possibile, garantire la continuità del giudice nella trattazione del singolo procedimento, andrà valutato se i giudici distrettuali provenienti dal TM sono in grado di gestire, oltre l’arretrato, anche le nuove competenze in materia di reclami e impugnazioni (peraltro perdendo nel contempo le competenze in materia di procedimenti ex art. 403 c.c. che ad oggi sono estremamente impegnative per i TM).

La scelta di separare in modo radicale la composizione magistratuale delle sezioni distrettuali da quelle circondariali, in un ufficio ove non vige più il limite di permanenza decennale, potrebbe produrre, nel tempo, una differenziazione non ottimale tra giudici del reclamo e giudici del merito, differenziazione che oggi proprio per la previsione del limite decennale non si ravvisa in altri uffici simili (come ad esempio nel caso del Tribunale del Riesame ovvero nel Tribunale di Sorveglianza nel quale i giudici di sorveglianza partecipano anche alla composizione del collegio distrettuale).

Per quanto attiene ai giudici delle sezioni circondariali, poiché non in tutte le sezioni sarà possibile garantire la presenza di più di un giudice, occorrerà comunque garantire un meccanismo di supplenza per gli atti urgenti. Invero il giudice circondariale dovrà provvedere non solo sulle richieste ex art. 473-bis.15 c.p.c. o su quelle di competenza del giudice tutelare ma, soprattutto, sui procedimenti ex art. 403 c.c. di nuova attribuzione. 

Il meccanismo di supplenza potrebbe essere garantito attraverso una coassegnazione di più giudici su più sedi in modo da evitare che in un circondario sia presente un solo giudice e così garantire una turnazione sostenibile delle reperibilità nei fine settimana.

 

5.3. L’assegnazione dei giudici per singoli procedimenti

L’art. 50 prevede che i giudici possono svolgere funzioni presso la sezione distrettuale e presso una o più sezioni circondariali del medesimo tribunale, anche per singoli procedimenti, 

I criteri devono essere determinati dalle tabelle previste dall’articolo 7-bis.

È da chiarire se l’assegnazione a più sezioni per singoli procedimenti significa per tipologia di procedimenti (es. tutelare) oppure per procedimenti individuati con criteri predeterminati (pari/dispari etc) oppure solo in rifermento ad un singolo procedimento individuato con numero di registro generale.

Un’ipotesi inoltre potrebbe essere costituita dalla trasformazione di una procedura in precedenza aperta ex art 330/333 cc (di competenza del circondario) e trasformata dal PM a seguito di ricorso ex art 8 l. 184/83, in procedura di adottabilità di competenza della sezione distrettuale. Ciò al duplice fine di: a) evitare una dispersione del patrimonio conoscitivo; b) evitare fenomeni di forum shopping. 

L’assegnazione per tipologie di procedimenti potrebbe permettere la creazione di una specializzazione interna inter-circondariale (es. giudice tutelare) nonché la trattazione comune tra più sezioni di alcune tipologie di procedimenti (es. procedure consensuali) con una ottimizzazione delle risorse.

 

5.4. La previsione tabellare degli incarichi di coordinamento

Le tabelle indicano: 

a) la sezione o le sezioni circondariali che il presidente di sezione è incaricato di dirigere;

b) il magistrato addetto alla direzione della sezione circondariale a cui è attribuito il compito di organizzare il lavoro della sezione circondariale in cui non sono istituiti posti di presidente di sezione. In tale caso le tabelle indicano specificamente gli incarichi di coordinamento conferiti, consistenti nella direzione delle sezioni circondariali, nel coordinamento di uno o più settori dei servizi o di gestione del personale, in ogni altra attività collaborativa in tutti i settori nei quali essa è ritenuta opportuna. 

6. La definizione dei procedimenti pendenti

1.1 Decorrenza delle norme ordinamentali relative al TPMF 

Le disposizioni previste dalla sezione settima del capo IV: 

a) hanno effetto decorsi due anni dalla data della pubblicazione del presente decreto nella Gazzetta Ufficiale (ossia dal 17 ottobre 2017);

b) si applicano ai procedimenti introdotti successivamente a tale data.

1.2. Definizione dei procedimenti pendenti davanti al TM al 16 ottobre 2024 

I procedimenti civili, penali e amministrativi pendenti davanti al tribunale per i minorenni alla data di cui al comma 1 proseguono davanti alla sezione distrettuale del tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie con l'applicazione delle norme anteriormente vigenti. 

