GIUSTIZIA INSIEME

CEDU e cultura giuridica italiana. Il primo libro virtuale di Giustizia Insieme

Prefazione di Raffaele Sabato

La bella iniziativa dei responsabili di Giustizia Insieme di pubblicare un volume virtuale su CEDU e cultura giuridica italiana si colloca nel momento storico più delicato che la vicenda dei diritti umani abbia attraversato dalla fine della seconda guerra mondiale.

In virtù dell’art. 58 della Convenzione la Federazione Russa continuerà a essere vincolata dagli obblighi derivanti dal testo internazionale per gli atti e le omissioni di cui si dovesse rendere responsabile fino al 16 settembre 2022, avendo le Parti contraenti previsto un ritardato effetto della cessazione di uno Stato membro del Consiglio d’Europa al fine di scoraggiare fuoriuscite strategiche, finalizzate alla sottrazione agli obblighi stessi; non si può – però – immaginare che la disposizione sia stata concepita avendo presente la possibilità di un aggressione e di un conflitto di così vasta portata (e così gravidi di sofferenze e lutti) come quelli che si stanno consumando in Ucraina, o la possibilità di un atteggiamento quale quello in essere da parte della Federazione Russa.

Quali che siano le scelte da operarsi in ordine al contenzioso esistente nei confronti della Federazione Russa, e a quello che esisterà in relazione ad atti e omissioni a verificarsi sino al 16 settembre, sta di fatto che da quella data oltre 146 milioni di europei – tanti sono gli abitanti della Russia – si troveranno privi della protezione della Convenzione per gli eventi successivi, una protezione che peraltro in maniera cospicua hanno sinora richiesto (tanto che i ricorsi pendenti erano 18.200 al 30 aprile scorso, pari a un quarto di tutte le pendenze della CEDU).

Il panorama di crisi dei diritti umani è d’altro canto ben più esteso: al di là di altri conflitti pur esistenti, la Corte di Strasburgo si è da ultimo confrontata con gravi violazioni dello stesso nucleo essenziale delle garanzie dello Stato di diritto, in maniera molto evidente in Turchia e – sotto alcuni profili – in Polonia, per citare solo – appunto – quanto è evidente.

Sullo sfondo, poi, si affacciano all’esame della CEDU questioni di complessità sinora inedita, concernenti non solo e non tanto, ad es., i temi dell’emergenza sanitaria (che si spera avviata a conclusione), ma una interamente nuova “generazione” di diritti umani, come quelli connessi ad es. al cambiamento climatico, al trattamento dei dati, alla verità nell’informazione e così via.

Le difficoltà si estendono ancora al profilo interno dell’organizzazione della Corte di Strasburgo. Come ha detto recentemente il presidente, Robert Spano, la CEDU - al pari di alcune Corti nazionali - deve sforzarsi di fare meglio per quanto riguarda i modi, e soprattutto i tempi, di pronuncia delle sentenze: la lunghezza procedurale è essa stessa una lesione dei diritti umani. In questo senso, nel 2021 la Corte di Strasburgo ha adottato una nuova strategia di case management, la cosiddetta “strategia di impatto”, che a regime dovrebbe risolvere il problema, attraverso la pronuncia di sentenze brevi nei procedimenti ordinari, permettendo alla Corte di pronunciare sentenze lunghe e complesse solo nei casi di importanza giurisprudenziale o che riguardino questioni socialmente nuove.

Ipotizzando che, per l’Italia, i casi di impatto siano un centinaio, i prossimi anni dovrebbero condurre alla loro definizione in tempi più contenuti rispetto al solito. Un quesito deve però riguardare gli altri circa 3.500 casi pendenti contro l’Italia: quale sarà il loro esito? Ebbene, non deve suscitare a mio avviso scandalo – anzi deve spingere a un’analisi delle conseguenze – il fatto che la nuova tecnica di case management preveda una interpretazione estensiva della nozione di “giurisprudenza consolidata”, in presenza della quale è convenzionalmente consentita la decisione da parte di un comitato di tre giudici, essendo assegnati alla camera o alla grande camera solo i casi di “impatto”. D’ora in poi inoltre – e già qualche sentenza è stata emessa con riferimento all’Italia – i comitati possono pronunciare sentenze abbreviate, per “abbreviate” intendendosi tale aggettivo alla lettera …

L’“impatto” dell’“impatto” – sia consentito il gioco di parole – dovrebbe essere quindi quello di concentrare il materiale di rilevanza giurisprudenziale su un numero limitato di pronunce, le quali soltanto potranno essere utilizzate per lo studio, le citazioni, il dialogo giudiziario e quant’altro, non avendo le sentenze di comitato alcun valore di precedente (a fortiori ciò valendo per le sentenze abbreviate che, al palato giuridico italiano, potrebbero risultare di gusto sinora … sconosciuto).

Con “retropensieri” collegati agli scenari che ho velocemente tratteggiato (il conflitto in Ucraina, la crisi dello Stato di diritto in alcuni paesi, le nuove figure di diritti umani, le nuove modalità di lavoro della CEDU) ho potuto – su invito di Paola Filippi e Roberto Conti, che ringrazio - rileggere il cospicuo materiale di analisi e idee contenuto nelle 13 interviste organizzate dalla redazione di “Giustizia Insieme”.

La bravura degli intervistati, ma anche degli intervistatori, ha consentito in tempi recenti alla rivista di imporsi come una delle sedi importanti di dibattito sui temi della CEDU.

Vedere le interviste raccolte – per chi come me le aveva già lette – rende evidente l’organicità del progetto, per completezza dei temi e per pluralismo delle voci. Immagino poi che, per chi si accosti per la prima volta ai testi del volume “virtuale”, la soddisfazione sia ancora maggiore, potendo il lettore scegliere entro un’ampia varietà di temi circa i rapporti tra i rami del diritto interno e la CEDU, con alternanza di voci di avvocatura, accademia e magistratura, senza tralasciare i temi contermini della Carta dei diritti fondamentali.

Per assolvere compiutamente all’onere (che senza dubbio è anche onore) connesso al compito di prefatore che mi è stato assegnato credo di essere tenuto a indicare possibili piste che continuino il percorso sinora segnato dalle interviste oggi raccolte in volume.

Ebbene, qualche pista si può ricavare dai “retropensieri” che ho dianzi indicato: non appena chiarito il quadro (che allo stato non è chiaro neanche agli addetti ai lavori, stante la fase attiva del conflitto) sarà a mio avviso necessario discutere del ruolo della giustizia internazionale (e, se ritenuto, della stessa CEDU) in ordine alla crisi in Ucraina. Parimenti – anche sulla base dell’evoluzione giurisprudenziale in corso – i lettori potrebbero essere aggiornati sui profili più rilevanti della crisi dello Stato di diritto in alcuni paesi. Il contenzioso di “impatto” su nuove evoluzioni dei diritti umani e le nuove modalità di lavoro della CEDU potrebbero terminare il quadro.

Si dirà: e l’Italia? Per una serie di ragioni non mi sento la persona più in grado di fornire indicazioni sul punto.

Fatto sta che, avviandosi a decrescere il materiale giurisprudenziale di Strasburgo utilizzabile per fare riflessioni in dialogo con gli operatori giuridici interni, si dischiudono nuovi orizzonti la cui esplorazione da parte degli operatori interni, invece, raccomando: sempre più in futuro il dialogo si dovrà costruire tra le acquisizioni nazionali e pronunce non necessariamente riguardanti l’Italia, con l’esigenza di più delicati confronti “al netto” delle specificità dell’ordinamento rispetto al quale la pronuncia internazionale è stata resa. È una sfida alla quale noi giuristi italiani siamo sicuramente chiamati.

Un altro fronte potrebbe essere quello di ampliare il novero degli interlocutori: ad es. a me piacerebbe sentire intervistati, esemplificativamente: - l’Agente del governo italiano e/o i collaboratori dello stesso, facenti capo a un centro decisionale e propulsivo dal ruolo assai delicato e che dovrebbe avere il polso completo del contenzioso in corso; - gli esponenti degli uffici legislativi competenti per i vari rami di contenzioso, sì da sondare quali conformazioni normative essi ipotizzino (e come procedono alle analisi previsionali circa l’evoluzione del contenzioso); - i responsabili, presso il Consiglio d’Europa e la Rappresentanza italiana a Strasburgo, dell’esecuzione delle sentenze CEDU.

Per altro verso, quand’anche le modeste proposte sopra formulate fossero inidonee o irrealizzabili, ho una proposta “di riserva”, molto semplice e fondata sull’ottimo lavoro sinora svolto da “Giustizia Insieme”, per il quale ancora mi congratulo: continuate così!

Strasburgo, 11 maggio 2022                                                                           

Il Consiglio giudiziario, questo sconosciuto

di Marcello Basilico

Sommario: 1. Premessa - 2. C’era una volta l’autogoverno “dal basso e condiviso” - 3. La riforma del 2006 nei fatti - 4. Ritornelli irrisolti e potenzialità inespresse - 5. La partecipazione allargata - 6. Il Consiglio giudiziario del futuro.

1. Premessa

Nella visione del legislatore il Consiglio giudiziario rappresenta lo snodo generale di collegamento tra territorio e vertice centralizzato delle decisioni in materia ordinamentale. Quanto agli incarichi direttivi e semidirettivi, in particolare, nel momento in cui il parametro dell’anzianità è stato fortemente ridimensionato, divenendo criterio di legittimazione e non più di selezione, si è reso necessario acquisire in sede locale una pluralità di elementi di conoscenza sulla figura del candidato, per consentire al Consiglio Superiore della Magistratura di valutare appieno l’attitudine e il merito.

Questi due parametri hanno esteso da un lato la discrezionalità della scelta di conferimento e avviato dall’altro la messa in discussione della concezione tradizionale della dirigenza nell’ambito giudiziario.

Il Consiglio giudiziario, identificato come l’organo consultivo deputato alla raccolta del materiale informativo essenziale, si è trovato al centro di questo mutamento normativo e prospettico. Esso, attraverso le proprie scelte istruttorie e le tecniche di redazione dei pareri, ha avuto l’occasione per rendersi interprete della riforma intrapresa nel 2005[1].

Nell’iter per il conferimento o la conferma degli incarichi direttivi e semidirettivi, la funzione consultiva è resa particolare dal fatto che per lo stesso incarico direttivo o semidirettivo le candidature possono provenire – e di fatto solitamente provengono – da candidati di territori diversi. Regola vuole pertanto che il relativo procedimento sia partecipato da più Consigli giudiziari: i pareri confluiscono dunque al Consiglio Superiore della Magistratura da sedi differenti. La consultazione è dunque plurale.

Ci si potrebbe attendere pertanto che una delle principali difficoltà che incontri il CSM nell’esprimere la preferenza per il candidato più idoneo all’incarico venga dalla comparazione di profili professionali delineati diversamente, perché prevedibilmente diversa è risultata l’impostazione del parere attitudinale specifico per ciascun organo di provenienza, influenzato da prassi istruttorie e inclinazioni valutative eterogenee.

Vi sarebbe quindi da sorprendersi appurando che questo è invece l’unico problema insussistente: grazie al modello predisposto dal CSM, i pareri sono improntati tutti alla stessa logica ricognitiva, alla stessa selezione delle fonti, persino allo stesso lessico, indipendentemente dalla provenienza. Ci si potrebbe dunque compiacere del rigore con cui ciascun Consiglio giudiziario abbia saputo adattare tecnica e contenuti all’impronta uniformante centralizzata. Se però il risultato finale è quello di un’uniformità tendente all’appiattimento, così da rendere quasi indistinguibili i giudizi sui diversi candidati, al compiacimento non possono che subentrare lo sconcerto e, nel corso degli anni, la frustrazione per un’attività tanto laboriosa quanto improduttiva.

Un’analisi realistica del ruolo del Consiglio giudiziario nella valutazione attitudinale per le funzioni direttive e semi-direttive non può che muovere da una simile, amara constatazione, le cui cause sono difficili da comprendere, per la molteplicità dei fattori che vi hanno concorso nel corso di decenni di applicazione di un corpo normativo complesso, stratificatosi nel tempo.

2. C’era una volta l’autogoverno “dal basso e condiviso”

La riforma del biennio 2006-2007[2] ha incrementato notevolmente le competenze del Comitato Direttivo della Corte di Cassazione e dei Consigli giudiziari, in collegamento con le verifiche individuali imposte dal nuovo ordinamento, a cominciare dalle valutazioni quadriennali[3]. E’ stato così attuato un decentramento in sé auspicato da tempo.     

Lo stesso Consiglio Superiore aveva da tempo riconosciuto che “il modello di autogoverno della magistratura sin qui sperimentato, imperniato su un centro unico ed assolutamente preminente – il Csm – non è più sufficiente, da solo, a soddisfare le molteplici esigenze di una moderna ed efficiente amministrazione della giurisdizione”[4].

Tra le principali novità della riforma sulle valutazioni di professionalità vanno ricordate l’enumerazione puntigliosa dei “parametri oggettivi” su cui motivare i pareri, l’acquisizione obbligatoria di provvedimenti e verbali a campione del magistrato nonché dell’auto relazione dell’interessato e l’individuazione, per ciascuna funzione, di standard medi di definizione dei procedimenti; l’integrazione possibile dell’istruttoria mediante fonti non tipizzate nonché con l’assunzione d’informazioni, comprese segnalazioni su fatti specifici provenienti dal consiglio dell’ordine degli avvocati, tramite il rapporto del dirigente dell’ufficio o su iniziativa del Consiglio giudiziario stesso.

Soppressa nel 2007 la competenza specifica relativa alla vigilanza sul comportamento dei magistrati, con obbligo di segnalazione dei fatti rilevanti ai fini disciplinari, della riforma dell’anno precedente è rimasta la più generale e qualificante vigilanza sull’andamento degli uffici giudiziari del distretto, orientata evidentemente ai profili dell’organizzazione, tanto da giustificare, in caso di “disfunzioni nell’andamento di un ufficio”, la segnalazione al Ministero della giustizia[5].   

In questo quadro s’innesta il controllo devoluto al Consiglio giudiziario sui provvedimenti organizzativi periodici o modificativi degli assetti ordinari, i quali comprendono i dati sui carichi di lavoro e sui flussi degli affari nei singoli uffici.

Per il numero delle competenze e l’ampiezza dei poteri di accertamento attribuiti il Consiglio giudiziario (e non di meno il Comitato direttivo presso la Cassazione) catalizza insomma un complesso di conoscenze inestimabili sul profilo dei magistrati addetti o aspiranti alla direzione di un ufficio, giudicante e requirente, o di una sezione del suo distretto.

La centralità conferita all’auto relazione e la possibilità di avvalersi di fonti informative individuali, anche con un’attività istruttoria che ammette l’audizione di singoli componenti dell’ufficio, hanno indotto a suo tempo i più a formulare previsioni di evoluzione del governo autonomo locale nella direzione di una diffusa partecipazione, che avrebbe coinvolto in varia misura i magistrati del territorio, oltre alle categorie che hanno trovato rappresentanza nel Consiglio.

L’ampliamento delle sue conoscenze e dei suoi poteri istruttori hanno focalizzato nell’organo distrettuale un ruolo determinante nella “sfida su cui si misurerà la capacità della magistratura di operare un reale controllo sulla professionalità dei magistrati, sull’efficienza degli uffici, sul rispetto delle regole. Ma sarà più ancora la vera sfida per l’eliminazione delle incrostazioni corporative ed autoreferenziali di cui la magistratura viene, in talune circostanze, a ragione accusata”[6]. 

3. Il risultato concreto della riforma del 2006    

Il procedimento per la valutazione di professionalità è regolato dalla legge in modo molto asciutto, senza che la valutazione di professionalità per gli incarichi dirigenziali sia distinta da quelle periodiche generali[7]. In attuazione della delega legislativa, riguardante anche la disciplina degli elementi per i giudizi rimessi ai Consigli giudiziari[8], il CSM ha predisposto un corpus normativo ripetutamente aggiornato e comunque integrato da deliberazioni aggiuntive, risposte a quesiti, protocolli e modulistica[9].     

Il materiale a disposizione per la formulazione di un parere individualizzato, misurato sulla figura del singolo magistrato e denso di elementi di conoscenza non manca. E’ pur vero che i mestiere di giudice o pubblico ministero richiedono professionalità ben distanti da quella necessaria a dirigere un ufficio; perciò non può che risultare difficile pronosticare l’attitudine organizzativa concreta nei confronti di quanti non abbiano avuto esperienze di direzione o di coordinamento.

Ma se ad un buon magistrato non corrisponde necessariamente un buon organizzatore dell’attività altrui, il primo elemento è comunque condizione necessaria del secondo: è buon magistrato chi dimostri di sapere, tra le altre cose, anche gestire e programmare la propria attività. Dall’auto relazione, dai dati statistici, dall’adempimento dei singoli incarichi individuali ricevuti nel corso della vita professionale, dai risultati dell’attività giurisdizionale in coincidenza con situazioni critiche o particolari che ricorrono nell’esperienza comune si possono trarre tracce indicative della propensione, dell’attenzione e, prima ancora, dell’interesse espresso verso l’organizzazione.

Si aggiunga che da tempo ormai il CSM richiede all’aspirante dirigente la predisposizione di un progetto organizzativo dell’ufficio di destinazione[10]: Operando in un distretto diverso, il Consiglio giudiziario potrebbe non conoscere quell’ufficio; ma è da supporre che in linea generale sia ragionevolmente in grado di apprezzare la ragionevolezza delle soluzioni proposte nel progetto, la loro logicità rispetto alle premesse fattuali, il livello di approfondimento della conoscenza dell’assetto esistente nell’ufficio.

Sembra impossibile dunque che da cotanto materiale non possa sortire un atto che fotografi magari con approssimazione, ma in modo personalizzato e riconoscibile l’attitudine e financo la personalità del magistrato candidato. Eppure la realtà dice il contrario.

La sconfortata vulgata comune dei componenti non solo del CSM, ma dei Consigli giudiziari stessi è che i pareri attitudinali sono muti, incapaci per lo più di differenziare la figura di un candidato rispetto a quella dei suoi concorrenti, salvo che non nell’elenco formale degli incarichi assunti, ormai amaramente accomunati nel termine “medagliette”, rivelatore dell’assoluta sfiducia con cui questi sono valutati nel concreto.

I pareri vengono visti come stolidamente tributari dei rapporti dei dirigenti, a loro volta spesso appiattiti sull’autorelazione e quasi sempre positivi, se non “sperticatamente elogiativi”[11]. Dunque, una volta che sia stata completata la faticosa raccolta delle risultanze delle fonti informative, la funzione valutativa affidata ai Consigli giudiziari, la quale implica il vaglio di atti e di esperienze dell’interessato e l’espressione di un relativo giudizio critico, viene a confondersi con un’operazione molto più fiacca e, per il candidato medio, rassicurante: l’apposizione ai termini che dovrebbero descrivere le sue esperienze di aggettivi o avverbi di segno immancabilmente positivo o addirittura encomiastici.

È del resto significativo che nella prima intervista di questa rubrica monografica nessuno dei tre componenti del CSM abbia menzionato i pareri dei Consigli giudiziari come fonti di rilievo per la nomina o la conferma di direttivi o semidirettivi: si è andati al contrario da chi ha individuato nell’autorelazione del candidato l’elemento saliente di conoscenza a chi, più drasticamente, affermato che “i pareri dei Consigli giudiziari sono sempre positivi a non segnalano alcuna criticità”[12].

La comparazione degli aspiranti nel concorso per una funzione direttiva o semidirettiva finisce per diventare impossibile, giocata su sfumature che poco hanno a che vedere con l’esercizio di una discrezionalità basata sugli esiti del raffronto tra le caratteristiche umane e professionali e la posizione da ricoprire. Motivare l’atto di conferimento dell’incarico diventa impresa giocoforza difficile e scivolosa, tanto più a fronte se misurata su parametri tanto numerosi e articolati quanto modesti nella portata definitoria.