1.3. Definizione dei procedimenti pendenti davanti al TO al 16 ottobre 2024

I procedimenti civili pendenti davanti al tribunale ordinario al 16 ottobre 2024 sono definiti da questo sulla base delle disposizioni anteriormente vigenti. 

1.4. L’impugnazione dei procedimenti pendenti davanti al TO dal 17 ottobre 2024

L'impugnazione dei provvedimenti, anche temporanei, è regolata dalle disposizioni introdotte dal presente decreto: ossia è di competenza del TPMF. 

1.5. Definizione dei procedimenti pendenti davanti al TO al 31 dicembre 2029 

I procedimenti civili pendenti davanti al TO alla data del 1° gennaio 2030 proseguono davanti alla sezione circondariale del tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie.

1.6. Udienze fissate per date successive al 17 ottobre 2024 e al 1 gennaio 2029

L'udienza fissata davanti al tribunale per i minorenni per una data successiva al 17 ottobre 2024 si intende fissata davanti al tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie per i medesimi incombenti

L’udienza fissata davanti al tribunale ordinario per una data successiva al 1° gennaio 2030 si intende fissata davanti al tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie per i medesimi incombenti

I procedimenti sono trattati dagli stessi magistrati ai quali erano in precedenza assegnati, salva l'applicazione dell'articolo 174, secondo comma, del codice di procedura civile.

6.2. Sintesi dei flussi lavorativi da TO a TPMF

CONSIDERAZIONI

L’art. 49 ha previsto due meccanismi molto diversi per sezione distrettuale e sezione circondariale del TPMF:

a) la sezione distrettuale eredita l’intero arretrato del TM che continua a gestire con le precedenti norme (sia in tema di rito che in tema di composizione dell’organo giudicante);

b) la sezione circondariale non eredita arretrati dal TO (solo il 1 gennaio 2030 erediterà i procedimenti non ancora definiti dal TO).

Di conseguenza davanti alla sezione distrettuale del TPMF i procedimenti saranno trattati con tre riti diversi: 

a) procedimenti iscritti prima del 28 febbraio 2023: si applica il rito precedente alla riforma Cartabia e la composizione del collegio è quella antecedente alla riforma Cartabia; 

b) procedimenti iscritti dal 28 febbraio 2023 fino al 16 ottobre 2024: si applica la riforma Cartabia; a seguito delle proroghe legislative la composizione del collegio e l’attività dei giudici esperti è rimasta quella antecedente al 28 febbraio 2023;

c) procedimenti iscritti dal 17 ottobre 2024: si applica la riforma Cartabia; la composizione del collegio muta con esclusione (nel civile) dei giudici esperti.

 

6.3. I rapporti tra TO e TPMF Sez. Circondariale

Poiché il discrimine in ordine alla competenza è la data di iscrizione si ravvisano pochi casi di eventuale connessione tra le domande. Infatti: 

a) le domande di separazione e di divorzio iscritte prima o dopo il 17 ottobre 2024 saranno trattate da giudici diversi a seconda della data di iscrizione;

b) nel caso di domande cumulative di separazione e divorzio iscritte prima del 17 ottobre 2024 resterà invece comunque competente il Tribunale ordinario;

c) la competenza sulle modifiche ex art. 473-bis.39 c.p.c. sarà determinata dalla data di iscrizione: qualora penda però procedimento antecedente al 17 ottobre 2024 presso il TO questo ufficio sarà competente per tutte le domande presentate in corso di causa;

d) la competenza sulle domande ex art. 473-bis.38 c.p.c. sarà determinata dalla data di iscrizione.

 

6.4. I rapporti tra TO e TPMF Sez. distrettuale

Il testo dell’art. 38 disp. att.  c.c. necessita di una attenta revisione che tenga conto del nuovo assetto ordinamentale e dell’eventuale necessità di un regime transitorio.

L’articolo 38 fa esplicito riferimento al Tribunale per i Minorenni e al Tribunale Ordinario prevedendo un particolare procedimento di trasferimento della competenza in caso di contemporanea pendenza, superando il criterio della priorità a favore dell’attrazione verso la causa separativa.

Per i procedimenti instaurati dopo l’avvio della riforma ordinamentale non vi saranno problemi se la causa instaurata per prima sarà la vicenda separativa, perché, come già ora accade, una domanda di decadenza o di limitazione della responsabilità genitoriale sarà introdotta come nuova domanda trattandosi di un diritto indisponibile.