Malgrado gli sforzi vistosi che traspaiono dai provvedimenti, risulta complicato garantire in tal modo il buon andamento e l’efficacia del governo autonomo della magistratura. L’appiattimento delle valutazioni diviene quindi l’anticamera delle doglianze di chi si ritiene pretermesso e del sindacato del giudice amministrativo sul provvedimento consiliare.

Il discorso potrebbe variare in una certa misura per le conferme alla scadenza del primo quadriennio di esercizio dell’incarico. La disponibilità di provvedimenti organizzativi e il controllo che questi consentono sull’attitudine organizzativa fa sì che nel giudizio del Consiglio giudiziario la diagnosi possa prevalere sulla prognosi. Ciò malgrado l’opinione che identifica la scadenza quadriennale come un passaggio dall’esito quasi scontato non trova smentita nella statistica o negli interventi dei componenti del CSM né risulta l’esistenza di un orientamento decisionale di sistematico favore che travolga i pareri negativi dell’organo periferico.

V’è dunque una consequenziale discrasia tra le criticità diffusamente attribuite alla direzione di molti uffici giudiziari[13] e i risultati del procedimento di conferma.     

4. Ritornelli irrisolti e potenzialità inespresse

Malgrado la centralità assegnata loro dalla riforma del 2006-2007, manca tuttora un’analisi sulla struttura e sull’operato dei Consigli giudiziari che vada al di là di qualche contributo dottrinale, isolato per quanto illuminato.

Della direzione degli uffici giudiziari si discute essenzialmente in riferimento ai poteri e, di conseguenza, alla natura delle funzioni del CSM, all’interferenza nelle scelte delle correnti dell’ANM, al modello di dirigente, alla latitudine del ruolo gerarchico del procuratore della Repubblica e, più di recente, alla partecipazione degli avvocati nelle valutazioni. 

Quasi paradossalmente le ragioni dell’inadeguatezza dell’operato dei Consigli giudiziari restano invece sottotraccia e inesplorate, confinate in un dibattito per pochi iniziati, quasi che l’idea dell’autogoverno esteso ai territori e alla base dei magistrati appartenesse alla sfera dei principi desiderabili, ma illusori.

Il sistema informatico del CSM non è predisposto per estrapolare dei dati sul numero pareri negativi pervenuti in un periodo predeterminato in ordine alle conferme per funzioni direttive o semi-direttive. Men che meno dispone di dati sui pareri relativi ai nuovi incarichi o sugli scostamenti delle decisioni consiliari rispetto alle valutazioni dei CG. Mancando quindi una base oggettiva ed estesa a tutti i Consigli giudiziari da cui muovere, la riflessione sul loro operato si sposta necessariamente sulle questioni teoriche aperte.     

Si è detto del recepimento acritico nei pareri del rapporto del dirigente o dell’eccesso di aggettivazione. Ma sono anche altri i temi perennemente all’ordine del giorno di quel dibattito di retroguardia: il diritto di tribuna degli avvocati; l’indagine sui risultati effettivi degli incarichi assolti dal magistrato; l’acquisizione di notizie sul suo conto per iniziativa autonoma del Consiglio giudiziario; l’an, il quando e il quomodo dell’attività istruttoria.

Se ne discute da lustri e la stanchezza non ha ancora prevalso grazie ai sussulti che periodicamente rianimano il confronto, sul piano nazionale in presenza di qualche impulso formatore e a livello locale a ogni rinnovo dei Consigli, come se ciascun organo, cambiando i componenti eletti, perdesse la memoria delle esperienze acquisite e delle prassi maturate nei quadrienni precedenti e tanto meno fosse in grado di riconoscere quelle di altri distretti.

La ripetitività delle questioni in assenza di soluzioni comuni – rese difficili dal permanere di sensibilità distanti tra loro su ciascun punto – rischia di sterilizzare la carica ideale che le accompagna e presta il fianco ad interventi legislativi che, come dimostrano molti dei progetti presentati nel tempo, si rivelano incapaci di cogliere la ricaduta effettiva d’una riforma sugli equilibri delicati dell’ordinamento giudiziario.   

Ricette condivise sono difficili da trovare. Si va da chi ritiene che i Consigli giudiziari non abbiano né le fonti di conoscenza né la capacità per valutarle[14], a chi reputa invece che un modo corretto – ma purtroppo quasi ignorato – di esercitare le funzioni di consigliere giudiziario renderebbe i pareri davvero selettivi[15], a chi non intende comunque abbandonare la ricerca delle prassi e degli interventi che ne vivifichino una rilevanza mai sopita[16]. 

I risultati del governo della magistratura dirigente hanno generato un’insoddisfazione quasi generalizzata, pur se fondata su ragioni diversificate. In ogni caso essa è talmente radicata da richiedere un’analisi molto netta. Restando all’esperienza dei Consigli giudiziari occorre mettere a fuoco i fattori molteplici che hanno portato a quei risultati.

I primi sono di ordine culturale. E’ invalsa nei magistrati – occorre ammetterlo – una certa pigrizia nell’estensione dei provvedimenti giudiziari[17], basata su una tecnica ripetitiva, su un lessico e su una sintassi troppo spesso distanti dalle esigenze di chiarezza del testo. Questo difetto si accentua fatalmente nel parere redatto in sede di Consiglio giudiziario: le sue fonti non vengono raccolte, così come avviene invece nel processo, personalmente dal redattore, ma provengono invece da meccanismi automatici di acquisizione. L’organo collegiale e il componente nominato relatore sovente gli si approcciano con un contegno d’istintiva difesa verso l’interessato: sia perché questi è pur sempre un collega e di solito un diretto conoscente sia perché al parere è estranea la comparazione con gli altri candidati.

Il parere finisce così per essere predisposto senza mirare all’obiettivo di selezione cui è diretto. Il distacco tra fonti d’informazione e procedura cui sono destinate induce perciò un atteggiamento di passività[18], che si riflette sul contenuto dell’atto che il CSM riceve dal Consiglio giudiziario.

Nell’esperienza comune la domanda per l’incarico direttivo è preceduta da alcune esperienze avute dal candidato in incarichi semidirettivi e di collaborazione (deleghe del presidente o del procuratore; coordinamento dei magistrati in tirocinio; referente per l’informatica nell’ufficio; componente della Commissione flussi presso il Consiglio giudiziario; responsabile della formazione; ecc.). Quasi mai si hanno però riscontri sui risultati dell’attività svolta adempiendo a questi incarichi. Una delle falle principali del sistema vigente è data dall’assenza di metodi verifica che riguardino non si dice la qualità del servizio, ma almeno l’assiduità di chi vi è stato addetto.

L’incarico di collaborazione diventa così un titolo acquisito automaticamente col suo conferimento, che ciò nulla dica in realtà sui meriti dell’interessato.

Le fonti d’informazione tratte dall’attività giurisdizionale non hanno un rilievo molto superiore: le statistiche comparate possono essere lette in modi molteplici e alternativi; le notizie sulle sentenze pronunciate o sulle indagini condotte possono dire ben poco dell’attitudine organizzativa.     

I contenuti degli atti istruttori vengono dunque raccolti e trasferiti acriticamente nel testo del parere, andando a comporre un elaborato più o meno denso di elementi privi di una concreta utilità allo scopo. La personalità del magistrato, la sua predisposizione a coordinare l’attività di molte persone, la capacità di prendere posizione in situazioni critiche e, più in generale, ad adottare decisioni efficaci per la funzionalità di un ufficio giudiziario rappresentano dei connotati sui quali l’attività del Consiglio giudiziario non prende, di fatto, posizione.

Eppure le basi per fare meglio ci sarebbero.

L’autorelazione è un atto potenzialmente rivelatore di indici significativi: dimostra se l’interessato sia ripiegato in una visione individualistica della funzione o se abbia una consapevolezza delle esigenze generali del servizio; evidenzia i p.m. attenti solo alle indagini o anche al loro esito processuale, se un giudice organizzi il proprio ruolo solamente per produrre di più oppure per elevare la qualità delle decisioni e collegare la propria attività a quella dell’ufficio o della sezione; spiega in che misura l’adempimento d’incarichi precedenti sia stato inserito in una visione di sistema.

I risultati dei progetti organizzativi precedenti – per chi abbia già svolto funzioni direttive – dovrebbero costituire apporti fondamentali tanto ravvisare i presupposti della riconferma quanto per la valutazione relativa a nuovi incarichi.

La vigilanza affidata al Consiglio giudiziario è un’occasione di avvicinamento alla realtà degli uffici del distretto. Le segnalazioni raccolte, i contatti coi magistrati locali, lo studio congiunto di rimedi alle eventuali disfunzioni, l’esame delle soluzioni organizzative che pur non abbiano rilevanza tabellare costituiscono altre fonti d’informazioni che dovrebbero rivelarsi utili anche per i pareri attitudinali specifici.

Se opportunamente regolamentate e riferite con trasparenza, anche le notizie apprese direttamente o indirettamente dai consiglieri giudiziari possono avere un rilievo importante.

 Va ricordato che “alla scadenza del periodo di valutazione” il Consiglio giudiziario è ammesso ad acquisire e valutare “le informazioni disponibili presso il Consiglio superiore della magistratura e il Ministero della giustizia anche per quanto attiene agli eventuali rilievi di natura contabile e disciplinare, ferma restando l’autonoma possibilità di ogni membro del consiglio giudiziario di accedere a tutti gli atti che si trovino nella fase pubblica del processo per valutarne l’utilizzazione in sede di consiglio giudiziario”[19].

È prevista dunque una facoltà autonoma del singolo consigliere giudiziario di acquisire atti anche di un procedimento penale, purché in fase pubblica. Ciò non implica l’automatico utilizzo dell’atto da parte del Consiglio, poiché a tale fine occorre una sua delibera[20]. 

Per altro verso un potere d’ufficio di assunzione d’informazioni è riconosciuto all’intero Consiglio giudiziario. In tal caso il magistrato in valutazione ha diritto, all’esito dell’istruttoria, di riceverne comunicazione dal Consiglio, prendere visione ed estrarre copia dei relativi atti. 