Se invece è stata instaurata una procedura ex art 333/330 cc da parte del PM ed una parte privata instaurerà una nuova procedura separativa (o ex art 337 ter cc per i figli nati fuori dal matrimonio), il giudice dovrà valutare la riunione dei due procedimenti applicando gli strumenti ordinari. Se le due procedure sono state instaurate innanzi a 2 giudici diversi si dovrà valutare se il criterio prevalente è la precedente iscrizione (criterio ritenuto prevalente nelle ipotesi di riunione) o se si debba applicare analogicamente il criterio fissato dall’art 38 disp att cc con prevalenza della vicenda separativa.

Probabilmente opportuna una norma transitoria per l’ipotesi dei procedimenti pendenti innanzi all’attuale Tribunale per i Minorenni ex art 330/333 cc con instaurazione di una causa separativa successivamente all’entrata in vigore della riforma ordinamentale innanzi ad una sezione circondariale del TPMF, trattandosi di ipotesi non prevista dall’art 38 disp att, trattandosi di uffici diversi.

 

6.5. I rapporti tra TPMF sez. distrettuale e sez. circondariale.

Va ricordato che la assegnazione degli affari tra sezione distrettuale e circondariale e tra sezioni circondariali non da origine a questioni di competenza. 

Peraltro l’attuale formulazione dell’art. 38 disp. Att. cpc. appare obsoleta in quanto: 

a) la sezione circondariale del TPMF è competente di fatto per tutte le procedure che oggi davano origine a litispendenza tra TM e TO;

b) solo le procedure di adottabilità restano al TPMF sez. distrettuale: ma in questo caso si deve ritenere che eventuali domande di separazione o divorzio o di regolamentazione dei rapporti tra genitori e figli (per gli aspetti economici) siano di competenza del TPMF sez. distrettuale per connessione o se debbano continuare a trovare applicazione i principi statuiti dalla Corte di Cassazione (Cass Sez. 6 - 1, Ordinanza n. 14842 del 15/07/2015 (Rv. 636192 - 01) anche in considerazione della diversa composizione del giudice e del diverso rito.

6.6. La duplicazione del Giudice Tutelare: aspetti problematici

La previsione normativa sulla gestione delle pendenze determinerà una duplicazione dei giudici tutelariin ogni circondario: un GT per gestire le pendenze fino ad esaurimento (31.12.2029) e un GT per gestire i nuovi processi presso il TPMF.

La norma sconta una evidente non comprensione dell’attività del GT che è soprattutto di gestione di procedure aperte che durano anni. Invero la definizione delle procedure di amministrazione di sostegno o tutele dipende, normalmente, da eventi naturali e non dall’attività del giudice che, viceversa, è chiamato a gestire e controllare tali procedure finché sono aperte.

 

Peraltro, duplicare i giudici tutelari, crea problemi organizzativi di non poco conto quali:

a) la necessità di gestire di fatto due cancellerie per procedure identiche;

b) la difficoltà per l’utenza di fare riferimento a giudici diversi (tra TO e sezione circondariale) che potrebbero essere collocati anche in uffici diversi;

c) la difficoltà per la sezione circondariale di calibrare esattamente le risorse per la gestione del ruolo dei giudici tutelari che all’inizio sarà limitato ma progressivamente aumenterà superando il ruolo in carico al TO (con problema inverso per il TO);

d) la necessità per il TO di gestire anche i reclami (laddove non si ritenga che i reclami contro i provvedimenti del GT, indipendentemente se riguardino procedure pendenti o meno al 17 ottobre 2024, siano di competenza della sezione distrettuale: in questo secondo caso, però, si porrà il problema di gestire l’acquisizione degli atti alla sezione distrettuale da due sistemi informatici di primo grado diversi);

e) la necessità di duplicare tutti i servizi (informazione al pubblico, orari di sportello, rapporti con i servizi sociali etc.).

 

Inoltre diverrà difficile, se non impossibile, coordinare procedure che riguardino membri della stessa famiglia (ad es. marito e moglie o genitore e figlio) se iscritte prima o dopo il 17 ottobre 2024 e quindi di competenza di due diversi uffici (con iscrizione su due registri informatici diversi).

A tali aspetti va aggiunto il rilievo che, ove non sia previsto il passaggio dei giudici onorari al nuovo TPMF, i giudici ordinari si dovranno sobbarcare un lavoro di gran lunga maggiore di quello attuale.