L’esercizio di questi poteri officiosi è eccezionale, quasi sempre riconducibile alla notizia pubblica di fatti di reato o ai più rari casi di segnalazioni di singoli magistrati in servizio nel distretto. E’ d’altronde intuitivo che il Consiglio giudiziario non veda motivo di assumere iniziative quando non sia conoscenza dell’esistenza di notizie rilevanti presso il CSM o il Ministero.

Si registra così un cortocircuito comunicativo, che peraltro talvolta arriva a risultati apparentemente inspiegabili. Vi sono stati casi di conversazioni di magistrati pubblicate più volte dalla stampa – su tutte quelle delle cosiddette chat di Luca Palamara – sfociati in procedimenti disciplinari davanti al CSM degli stessi soggetti, senza che il Consiglio giudiziario, valutando gli stessi soggetti per incarichi direttivi, ne abbia tenuto alcun conto perché all’oscuro formalmente della loro esistenza.             

Il tema è indubbiamente delicato per il rischio intuitivo di strumentalizzazione di fonti incontrollate. Sino a oggi, però, si è caduti quasi sempre nell’eccesso opposto, rappresentato dal silenzio totale su fatti notori, una volta che il presidente ne abbia taciuto all’interno nel proprio rapporto e che essi non siano entrati a fare parte per altra via del materiale istruttorio.

È bene chiarire che con ciò non si vuole certo avallare una torsione in senso inquisitorio dell’operato del Consiglio giudiziario. Si tratta piuttosto di stabilire una volta per tutte di quali atti esso possa disporre e in che misura il parere che gli è affidato debba davvero esprimersi sulle capacità del magistrato di essere un dirigente capace, affidabile e credibile.  

5. La partecipazione degli avvocati

Tra le occasioni perdute della stagione successiva alla riforma 2006-2007 v’è quella di una proficua collaborazione con l’Avvocatura. Divenuta componente stabile del Consiglio giudiziario, seppure nell’assetto dedicato esclusivamente alle competenze d’ordine organizzativo, essa ha avuto modo comunque di fornire un contributo rilevante anche sulle valutazioni di professionalità, poiché i loro ordini professionali locali rientrano tra le fonti tipizzate d’informazioni su fatti specifici[21].

A conti fatti purtroppo si hanno esempi molto ridotti di contributi in tal senso. L’esperienza di chi ha fatto parte o fa parte tuttora dei Consigli giudiziari è di un’Avvocatura pressoché silente pure sulla casistica di magistrati particolarmente controversi (e criticati nei corridoi dei palazzi) nei rispettivi distretti. Neppure si ha notizia di segnalazioni effettuate a seguito delle audizioni dei presidenti dei Consigli dell’ordine sentiti dal CSM nelle pratiche per eventuale trasferimento d’ufficio.

Sui controlli di professionalità in definitiva le istituzioni dell’Avvocatura non hanno sino a oggi espresso una visibile volontà di partecipazione. 

È mancato, più in generale, un apporto corale e consapevole al governo della giustizia, tanto che anche rispetto all’organizzazione degli uffici giudiziari gli apporti sono stati sporadici e prevalentemente di carattere censorio. La stessa designazione dei componenti da parte dei Consigli dell’ordine avviene generalmente senza che vi sia una platea di aspiranti ampia e nota nel distretto: chi vi è chiamato, spesso vi partecipa più per spirito di servizio verso il proprio ordine professionale che per reale convincimento dell’utilità della funzione svolta. 

È innegabile del resto che l’Avvocatura stessa sia oggi attraversata da problematiche pressanti, legate a fattori di cambiamento che rischiano di stravolgerne la fisionomia. La marginalità del suo contributo si deve dunque in parte imputare alla responsabilità anche della magistratura, incapace, in quel contesto, di fare apprezzare agli avvocati le prospettive dei concreti benefici che possono derivare da una collaborazione comune.

Resta il fatto che, per ammissione di chi fa parte di uno dei maggiori Consigli, ancora oggi “sono pochi gli avvocati che sanno cosa sia il Consiglio giudiziario”[22].

Nel quadro descritto la loro partecipazione alle valutazioni di professionalità – una delle questioni più controverse sui temi delle riforme ordinamentali – rischia di avvenire in condizioni non sufficientemente mature.

Va aggiunta un’ulteriore constatazione, relativa alla tendenza di larga parte della componente non togata di aderire quasi per istinto, nelle pratiche in materia tabellare, alle posizioni del presidente della Corte d’appello e del Procuratore generale. E’ possibile che ciò sia conseguenza, almeno in parte, del disorientamento provocato dalla dialettica, talvolta accesa, invalsa tra i magistrati che siedono nei Consigli giudiziari. Traspare comunque l’idea di una concezione dell’assetto della magistratura ancorata a una relazione gerarchica che non si può ovviamente condividere.

Può sembrare superfluo precisare che queste riflessioni sulle tendenze di fondo relative ai risultati dell’ingresso degli avvocati nei Consigli giudiziari non hanno pretesa di assolutezza. Rappresentano il frutto di esperienze dirette e notizie raccolte in incontri periodici con componenti di diversi organi distrettuali, nelle quali v’è spazio anche per alcuni esempi di collaborazione fattiva e d’impulso proficuo all’attività conciliare.

Ma le tendenze meno confortanti, ancora diffuse, hanno nel tempo spiazzato quella stessa parte di magistratura che nei decenni passati aveva perorato la causa della partecipazione degli avvocati al governo autonomo, convinta della necessità di coltivare una comune visione costituzionale della giurisdizione. Una volta che queste aspettative sono andate deluse, il futuro di Consigli giudiziari maggiormente partecipati dall’esterno richiede obiettivamente una ponderazione più profonda e matura, che rifugga peraltro da logiche di parte.

La maturità sta proprio nell’avere il coraggio di guardare con realismo all’esistente, per interrogarsi sulle prospettive effettive di possibili evoluzioni che oggi la stragrande maggioranza della magistratura non accetta. Occorre farlo per evitare che i Consigli giudiziari, soprattutto in alcuni distretti, diventino terreno di scontro tra visioni contrapposte e strumentali (o strumentalizzabili), aprendo così nuovi fronti di contrapposizione sulla giustizia di cui davvero non si avverte il bisogno. 

6. Il Consiglio giudiziario del futuro

Il progetto di riforma dell’ordinamento giudiziario pendente in Parlamento interessa anche i Consigli giudiziari. Il “diritto di tribuna” per avvocati e docenti universitari previsto dal progetto del Ministro Bonafede diventerebbe, a seguito dell’emendamento dell’attuale Governo (n. 3.34), facoltà per i primi di “esprimere un voto unitario .. nel caso in cui il consiglio dell’ordine degli avvocati abbia effettuato le predette segnalazioni sul magistrato in valutazione”.

La proposta fa riferimento alle segnalazioni che dovrebbero essere già pervenute dal Consiglio dell’ordine al dirigente dell’ufficio giudiziario e che, purché riferite “a fatti specifici incidenti sulla professionalità”, attengano “a situazioni eventuali concrete e oggettive di esercizio non indipendente della funzione e ai comportamenti che denotino evidente mancanza di equilibrio o di preparazione giuridica”[23].

Nell’assenza quasi assoluta di segnalazioni, la nuova norma aggiungerebbe ben poco al controllo di professionalità. Per converso se essa dovesse provocare una vitalità improvvisa dei Consigli dell’ordine sorgerebbero altri rischi, legati evidentemente agli interrogativi sulle ragioni della rinnovata attenzione dell’Avvocatura per questa tematica. 

Ulteriori novità concernenti i giudizi di professionalità riguardano l’articolazione del giudizio positivo in “discreto, buono o ottimo con riferimento alla capacità del magistrato di organizzare il proprio lavoro” (già ribattezzato “pagelle” ai magistrati) e la rilevanza delle condanne disciplinari definitive anche per fatti accaduti in un quadriennio precedente a quello in valutazione.

Entrambe le proposte investono il tema degli incarichi direttivi e semidirettivi: la prima più direttamente, poiché riguarda la capacità auto-organizzativa del magistrato; le critiche iniziali dell’ANM si sono appuntate soprattutto sul fatto che la previsione di una pagella alimenterebbe inevitabilmente l’ansia di arrivismo che la riforma vorrebbe invece debellare. Vale la pena cogliere però un altro aspetto di contraddizione, collegato al fatto che, di fronte all’abuso invalso di aggettivazioni roboanti che si constata nei pareri attitudinali, si ricorra proprio ad un crescendo di aggettivi per valutare la capacità del magistrato di organizzarsi, senza tenere conto che tale capacità potrebbe essere stata messa in luce da eventi contingenti specifici (ad esempio un cambio di funzioni, un improvviso vuoto d’organico) in difetto dei quali quella di altri magistrati non ha potuto essere invece sollecitata.

La pendenza (e non solo la condanna) di procedure disciplinari (ma anche per incompatibilità ambientali) tocca un nodo irrisolto dell’operato dei Consigli giudiziari. Essi solitamente ne sono all’oscuro, non avendo strumenti per esserne posti a conoscenza. A sua volta il CSM non è solito adottare comunicazioni al riguardo. Accade pertanto che i primi esprimano valutazioni attitudinali senza sapere di fatti che, anche nella loro stessa storicità, indipendentemente dalla caratura disciplinare, possono assumere rilievo fondamentale. E’ paradossale che proprio l’organo periferico, che potrebbe meglio collocare l’evento nella realtà locale, non possa tenerne conto nel giudizio sulla capacità organizzativa concreta. 

Appare quanto mai necessario che la stagione delle riforme riparta dunque da una rinnovata collaborazione tra CSM e Consigli giudiziari, attraverso un dialogo e una circolazione d’informazioni che va certamente procedimentalizzata, ma che non può mancare se si voglia uscire dall’impasse di una consultazione territoriale prevalentemente inutile, quale si dimostra essere quella attuale. 