Stante la peculiarità del ruolo del giudice tutelare si impone una riflessione sull’opportunità di mantenere tale dicotomia.

 

6.7. La riorganizzazione dei Tribunali Ordinari

Il mantenimento delle pendenze al 16 ottobre 2024 presso il TO impone a tale ufficio di mantenere una previsione tabellare (e quindi di destinare risorse magistratuali e amministrative) per la trattazione di tali cause almeno fino al 31.12.2029.

L’assegnazione di tali risorse potrà diminuire nel tempo con la definizione dell’arretrato.

Aspetto problematico è dato dall’eventuale trasferimento al TPMF dei magistrati che trattavano la materia di famiglia: sussiste il rischio che i procedimenti pendenti debbano essere riassegnati a giudici in precedenza non specializzati nella materia di famiglia.  

Tale problema potrebbe essere molto acuto per il settore del giudice tutelare che rappresentano una specializzazione nella specializzazione. 

Nei tribunali ordinari nei quali è costituita una sezione famiglia con un presidente di sezione questi ultimi non saranno trasferiti al nuovo TPMF non essendo previsto un trasferimento né a domanda, né d’ufficio: sicchè gli stessi resteranno nei tribunali ordinari (non potendo neppure dimettersi dall’incarico di presidente di sezione per fare domanda di trasferimento come giudice) per cui, inizialmente, rischiano di dover gestire ruoli corposi con pochi giudici mentre successivamente dovranno essere adibiti ad altri incarichi con il diminuire del carico di lavoro, con conseguente perdita della specializzazione e professionalità maturata. 

 

6.8. La riorganizzazione delle Corti di Appello 

La riforma investirà anche le Corti di Appello sotto due profili:

a) la modifica della competenza sull’appello relativo ai nuovi procedimenti trattati dal TPMF;

b) il mantenimento della competenza sull’appello relativo ai procedimenti iscritti presso il TO antecedentemente al 17 ottobre 2024 

I nuovi procedimenti iscritti al TPMF saranno per lo più di competenza circondariale (come illustrato al § 4) e conseguentemente l’impugnazione contro i conseguenti provvedimenti (sia in sede di reclamo che in sede di appello) saranno di competenza della sezione distrettuale del TPMF.

La Corte di Appello resterà competente solo per gli appelli contro i provvedimenti pronunciati collegialmente dal nuovo TPMF quale giudice di primo grado (oltre alla competenza penale).

Pertanto si assisterà ad una drastica riduzione dei carichi di lavoro verso la Corte di Appello con conseguente necessità di rivedere il numero di giudici assegnati tabellarmente alla materia delle persone, minori e famiglia.

Nel contempo, però, in base alla norma che prevede il permanere della competenza dei TO per le cause iscritte prima del 17 ottobre 2024 la Corte di Appello resterà competente per le impugnazioni di tutti i provvedimenti del TO emessi in relazione ad un procedimento iscritto prima del 17 ottobre 2024.

Poiché il TO rimane competente per tali procedimenti fino al 31.12.2029 si può prevedere che la Corte di Appello continuerà a gestire le impugnazioni relative a provvedimenti di famiglia ben oltre tale data, quantomeno per 2 o 3 anni (considerati i tempi medi di definizione dei procedimenti in Corte di Appello).

Nella revisione delle tabelle si verificherà quindi la necessità di mantenere una presenza di giudici specializzati per gestire le residue cause giudicate dal TO in primo grado.

In tale revisione si dovrà anche tenere conto del fatto che le modifiche alle condizioni di divorzio o di regolamentazione dei rapporti tra genitori e figli, ove non definite perché impugnate con ricorso in Cassazione, non saranno di competenza del nuovo TPMF (anche se proposte dopo il 17 ottobre 2024) ma della Corte di Appello. 

Di fatto a fronte della diminuzione dell’organico delle Corti di Appello (per contribuire alla formazione dell’organico del nuovo TPMF) si assisterà ad un flusso di lavoro verso la Corte probabilmente invariato per tutto il 2024 e 2025 con una progressiva discesa solo negli anni successivi.

Peraltro, poiché è ovvio pensare che le nuove tabelle delle CDA prevederanno una diminuzione sensibile dei giudici specializzati in famiglia è anche possibile che molte cause (soprattutto di appello nei confronti di provvedimenti del TO resi dopo il 17 ottobre 2024) siano assegnate a giudici non specializzati: circostanza che contraddice la necessità di specializzazione che la riforma ha voluto affermare.  