L’esperienza insegna che in un’organizzazione complessa le spinte al cambiamento non sono mai spontanee, ma vengono da fattori esterni o, meglio ancora, dal vertice. 

Spetta dunque al CSM – tanto più nel momento in cui urgono segnali di cambiamento – rivitalizzare il contributo dei Consigli giudiziari in primo luogo attraverso un’operazione-trasparenza da troppo tempo reclamata e tuttavia inattuata. 

Vi sono almeno quattro direzioni verso cui si può orientare tale operazione. Urge innanzi tutto rendere accessibili in tempo reale le notizie sullo stato di qualsiasi procedimento consiliare: un software neppure troppo sofisticato potrebbe consentire a tutti gli interessati la visione in tempo reale a che punto si trovi una pratica, quali elementi istruttori manchino ancora, quali passaggi ulteriori il suo iter ancora preveda. Si ridurrebbero così drasticamente, tra l’altro, le ragioni per cui il magistrato si trovi costretto a mettersi in contatto personale coi consiglieri o i segretari del CSM, sgravando questi ultimi d’incombenze informative e limitando i pericoli di tentativi indiretti (e talvolta involontari) d’influenzare le decisioni.

Secondariamente ai Consigli giudiziari dovrebbero essere messi a disposizione, nelle parti rilevanti per i pareri di loro competenza, i materiali acquisiti nel sistema ad altri scopi. Ci si riferisce anche ad elementi che siano di portata obiettivamente positiva, come l’elaborazione di una buona prassi, oppure neutri, come l’audizione di un magistrato dell’ufficio del dirigente in valutazione. 

Al CSM compete necessariamente la ricerca del punto di equilibro tra gli spazi che ritenga di riconoscere all’organo locale per l’istruttoria e le esigenze di rispetto del segreto istruttorio o della riservatezza del magistrato interessato[24].

Va in terzo luogo risolta la questione della misurazione dell’attività del magistrato. L’affermazione vale in generale per l’attività giurisdizionale, poiché si è compreso che il dato statistico quantitativo non porta di per sé a giudizi probanti sulle capacità del magistrato, quando sia dissociato da parametri che consentano di comprendere la qualità del suo lavoro. 

Per la valutazione delle attitudini direttive si pone un problema più specifico, che riguarda il vaglio dei risultati degli incarichi di collaborazione assolti dal magistrato. La rielaborazione del testo unico sulla dirigenza è sul punto ancora incompleta: ai Consigli giudiziari dovrebbero affidarsi strumenti concreti e diversificati di verifica (ad es. raccolta dei giudizi dei destinatari dell’attività; questionari rivolti all’interessato; report specifici; audizioni mirate), che diano garanzia sufficiente di utilità dell’incarico per il bene comune del loro svolgimento e al contempo lo rendano meno appetibile per quanti vi aspirino per mera ambizione personale.   

Un’ultima più generale sollecitazione è di ordine spiccatamente culturale. Se davvero si vogliono responsabilizzare i singoli magistrati e indurli a partecipare attivamente al governo autonomo della giustizia sembra necessario che il CSM, quale organo preposto istituzionalmente alla tutela delle garanzie costituzionali della categoria e dei singoli, avvii e mantenga un dialogo costante, fatto di incontri, di trasmissioni di saperi, di formazione specifica che – distintamente da quella della Scuola Superiore – miri a diffondere e a rendere praticati nella giurisdizione l’indipendenza, l’autonomia, l’indipendenza per funzioni, la cura di un servizio che non sia incentrato sulle preoccupazioni disciplinari o performanti, ma abbia a cuore la tutela dei diritti dei cittadini. Solo così il Consiglio giudiziario potrà beneficiare a sua volta di apporti effettivi dagli uffici territoriali e operare senza apparire un controllore occhiuto del lavoro dei magistrati.   

 

[1] Ci si riferisce alla legge delega 150/2005, attuata col d. lgs. 160/2006.

[2] Le competenze del Comitato Direttivo e dei Consigli giudiziari sono state disciplinate dal d. lgs. 25/2006 (rispettivamente agli artt. 7 e 15) e modificate con la legge 111/2007.

[3] Introdotte e disciplinate dall’art. 11 d. lgs. 160/2006.

[4] Delibera del Csm 20 ottobre 1999, Risoluzione sul decentramento dei Consigli giudiziari, p. 2 ss. Per un particolare consuntivo del lavoro di un Consiglio giudiziario nel biennio antecedente la riforma, cfr. D. Ceccarelli, I pareri dei Consigli giudiziari e il Consiglio Superiore della Magistratura, 12 maggio 2005, in www.movimentoperlagiustizia.org, consultato il 4 aprile 2022.

[5] Art. 15, primo comma, lett. d), d. lgs. 25/2006.

[6] Così P. Di Nicola, I poteri istruttori del Consiglio Giudiziario e dei suoi componenti, 1 aprile 2008, in www.movimento perlagiustizia.it, consultato l’8 aprile 2022. Vi si legge anche che “ai Consigli Giudiziari è attribuito un ruolo assai rilevante, specialmente nell’ambito delle valutazioni di professionalità: costruire “dal basso” un patrimonio conoscitivo sul magistrato che seguirà questo in tutta la sua carriera e che consentirà al CSM di svolgere, con cognizione di causa e sulla base di parametri fattuali, il proprio potere decisionale”.

[7] Art. 11, ottavo comma, d. lgs. 160/2006: “Il Consiglio superiore della magistratura procede alla valutazione di professionalità sulla base del parere espresso dal consiglio giudiziario e della relativa documentazione, nonché sulla base dei risultati delle ispezioni ordinarie; può anche assumere ulteriori elementi di conoscenza”.

[8] Art. 11, terzo comma, d. lgs. 160/2006.

[9] A oggi la circolare in materia di conferimenti degli incarichi direttivi e semidirettivi confluita nel cd. Testo unico sulla dirigenza giudiziaria è stata definitivamente aggiornata il 16 giugno 2021. E’ reperibile in www.csmapp.csm.it.  

[10] Art. 56 del citato testo unico sulla dirigenza giudiziaria.

[11] Così A. Volpi, La legge sull’ordinamento giudiziario a tredici anni dalla riforma: bilancio e prospettive, relazione per la Scuola Superiore della Magistratura, 8 febbraio 2021.

[12] Cfr. R. Ionta e F. Salvatore, Dirigenza giudiziari: la parola al CSM. Intervista a Alberto Benedetti, Giuseppe Cascini e Loredana Miccichè, 4 aprile 2022, in www.giustiziainsieme.it.

[13] E. Bruti Liberati, La “carriera” in magistratura. Problemi aperti, soluzioni apparenti e soluzioni possibili, 30 marzo 2022, in www.giustiziainsieme.it, pur affermando che nell’ultimo mezzo secolo “il livello medio della dirigenza è cresciuto in una progressione costante e significativa”, riconosce che l’inefficienza diffusa dell’organizzazione giudiziaria.

[14] C. Castelli, La nomina dei dirigenti: problemi dei magistrati o del servizio?, 9 giugno 2020, in www.questionegiustizia.it.

[15] A. Natale, Quali consigli giudiziari, in L’orgoglio dell’autogoverno: una sfida possibile per i 60 anni del Csm, rivista trimestrale di Questione giustizia, 4, 2017.  

[16] C. Valori, I consigli giudiziari, dieci anni dopo, 28 novembre 2017, in www.questionegiustizia.it.

[17] Di pigrizia e altri vizi della scrittura dei magistrati parla spesso G. Carofiglio, ad esempio in Con parole precise, Breviario di scrittura civile, 2015, Laterza.

[18] Il termine è impiegato da S. Benvenuti, Il conferimento degli incarichi direttivi. Riflessioni comparate a partire dell’affaire CSM, in Gruppo di Pisa, relazione al seminario Il Consiglio Superiore della magistratura: snodi problematici e prospettive di riforma, 23 ottobre 2020, p. 254.

[19] Art. 11, quarto comma, lett. a), d. lgs. 160/2006.

[20] Cfr. delibera CSM del 21 dicembre 2016.

[21] Art. 11, quarto comma, lett. f), d. lgs. 160/2006.

[22] C. Limentani, Consigli giudiziari: riforma cercasi”, giugno 2021, in www.agorapenale.it, consultato il 12 aprile 2022.

[23] Art. 11, quarto comma, lett. f), d. lgs. 160/2006.

[24] Cfr. P. Serrao d’Aquino, Le valutazioni di professionaità dei magistrati. Parte seconda. I nodi problematici: le fonti di conoscenza, il rapporto con il disciplinare, gli sfasamenti temporali, le modalità espressive, 23 settembre 2020, in www.giustiziainsieme.it.

I nuovi condizionamenti del magistrato e altri che non passano mai.

di Riccardo Ionta

 Aderire o non aderire allo sciopero, azione collettiva dell’A.N.M. di sensibilizzazione, è una scelta individuale insindacabile - il che non vuol dire “non criticabile”, avendo effetti collettivi, anche per quella collettività in nome del quale è amministrata la giustizia - l’importante è avere consapevolezza della realtà.

La riforma non modifica l’art. 101 della Costituzione per cui i giudici sono soggetti soltanto alla legge e non modifica l’art. 107 per cui i magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni. Non modifica l’art. 104 secondo cui la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere e neppure l’art. 112 secondo cui il pubblico ministero ha l'obbligo di esercitare l'azione penale.

La riforma scolora le norme costituzionali, ne fiacca i principi. Tenta di consegnare la guida della magistratura alle inclinazioni di quel magistrato attento ai numeri, alle relazioni, propenso al carrierismo e di quel dirigente giudiziario - sempre attento ai numeri, alle relazioni - incline al dirigismo.

Un magistrato condizionabile, appartenente ad una magistratura gerarchizzata, è un magistrato debole in balia delle derive di corrente.

 

Sommario: 1. Il condizionamento del risultato atteso dal dirigente (ovvero del compito assegnato al magistrato); 2. Il condizionamento da parte del capo dell’ufficio e del disciplinare come strumento di organizzazione; 3. Il condizionamento del voto in pagella e del fascicolo dei numeri; 4. Il condizionamento da parte del Ministero della Giustizia; 5. Il condizionamento da parte del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati; 6. Il condizionamento da parte degli altri (e alti) magistrati.

 

1. Il condizionamento del risultato atteso dal dirigente (ovvero del compito assegnato al magistrato)

1.1 Dal carico esigibile dei magistrati al risultato atteso dal capo dell’ufficio 

L’art. 14 comma 1 lett. a) della riforma dispone che nei programmi di gestione* ex art. 37 in luogo dell’attuale carico esigibile** il dirigente giudiziario debba prevedere “l’indicazione, per ciascuna sezione o, in mancanza, per ciascun magi­strato, dei risultati attesi*** sulla base dell’ac­certamento dei dati relativi al quadriennio precedente e di quanto indicato nel pro­gramma di cui all’articolo 4 del decreto le­gislativo 25 luglio 2006, n. 240 [il programma delle attività da svolgersi nel corso dell'anno, redatto dal dirigente giudiziario e da quello amministrativo], e, comun­que, nei limiti dei carichi esigibili di lavoro individuati dai competenti organi di autogo­verno”

 * con il programma per la gestione si determinano prevalentemente gli obiettivi di riduzione dei procedimenti con specifica attenzione all’arretrato patologico la cui sostenibilità è verificata per mezzo del carico esigibile.

** il “carico esigibile” è un dato generale del settore o dell’ufficio – determinato su base statistica e adattato alla realtà - rappresentativo della “capacità di lavoro dei magistrati” che “fisiologicamente consente di coniugare qualità e quantità del lavoro in un dato periodo di tempo, da individuarsi alla luce della concreta situazione dell’ufficio” (così recita la circolare del C.S.M.).

*** il “risultato atteso” è invece un dato anche individuale determinato prevalentemente sulla base delle aspettative del dirigente giudiziario (e in parte anche del dirigente amministrativo). La diversità tra “carico esigibile” e “risultato atteso” appare chiara già dal nome. Il cambio di passo appare evidente dal momento in cui, come si vedrà in seguito, il rispetto da parte del magistrato del risultato atteso è utilizzato per la valutazione della laboriosità nelle valutazioni di professionalità: se il carico esigibile riguarda gli obiettivi di rendimento dell’intero ufficio quindi, il risultato atteso riguarda l’obiettivo di rendimento del singolo magistrato.

 1.2 Il risultato atteso dal dirigente e la valutazione della laboriosità   

L’art. 3 comma 1 lettera d) dispone che nelle valutazioni di professionalità, il parametro della laboriosità “sia espressamente valutato il rispetto da parte del magistrato di quanto indicato nei pro­grammi annuali di gestione”.

 Il dirigente, quindi, assegna il risultato atteso determinando la soglia raggiunta la quale il magistrato è valutabile come laborioso. E’ utile ricordare che l’attuale sistema di conferma dei direttivi è fortemente incentrato sul raggiungimento degli obiettivi numerici di definizione dei procedimenti.

 

2. Il condizionamento da parte del capo dell’ufficio e il disciplinare come strumento di organizzazione

2.1 Il risultato atteso dal dirigente

Si rimanda a quanto sopra detto, (ma è utile ricordarlo) pertinente anche in questa sede.

2.2 Il disciplinare per omessa collaborazione del magistrato

L’art 11 introduce l’illecito per “l’omessa collaborazione del magistrato nell’attuazione delle misure di cui all’articolo 37, comma 5-bis*, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 [ovvero i programmi di gestione], convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nonché la reiterazione, all’esito dell’adozione di tali misure, delle condotte che le hanno imposte, se attribuibili al magistrato”.

 * il nuovo art. 5-bis sui programmi di gestione prevede, tra le altre cose che “Il capo dell'ufficio, al verificarsi di gravi e reiterati ritardi da parte di uno o più magistrati dell'ufficio, ne accerta le cause e adotta ogni iniziativa idonea a consentirne l'eliminazione, con la predisposizione di piani mirati di smaltimento, anche prevedendo, ove necessario, la sospensione totale o parziale delle assegnazioni e la redistribuzione dei ruoli e dei carichi di lavoro”.

* la norma deve esser letta con attenzione poiché non si rivolge solo al magistrato che cumula ritardi. La stessa infatti consente al capo dell’ufficio di adottare ogni iniziativa idonea che può coinvolgere anche gli altri magistrati dell’ufficio, i quali sono quindi sanzionabili se omettono di “collaborare”.

 2.3 Il voto in pagella

Il voto in pagella, di cui al punto successivo, è assegnato primariamente dal dirigente dell’ufficio.

 

3. Il condizionamento del voto in pagella e del fascicolo dei numeri

3.1. Discreto, buono e ottimo

L’art. 2 comma 1 lettera c): “prevedere che, nell’applicazione del­ l’articolo 11 del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, il giudizio positivo sia artico­lato, secondo criteri predeterminati, nelle se­guenti ulteriori valutazioni: « discreto », « buono » o « ottimo » con riferimento alle capacità del magistrato di organizzare il pro­prio lavoro”.

 3.2 Il fascicolo dei numeri 

L’art 3 comma 1 lettera h) prevede che “ai fini delle valutazioni di professio­nalità…e ai fini delle valutazioni delle attitudini per il conferimento degli incarichi..: 1) prevedere l’istituzione del fasci­colo per la valutazione del magistrato, con­tenente, per ogni anno di attività, i dati sta­tistici e la documentazione necessari per va­lutare il complesso dell’attività svolta, com­presa quella cautelare, sotto il profilo sia quantitativo che qualitativo, la tempestività nell’adozione dei provvedimenti, la sussi­stenza di caratteri di grave anomalia in rela­zione all’esito degli atti e dei provvedimenti nelle fasi o nei gradi successivi del procedi­mento e del giudizio, nonché ogni altro ele­mento richiesto ai fini della valutazione”

3.3 Un voto anche per l’aspirante dirigente

L’art. 10 della riforma prevede che “Al termine del corso di formazione, il comitato direttivo, sulla base delle schede valutative redatte dai docenti nonché di ogni altro elemento rilevante, indica per ciascun partecipante elementi di valutazione in ordine al conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, con esclusivo riferimento alle materie oggetto del corso”.

 

4. Il condizionamento da parte del Ministero della Giustizia

4.1 È il Ministero che gestisce i dati statistici (e i dati degli esiti dei giudizi) e cosa disse il Presidente Ciampi

Nella riforma non c’è scritto, ma è meglio non dimenticare che il detentore privilegiato dei dati statistici è proprio il Ministero della Giustizia.

Il Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi, nel rimettere nel 2004 alle Camere la legge delega per la riforma dell’ ordinamento giudiziario - in relazione all’articolo 2, comma 14, lettera c): “istituzione presso ogni direzione generale regionale o interregionale dell’organizzazione giudiziaria dell’ufficio per il monitoraggio dell’esito dei procedimenti, in tutte le fasi o gradi del giudizio, al fine di verificare l’eventuale sussistenza di rilevanti livelli di infondatezza giudiziariamente accertata della pretesa punitiva manifestata con l’esercizio dell’azione penale o con mezzi di impugnazione ovvero di annullamento di sentenze per carenze o distorsioni della motivazione, ovvero di altre situazioni inequivocabilmente rivelatrici di carenze professionali;” – evidenziò che “Anche questa disposizione si pone in palese contrasto con gli articoli 101, 104 e 110 della Costituzione. Infatti, se si considera la finalità espressamente indicata dalla norma, risulta evidente che il monitoraggio dell’esito dei procedimenti – fase per fase, grado per grado – affidato a strutture del Ministero della giustizia, esula dalla “organizzazione” e dal “funzionamento dei servizi relativi alla giustizia”, che costituiscono il contenuto e il limite costituzionale delle competenze del Ministro. Inoltre, da questa forma di monitoraggio, avente ad oggetto il contenuto dei provvedimenti giudiziari, deriva un grave condizionamento dei magistrati nell’esercizio delle loro funzioni; in particolare, il riferimento alla possibilità di verificare livelli di infondatezza “della pretesa punitiva manifestata con l’esercizio dell’azione penale” integra una ulteriore violazione del citato articolo 112 della Costituzione”.

4.2 Le osservazioni del Ministro ai Progetti organizzativi delle Procure (ovvero un assaggio della separazione delle carriere)

L’art. 13 comma 7 prevede che “Il progetto organizzativo* dell’ufficio è adottato ogni quattro anni…previo parere del consiglio giudiziario e valutate le eventuali osservazioni formulate dal Ministro della giustizia ai sensi dell’articolo 11 della legge 24 marzo 1958, n. 195 “. Trasmissione e osservazioni del Ministro che riguardano anche le variazioni al progetto.

 

*Il Progetto organizzativo previsto dalla riforma deve contenere, tra le molte cose: “a) le misure organizzative finalizzate a garantire l’efficace e uniforme esercizio dell’azione penale, tenendo conto dei criteri di priorità di cui alla lettera abis); b) i criteri di priorità, finalizzati a selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza rispetto alle altre e definiti, nell’ambito dei criteri generali indicati dal Parlamento con legge, tenendo conto del numero degli affari da trattare, della specifica realtà criminale e territoriale e dell’utilizzo efficiente delle risorse tecnologiche, umane e finanziarie disponibili; e) i criteri e le modalità di revoca dell’assegnazione dei procedimenti”;

Sarà il Parlamento ad indicare i criteri generali per l’individuazione dei criteri di priorità. L’art. 1 comma 9 lett. i) dispone inoltre di “prevedere che gli uffici del pubblico ministero, per garantire l'efficace e uniforme esercizio dell'azione penale, nell'ambito dei criteri generali indicati dal Parlamento con legge, individuino criteri di priorità trasparenti e predeterminati, da indicare nei progetti organizzativi delle procure della Repubblica, al fine di selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza rispetto alle altre, tenendo conto anche del numero degli affari da trattare e dell'utilizzo efficiente delle risorse disponibili; allineare la procedura di approvazione dei progetti organizzativi delle procure della Repubblica a quella delle tabelle degli uffici giudicanti”.