La sostanziale creazione di due circuiti giudiziari per le cause di famiglia a seconda dell’iscrizione ante o post 17 ottobre 2017, determinerà la conseguenza che separazioni e divorzi vengano giudicate in due circuiti distinti. Ed invero mentre le separazioni introdotte prima del 17 ottobre verranno decise dal collegio TO con appello alla CDA, i divorzi introdotti il 17 ottobre 2024 dopo verranno decisi dal TPMF circondariale con appello al TPMF distrettuale. Oggi i Tribunali cercano di coordinare la contemporanea pendenza delle cause iscritte in momenti diversi e la stessa riforma, prevedendo la possibilità di assegnare allo stesso giudice le due cause, soluzione che non sarà più possibile per il futuro. 

7.  Requisiti per l'avvio del nuovo TPMF 

7.1. Il fabbisogno organico complessivo

Nel 2022 il Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria del Ministero della Giustizia (DOG) aveva condotto un primo studio per determinare l’organico del personale di magistratura necessario per l’avvio del TPMF. 

Il risultato complessivo di tale studio proponeva la seguente dotazione organica: 

Nello studio del DOG si evidenziava una dotazione complessiva e le modalità di recupero di tali risorse in parte dalle piante organiche degli uffici giudiziari e in parte da un aumento del personale di magistratura.

Partendo invece dalle iscrizioni nazionali in materia di famiglia e dai procedimenti in gestione al giudice tutelare (tutele/ads/curatele/vigilanze) e dividendo il numero di iscrizioni/gestioni per i carichi esigibili definiti dal CSM si è calcolato il seguente fabbisogno organico: 

Si ritiene accettabile il dato mediano in base al quale ogni giudice deve definire almeno 314 procedimenti in un anno (con un peso del settore consensuale pari al 10% del contenzioso) o gestire 1800 tutele o ads: in base a tale dato nelle sezioni circondariali occorrono 634 giudici.

Per quanto attiene al personale amministrativo nello stesso studio il DOG evidenziava i seguenti fabbisogni:

Per quanto attiene ai dirigenti fabbisogno complessivo è stato quantificato in 65 unità complessive.

 

7.1.1. Il metodo di calcolo del fabbisogno delle sezioni circondariali e distrettuali e delle Procure nello studio del DOG: magistrati

SEZIONI CIRCONDARIALI

La valutazione del DOG si basava su una rilevazione del personale giudicante assegnato nei tribunali ordinari alla trattazione delle macroaree famiglia e tutelare con la Direzione generale dei magistrati.

Da tale rilevazione emerge una forte complicazione nei calcoli a causa

a) dell’assenza in numerosi presidi, anche di dimensioni complessive apprezzabili, di personale assegnato in via esclusiva al settore;

b) dell’elevata percentuale di magistrati assegnati in via promiscua. 

È stato quindi adottato un criterio diverso ricercando il rapporto, nei tribunali ordinari, tra magistrati concretamente assegnati al settore famiglia e la complessiva pianta organica dell’ufficio: per la costruzione di tale parametro sono stati considerati solo i tribunali per i quali non si rileva, oltre ai magistrati assegnati in via esclusiva al settore (e quindi specializzati), l’assegnazione di ulteriore personale. 

Per tali uffici (7 in totale) è stato, quindi, osservato che il rapporto esistente tra le unità assegnate in via esclusiva al settore famiglia e la pianta organica complessiva dell’ufficio risulta approssimativamente pari a una unità ogni dieci posti previsti in organico. 

Pertanto il DOG aveva valutato il fabbisogno complessivo delle sezioni circondariali in misura pari a circa il 10% (500 unità) dei posti complessivamente assegnati in organico ai tribunali ordinari (5.424 unità)

In ordine alla assegnazione delle risorse il DOG aveva osservato che la riduzione della dotazione di risorse dei tribunali ordinari determinerebbe, negli uffici di piccole e medie dimensioni, un concreto rischio di paralisi giurisdizionale, atteso che la risorsa a cui è assegnata la trattazione di famiglia è spesso addetta anche ad altre funzioni.

Non potendo pertanto dotare tutte le 140 sezioni circondariali di un minimo di tre magistrati, stante le prevedibili limitate risorse disponibili, il DOG prevedeva un incrementato a 607 unità complessive da gestirsi a livello distrettuale.