Il Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi, nel rimettere nel 2004 alle Camere la legge delega per la riforma dell’ordinamento giudiziario – in particolare l’articolo 2, comma 31, lettera a),: “(Relazioni sull’amministrazione della giustizia). 1. Entro il ventesimo giorno dalla data di inizio di ciascun anno giudiziario, il Ministro della giustizia rende comunicazioni alle Camere sull’amministrazione della giustizia nel precedente anno e sulle linee di politica giudiziaria per l’anno in corso…”.- rilevò che la norma approvata dalle Camere “configura un potere di indirizzo in capo al Ministro della giustizia, che non trova cittadinanza nel titolo IV della Costituzione, in base al quale l’esercizio autonomo e indipendente della funzione giudiziaria è pienamente tutelato, sia nei confronti del potere esecutivo, sia rispetto alle attribuzioni dello stesso Consiglio superiore della magistratura. Aggiungo che l’indicazione di obiettivi primari che l’attività giudiziaria dovrebbe perseguire nel corso dell’anno (“linee di politica giudiziaria”) determina di per sé la violazione anche dell’articolo 112 della Costituzione, in base al quale “il pubblico ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale”: il carattere assolutamente generico della formulazione della norma in esame crea uno spazio di discrezionalità politica destinato ad incidere sulla giurisdizione”.

4.3 Il disciplinare per l’inosservanza delle direttive

L’art. 11 modifica l’art. 2.1 lett. n) decreto legislativo n. 109/2006 prevedendo come illecito disciplinare “la reiterata o grave inosservanza…delle direttive”.

La disposizione non specifica di quali direttive si tratti e la stessa può esser interpretata come riferita alle direttive del C.S.M. ovvero alle direttive del potere esecutivo e in particolare del Ministro della Giustizia. Quest’ultima appare l’interpretazione più coerente considerando le altre disposizioni dell’art. 2.1 lett. n) - che così sanzionerebbe la “reiterata o grave inosservanza  delle  norme  regolamentari, delle direttive o  delle  disposizioni  sul  servizio  giudiziario o  sui  servizi organizzativi e informatici adottate dagli organi competenti” - e che le direttive consiliari (art. 25 del regolamento C.S.M.) sono atti di natura tendenzialmente interpretativa delle norme e non contengono specifici precetti.

 

 

4.4 Il parere del Ministero della Giustizia sugli aspiranti direttivi

L’art. 2 comma 1 lettera c) dispone per i procedimenti per la copertura dei posti direttivi di “stabilire in ogni caso modalità idonee ad acquisire il parere…dei dirigenti amministrativi…assegnati al l’ufficio giudiziario di provenienza dei candidati”.

4.5 Il risultato è atteso anche un po' dal dirigente

Il risultato atteso dei programmi di gestione, come già esposto, è determinato anche sulla base di quanto indicato nel programma di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 25 luglio 2006, n. 240 [il programma delle attività da svolgersi nel corso dell'anno, redatto dal dirigente giudiziario e da quello amministrativo]

4.6 I dirigenti amministrativi nella composizione della Segreteria del C.S.M.

L’art. 25 innova la selezione dei componenti della Segreteria del C.S.M. - posta alle dipendenze funzionali del Comitato di presidenza del CSM (composto dal Vice Presidente, dal Primo presidente della Corte di Cassazione e dal Procuratore generale presso la Cassazione) – prevedendo che alla stessa possono essere assegnati massimo 18 componenti esterni (1/3 dirigenti amministrativi con almeno 8 anni di esperienza; magistrati con almeno la seconda valutazione di professionalità), selezionati mediante procedura di valutazione dei titoli e colloquio da una commissione individuata dal Comitato di presidenza. La norma, quindi, prevede l’innesto nella Segreteria dei dirigenti amministrativi, unici componenti necessari della struttura, essendo stabilita solo in loro favore una riserva di posti che potrebbe essere anche totalitaria, corrispondendo quella di un terzo alla quota minima.

  

5. Il condizionamento da parte del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati

5.1 Il voto degli avvocati sulle valutazioni di professionalità

L’art. 3 comma 1 lettera a) dispone di “introdurre la facoltà per i compo­nenti avvocati e professori universitari di partecipare alle discussioni e di assistere alle deliberazioni relative all’esercizio delle com­petenze del Consiglio direttivo della Corte di cassazione e dei consigli giudiziari di cui, rispettivamente, agli articoli 7, comma 1, lettera b), e 15, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 27 gennaio 2006, n. 25 [ovvero le valutazioni di professionalità], con attribuzione alla componente degli avvocati della facoltà di esprimere un voto unitario sulla base del contenuto delle segnalazioni di fatti specifici, positivi o negativi, incidenti sulla professionalità del magistrato in valu­tazione, nel caso in cui il consiglio dell’or­dine degli avvocati abbia effettuato le pre­dette segnalazioni sul magistrato in valuta­zione; prevedere che, nel caso in cui la componente degli avvocati intenda disco­starsi dalla predetta segnalazione, debba ri­chiedere una nuova determinazione del con­siglio dell’ordine degli avvocati;”

Gli avvocati componenti dei Consigli Giudiziari e il Consiglio dell’ordine (art. 11 comma 4 lett. f) decreto legislativo n. 160 del 2006) hanno già la facoltà di segnalare qualsiasi anomalia dell’attività del magistrato al dirigente giudiziario e agli organi di autogoverno (facoltà raramente usata).

La norma non prevede alcun contrappeso al potere di voto (non è prevista alcuna forma di incompatibilità tra le funzioni di consigliere giudiziario “laico” ed esercizio della professione nel distretto e circondario; non è previsto alcun obbligo di astensione). E forse è utile ricordare le ricadute della normativa in quei circondari e distretti caratterizzati da tensioni.  

Il senso di consentire “segnalazioni positive” sul magistrato in valutazione, anche laddove lo si volesse intendere come mera volontà di consentire pubbliche attestazioni di stima, è elemento di cui non si comprende l’utilità e di cui sono invece evidenti le rischiose implicazioni.

5.2 Il parere del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati sugli aspiranti direttivi

L’art. 2 comma 1 lettera c) prevede per i procedimenti per la copertura dei posti direttivi di “stabilire in ogni caso modalità idonee ad acquisire il parere del consiglio dell’ordine degli avvo­cati competente per territorio”

5.3 Il parere del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati sulle conferme dei direttivi

L’ art. 2 comma 1 lettera g) dispone che nel procedimento di conferma della dirigenza si tenga conto delle “osservazioni del consiglio dell’ordine degli avvo­cati”;

Ad oggi l’art. 75 del TU dirigenza giudiziaria già prevede che i Consigli giudiziari e il Consiglio direttivo della Corte di Cassazione debbano invitare il Presidente del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati, nel cui circondario è compreso l’ufficio ove presta servizio il magistrato da confermare, e, per quelli con competenza distrettuale, al Presidente del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati del capoluogo del distretto, a far pervenire, entro 30 giorni, informazioni scritte in relazione a eventuali fatti specifici e a situazioni oggettive rilevanti per la valutazione delle attitudini direttive riguardanti l’incarico oggetto di valutazione

  

6. Il condizionamento da parte degli altri (e alti) magistrati.

6.1 La valutazione della capacità del magistrato dipende dal “magistrato superiore” e anche un po' dalla sorte

L’art 3 comma 1 lettera g) dispone che nelle valutazioni di professionalità, per il parametro della capacità “il consiglio giudiziario acquisisca le informazioni necessarie ad accertare la sus­sistenza di gravi anomalie in relazione all’esito degli affari nelle fasi o nei gradi suc­cessivi del procedimento”,

La stessa norma prevede, anche in caso di assenza di anomalia che “in ogni caso, che acquisisca, a campione, i provvedimenti relativi all’esito degli affari trattati dal magistrato in valutazione nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento e del giudizio;”

Ad oggi per le valutazioni di professionalità è già prevista la voce relativa alle “significative anomalie” riguardo all’esito degli affari. La norma, quindi, nella prima parte poco innova (anzi il concetto di “gravi anomalie” appare maggiormente stringente di quello di “significative anomalie”) se non imponendo agli organi di autogoverno un’attività specifica (imponderabile nei modi) di ricerca. L’innovazione effettiva e concreta è nell’estrazione a campione dei provvedimenti in relazione agli esiti nei successivi gradi di giudizio.

6.2 Il parere dei magistrati per l’aspirante direttivo

L’art. 2 comma 1 lettera c) prevede per i procedimenti per la copertura dei posti direttivi di “stabilire in ogni caso modalità idonee ad acquisire il parere…dei magistrati…assegnati al l’ufficio giudiziario di provenienza dei candidati”

6.3 Pareri reciproci

L’art. 2 comma 1 lettera g) dispone che nella conferma dei dirigenti si tenga conto dei:

- “pareri espressi dal magistrato dell’ufficio” ma anche dei “rapporti redatti [dal medesimo dirigente in valutazione] ai fini delle valuta­ zioni di professionalità dei magistrati del­ l’ufficio o della sezione”;

- “del pa­rere del presidente del tribunale o del pro­curatore della Repubblica, rispettivamente quando la conferma riguarda il procuratore della Repubblica o il presidente del tribu­nale”

Quale giudice?* 

di Paola Cervo

Prendo la parola con grande emozione. Vorrei ringraziare il presidente Santalucia per le sue parole. Mi rappresenta, e sono fiera di essere rappresentata da lui.

Ringrazio, e non è di facciata, l’onorevole Bongiorno, per il coraggio con cui è venuta in una platea che poteva legittimamente presumere ostile. Lei è la benvenuta qui , lo dico a nome del comitato direttivo centrale di cui faccio parte.

Il nostro dna è la giurisdizione e la giurisdizione è contraddittorio, ce lo diciamo in aula tutti i giorni.