Ove si dovesse ritenere di prevedere l’assegnazione a ciascuna sezione distrettuale delle risorse necessarie a formare, in autonomia, il collegio giudicante, il fabbisogno di personale risulterebbe sensibilmente più elevato e si attesterebbe in circa 670 unità.

 

SEZIONI DISTRETTUALI

Per determinare la pianta organica delle sezioni distrettuali il DOG aveva valutato che queste sostanzialmente subentrano ai tribunali per i minorenni di cui ereditano l’attuale competenza penale.

Nel settore civile, invece a fronte della devoluzione di competenze in favore delle sezioni circondariali la riforma prevede l’attribuzione delle impugnazioni dei provvedimenti che definiscono il giudizio emessi dalle sezioni circondariali nonché dei provvedimenti provvisori con contenuti decisori.

Di conseguenza era stato assunto come modello di riferimento, quanto a composizione numerica e dotazione organica, il rapporto oggi esistente tra numero di magistrati di secondo grado e numero di magistrati di primo grado, pari ad 1 magistrato di appello ogni 3,4 magistrati di tribunale.

L’attuale dotazione assegnata ai tribunali per i minorenni (214 unità) riprodurrebbe, con un lieve esubero, tale rapporto in relazione alle previsioni organiche (607 unità) individuate per le sezioni circondariali. 

Peraltro l’incremento delle competenze attribuite alla sezione circondariale impone un adeguamento delle sezioni distrettuali per evitare situazione di criticità nella gestione dei flussi di lavoro analoga a quella già riscontrata in passato nelle corti di appello a seguito degli incrementi di competenza disposti da riforme legislative, anche alla luce della permanenza presso la sezione distrettuale della competenza quale giudice di primo grado in composizione collegiale. 

Perciò era stato previsto un aumento di organico rispetto all’attuale dotazione dei tribunali minorili nella misura di 60 unità (corrispondenti a circa una unità ogni 3,5 previste in aumento per le esigenze delle sezioni circondariali) 

 

PROCURE

Anche per la Procura della Repubblica presso il TPMF era stato previsto un incremento, pur contenuto, rispetto alle attuali dotazioni delle procure minorili. Tenuto conto che tra gli uffici minorili si rileva, allo stato, un rapporto di 1 magistrato requirente ogni 1,8 magistrati giudicanti, l’incremento necessario è stato quantificato in misura tale da mantenere invariata tale proporzione e fissato, quindi, in 32 unità complessive.

Con la riforma Cartabia il Pubblico Ministero è diventato parte a tutti gli effetti, e non solo organo che promuoveva l’intervento del T.M., con tutta una nuova serie di oneri in termini di notifica che con gli attuali organici amministrativi non è in grado di fronteggiare.

 

7.1.2. Il metodo di calcolo del fabbisogno delle sezioni circondariali secondo i carichi esigibili: magistrati

Si propone di seguito il risultato di uno studio condotto invece sulla base delle iscrizioni nazionali in materia di famiglia e dei carichi esigibili. 

Si è tenuto conto delle iscrizioni annue nazionali presso i TO (fonte DGSTAT) di procedimenti: 

• Contenziosi
• Consensuali 

Si è poi tenuto conto del numero di tutele/curatele/ads/vigilanze pendenti a fine anno che rappresentano i procedimenti che ciascun giudice tutelare deve gestire durante l’anno.

Per semplicità il calcolo è stato effettuato sui dati del 2022 (non essendo ancora disponibili quelli del 2023).

Si sono poi considerati i carichi esigibili definiti dal CSM secondo la seguente tabella: 

Per il tutelare si è preferito utilizzare come parametro il ruolo sostenibile di un GT, da un minimo di 1000 procedimenti ad un massimo di 4000.

Si è quindi diviso il numero di procedimenti iscritti/gestiti per i carichi esigibili.

In tale calcolo si è ritenuto che un procedimento consensuale abbia un peso pari a 1/10 dell’omologo procedimento contenzioso e quindi si è applicato il seguente calcolo per il settore consensuale fabbisogno = totale iscrizioni/carico esigibile * 1/10).

Si ottiene il seguente fabbisogno di giudici per le sezioni circondariali:

Si ritiene accettabile il dato mediano in base al quale ogni giudice deve definire almeno 314 procedimenti in un anno (con un peso del settore consensuale pari al 10% del contenzioso) o gestire 1800 tutele o ads: in base a tale dato nelle sezioni circondariali occorrono 634 giudici.

 

7.1.3. Il metodo di calcolo del fabbisogno delle sezioni circondariali e distrettuali e delle Procure nello studio del DOG: personale amministrativo

In ordine al personale amministrativo il DOG rilevava come una dotazione organica “esclusiva” esista solo e soltanto nell’attuale tribunale dei minorenni e nella relativa procura della repubblica; per contro nei tribunali e nelle corti di appello, così come nelle relative procure della repubblica nei grandi uffici non esiste personale esclusivamente addetto alla materia, collegio, sezione della famiglia neanche nei gradi uffici, essendo molto variegata la situazione degli ordini di servizio relativi. 

Il DOG aveva quindi valutato che l’attuale dotazione degli attuali uffici giudicanti e requirenti minorili costituisce, per le sezioni distrettuali e per il nuovo ufficio requirente, la dotazione di base, da incrementare in ragione del numero di magistrati complessivamente ipotizzato in aumento (rispettivamente 60 e 32) a tali strutture. 

Per le sezioni circondariali del TPFM, poiché costituiranno un nuovo e totalmente distinto ufficio rispetto al tribunale circondariale, non potranno avvalersi del personale in servizio presso il tribunale ordinario, perché pur potendosi immaginare una sede principale e una secondaria per il personale amministrativo: invero non esiste l’istituto della “condivisione del personale” nel pubblico impiego e nel CCNL, che determinerebbe la duplicazione dei vertici di riferimento, con le relative conseguenze su tutti gli altri istituti contrattuali.  

 

Per le sezioni circondariali il DOG aveva pertanto tenuto conto della necessità di garantire la disponibilità di un contingente minimo di 4 unità, nucleo minimo senza il quale un ufficio non può proprio operare, da aumentarsi in base al dimensionamento della dotazione organica dei magistrati nelle sezioni circondariali, e soprattutto dei flussi di iscrizioni e pendenze della sede circondariale, nucleo minimo così composto: 

- una unità di personale dell’area III (direttore amministrativo o funzionario addetto al coordinamento);  

- due unità dell’area II (cancellieri, assistenti od operatori), addetti ai registri, alla segreteria, all’udienza ecc. 

- una unità dell’area I (ausiliari, addetti alla movimentazione fascicoli e alle restanti incombenze area prima). 

 

Le risultanze dell’elaborazione individuavano un fabbisogno complessivo di 3.338 unità di personale delle aree, di cui 2.130 da reperire da un incremento della dotazione organica, e le restanti da attribuire in compensazione, e possono così essere sintetizzate: 

a)    per quanto attiene al personale dirigenziale amministrativo, atteso che già gli attuali uffici giudiziari patiscono una scopertura di circa il 50% rispetto all’attuale dotazione organica, il DOG aveva ritenuto necessario prevedere la posizione dirigenziale presso ogni sezione distrettuale nonché presso le sezioni circondariali di maggiori dimensioni per i distretti con più di tre circondari di tribunale;

b)   quanto agli uffici requirenti, la previsione del posto di dirigente è stata limitata alle sole sedi di maggiori dimensioni, in corrispondenza delle posizioni dirigenziali attualmente previste per le procure della Repubblica presso i tribunali per i minorenni. 

Il fabbisogno complessivo di personale dirigenziale è stato, quindi, quantificato in 65 unità complessive, di cui 18 recuperabili dagli organici degli uffici giudicanti e requirenti minorili (nello specifico 13 dagli uffici giudicanti e 5 da quelli requirenti) ed ulteriori 47 dall’incremento della relativa dotazione organica.

  

7.2. Applicazione degli istituti di flessibilità 

Come già evidenziato l’art. 49 prevede che sino al 31 dicembre 2029 al fine di assicurare la completa definizione delle misure organizzative relative al personale e ai locali, il funzionamento delle sezioni circondariali del tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie può essere assicurato anche avvalendosi, mediante istituti di flessibilità, del personale amministrativo di altri uffici del distretto individuato con provvedimenti del direttore generale del personale e della formazione, sentiti gli uffici interessati, e per il personale di magistratura ordinaria e onoraria, mediante applicazione di istituti di flessibilità individuati dal Consiglio superiore della magistratura.

La norma, di non semplice applicazione, prevede di fatto l’applicazione di giudici ordinari (e onorari) e di personale amministrativo alle sezioni circondariali del TPMF prelevati da altri uffici del Distretto (Corte di Appello, Tribunale Ordinario, Tribunale di Sorveglianza).