Però onorevole Bongiorno rispondo alla sua domanda, quando i suoi clienti vengono allo studio e le chiedono "di che corrente è il giudice?", è una frottola: noi giuriamo tutti sulla stessa Costituzione, non siamo né di destra né di sinistra. E lei come avvocato – vorrei vedere l’avvocato Vitiello, con cui ho condiviso tante udienze a Torre Annunziata ed ho avuto il piacere di tante chiacchierate nella mia angusta camera di consiglio nella distaccata di Castellammare di Stabia - lei, il presidente Caiazza, portate la toga come la portiamo noi. Qualcosa vorrà pur dire.

A me non interessa la legge elettorale, non è per questo che l’ ANM è in agitazione. A me interessa comprendere davanti a quale giudice volete tenere udienza.

Non vi fidate di noi, questo traspare.

Da quello che voi in parlamento scrivete traspare che non vi fidate di noi.

Le leggi siamo abituati a leggerle, a studiarle: voi non vi fidate di noi, e non da ora. È una stagione lunga: la frottola di cui parlavo in apertura è una frottola che fu messa in circolo da un presidente del consiglio ormai venti anni fa.

Voi non vi fidate di noi e questo ci ferisce, ci addolora.

Avete scritto questa riforma avendo in mente il processo penale, e questo forse getta una interessante luce, ci aiuta a comprendere le intenzioni di questa riforma. 

Voi avete immaginato un pubblico ministero che si allontana drammaticamente dalla giurisdizione. 

È questo il pubblico ministero che immaginate a garantire il vostro assistito? Io mi sono formata pensando che il Pubblico Ministero sia la prima istanza giurisdizionale dell’indagato.

E mi chiedo - superando il Pubblico Ministero ed arrivando in udienza preliminare, arrivando al Riesame, arrivando al dibattimento: avete disegnato un giudice intimorito dal combinato disposto di pagellina e disciplinare. 

Vi siete chiesti che modello di giudice ci state consegnando? 

Io mi sono formata in un contesto culturale in cui ho potuto – e l’ho fatto, quando ero GUP a Santa Maria Capua Vetere – disattendere le Sezioni Unite. Ho retrodatato il giorno in cui il Pubblico Ministero avrebbe dovuto iscrivere la notizia di reato, ho dichiarato gli atti inutilizzabili, ed ho emesso sentenza di non luogo a procedere. Ho potuto farlo. Se approverete la riforma lo farei ancora? Credo di no.

Quale giudice? Noi siamo abituati – non perché siamo sceriffi o ci sentiamo investiti di una missione divina – a pensarci come garanti. Per esempio, a volte nei processi dinanzi al Tribunale in composizione monocratica la difesa di ufficio viene affidata a professionisti di volta in volta diversi e la reale garanzia di quell’imputato è data dal giudice, che invece ha seguito con continuità tutto il dibattimento.

Quale giudice immaginate a garantire i diritti del vostro assistito?

Voi dovreste scioperare con noi.

*Intervento all'Assemblea generale del 30 aprile 2022, nella qualità di componente del comitato direttivo centrale dell'ANM.

Federalismo pragmatico federalismo ideale: riflessioni a partire dalla Dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950

di Pier Virgilio Dastoli 

Il presidente del Consiglio Mario Draghi, nel proporre al Parlamento europeo il 3 maggio la sua visione del futuro dell’Europa (This is Europe), ha messo l’accento sul federalismo pragmatico e sul federalismo ideale (ma non ideologico) che appartengono il primo all’obiettivo dell’integrazione graduale concepita da Jean Monnet secondo il metodo cosiddetto funzionalista e il secondo all’obiettivo degli Stati Uniti d’Europa concepiti dai confinati antifascisti a Ventotene nel Manifesto scritto da Altiero Spinelli ed Ernesto Rossi con il contributo intellettuale di Eugenio Colorni.

I due obiettivi furono al centro delle riflessioni nella resistenza europeista – che si svolsero essenzialmente in Italia, in Svizzera e in Francia ancor prima della fine della Seconda guerra mondiale – sui metodi d’azione che avrebbero dovuto essere adottati per garantire la pace e la democrazia sul continente sapendo che in ogni caso la costruzione di un sistema federale sarebbe dovuta passare dal superamento delle sovranità assolute e dalla fine della divisione dell’Europa in Stati-nazione.

Secondo il federalismo ideale la via da percorrere doveva passare da una mobilitazione popolare – che secondo Altiero Spinelli doveva avere caratteristiche rivoluzionarie e sfociare in un processo democratico costituente – mentre secondo il federalismo pragmatico bisognava avviare un’opera di convinzione dei governi attraverso delle realizzazioni concrete capaci di creare fra gli Stati una solidarietà di fatto.

Il passaggio dal federalismo ideale agli Stati Uniti d’Europa sarebbe stato possibile, dopo la sconfitta del  nazifascismo, se le forze politiche democratiche - tornate al potere negli Stati conquistati militarmente dalle armate del Terzo Reich o dove il potere era stato conquistato dal mostro del dispotismo – avessero deciso di non percorrere la via tradizionale della restaurazione delle identità nazionali e della indipendenza dei loro cittadini ma se si fossero unite sul continente ad Est e ad Ovest per creare una nuova forma di potere democratico transnazionale coerente con l’universalismo del popolarismo cristiano, dell’internazionalismo socialista e del cosmopolitismo liberale.

Questo passaggio sarebbe stato possibile se i “corpi intermedi” ed in particolare i rappresentanti dei lavoratori e degli imprenditori avessero partecipato attivamente al moto nato dalla resistenza al nazifascismo che aveva individuato nello scontro fra sovranità assolute e nella divisione dell’Europa in Stati-nazione le cause delle due guerre mondiali insieme al disfacimento del ruolo dell’Europa nel mondo.

Così non è stato, l’Europa è stata divisa dopo Jalta fra l’imperialismo sovietico e l’egemonia statunitense nel quadro della convivenza della rivalità sistemica delle due nuove grandi potenze e la sconfitta del federalismo ideale ha lasciato il campo al federalismo pragmatico che, secondo i suoi sostenitori, si sarebbe realizzato fondandosi sul consenso dei governi e su atti concreti ma graduali.

Nasce da questa concezione pragmatica la Dichiarazione letta il 9 maggio 1950 dal ministro degli esteri francese Robert Schuman ma scritta quasi integralmente da Jean Monnet e rivolta prioritariamente alla Repubblica Federale Tedesca di Konrad Adenauer affinché “il loro lavoro pacifico” profittasse “a tutti gli Europei dell’Est e dell’Ovest senza distinzioni e a tutti i territori, in particolare dell’Africa, che attendono dal Vecchio Continente il loro sviluppo e la loro prosperità” come ebbe a dire Robert Schuman nel presentare la Dichiarazione.

Secondo Jean Monnet quest’atto ardito avrebbe dovuto rappresentare “la prima tappa della Federazione europea…indispensabile alla preservazione della pace”.

In effetti la costruzione graduale dell’integrazione comunitaria – nata due anni dopo la Dichiarazione con il Trattato della CECA e sviluppatasi negli anni successivi con il Mercato Comune del 1957 del Trattato di Roma e con l’Unione europea del 1993 del Trattato di Maastricht – ha garantito la pace per tutti i paesi che vi hanno aderito anche se non è stata capace di evitare le guerre nei Balcani all’inizio degli anni ’90 ed ora l’aggressione della Russia all’Ucraina oltre che le guerre non lontane dall’Europa come in Siria e nello Yemen.

Grazie all’estensione dei mercati per oltre vent’anni il livello di vita degli Europei nell’area comunitaria si è elevato con una prosperità diffusa e sono state progressivamente realizzate delle politiche nei settori dell’economia reale necessarie per garantire il funzionamento di uno spazio comune senza frontiere.

All’interno di un sistema sui generis in cui il diritto comunitario non è né diritto internazionale né diritto federale, sono stati innestati nel tempo degli elementi di carattere federale come il ruolo preminente della Corte di Giustizia, l’elezione a suffragio universale e diretto del Parlamento europeo dal 1979 e l’estensione graduale dei suoi poteri legislativi e di bilancio, la moneta unica e la BCE, la Carta dei diritti fondamentali che prevale sui trattati e la creazione – seppure per ora temporanea – di debito pubblico europeo.

Ciononostante il sistema europeo è bel lungi dall’aver realizzato la Federazione europea di cui parla la Dichiarazione Schuman del 1950 ed anzi il Trattato di Lisbona, firmato nel 2007 ed entrato in vigore nel 2009, ha rafforzato la dimensione confederale del sistema europeo attraverso l’egemonia sistemica del Consiglio europeo dei capi di Stato e di governo e il terremoto provocato dalla guerra in Ucraina potrebbe rappresentare – se l’Unione europea non troverà la strada per una sua autonomia strategica – un Requiem per l’Europa come ha scritto Paolo Rumiz su La Repubblica.

Fallito il tentativo di realizzare la Federazione europea attraverso l’illusorio piano inclinato del federalismo pragmatico, le sfide del ventunesimo secolo mettono di nuovo al centro dell’azione europea il federalismo ideale (ma non ideologico) che richiede inevitabilmente un percorso costituzionale e la responsabilità (accountability) del Parlamento europeo.

A monte ci dovrà essere questa assunzione di responsabilità della Assemblea europea cogliendo l’innovazione della consapevolezza (empowerment) delle cittadine e dei cittadini europei che è emersa embrionalmente nella dimensione della democrazia partecipativa durante i lavori della Conferenza sul futuro dell’Europa.

A valle e sulla base del lavoro costituzionale della Assemblea europea, dovranno essere chiariti i confini politici della Federazione a cui potranno aderire i paesi che ne accetteranno gli elementi essenziali del superamento della sovranità assoluta degli Stati-nazione, il primato del diritto dell’Unione e il ruolo preminente della Corte di Giustizia, la moneta unica e la difesa comune, un governo federale con poteri limitati ma reali responsabile davanti al Parlamento europeo.

L’accettazione di questi elementi essenziali potrebbe avvenire attraverso un referendum pan-europeo e gli Stati che non li accetteranno potrebbero entrare in una più ampia Confederazione e in un sistema di accordi di associazione con la Federazione in attesa di una loro futura adesione al sistema federale.