Il CSM dovrà individuare quali istituti di flessibilità prevedere e quali criteri per la loro applicazione. Non è chiaro chi poi disporrà l’applicazione dei magistrati al TPMF.

Per il personale amministrativo sono necessari provvedimenti del DG personale ma evidentemente dovrà essere necessaria una contrattazione preventiva in sede sindacale.

 

7.3. Le dotazioni informatiche 

Con l’entrata in vigore del rito unico anche per il TM è stato previsto (solo però da luglio 2023) l’utilizzo del processo civile telematico.

Peraltro, per venire incontro alle specifiche esigenze degli affari minorili, il SICID è stato adeguato con una serie di patches che non sono state integralmente riversate anche sul SICID dei Tribunali ordinari.

Attualmente TM e TO utilizzano SICID: ma le due versioni sono diverse e non dialogano tra loro. 

Occorre quindi prevedere l’adozione di una unica versione di SICID per il nuovo TPMF (con migrazione dei dati dell’attuale TM).

Il Sicid del TPMF dovrà essere integrato, a partire dal 17 ottobre 2024, con ulteriori funzioni per la gestione dei reclami e delle impugnazioni al TPMF in qualità di giudice di secondo grado, funzioni oggi completamente assenti nel Sicid di merito.

Ed ovviamente dovrà essere prevista la condivisione dei dati tra SICID circondariale e SICID distrettuale. 

In base alle modalità di gestione delle pendenze andrà valutata eventuale migrazione dei dati da TO a TPMF. Ove fosse scelta l’opzione di trasferire al TPMF anche i procedimenti del TO pendenti al 16.10.2024 si dovrà prevedere una migrazione dei dati onde permettere l’utilizzo di un nuovo sistema presso il nuovo TPMF.

Il sistema informatico tuttora non gestisce il trasferimento del procedimento ex art 38 disp. att. c.c. che, nel nuovo ufficio, non sarà più da TM a TO, ma all’interno della medesima sezione circondariale (art 38 che dovrà essere modificato con normativa primaria).

 

7.4. Le elaborazioni statistiche

Con nota del 3 ottobre 2023 la DGSTAT comunicava ai TM che, a seguito delle modifiche intervenute nei registri informatici dei procedimenti civili ed alla dismissione del SIGMA, dal III trimestre 2023 era sospeso l'invio del modello statistico civile acquisito tramite le maschere pubblicate sul sito Webstat. 

La DGSTAT evidenziava di aver avviato con DGSIA l’analisi finalizzata all’acquisizione dei dati statistici dai nuovi registri, nell’ambito della sperimentazione del nuovo Datalake in ambito civile, che permetterà di elaborare i dati direttamente a livello nazionale. Evidenziava ancora la DGSTAT che trattandosi di un’evoluzione complessa, su sistemi ancora in fase di definizione e con una struttura difforme, non sarà possibile assicurare continuità nella fornitura dei dati statistici. Il nuovo sistema di estrazione dati dovrebbe essere completato e collaudato entro fine anno, fino ad allora, questa Direzione non avrà la possibilità di elaborare i flussi dei Tribunali per i Minorenni.  

Ad oggi il sistema di estrazione dei dati statistici non è stato ancora rilasciato e il TM non è in grado di estrarre alcun dato da Sicid: ciò oltre a rendere impossibile la conoscenza degli attuali flussi di lavoro, rischia di pregiudicare anche l’attività del futuro TPMF in quanto non appare possibile determinare i flussi di lavoro in base al nuovo rito e, una volta avviata la sezione circondariale del TPMF, neppure quest’ultima potrà estrarre dei dati statistici.

L’assenza di dati statistici, gli ultimi noti si fermano al 30.6.2023 e quindi allo stato non sono noti gli effetti della riforma Cartabia sui flussi civili ed in assenza di dati sui flussi di lavoro successivi all’entrata in vigore della riforma Cartabia i Dirigenti non potranno elaborare il Documento Organizzativo Generale, sul quale si deve fondare la proposta tabellare del nuovo ufficio.

Anche tale problema andrà risolto entro il 17 ottobre 2024 e comunque prima dell’avvio della procedura per la formazione delle nuove tabelle.

(Immagine: Henri Matisse, Portrait de la famille du peintre, olio su tela, 1911, Museo de l'Hermitage, San Pietroburgo)